文章編號：1673-9973（2022）01-0102-06

摘要：當(dāng)前，秦嶺文化遺產(chǎn)的整體性價值及保護需求尚未受到有效關(guān)注與實現(xiàn)，尤其是涉及文化遺產(chǎn)保護的法律法規(guī)的建設(shè)、實施績效欠佳。秦嶺文化遺產(chǎn)保護現(xiàn)狀顯示出整體性保護立法缺失，執(zhí)法部門各自為政，地區(qū)間保護工作缺乏聯(lián)動機制，公眾參與原則落實不到位等問題。國家和相關(guān)地方應(yīng)制定秦嶺整體性保護立法，在立法中明確整體性保護原則，整合執(zhí)法力量，進而通過建立聯(lián)席會議及落實公眾參與原則等方式，保障秦嶺文化遺產(chǎn)的傳承保護、創(chuàng)新發(fā)展，推動人與自然的和諧共生以及區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：秦嶺;文化遺產(chǎn);整體性保護

中圖分類號：G122，D920文獻標(biāo)識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2022.01.019

The Integral Legal Protection Countermeasures of Qinling Cultural Heritage

ZHOU Fang

（School of Law， Xi’an Jiaotong University， Xi’an 710049， China）

Abstract：The current legal protection system on Qinling Mountains only focuses on the theme of ecological environment and fails to cover cultural heritage. By analyzing the status quo of cultural heritage protection on Qinling Mountains， the article clarifies that the crux of the current protection work lies on the separation of legislation， the dispersion of law enforcement， the lack of linkage mechanism for inter-regional protection work， and inadequate implementation of the principles of public participation. For solving all above problems from the root， It is recommended that the state and relevant places formulate Qinling holistic protection legislation， clarify the integral protection principles， integrate law enforcement forces， then establish joint meetings and implement the principles of public participation to ensure the inheritance， protection， innovation and development of the Qinling cultural heritage， so as to promote the harmonious coexistence between human with nature and sustainable development of economy and society.

Key words：Qinling mountains; cultural heritage; integral legal protection

整體性保護在國際層面是一項獲得普遍認可的文化遺產(chǎn)保護原則。1975年，歐洲議會為了振興處于蕭條和衰退中的歷史城市和保護文化遺產(chǎn)， 發(fā)起了“歐洲建筑遺產(chǎn)年”活動，并正式通過了《歐洲建筑遺產(chǎn)憲章》及《阿姆斯特丹宣言》，建議成員國政府采取必要的立法、行政、財政和教育措施，對建筑遺產(chǎn)及其周邊環(huán)境實施整體性保護[1]。這是在國際層面首次正式確立整體性保護在文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的重要地位和意義，此后整體性保護的內(nèi)涵及應(yīng)用場景不斷擴展。

與傳統(tǒng)“靜態(tài)標(biāo)本化、紀念物化”的文化遺產(chǎn)保護理念相比，整體性保護強調(diào)：第一，在保護對象上，不僅應(yīng)當(dāng)保護單體文化遺產(chǎn)本身，還應(yīng)當(dāng)保護文化遺產(chǎn)得以孕育、發(fā)展的文化和自然生態(tài)環(huán)境;第二，在保護手段上，應(yīng)當(dāng)采用立法、行政、財稅、教育等綜合保護措施，構(gòu)建一種人、遺產(chǎn)、環(huán)境三者和諧共生的系統(tǒng)、動態(tài)保護格局;第三，在保護主體上，從單一化向多主體合作演變，政府、民眾、社團、相關(guān)利益者共同參與，將文化遺產(chǎn)保護融入當(dāng)代社會生產(chǎn)、生活實際，真正確保文化遺產(chǎn)的活態(tài)傳承與發(fā)展。

我國文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域的官方文件也多次明確了這一原則。2005年《國務(wù)院關(guān)于加強文化遺產(chǎn)保護的通知》（ 國發(fā)[2005]42 號） 提出“對文化遺產(chǎn)豐富且傳統(tǒng)文化生態(tài)保持較完整的區(qū)域，要有計劃地進行動態(tài)的整體性保護”[2]。2021年8月12日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作的意見》，要求“將非物質(zhì)文化遺產(chǎn)及其得以孕育、發(fā)展的文化和自然生態(tài)環(huán)境進行整體保護，突出地域和民族特色，繼續(xù)推進文化生態(tài)保護區(qū)建設(shè)，落實有關(guān)地方政府主體責(zé)任”[3]。

秦嶺是我國南北氣候的分界線和重要的生態(tài)安全屏障，具有調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、維護生物多樣性等諸多功能[4]。2020年4月20日，習(xí)近平總書記考察位于秦嶺山脈東段的牛背梁國家級自然保護區(qū)時指出：“秦嶺和合南北、澤被天下，是我國的中央水塔，是中華民族的祖脈和中華文化的重要象征?！盵5]據(jù)統(tǒng)計，秦嶺范圍內(nèi)生長有國家一級保護植物9種，國家二級保護植物17種。同時，包括大熊貓在內(nèi)的10種國家級重點保護動物，紅腹錦雞等31種國家二級保護動物也在此處長期生存繁衍。此外，秦嶺亦為南水北調(diào)的中路線提供了70%的水源[6]。2022年2月第36卷第1期周方：秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護對策研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

生態(tài)研究2022年2月第36卷第1期周方：秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護對策研究Feb.， 2022Vol.36 ， No.1

生態(tài)研究

秦嶺有廣狹兩義，廣義秦嶺，西起昆侖，中經(jīng)隴南、陜南，東至鄂豫皖-大別山以及蚌埠附近的張八嶺，是長江和黃河流域的分水嶺[7]。狹義秦嶺即指陜西秦嶺 ，區(qū)域內(nèi)文化遺產(chǎn)資源儲備豐沛，擁有全國重點文物保護單位97家[8]，國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)24項[9]，陜西省省級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)261項[10]。

但長期以來，秦嶺地區(qū)文化遺產(chǎn)保護狀況并不令人樂觀，秦嶺地區(qū)人均國民生產(chǎn)總值、地方財政收入和城鄉(xiāng)居民收入更是長期處于全國下游水平。因此，如何有效傳承保護、創(chuàng)新發(fā)展秦嶺文化遺產(chǎn)資源，轉(zhuǎn)化資源優(yōu)勢為經(jīng)濟社會發(fā)展動能，是當(dāng)前秦嶺地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中亟待解決的重大課題。而加強整體保護的頂層設(shè)計，以立法的形式，優(yōu)化整合秦嶺文化遺產(chǎn)資源，是謀求人與自然和諧共存以及區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)選路徑之一。

一、秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護中現(xiàn)存的問題

（一）文化遺產(chǎn)整體性保護需求未能受到立法充分關(guān)注

秦嶺地區(qū)是一片文化與自然遺產(chǎn)資源緊密交融的區(qū)域，既擁有眾多世界級的地質(zhì)遺跡，也因其適宜的環(huán)境成為了人類文明的涵養(yǎng)地。自公元前1134年至公元907年，秦漢唐等十三個王朝皆定都關(guān)中，秦嶺則成為帝都的天然屏障。著名文學(xué)評論家肖云儒先生認為：“秦嶺可稱得上古代中國的文庫，主要體現(xiàn)在‘生華’‘ 萌易’‘ 布道’‘ 立儒’‘ 融佛’等五個方面。”[11]應(yīng)當(dāng)說，正是獨特的自然環(huán)境與瑰麗的人文歷史之間長期的互動與交融，才造就了兼具繁榮與個性的秦嶺文化遺產(chǎn)。

但令人遺憾的是，現(xiàn)有秦嶺保護相關(guān)法律法規(guī)對于秦嶺文化遺產(chǎn)的整體性價值與保護需求的回應(yīng)不足。如《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》（2019）僅以秦嶺生態(tài)環(huán)境保護為中心目標(biāo);《河南小秦嶺國家級自然保護區(qū)條例》（2018）亦聚焦河南小秦嶺國家級自然保護區(qū)的建設(shè)和管理，保護范圍僅限保護區(qū)內(nèi)自然資源和自然環(huán)境。這些做法均忽視了秦嶺作為自然環(huán)境與文化遺產(chǎn)緊密結(jié)合的地區(qū)，只有將文化自然資源視為緊密聯(lián)系的整體加以保護和利用，方能在切實傳承、保護好秦嶺資源的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)秦嶺整體保護效益最大化，進而助推區(qū)域經(jīng)濟社會創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。

（二）保護工作呈現(xiàn)碎片化特征

當(dāng)前秦嶺文化遺產(chǎn)保護工作可資依據(jù)的國家及地方性立法，都將保護工作劃歸不同行政部門主管。此設(shè)計表面上看分工明確，實則將保護工作割裂成為不同區(qū)塊，每一區(qū)塊內(nèi)都有各自的法律依據(jù)與執(zhí)法部門，使得保護工作的開展難以保持協(xié)調(diào)一致與高效，呈現(xiàn)出碎片化的特點[12]。例如近年來陜西省文物局委托陜西省文物保護研究院組織開展的秦嶺文化遺產(chǎn)資源調(diào)查工作。截至2020年4月底，該項目初步核查發(fā)現(xiàn)秦嶺區(qū)域內(nèi)不可移動文化遺產(chǎn)1.5萬余處，完成陜西秦嶺區(qū)域內(nèi)世界文化遺產(chǎn)、全國重點文物保護單位、省級文物保護單位和市縣級文物保護單位的資料名錄整理[13]。毋庸置疑，此次調(diào)查工作對于全面摸清陜西秦嶺區(qū)域內(nèi)有形文化遺產(chǎn)即文物的資源儲備現(xiàn)狀，有效開展相關(guān)保護行動以及科學(xué)決策具有重要意義。而開展秦嶺文化遺產(chǎn)全面普查，勢必需要多部門協(xié)作以及多學(xué)科智力支持。但受制于主管機關(guān)職權(quán)范圍以及調(diào)查人員的專業(yè)知識背景，此次調(diào)查并未涉及無形文化遺產(chǎn)。

（三）各地區(qū)秦嶺保護工作各自為政

眾所周知，秦嶺諸多山峰雖各有其名，但秦嶺山脈本身是綿亙不絕的連續(xù)整體。因此，秦嶺文化遺產(chǎn)也是以整體形式存在，不應(yīng)受現(xiàn)今行政區(qū)劃所限。例如，由于歷史上周秦漢唐等十三個王朝在關(guān)中地區(qū)建都，秦嶺作為分隔南北的地理屏障，在為都城提供了戰(zhàn)略、氣候、水源等多方面的保障的同時，也在客觀上形成了交通運輸?shù)谋趬?。因此，從先秦至明清，若干條翻越秦嶺的交通路線被開辟出來，統(tǒng)稱“秦嶺古道”。秦嶺古道主要由褒斜道、子午道、陳倉道、儻駱道和武關(guān)道五條古道組成[14]，在古代長期作為溝通都城與帝國其他疆域之間的國家級官方通道，孕育、承載、串聯(lián)著豐富的文化遺產(chǎn)。這些古道宛如一條條綴滿珍珠的絲帶，蜿蜒在秦嶺茂密的山林之間，跨越若干不同行政區(qū)域。如儻駱道從長安駱峪入山，沿太白山南麓入秦嶺，經(jīng)周至老縣城村，過華陽鎮(zhèn)，入洋縣境，又西折南行穿湑水、漢水至城固縣，然后西行抵漢中[15]。但目前，無論是針對秦嶺整體，還是其中跨越不同行政區(qū)域的文化遺產(chǎn)，相關(guān)省市人民政府并未明確整體保護措施，制定聯(lián)合保護規(guī)范或采取統(tǒng)一保護行動，導(dǎo)致實踐中不僅同一遺產(chǎn)項目在不同地域受到的保護不同，不同行政區(qū)域間的交界地帶還會出現(xiàn)保護真空區(qū)。例如《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》第五十六條便明確規(guī)定西安市人民政府應(yīng)當(dāng)組織文物、文化旅游、民族宗教、住建部門對秦嶺范圍內(nèi)的古棧道等人文資源進行調(diào)查、登記，建立檔案，制定秦嶺人文資源保護名錄，但陜西秦嶺地區(qū)其余五市并無類似規(guī)范出臺。

（四）公眾參與原則落實效果欠佳

人與自然的和諧共生是秦嶺保護工作的重要目標(biāo)。因此，當(dāng)前相關(guān)立法紛紛建立各種原則以確保這一目標(biāo)的實現(xiàn)，公眾參與原則便是其中受到普遍認可的一環(huán)。 但實踐中，公眾參與原則的落實情況并不樂觀。普通群眾一方面對文化遺產(chǎn)的內(nèi)涵價值知之甚少，難以深切體察文化遺產(chǎn)保護的意義;另一方面，群眾缺乏表達意愿的正規(guī)渠道，甚至認為保護工作令其利益受損，由此導(dǎo)致保護積極性不高。

例如，筆者在陜西省文物保護單位——佛坪廳故城遺址 （現(xiàn)西安市周至縣厚畛子鎮(zhèn)老縣城村）調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，村民在日常生活中對于秦嶺文化遺產(chǎn)保護的態(tài)度較為消極，認為保護不僅沒有給他們帶來經(jīng)濟效益，還增加了很多條框束縛。故城內(nèi)絕大多數(shù)歷史建筑的地上部分均已損毀殆盡 ，滿眼所見只有農(nóng)田中若隱若現(xiàn)的古建地基遺跡。而歷經(jīng)滄桑留存至今的城門門洞，則成為村民們隨意堆放農(nóng)具、車輛的場所。

同樣，按照《文物保護法》《陜西省文物保護條例》的規(guī)定，在故城保護范圍內(nèi)修房、整路需經(jīng)過文物主管部門批準(zhǔn)，且建筑工程需與周圍環(huán)境風(fēng)貌保持一致。而村民們對于修繕自家房屋、門前道路還要經(jīng)過政府批準(zhǔn)則表示并不理解。據(jù)故城文物管理保護所工作人員介紹，如今橫貫故城東西的道路在整修時，文物保護部門曾因整修方案與故城整體風(fēng)貌及周圍環(huán)境不一致加以勸導(dǎo)，但村民們不予理睬。結(jié)果新修大路橫貫故城東西，簇新而突兀，與古樸的城門形成鮮明對比。

此外，黑河森林公園在前往老縣城村的必經(jīng)之路——108國道上設(shè)立了公園管理處，對前往老縣城村的外來人員收取50元/人的門票費用。而從地理位置上看，老縣城村并不在公園范圍之內(nèi)，只是因為地處厚老路末端，須穿過公園方能到達。村民對于公園設(shè)卡收費的行為頗有微詞，認為設(shè)卡之前沒有征詢過他們的意見，他們的民宿、農(nóng)家樂生意因此受損也沒有得到合理的補償，但卻苦于沒有有效的表達途徑。

二、秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護效果欠佳的原因分析

（一）整體性保護立法缺失

秦嶺本身就是一項融合了生態(tài)、景觀及人文歷史價值的遺產(chǎn)項目，只有整體保護方能確保價值實現(xiàn)最大化。截至目前，秦嶺文化遺產(chǎn)保護工作可資依據(jù)的國家層面立法主要包括：《環(huán)境保護法》《森林法》《文物保護法》《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》及《自然保護區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》等。地方立法主要包括《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》《河南小秦嶺國家級自然保護區(qū)條例》以及《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》。

雖然有一些立法支持，但國家及秦嶺所在各地區(qū)均未就秦嶺文化遺產(chǎn)保護制定出臺整體性保護立法。而整體性保護立法缺失現(xiàn)實地導(dǎo)致秦嶺文化遺產(chǎn)很難作為一個整體獲得統(tǒng)籌保護。

（二）主管機關(guān)設(shè)置不合理

根據(jù)《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》第五條的規(guī)定，陜西省人民政府設(shè)立省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會，負責(zé)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查工作，組織實施該條例。進而，陜西省秦嶺保護范圍內(nèi)設(shè)區(qū)的市、縣（市、區(qū)）亦設(shè)立秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會，確定辦事機構(gòu)，負責(zé)秦嶺生態(tài)環(huán)境保護委員會的日常工作。但是，上述機構(gòu)的職能僅限于秦嶺生態(tài)環(huán)境保護，文化遺產(chǎn)保護中大量主題并未涉及，相關(guān)執(zhí)法人員的專業(yè)知識儲備也無法應(yīng)對文化遺產(chǎn)整體保護的現(xiàn)實需求。且由于目前秦嶺生態(tài)環(huán)境管理涉及相關(guān)部門超過20個，職能交叉，審批、管理、執(zhí)法三者脫節(jié)，再加上執(zhí)法、通訊、協(xié)作等技術(shù)手段落后，嚴重影響管理行政執(zhí)法工作的高效運行[16]。

（三）地區(qū)間保護工作缺乏聯(lián)動機制

由于歷史與地理的原因，諸多秦嶺文化遺產(chǎn)的分布跨越不同行政區(qū)域，前述秦嶺古道就是其中具有代表性的例證。如果不能協(xié)同沿線各行政區(qū)域的保護規(guī)劃與行動，很難保證其整體保護效果及自身文化價值的傳承與發(fā)展。

但是目前秦嶺所涉各省間并未建立協(xié)同保護機制，唯一的省級地方性法規(guī)——《陜西省秦嶺生態(tài)環(huán)境保護條例》中除第三十四條第二款要求跨設(shè)區(qū)的市飲用水水源保護區(qū)的劃定，由有關(guān)的市人民政府協(xié)商提出方案，報省人民政府批準(zhǔn)并公布外，其余條款并未體現(xiàn)對秦嶺跨地區(qū)整體保護的理念和要求。在文化遺產(chǎn)保護領(lǐng)域地方立法中，如《陜西省文物保護條例》《陜西省非物質(zhì)文化遺產(chǎn)條例》，也未對跨行政區(qū)的文化遺產(chǎn)保護問題做出明確規(guī)定。從陜西省秦嶺六市各自頒布的秦嶺保護規(guī)劃來看，各市均抱持分而治之的態(tài)度，只對本市行政區(qū)域內(nèi)保護工作布局謀劃，各地之間并未就秦嶺文化遺產(chǎn)保護建立有效聯(lián)動機制。此種狀況必然導(dǎo)致實踐中不僅無法協(xié)調(diào)、統(tǒng)一保護行動，也無法保證分布于各行政區(qū)域交界地帶的文化遺產(chǎn)的保護績效。

（四）保護工作中公眾參與原則缺乏實現(xiàn)機制保障

當(dāng)前秦嶺保護立法中，雖明確規(guī)定了公眾參與原則，但現(xiàn)有保護行動均以政府為主導(dǎo)，不論是法律、政策的制定還是具體保護措施的實施，均未能設(shè)定基層民眾的有效參與機制。他們的真實情感與現(xiàn)實需求往往因缺乏有效表達的渠道而被忽略了。此種狀況不僅可能導(dǎo)致相關(guān)保護立法、政策、措施在設(shè)計、制定環(huán)節(jié)就因缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)而帶有“天然的”缺陷，也會使得基層民眾因自身主張被忽略而遭受情感傷害或利益損失進而引發(fā)對后續(xù)實施環(huán)節(jié)的抵觸或消極不合作情緒。

三、國內(nèi)外文化遺產(chǎn)整體性保護經(jīng)驗借鑒

綜觀國內(nèi)外文化遺產(chǎn)整體性保護實踐，通過頒行文化遺產(chǎn)專門保護立法，將文化遺產(chǎn)（含有形及無形文化遺產(chǎn)）及其周邊環(huán)境整體納入保護范圍，建立配套機制激勵社會公眾廣泛參與保護行動，并設(shè)置專門主管機關(guān)確保法律實施的做法，取得了公認的保護效果。其中，來自韓國及我國廈門鼓浪嶼的經(jīng)驗尤為突出，值得借鑒。

（一）韓國文化遺產(chǎn)整體性保護立法經(jīng)驗

1962年，韓國頒布文化遺產(chǎn)保護基本法——《文化遺產(chǎn)保護法》（Cultural Heritage Protection Act）。該法此后歷經(jīng)多次修訂，目前執(zhí)行的是2010年2月4日整體修訂版。該法將本國所有具有社會、歷史、藝術(shù)、科學(xué)重要性與價值的文化遺產(chǎn)及具有突出歷史、景觀或?qū)W術(shù)價值的風(fēng)景區(qū)、動植物等自然資源均納入保護范圍，即將所有反映民族、種族及國家歷史文化傳統(tǒng)的文物、歷史遺址、自然資源、民俗等視為一個整體來認識和保護，認為文化遺產(chǎn)不僅作為民族、種族或國家的文化身份標(biāo)識，也是傳承給子孫后代的重要資源。在該部立法中，以下四個特點值得重點關(guān)注。

1. 保護對象范圍廣泛。該法第二條規(guī)定：本法所稱“文化遺產(chǎn)”，是指人工或自然形成的，擁有突出歷史、藝術(shù)、學(xué)術(shù)或景觀價值的國家、種族或世界遺產(chǎn)，分為以下四個類別。A.物質(zhì)文化遺產(chǎn)：指擁有突出歷史、藝術(shù)或?qū)W術(shù)價值的物質(zhì)文化作品，例如建筑物、檔案、書記、古代文檔、繪畫、雕塑、史前古器物等，以及其他類似考古資源。B.非物質(zhì)文化遺產(chǎn)：指擁有突出歷史、藝術(shù)或?qū)W術(shù)價值的非物質(zhì)文化作品，如戲劇、音樂、舞蹈、游戲、儀式、手工技藝等。C.遺跡：包括a.歷史遺址，如擁有突出歷史或?qū)W術(shù)價值的寺廟、古墓、貝殼堆積、要塞遺跡、古老宮殿遺跡、古窯遺址、包含有遺跡的地層等，以及具有特別紀念意義的設(shè)施;b.具有突出藝術(shù)價值以及絕佳景觀視野的風(fēng)景區(qū);c.具有突出歷史、景觀或?qū)W術(shù)價值的動物（包括它們的棲息地、繁衍地以及遷徙地）、植物（包括它們的野外生長地區(qū)）、地形、地質(zhì)、礦藏、洞穴、生物產(chǎn)品以及非凡的自然現(xiàn)象。D.資源：與食物、服飾、房屋、貿(mào)易、宗教、年度儀式等有關(guān)的風(fēng)俗或傳統(tǒng)，以及用來理解國民生活變遷所必須的服飾、器具、房屋等[17]。

由此可見，一方面，韓國《文化遺產(chǎn)保護法》的適用范圍非常廣泛，不論是人為形成的遺產(chǎn)資源，還是動植物等自然資源，只要“擁有突出歷史、藝術(shù)、學(xué)術(shù)或景觀價值”，便可納入保護范圍。另一方面，該法關(guān)于文化遺產(chǎn)的分類較為獨特，不僅將歷史遺跡從物質(zhì)文化遺產(chǎn)中分離出來，還將民俗資源單列，與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)平行。

2. 設(shè)立統(tǒng)一的管理機關(guān)。1945年，韓國開始設(shè)立統(tǒng)一機關(guān)——王室事務(wù)辦公室管理文化遺產(chǎn)事務(wù)。1967年，在教育部下設(shè)獨立機構(gòu)——文化財產(chǎn)局，負責(zé)文化遺產(chǎn)的管理。1998年，文化財產(chǎn)局劃歸文化與旅游部管理。1999年，根據(jù)修訂后的《政府組織法》，文化財產(chǎn)局更名為文化遺產(chǎn)管理局，2004年獲得副部級地位[18]。

縱觀70余年的歷史變遷，韓國文化遺產(chǎn)管理機關(guān)雖在機構(gòu)名稱、上級主管部門以及級別等方面經(jīng)歷諸多變化，但作為文化遺產(chǎn)統(tǒng)一管理機關(guān)的職能與地位始終如一。統(tǒng)一的機構(gòu)很好地保證了文化遺產(chǎn)的保護、管理及利用政策法律得以整體規(guī)劃與統(tǒng)一實施。

3. 設(shè)立保護地帶與歷史文化環(huán)境。該法除保護文化遺產(chǎn)本體外，還設(shè)立了保護地帶及歷史文化環(huán)境，切實擴大了對文化遺產(chǎn)的保護范圍，要求文化遺產(chǎn)及其周邊環(huán)境共同獲得保護，實現(xiàn)和諧共存。其中，“保護地帶”是指任何被指定用以保護“認定文化遺產(chǎn)”的地區(qū)，或某一被認定成為文化遺產(chǎn)的確定地區(qū)，以及“認定文化遺產(chǎn)”所占用的地域。而“歷史文化環(huán)境”是指文化遺產(chǎn)周圍的自然景觀，或具有突出歷史與文化價值的、需要與相關(guān)文化遺產(chǎn)共同獲得保護的周邊環(huán)境。

4. 明確文化遺產(chǎn)保護法與其它立法的關(guān)系。韓國《文化遺產(chǎn)保護法》在第一章總則中設(shè)專條規(guī)定了該法與其它立法的關(guān)系（第五條），明確“除其它法律另有規(guī)定，關(guān)于文化遺產(chǎn)的保存、管理與利用均適用本法”。

總體而言，韓國針對文化遺產(chǎn)保護采用統(tǒng)一立法的模式，進而設(shè)置統(tǒng)一主管機關(guān)，明確規(guī)范《文化遺產(chǎn)保護法》與其它立法之間的關(guān)系，極大拓寬了整體性保護原則適用的視野，有助于提升文化遺產(chǎn)保護績效。

（二）我國廈門鼓浪嶼世界文化遺產(chǎn)法律保護經(jīng)驗

2019年6月28日福建省廈門市人大常委會通過的《廈門經(jīng)濟特區(qū)鼓浪嶼世界文化遺產(chǎn)保護條例》亦是踐行文化遺產(chǎn)整體性保護原則的優(yōu)秀立法例證。該條例在以下四個方面令人稱道。

1. 在保護對象界定方面，該條例明確所稱“文化遺產(chǎn)”是由文化遺產(chǎn)核心要素、文物、建筑、古樹名木及海島自然景觀構(gòu)成的鼓浪嶼歷史建成環(huán)境，以及延伸在其中的多元文化傳統(tǒng)共同組成的有機整體（第二條）。并且明確“多元文化傳統(tǒng)”包括：音樂、體育、美術(shù)、文學(xué)等文化藝術(shù)表現(xiàn)形式;民俗節(jié)慶、宗教、傳統(tǒng)手工藝制作技藝等傳統(tǒng)生活方式;閩南文化、華僑文化、海洋文化、建筑文化等呈現(xiàn)在其他載體中的多元文化內(nèi)容（第十九條）。上述界定明顯突破了《世界遺產(chǎn)公約》語境下文化遺產(chǎn)的概念外延，將傳統(tǒng)技藝、民俗節(jié)慶等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)也納入了保護范圍。

2. 依條例在廈門市人民政府設(shè)立的鼓浪嶼世界文化遺產(chǎn)專門保護機構(gòu)，要求遺產(chǎn)區(qū)的行政機關(guān)、事業(yè)單位以及其他有關(guān)單位，除受各自上級主管部門領(lǐng)導(dǎo)外，涉及文化遺產(chǎn)保護的有關(guān)事宜，應(yīng)當(dāng)服從文化遺產(chǎn)保護機構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理（第五條）。同時，市場監(jiān)管、城市管理、文化旅游、文物等部門應(yīng)當(dāng)按照文化遺產(chǎn)保護機構(gòu)的要求，加強聯(lián)合執(zhí)法，完善信息溝通、信息共享以及執(zhí)法協(xié)作的機制，依法查處遺產(chǎn)區(qū)的違法行為（第七條）。

3. 條例確立了文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃效力優(yōu)先的原則，明確“經(jīng)批準(zhǔn)的文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃和專項規(guī)劃，是文化遺產(chǎn)保護的重要依據(jù)，任何單位和個人應(yīng)當(dāng)遵守。編制本市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃、風(fēng)景名勝區(qū)保護規(guī)劃等應(yīng)當(dāng)充分考慮文化遺產(chǎn)保護規(guī)劃和專項規(guī)劃的特殊規(guī)定。各項規(guī)劃之間出現(xiàn)不一致的，應(yīng)當(dāng)以有利于文化遺產(chǎn)保護的規(guī)劃為準(zhǔn)（第九條）”。

4. 通過尊重文化遺產(chǎn)權(quán)利人合法權(quán)益、保障社區(qū)居民發(fā)展權(quán)利等途徑激發(fā)保護公眾參與文化遺產(chǎn)保護行動的主動性和積極性（第四條）。同時，通過加強公共議事協(xié)調(diào)平臺建設(shè)等多元化手段，推動文化遺產(chǎn)保護的社會共治（第三十八條）。

不難發(fā)現(xiàn)，《廈門經(jīng)濟特區(qū)鼓浪嶼世界文化遺產(chǎn)保護條例》突破了我國現(xiàn)有文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)分別立法、分別保護的制度藩籬，拓展了世界文化遺產(chǎn)保護的視野，是對文化遺產(chǎn)整體性保護原則的良好踐行。其在立法模式、行政保護體制等方面的突破與嘗試，不僅反映了立法者對于文化遺產(chǎn)整體性保護現(xiàn)實需求的思考與回應(yīng)，同時從條例制定、實施當(dāng)中總結(jié)形成的寶貴經(jīng)驗也將為其他地區(qū)乃至國家層面相關(guān)立法的完善提供借鑒。

四、推動秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護的建議

如何在創(chuàng)造性傳承、保護秦嶺文化遺產(chǎn)的基礎(chǔ)上，鼓勵、引導(dǎo)、促進文化遺產(chǎn)的創(chuàng)新發(fā)展，進而助推區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，幫助山區(qū)貧困人口減貧致富，是當(dāng)前秦嶺所在地方乃至國家均應(yīng)考量的重要問題。而以立法形式，統(tǒng)籌規(guī)劃、保護、監(jiān)管、發(fā)展秦嶺文化遺產(chǎn)資源，不失為一種高效、富有操作性的對策路徑選擇。

在國家層面，建議制定出臺“秦嶺保護條例”，統(tǒng)籌跨行政區(qū)域的秦嶺文化遺產(chǎn)資源，統(tǒng)一保護規(guī)劃。秦嶺所在各省則應(yīng)配套制定地方性法規(guī)，如“陜西省秦嶺保護條例”，落實中央立法精神，統(tǒng)一省內(nèi)秦嶺所涉各市的具體保護行動。在國家及地方制定的秦嶺整體性保護立法中，以下三個方面的內(nèi)容需要重點強調(diào)。

（一）明確整體性保護原則

在秦嶺保護立法中，整體性保護原則首先意味著將秦嶺視為一個整體，整體規(guī)劃保護制度，整體實施監(jiān)督與管理。其次，秦嶺是融合了人與自然的貢獻，具有文化、自然雙重突出普遍價值的“自然文化混合遺產(chǎn)”。因此，需改變過去人文資源從屬于生態(tài)環(huán)境保護的立法格局，從整體性視角出發(fā)，制定文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)并重的秦嶺整體性保護立法，統(tǒng)籌保護其文化遺產(chǎn)與自然遺產(chǎn)資源。最后，則表現(xiàn)為秦嶺所涉各地區(qū)之間應(yīng)當(dāng)建立聯(lián)動機制，形成整體網(wǎng)狀保護結(jié)構(gòu)。各地區(qū)應(yīng)在落實秦嶺保護立法統(tǒng)一保護要求的基礎(chǔ)上，著重加強相鄰地區(qū)間保護工作的協(xié)調(diào)與配合，建立健全秦嶺文化遺產(chǎn)聯(lián)合資源普查、動態(tài)監(jiān)測、風(fēng)險預(yù)警與報告、突發(fā)事件應(yīng)急聯(lián)動工作機制等，以切實落實秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護目標(biāo)。

（二）設(shè)立專門機構(gòu)并優(yōu)化協(xié)作機制

建議在秦嶺整體性保護立法中明確設(shè)立統(tǒng)一執(zhí)法機關(guān)，可稱為“秦嶺保護管理局”。秦嶺保護管理局應(yīng)為各級政府直屬機構(gòu)，可在現(xiàn)有秦嶺生態(tài)環(huán)境保護主管機關(guān)的職權(quán)及人員編制基礎(chǔ)上，增加文化遺產(chǎn)保護等相關(guān)職權(quán)及工作人員，確保秦嶺文化遺產(chǎn)整體性保護、管理及利用目標(biāo)的實現(xiàn)。

此外，秦嶺文化遺產(chǎn)保護是一個浩大的工程，需要所涉及的各個部門之間加強配合。因此，秦嶺保護立法中應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)部門間的協(xié)調(diào)機制，如由秦嶺保護管理局牽頭、各相關(guān)部門主要負責(zé)人參與的聯(lián)席會議，以加強溝通，打破信息孤島，切實提高秦嶺保護實效。

（三）切實保障落實公眾參與原則

第一，在秦嶺立法中明確公眾參與秦嶺保護工作的程序與救濟機制，以法治保障公眾參與的程序性權(quán)利得以實現(xiàn)。第二，在制定秦嶺保護相關(guān)政策、法規(guī)過程中，通過問卷調(diào)查、實地訪談以及座談會等多種形式，充分聽取具體保護單位、代表性傳承人、遺產(chǎn)所在社區(qū)以及當(dāng)?shù)鼐用竦雀鞣矫娴囊庖?、建議。深入了解各方在秦嶺保護工作中面臨的現(xiàn)實困難，為相關(guān)政策、法規(guī)的針對性及可操作性奠定群眾基礎(chǔ)。第三，通過切實尊重、保護公眾合法權(quán)益，改善居住環(huán)境與交通條件，培養(yǎng)、提升勞動技能，增加就業(yè)機會及經(jīng)濟收入等途徑，令公眾在文化遺產(chǎn)傳承保護、創(chuàng)新發(fā)展行動中真正受益。進而激發(fā)公眾投身文化遺產(chǎn)保護行動的積極性和主動性。第四，在相關(guān)政策、法規(guī)頒布實施后，還應(yīng)加強績效評估工作的開展，為后續(xù)制度的完善提供依據(jù)。

秦嶺，是文化與自然遺產(chǎn)的寶庫。傳承保護好秦嶺，不僅僅是我們當(dāng)代人對祖先的責(zé)任，是我們實現(xiàn)自身發(fā)展與完善的重要內(nèi)容，也是我們對未來的承諾，是確保代際傳承公平的基本要求。制定秦嶺整體性保護立法，明確統(tǒng)一執(zhí)法部門，建立地區(qū)間聯(lián)動機制，落實公眾參與原則，將有利于高效整合保護力量，提升保護績效，確保秦嶺遺產(chǎn)在適應(yīng)社會發(fā)展和人類社會進步的同時，成為助推區(qū)域乃至國家經(jīng)濟社會和諧、可持續(xù)發(fā)展的新動能。

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[責(zé)任編輯、校對：黨婷]

收稿日期：2021-11-26

基金項目：陜西省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項目（2019F003）“陜西秦嶺文化遺產(chǎn)法律保護研究”

作者簡介：周方（1975- ），女，浙江蘭溪人，教授，知識產(chǎn)權(quán)研究中心副主任，法學(xué)博士，主要從事知識產(chǎn)權(quán)與文化遺產(chǎn)保護研究。