[摘 要]在多次中美經(jīng)貿(mào)摩擦中，美方泛化國(guó)家安全概念，濫用出口管制措施。我國(guó)于2020年10月通過(guò)了《出口管制法》，并納入了總體國(guó)家安全觀(guān)原則。該原則與美方在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中所提的“國(guó)家安全”相比，具有內(nèi)涵更為豐富、關(guān)注國(guó)際安全以及關(guān)切人民利益等優(yōu)勢(shì)，將其納入《出口管制法》存在一定合理性。但是該原則的適用會(huì)受到立法、司法、執(zhí)法以及國(guó)際社會(huì)四個(gè)方面的限制。為了該原則在出口管制領(lǐng)域的適用，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善出口管制法律體系、規(guī)范司法適用實(shí)踐、強(qiáng)化執(zhí)法人員法治意識(shí)以及加強(qiáng)國(guó)際交流與溝通。

[關(guān)鍵詞]總體國(guó)家安全觀(guān);國(guó)家安全;出口管制;中美經(jīng)貿(mào)摩擦

[中圖分類(lèi)號(hào)]D92????? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)]A????? [文章編號(hào)]1672-1071（2022）01-0043-08

自2017年美國(guó)對(duì)我國(guó)發(fā)起“301調(diào)查”以來(lái)，中美經(jīng)貿(mào)摩擦持續(xù)升級(jí)。期間美國(guó)屢次以維護(hù)“國(guó)家安全”為由，對(duì)我國(guó)多個(gè)實(shí)體進(jìn)行制裁。從中興到華為，美國(guó)將針對(duì)中國(guó)企業(yè)的域外管轄聚焦于出口管制的趨勢(shì)愈發(fā)明顯[1]。在此背景下，為了維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全、應(yīng)對(duì)中美經(jīng)貿(mào)摩擦以及履行國(guó)際防擴(kuò)散義務(wù)，我國(guó)于2020年10月通過(guò)了《出口管制法》。

目前對(duì)于《出口管制法》的研究集中于出口企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度以及域外適用法律規(guī)則，對(duì)于《出口管制法》中的一大亮點(diǎn)——“總體國(guó)家安全觀(guān)”的研究甚少，也不夠透徹?；趪?guó)家安全觀(guān)本身的屬性，以及實(shí)踐中美國(guó)在出口管制領(lǐng)域?yàn)E用“國(guó)家安全”的前車(chē)之鑒，研究將圍繞“總體國(guó)家安全觀(guān)”這一核心，以中美經(jīng)貿(mào)摩擦為切入點(diǎn)，具體分析“總體國(guó)家安全觀(guān)”納入《出口管制法》的必要性及實(shí)際應(yīng)用中的挑戰(zhàn)，旨在更深入剖析《出口管制法》中的總體國(guó)家安全觀(guān)原則，為后續(xù)出口管制領(lǐng)域中適用“總體國(guó)家安全觀(guān)”提供理論參考。

一、 總體國(guó)家安全觀(guān)概述

（一） 總體國(guó)家安全觀(guān)

1. 總體國(guó)家安全觀(guān)的提出背景

深入理解總體國(guó)家安全觀(guān)，必須先把握其提出背景?？傮w國(guó)家安全觀(guān)是黨和國(guó)家基于深厚理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)客觀(guān)需求提出的，有其特定的理論背景和時(shí)代背景。

就理論背景而言，總體國(guó)家安全觀(guān)具有深厚的思想基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)。中國(guó)從古至今的富民強(qiáng)國(guó)文化、治國(guó)理政思想以及西方現(xiàn)代安全理論的演變，是總體國(guó)家安全觀(guān)順勢(shì)而出的思想之源[2]。此外，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系、非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域以及中國(guó)特色國(guó)家安全觀(guān)的相關(guān)學(xué)術(shù)研究，也為總體國(guó)家安全觀(guān)的提出奠定了一定理論基礎(chǔ)。

就時(shí)代背景而言，如今，雖然我國(guó)綜合國(guó)力不斷提高，與國(guó)際社會(huì)的交流互動(dòng)也逐步增強(qiáng)，但是仍面臨著諸多來(lái)自國(guó)內(nèi)外的挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)方面，仍存在一些問(wèn)題沒(méi)有解決，如人均GDP水平不高、內(nèi)部發(fā)展不平衡不充分、環(huán)境污染現(xiàn)象頻發(fā)等。這些問(wèn)題威脅到我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等方面的安全。國(guó)際方面，我國(guó)面臨的形勢(shì)復(fù)雜多變。國(guó)際安全局勢(shì)暗流涌動(dòng)、國(guó)際暴力恐怖活動(dòng)猖獗、國(guó)土邊境安全面臨挑戰(zhàn)[3]78-81、“中國(guó)威脅論”浪潮[4]等使得我國(guó)建設(shè)總體安全道阻且長(zhǎng)。

2. 總體國(guó)家安全觀(guān)的基本內(nèi)容及重大意義

基于上述理論背景和時(shí)代背景，習(xí)近平總書(shū)記于2014年4月15日首次提出總體國(guó)家安全觀(guān)的重大戰(zhàn)略思想。習(xí)近平總書(shū)記在重要講話(huà)中詳細(xì)闡述了總體國(guó)家安全觀(guān)的內(nèi)涵和外延，將其歸結(jié)為五大要素和五對(duì)關(guān)系?？傮w國(guó)家安全觀(guān)涵蓋了政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等十一個(gè)范疇[5]4，內(nèi)涵豐富。

總體國(guó)家安全觀(guān)，是中國(guó)傳統(tǒng)文化中仁愛(ài)善良和以民為本價(jià)值取向的體現(xiàn)，是馬克思主義哲學(xué)的群眾史觀(guān)和當(dāng)代政治的民主精神的體現(xiàn)，是社會(huì)主義民主政治建設(shè)的根本要求，為我國(guó)國(guó)家安全工作奠定了堅(jiān)實(shí)的民心基礎(chǔ)[6]。

總體國(guó)家安全觀(guān)的提出對(duì)我國(guó)而言意義重大。總體國(guó)家安全觀(guān)是總結(jié)我國(guó)國(guó)家安全理論的最新成果，達(dá)到了對(duì)國(guó)家安全理論認(rèn)識(shí)的新高度;是指導(dǎo)我國(guó)國(guó)家安全工作的思想武器，明確了當(dāng)下國(guó)家安全工作的新要求;是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的堅(jiān)強(qiáng)保障，滿(mǎn)足了中華民族偉大復(fù)興對(duì)于安全的新需求[3]10-18。

（二） 總體國(guó)家安全觀(guān)與美方“國(guó)家安全”的比較

1. 中美經(jīng)貿(mào)摩擦中美方所提的“國(guó)家安全”

中美經(jīng)貿(mào)摩擦中，美方多次以“國(guó)家安全”為由，通過(guò)列入實(shí)體清單的做法，來(lái)制裁我國(guó)企業(yè)或個(gè)人，其所提的“國(guó)家安全”具有以下幾個(gè)特征：

（1） 內(nèi)容上以軍事安全、政治安全和信息安全為主。美方多次認(rèn)為中國(guó)企業(yè)存在利用美國(guó)技術(shù)支持中國(guó)軍事采購(gòu)或竊取美國(guó)機(jī)密的行為，以“國(guó)家安全”為由對(duì)其進(jìn)行制裁。如美國(guó)商務(wù)部于2021年7月9日，以“supporting PRC’s military modernization programs（支持中國(guó)軍事現(xiàn)代化項(xiàng)目）”為由，將5家中國(guó)實(shí)體列入出口管制清單[7]。又如美國(guó)商務(wù)部于2020年12月18日，以“參與竊取美國(guó)貿(mào)易機(jī)密”等理由，將59家中國(guó)實(shí)體列入出口管制清單。此外，美方認(rèn)為華為有盜取國(guó)家安全信息的嫌疑，于2020年8月17日以“國(guó)家安全”為由將其及所屬企業(yè)列入實(shí)體清單，可見(jiàn)軍事安全、政治安全和信息安全是其“國(guó)家安全”的重要內(nèi)涵。

（2） 視角上以本國(guó)利益為主。美國(guó)在評(píng)估一行為是否威脅到“國(guó)家安全”時(shí)，往往只是考慮其自身的利益和安全，具有單邊保護(hù)主義傾向。當(dāng)國(guó)際自由貿(mào)易并不能實(shí)現(xiàn)美國(guó)利益最大化時(shí)，動(dòng)輒以經(jīng)濟(jì)民族主義、保護(hù)主義的立場(chǎng)對(duì)抗經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)，用單邊主義踐踏多邊主義和自由貿(mào)易體制，制定美國(guó)利益優(yōu)先的單邊貿(mào)易規(guī)則，美國(guó)之意不在貿(mào)易戰(zhàn)，以“美國(guó)利益優(yōu)先”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)篡改國(guó)際自由貿(mào)易規(guī)則才是其核心目標(biāo)[8]。

（3） 應(yīng)用上存在泛化國(guó)家安全概念的傾向。在中美長(zhǎng)期的經(jīng)貿(mào)摩擦過(guò)程中，美方多次認(rèn)為我國(guó)實(shí)體參與“侵犯人權(quán)”“支持中國(guó)軍事現(xiàn)代化項(xiàng)目”等活動(dòng)，以“違反美國(guó)國(guó)家安全或外交政策利益”為由，對(duì)我國(guó)實(shí)體實(shí)施制裁。其實(shí)質(zhì)是對(duì)我國(guó)內(nèi)政的干涉，對(duì)我國(guó)企業(yè)的打壓。此外，美方對(duì)華為實(shí)施了四輪制裁，甚至修改出口管制規(guī)定以實(shí)施更為嚴(yán)苛的制裁。其實(shí)質(zhì)是認(rèn)為華為威脅到其科技大國(guó)的地位，要阻礙中國(guó)在5G領(lǐng)域的快速發(fā)展。實(shí)體清單已經(jīng)逐漸淪為美國(guó)政府維護(hù)美國(guó)經(jīng)濟(jì)霸權(quán)的“黑名單”[9]。

2. 總體國(guó)家安全觀(guān)的優(yōu)越性

比較總體國(guó)家安全觀(guān)的內(nèi)涵與美方“國(guó)家安全”的特征可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)的總體國(guó)家安全觀(guān)更具優(yōu)越性，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（1） 總體國(guó)家安全觀(guān)的內(nèi)涵更為豐富。正如習(xí)總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議中所述，“當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，時(shí)空領(lǐng)域比歷史上任何時(shí)候都要寬廣，內(nèi)外因素比歷史上任何時(shí)候都要復(fù)雜”[10]?？傮w國(guó)家安全觀(guān)囊括了生態(tài)安全、文化安全、信息安全等在內(nèi)的十一種安全，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)了五對(duì)關(guān)系，內(nèi)涵豐富。而美方所提的“國(guó)家安全”以政治安全、軍事安全及信息安全為主，仍以其傳統(tǒng)的國(guó)家安全觀(guān)念來(lái)應(yīng)對(duì)復(fù)雜變化的國(guó)際形勢(shì)，內(nèi)涵單薄。

（2） 總體國(guó)家安全觀(guān)更關(guān)注國(guó)際安全。

我國(guó)總體國(guó)家安全觀(guān)要求把中國(guó)的國(guó)家安全放在國(guó)際安全的大形勢(shì)中去思考，放在中華民族復(fù)興中去思考[11]?？傮w國(guó)家安全觀(guān)以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，既重視自身安全，又重視共同安全，強(qiáng)調(diào)全球化和相互依賴(lài)條件下必須在世界安全格局中統(tǒng)籌本國(guó)與別國(guó)安全。而美方所提的“國(guó)家安全”缺乏對(duì)國(guó)際安全的思考和保護(hù)。美方以“國(guó)家安全”為由，憑借其國(guó)際優(yōu)勢(shì)將單邊制裁轉(zhuǎn)變?yōu)槎噙呏撇?，?yán)重?cái)_亂國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序，影響國(guó)際社會(huì)的安全和穩(wěn)定。

（3） 總體國(guó)家安全觀(guān)更關(guān)切人民的利益?？傮w國(guó)家安全觀(guān)以人民安全為宗旨，體現(xiàn)了我國(guó)作為人民主權(quán)國(guó)家，人民利益至上，以民為本。而美方所提的“國(guó)家安全”更關(guān)注于維護(hù)其霸權(quán)地位，而忽視了人民的利益。如華為案中，特朗普政府為了保證自己在科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位，不顧國(guó)內(nèi)芯片供應(yīng)商的利益，禁止其與華為公司的貿(mào)易。此外，特朗普政府還要求長(zhǎng)期依賴(lài)華為的一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村電信營(yíng)運(yùn)商換掉華為設(shè)備，設(shè)備價(jià)格將大幅度上升，部分地區(qū)將出現(xiàn)嚴(yán)重的斷網(wǎng)問(wèn)題。

二、 總體國(guó)家安全觀(guān)在出口管制中的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一） 《出口管制法》中總體國(guó)家安全觀(guān)相關(guān)條款梳理

《出口管制法》僅在總則第三條中提及總體國(guó)家安全觀(guān)，但是堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)原則，維護(hù)國(guó)家安全和利益的重要性在全文各章均可見(jiàn)?！冻隹诠苤品ā饭参逭?，每章均提及了“國(guó)家安全和利益”，全文共計(jì)十一處。接下來(lái)就每章中與總體國(guó)家安全觀(guān)相關(guān)的其他條款進(jìn)行梳理，主要集中分析管制政策、管制清單和管制措施一章。

總則第一條規(guī)定，《出口管制法》的立法目的之一是維護(hù)國(guó)家安全和利益。監(jiān)督管理一章第三十二條強(qiáng)調(diào)，我國(guó)出口管制工作不得危害國(guó)家安全和利益，同時(shí)應(yīng)當(dāng)與其他國(guó)家、地區(qū)、國(guó)際組織保持交流和互通。該規(guī)定與我國(guó)在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中堅(jiān)決維護(hù)中國(guó)企業(yè)合法權(quán)益[12]，堅(jiān)持通過(guò)平等協(xié)商解決問(wèn)題[13]的態(tài)度相一致，體現(xiàn)了總體國(guó)家安全觀(guān)的豐富內(nèi)涵以及協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。法律責(zé)任一章對(duì)于“危害國(guó)家安全和利益”的違規(guī)行為，規(guī)定了更為嚴(yán)格的法律責(zé)任。附則一章第四十八條對(duì)等措施的規(guī)定，為我國(guó)應(yīng)對(duì)其他國(guó)家或地區(qū)濫用出口管制措施的行為提供了法律依據(jù)，強(qiáng)調(diào)了維護(hù)國(guó)家安全和利益的重要性，是總體國(guó)家安全觀(guān)原則中“以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)”“統(tǒng)籌外部安全和內(nèi)部安全”的應(yīng)有之義。

管制政策、管制清單和管制措施一章的第九條和第十條明確規(guī)定，根據(jù)維護(hù)國(guó)家安全和利益的需要，經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院等相關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)，可以實(shí)施臨時(shí)管制。第十二條規(guī)定，對(duì)于出口管制清單和臨時(shí)管制物項(xiàng)以外的物項(xiàng)，存在危害國(guó)家和利益的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行許可制度。第十八條規(guī)定，對(duì)于可能危害國(guó)家安全和利益的最終用戶(hù)，也應(yīng)當(dāng)建立管控名單。從上述規(guī)定可以看出，國(guó)家安全和利益是確定物項(xiàng)是否納入出口管制的重要標(biāo)準(zhǔn)，這是總體國(guó)家安全觀(guān)原則的重要體現(xiàn)。根據(jù)第十三條規(guī)定，國(guó)家出口管制管理部門(mén)在審查出口許可申請(qǐng)時(shí)，需要綜合考慮的因素中包括了“國(guó)家安全利益”和“國(guó)際義務(wù)和對(duì)外承諾”。從該審查標(biāo)準(zhǔn)可以看出，我國(guó)《出口管制法》堅(jiān)持了總體國(guó)家安全觀(guān)原則，在維護(hù)我國(guó)的國(guó)家安全和利益的同時(shí)，也兼顧國(guó)際義務(wù)和對(duì)外承諾，既重視自身安全，又重視共同安全。此外，本章最后一條明確禁止任何組織和個(gè)人為出口管制違法行為提供第三方電子商務(wù)交易平臺(tái)，這與當(dāng)下國(guó)際電子商務(wù)繁榮發(fā)展的背景相適應(yīng)，體現(xiàn)了總體國(guó)家安全觀(guān)與時(shí)俱進(jìn)的優(yōu)越性。

（二） 總體國(guó)家安全觀(guān)納入《出口管制法》的合理性

為了在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中更好地保護(hù)我國(guó)國(guó)家安全和利益，填補(bǔ)一直以來(lái)我國(guó)出口管制領(lǐng)域的立法空缺，我國(guó)于2020年10月出臺(tái)了《出口管制法》。將總體國(guó)家安全觀(guān)原則納入《出口管制法》是立法者深思熟慮的結(jié)果，具有一定的合理性，可以從以下兩個(gè)角度進(jìn)行分析。

1. 順應(yīng)我國(guó)法律發(fā)展趨勢(shì)

為了維護(hù)我國(guó)國(guó)家安全和利益以及應(yīng)對(duì)國(guó)際安全形勢(shì)的變化，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善法律體系，運(yùn)用法治思維和法治方式完善國(guó)家安全體系、增強(qiáng)國(guó)家安全能力[14]?？傮w國(guó)家安全觀(guān)是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在國(guó)家安全領(lǐng)域的重大理論成果，是我黨治國(guó)理政的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，自提出以來(lái)許多學(xué)者分析了在法律體系中貫徹總體國(guó)家安全觀(guān)的必要性，如有學(xué)者指出，“應(yīng)對(duì)國(guó)家安全領(lǐng)域的各種風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系，以推動(dòng)國(guó)家安全工作的法治入軌，這是踐行總體國(guó)家安全觀(guān)的重要內(nèi)容”[15]。

為了在理論上支撐、指導(dǎo)國(guó)家安全工作，將維護(hù)國(guó)家安全納入法治軌道，總體國(guó)家安全觀(guān)已逐漸被納入各類(lèi)法律文件當(dāng)中。許多法律的總則部分已經(jīng)納入了總體國(guó)家安全觀(guān)原則（參見(jiàn)表1），此外，眾多行政法規(guī)、司法解釋以及部門(mén)規(guī)章的正文部分，也明確了工作的開(kāi)展應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)。將總體國(guó)家安全觀(guān)納入《出口管制法》，順應(yīng)我國(guó)法律體系的發(fā)展趨勢(shì)，是用法律完善國(guó)家安全體系、確保國(guó)家長(zhǎng)治久安的應(yīng)有之義。

2. 符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要

在《出口管制法》中引入總體國(guó)家安全觀(guān)，也符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要。首先，總體國(guó)家安全觀(guān)是我國(guó)出口管制工作必須遵循的原則。在《出口管制法》出臺(tái)之前，我國(guó)的出口管制法律體系的核心是核出口、導(dǎo)彈出口、化學(xué)物品出口、生物相關(guān)出口以及軍品物項(xiàng)出口。而今隨著科技的發(fā)展與進(jìn)步，國(guó)家安全的內(nèi)涵愈為豐富，對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的物項(xiàng)也更為多樣。在總體國(guó)家安全觀(guān)的指導(dǎo)下，《出口管制法》擴(kuò)大了管制物項(xiàng)的范圍，為隨時(shí)代發(fā)展新產(chǎn)生的物項(xiàng)管控留下空間，盡可能地全覆蓋管控物項(xiàng)[16]，符合出口管制領(lǐng)域維護(hù)國(guó)家安全的需要。

其次，總體國(guó)家安全觀(guān)是我們積極應(yīng)對(duì)美國(guó)屢次不公平經(jīng)濟(jì)制裁的有力武器。在中美經(jīng)貿(mào)摩擦期間，美國(guó)利用其完善的出口管制體系，多次以維護(hù)其“國(guó)家安全”為由，將我國(guó)實(shí)體列入管制清單，嚴(yán)重打擊了華為等高新技術(shù)企業(yè)，進(jìn)而影響了我國(guó)科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在《出口管制法》中納入總體國(guó)家安全觀(guān)原則，為文中“國(guó)家安全和利益”的具體內(nèi)涵提供了理論支撐，便于辨別美方危害我國(guó)國(guó)家安全和利益的具體措施。同時(shí)，在總體國(guó)家安全觀(guān)的指導(dǎo)下，為了維護(hù)我國(guó)的國(guó)家安全和利益，《出口管制法》中“域外適用”及“對(duì)等措施”的相關(guān)規(guī)定與《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》一起，構(gòu)成了反制美方濫用出口管制措施做法的重要法律依據(jù)。

最后，將總體國(guó)家安全觀(guān)納入《出口管制法》亦是國(guó)際形勢(shì)所需。中美經(jīng)貿(mào)摩擦中美方濫用出口管制措施的做法，不僅打擊了我國(guó)實(shí)體的發(fā)展，也對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序以及國(guó)際供應(yīng)鏈有一定程度的影響?？傮w國(guó)家安全觀(guān)是基于國(guó)際安全大形勢(shì)下的安全觀(guān)，要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)安全與國(guó)際安全。將總體國(guó)家安全觀(guān)作為指導(dǎo)原則納入我國(guó)《出口管制法》，說(shuō)明我國(guó)的出口管制措施并非僅考慮本國(guó)利益，而是綜合考慮國(guó)際國(guó)內(nèi)安全、合法保護(hù)本國(guó)安全的合理措施。該做法在彰顯我國(guó)和平外交的大國(guó)形象的同時(shí)，也有利于國(guó)際社會(huì)對(duì)抗不公平出口管制做法，維護(hù)國(guó)際經(jīng)濟(jì)安全與穩(wěn)定。

（三） 中美經(jīng)貿(mào)摩擦中“國(guó)家安全”濫用情況

中美經(jīng)貿(mào)摩擦的前期，美方主要通過(guò)提高關(guān)稅的方式對(duì)我國(guó)進(jìn)行不合理的經(jīng)濟(jì)制裁。自2018年以來(lái)，美方對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁主要是將我國(guó)相關(guān)企業(yè)實(shí)體列入其出口管制實(shí)體清單，限制美國(guó)實(shí)體甚至全球?qū)嶓w與名單中中國(guó)企業(yè)的貿(mào)易往來(lái)，其法律依據(jù)是《出口管理?xiàng)l例》的第744.11條，且多以“國(guó)家安全”為由（參見(jiàn)表2）。

從表2可以看出，近年來(lái)美方在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中不斷以“國(guó)家安全”為由，濫用出口管制措施，以打壓他國(guó)經(jīng)濟(jì)，鞏固其霸權(quán)地位。排除個(gè)別企業(yè)確實(shí)違反了美方相關(guān)的法律而應(yīng)得到制裁（如中興案），絕大多數(shù)情況下美方所提威脅其“國(guó)家安全”的理由都是站不住腳的，甚至可以說(shuō)是無(wú)稽之談。例如，美方認(rèn)為華為企業(yè)侵犯人權(quán)及威脅國(guó)家安全，卻拿不出真憑實(shí)據(jù)，對(duì)其無(wú)端打壓和抹黑，甚至修改出口管制規(guī)定以進(jìn)一步限制華為獲取芯片。面對(duì)美方濫用“國(guó)家安全”對(duì)我國(guó)企業(yè)實(shí)施的不當(dāng)出口管制，只有少數(shù)幾個(gè)如籮筐科技的企業(yè)經(jīng)過(guò)訴訟成功免于制裁，而大多數(shù)企業(yè)都不得不接受制裁。這不僅極大阻礙了我國(guó)企業(yè)尤其是高科技企業(yè)的發(fā)展，還嚴(yán)重破壞了國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，威脅到全球產(chǎn)業(yè)供應(yīng)鏈的安全。

（四） 總體國(guó)家安全觀(guān)適用上所存問(wèn)題

盡管將總體國(guó)家安全觀(guān)納入《出口管制法》既順應(yīng)我國(guó)法律體系的發(fā)展趨勢(shì)，也符合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)需要，但是該總體國(guó)家安全觀(guān)原則和美方所提的“國(guó)家安全”存在一定的相似性，都是各自國(guó)家安全觀(guān)在出口管制領(lǐng)域的體現(xiàn)。參考美方濫用“國(guó)家安全”的現(xiàn)實(shí)，結(jié)合我國(guó)出口管制體系仍處完善期的實(shí)際，《出口管制法》中總體國(guó)家安全觀(guān)原則在實(shí)踐應(yīng)用上可能會(huì)存在以下幾個(gè)問(wèn)題。

1. 出口管制法律體系不夠完善

中美經(jīng)貿(mào)摩擦中，美國(guó)以“國(guó)家安全”為由對(duì)我國(guó)屢次施加不公平的出口管制制裁，是基于其完善的出口管制體系。而中國(guó)的出口管制領(lǐng)域的立法起步較晚，立法層次較低的問(wèn)題一直十分突出[16]，故之前一直處于被動(dòng)地位?！冻隹诠苤品ā返某雠_(tái)，一定程度上解決了立法層次較低的問(wèn)題，但是立法起步晚導(dǎo)致的問(wèn)題尚未解決。我國(guó)當(dāng)下的出口管制法律體系仍不完善，極大限制了總體國(guó)家安全觀(guān)原則在出口管制領(lǐng)域的實(shí)際應(yīng)用。

要在出口管制領(lǐng)域落實(shí)總體國(guó)家安全觀(guān)原則，使司法者、執(zhí)法者以及出口經(jīng)營(yíng)者都堅(jiān)持該原則，首要的就是讓他們有法可依。就司法者和執(zhí)法者而言，《出口管制法》中已納入了總體國(guó)家安全觀(guān)原則，為其出口管制工作提供了總指引。但是出口管制法律體系不僅包括《出口管制法》，還包括《海關(guān)法》《對(duì)外貿(mào)易法》《核出口管制條例》等法律法規(guī)，但后者并沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行更新完善，都尚未納入總體國(guó)家安全觀(guān)。就出口經(jīng)營(yíng)者而言，需要在總體國(guó)家安全觀(guān)的指導(dǎo)下建立出口管制內(nèi)部合規(guī)制度。針對(duì)該需求，目前《出口管制法》在第五條和第十四條原則性地要求出口經(jīng)營(yíng)者建立出口管制內(nèi)部合規(guī)制度，同時(shí)提出由相關(guān)部門(mén)制定具體辦法，發(fā)布有關(guān)行業(yè)出口管制指南。但是具體配套的實(shí)施條例、指南或標(biāo)準(zhǔn)尚未制定，且現(xiàn)有的相關(guān)行政法規(guī)中也尚未納入總體國(guó)家安全觀(guān)，出口經(jīng)營(yíng)者缺乏完善的法律指引。

綜上所述，出口管制法律體系缺乏與《出口管制法》相配套的實(shí)施條例、指南或標(biāo)準(zhǔn)，且除《出口管制法》之外的現(xiàn)有相關(guān)法律和行政法規(guī)尚未納入總體國(guó)家安全觀(guān)。如此尚未全面涵蓋總體國(guó)家安全觀(guān)原則的出口管制法律體系，可能影響該原則在實(shí)踐中的貫徹落實(shí)。

2. 司法適用上存在困難

《出口管制法》的總體國(guó)家安全觀(guān)原則實(shí)質(zhì)上是一法律原則，具有普適性和包容性，但也具有模糊和抽象的特點(diǎn)，這使其在指引上具有不確定性。因而總體國(guó)家安全觀(guān)原則在司法適用上存在兩大困難——法官論證壓力大和對(duì)法的安定性有消極影響。

《出口管制法》中并沒(méi)有規(guī)定堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)的具體法律規(guī)則，符合司法實(shí)踐中直接適用法律原則進(jìn)行裁判的前提條件。但基于法律原則的裁判會(huì)賦予法官更大的自由裁量權(quán)，這使得法律原則的適用比法律規(guī)則的適用具有更多的不確定性，裁判者在此必須承擔(dān)更高的論證義務(wù)[17]。在實(shí)際裁判一個(gè)爭(zhēng)議措施是否符合總體國(guó)家安全觀(guān)原則時(shí)，《出口管制法》第三條不能為其提供具體指引，主要依靠裁判者的自由裁量權(quán)。這就要求法官必須能夠闡明該原則的內(nèi)涵，并結(jié)合個(gè)案進(jìn)行細(xì)致論證，使其原本抽象的內(nèi)容相對(duì)具體化和客觀(guān)化進(jìn)而成為裁判的依據(jù)。這一過(guò)程加大了裁判者撰寫(xiě)裁判文書(shū)時(shí)的論證壓力。與此同時(shí)，適用總體國(guó)家安全觀(guān)原則對(duì)法的安定性可能產(chǎn)生消極影響。適用總體國(guó)家安全觀(guān)原則所作的裁判往往依賴(lài)于法官的價(jià)值判斷。同一法律原則在個(gè)案中可能會(huì)被不同的法官做出不同的解釋?zhuān)词故峭环ü僭谄鋵徖淼牟煌讣幸部赡軙?huì)有不同的解釋?zhuān)@容易引起公眾對(duì)裁判結(jié)果公正性以及法官自由裁量權(quán)的質(zhì)疑，對(duì)法的安定性產(chǎn)生消極影響。

3. 行政執(zhí)法上存在濫用可能性

以美方在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中的不公平做法為鑒，出口管制管理部門(mén)在依《出口管制法》實(shí)施管理工作時(shí)，存在濫用總體國(guó)家安全觀(guān)原則的可能性。

總體國(guó)家安全觀(guān)原則是我國(guó)新時(shí)代國(guó)家安全觀(guān)的體現(xiàn)，是出口管制工作中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的基本原則。將其適用到出口管制的具體工作上，會(huì)存在一定的解釋裁量空間。美國(guó)在中美經(jīng)貿(mào)摩擦中就泛化了國(guó)家安全概念，對(duì)其所提“國(guó)家安全”進(jìn)行了不合理的擴(kuò)張性解釋和適用。我國(guó)作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，定不會(huì)似美方那般泛化國(guó)家安全概念，只是從原則本身的抽象性和模糊性而言，總體國(guó)家安全觀(guān)原則存在被行政執(zhí)法人員擴(kuò)大解釋?zhuān)M(jìn)而被濫用的可能性。

4. 與他國(guó)國(guó)家安全觀(guān)或存沖突

《出口管制法》的總體國(guó)家安全觀(guān)原則是我國(guó)國(guó)家安全觀(guān)的體現(xiàn)。但是每個(gè)國(guó)家的國(guó)家安全觀(guān)存在一定的差異，總體國(guó)家安全觀(guān)原則在我國(guó)出口管制領(lǐng)域的適用，有可能與其他國(guó)家的國(guó)家安全觀(guān)產(chǎn)生沖突，被認(rèn)為危害他國(guó)的“國(guó)家安全”。

從中美經(jīng)貿(mào)摩擦中美方和其他國(guó)家的態(tài)度和措施中可以看出，各國(guó)往往只站在本國(guó)自身的角度界定國(guó)家安全的概念。很少有國(guó)家會(huì)和我國(guó)一樣秉持人類(lèi)命運(yùn)共同體的外交宗旨，在維護(hù)本國(guó)安全和利益的同時(shí)也強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)安全和國(guó)際安全。因此，我國(guó)在適用總體國(guó)家安全觀(guān)原則進(jìn)行出口管制工作時(shí)，可能會(huì)遭到他國(guó)基于“國(guó)家安全”為由的阻撓或制裁，這將極大阻礙出口管制工作領(lǐng)域總體國(guó)家安全觀(guān)的貫徹落實(shí)。

三、 總體國(guó)家安全觀(guān)原則適用的完善措施及對(duì)策

我國(guó)出口管制法律體系的不完善、總體國(guó)家安全觀(guān)原則的司法適用困難以及其與他國(guó)國(guó)家安全觀(guān)的差異，都極大地阻礙了總體國(guó)家安全觀(guān)原則的適用。為了更好地在出口管制領(lǐng)域落實(shí)總體國(guó)家安全觀(guān)原則，上述三個(gè)方面的問(wèn)題可以通過(guò)以下途徑解決。

（一） 完善出口管制法律體系

我們可以通過(guò)將總體國(guó)家安全觀(guān)原則納入整個(gè)出口管制法律體系，以及出臺(tái)與《出口管制法》相配套的指南、標(biāo)準(zhǔn)或辦法來(lái)完善出口管制法律體系，以保證總體國(guó)家安全觀(guān)原則的貫徹落實(shí)。

1. 普遍納入總體國(guó)家安全觀(guān)原則

為了使總體國(guó)家安全觀(guān)原則能夠被全面堅(jiān)持和遵守，在立法上應(yīng)將其納入整個(gè)出口管制法律體系。目前整個(gè)出口管制法律體系只有《出口管制法》在總則第三條明確提出，出口管制工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)?！冻隹诠苤品ā肥浅隹诠苤乒ぷ鞅仨氉袷氐姆?，出口管制法律體系內(nèi)的其他法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)與《出口管制法》的內(nèi)容協(xié)調(diào)一致。故《海關(guān)法》《對(duì)外貿(mào)易法》《刑法》以及針對(duì)不同類(lèi)別管制物項(xiàng)的行政法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)將總體國(guó)家安全觀(guān)原則作為一指導(dǎo)原則納入其中，以保證整個(gè)出口管制法律體系都與總體國(guó)家安全觀(guān)原則相一致，進(jìn)而貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀(guān)原則。

2. 出臺(tái)《出口管制法》配套法律制度

出口管制工作中總體國(guó)家安全觀(guān)原則的適用需要企業(yè)加以配合，但是目前暫無(wú)與《出口管制法》配套的法律制度對(duì)企業(yè)加以引導(dǎo)。這就要求國(guó)家出口管制管理部門(mén)盡快發(fā)布與《出口管制法》配套的指南、標(biāo)準(zhǔn)或辦法，并在這些指南、標(biāo)準(zhǔn)或辦法中明確總體國(guó)家安全觀(guān)原則。比如可以發(fā)布《某行業(yè)出口管制指南》，在指南中規(guī)定本行業(yè)企業(yè)的內(nèi)部合規(guī)制度的標(biāo)準(zhǔn)，并要求該制度應(yīng)當(dāng)符合《出口管制法》，或者規(guī)定應(yīng)當(dāng)符合總體國(guó)家安全觀(guān)原則。

（二） 規(guī)范司法適用實(shí)踐

總體國(guó)家安全觀(guān)原則其法律原則的屬性使得其在司法實(shí)踐中的適用存在困難，為了解決這一問(wèn)題，可以通過(guò)出臺(tái)相關(guān)司法解釋等方式，明確適用案件類(lèi)型、嚴(yán)格適用程序以及限制法官的自由裁量權(quán)，以規(guī)范出口管制相關(guān)的司法實(shí)踐。

1. 明確適用案件類(lèi)型

總體國(guó)家安全觀(guān)原則的司法適用困難，很大原因在于法律原則的抽象性和模糊性。對(duì)于具體在何種情況下可以被歸類(lèi)為“危害國(guó)家安全”，不同的法官可能有不同的看法。這一問(wèn)題可以通過(guò)出臺(tái)《出口管制法》相關(guān)的司法解釋解決，對(duì)于條文所述“危害或可能危害國(guó)家安全和利益”的出口管制物項(xiàng)進(jìn)行補(bǔ)充解釋?zhuān)悦鞔_可適用總體國(guó)家安全觀(guān)原則的案件類(lèi)型。

但是基于“國(guó)家安全”和“總體國(guó)家安全觀(guān)”都是具有抽象性的概念，在司法解釋中直接進(jìn)行具體描述難度極大，還存在遺漏的可能性，因此，還可以通過(guò)構(gòu)建案件類(lèi)型譜的方法間接明確適用案件類(lèi)型。建立這么一個(gè)案件類(lèi)型譜，首先需要信任法官，由其行使自由裁量權(quán)，在出口管制案件中依法適用總體國(guó)家安全觀(guān)原則。在存在大量案例的基礎(chǔ)上，對(duì)性質(zhì)相近的案件進(jìn)行分類(lèi)整理，以形成適用總體國(guó)家安全觀(guān)原則的通用方法，做到類(lèi)似案件類(lèi)似處理。將典型的案例列入最高院公報(bào)案例，以間接明確適用總體國(guó)家安全觀(guān)原則的案件類(lèi)型。有了司法解釋或公報(bào)案例以明確適用案件類(lèi)型，就可以一定程度上地降低法官的論證壓力，有利于總體國(guó)家安全觀(guān)原則的司法適用。

2. 嚴(yán)格適用程序

由于總體國(guó)家安全觀(guān)原則并沒(méi)有明確人們的行為模式和法律后果，若泛化國(guó)家安全概念，濫用總體國(guó)家安全觀(guān)原則，會(huì)對(duì)法的安定性造成消極影響。面對(duì)個(gè)案，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用程序以保證法的安定性與個(gè)案公正之間的平衡。因此，可以在司法解釋中規(guī)定如下程序規(guī)則：首先，法官應(yīng)該識(shí)別案件符合司法解釋或案件類(lèi)型譜的適用案件類(lèi)型。其次，法官應(yīng)當(dāng)對(duì)案件進(jìn)行充分地論證說(shuō)理，解釋爭(zhēng)議措施具體違反了總體國(guó)家安全觀(guān)原則的哪個(gè)內(nèi)涵或外延。最后，法官濫用總體國(guó)家安全觀(guān)原則，致使出口經(jīng)營(yíng)者遭受損失的，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)其追責(zé)。

總而言之，為了總體國(guó)家安全觀(guān)原則的司法適用能夠更為公眾所接受，必須通過(guò)嚴(yán)格適用程序來(lái)限制司法者的自由裁量權(quán)，規(guī)范總體國(guó)家安全觀(guān)原則的司法實(shí)踐。

（三） 強(qiáng)化執(zhí)法人員的法治意識(shí)

為了在出口管制工作中貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀(guān)原則，同時(shí)避免出現(xiàn)美方那樣濫用“國(guó)家安全”的情況，我國(guó)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化行政執(zhí)法人員的法治意識(shí)。

首先，作為出口管制工作的執(zhí)法人員，應(yīng)深入學(xué)習(xí)《出口管制法》《出口管制條例》《國(guó)家安全法》等與出口管制以及國(guó)家安全相關(guān)的法律法規(guī)。此外，他們還應(yīng)當(dāng)集體學(xué)習(xí)習(xí)總書(shū)記關(guān)于總體國(guó)家安全觀(guān)的重要講話(huà)，充分掌握其內(nèi)涵和外延。行政執(zhí)法人員在判斷出口物項(xiàng)是否屬于管制物項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以總體國(guó)家安全觀(guān)原則為指導(dǎo)，切忌隨意泛化國(guó)家安全概念，以總體國(guó)家安全觀(guān)原則為借口對(duì)出口經(jīng)營(yíng)者施加不合理的限制。

（四） 加強(qiáng)國(guó)際交流與溝通

我國(guó)在出口管制領(lǐng)域貫徹總體國(guó)家安全觀(guān)原則，可能會(huì)招致他國(guó)以“國(guó)家安全”為由的反對(duì)。針對(duì)某一經(jīng)貿(mào)糾紛，我們可以首先嘗試通過(guò)外交途徑解決，與對(duì)方進(jìn)行友好協(xié)商與談判，以謀求互利共贏以及國(guó)際的安全穩(wěn)定。若協(xié)商不成，我國(guó)應(yīng)堅(jiān)決維護(hù)本國(guó)安全利益，采取合法反制措施或者尋求國(guó)際爭(zhēng)端解決機(jī)制的幫助。

而深究他國(guó)反對(duì)的根本，是各國(guó)國(guó)家安全觀(guān)的差異。對(duì)此，我國(guó)可以將總體國(guó)家安全觀(guān)相關(guān)專(zhuān)著翻譯為外文，向世界積極宣傳總體國(guó)家安全觀(guān)，以期獲得其他國(guó)家的理解。此外，我國(guó)應(yīng)當(dāng)大力推動(dòng)構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體，在國(guó)際會(huì)議中呼吁國(guó)際社會(huì)樹(shù)立“你中有我、我中有你”的人類(lèi)命運(yùn)共同體意識(shí)，讓國(guó)際社會(huì)意識(shí)到國(guó)家安全并非單一國(guó)家的安全而應(yīng)包含國(guó)際安全。當(dāng)國(guó)際社會(huì)都能站在人類(lèi)命運(yùn)共同體的角度思考時(shí)，我國(guó)出口管制工作中總體國(guó)家安全觀(guān)原則的適用便更能被正確解讀，進(jìn)而得到國(guó)際社會(huì)的普遍接受和認(rèn)可。

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[13]外交部.2019年8月15日外交部發(fā)言人華春瑩答記者問(wèn)[EB/OL].（2019-08-15）[2021-11-09]https：//www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1689103.shtml.

[14]國(guó)安宣.堅(jiān)持以總體國(guó)家安全觀(guān)為指導(dǎo)全面深入推進(jìn)國(guó)家安全法治建設(shè)——寫(xiě)在國(guó)家安全法頒布實(shí)施五周年之際[EB/OL].（2020-07-01）[2021-06-30]http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0701/c419242-31766574.html.

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[17]林菲菲.中國(guó)法律原則的司法適用問(wèn)題研究[D].吉林大學(xué)，2014.

（責(zé)任編輯：何 良）

（校? 對(duì)：樂(lè) 天）

[基金項(xiàng)目]中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)資金資助（202110698）。

[收稿日期]2021-09-23

[作者簡(jiǎn)介]黃姍姍，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)專(zhuān)業(yè)碩士研究生，430073。