王棟

[1.神鐵二號(hào)線（天津）軌道交通運(yùn)營有限公司，天津300392；2.天津三號(hào)線軌道交通運(yùn)營有限公司，天津300392]

0 引言

城市軌道交通屬于十分重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，具備運(yùn)量大、安全性高、污染小等優(yōu)勢(shì)。在我國城市化進(jìn)程加快、大量人口涌入城市，交通擁堵、交通安全、城市污染等問題日益突出的大背景下，推進(jìn)城市軌道交通建設(shè)成為必要之舉。不過，因?yàn)槌鞘熊壍澜煌?xiàng)目大多投入高、風(fēng)險(xiǎn)高，所以其融資、管理常常頗具難度。PPP 模式作為一種應(yīng)用比較廣泛的融資管理模式，具有投資主體多元化、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等優(yōu)點(diǎn)，在城市軌道交通項(xiàng)目中極具應(yīng)用價(jià)值。為進(jìn)一步展現(xiàn)PPP 模式優(yōu)勢(shì)，下面主要從財(cái)務(wù)管理角度入手對(duì)城市軌道交通PPP 模式特點(diǎn)、問題與策略展開探討。

1 相關(guān)概述

1.1 關(guān)于PPP 模式

PPP 模式是一種針對(duì)融資項(xiàng)目的、以“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享”為特點(diǎn)的管理模式。它一般以合同為約束與保障，使政府與社會(huì)資本達(dá)成合作，共同參與到項(xiàng)目建設(shè)中?，F(xiàn)階段該模式在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施相關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)中比較常見。合理應(yīng)用PPP 模式，一方面可以降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，另一方面可以提高項(xiàng)目效率。但相較于其他融資項(xiàng)目模式，PPP 模式下的財(cái)務(wù)管理由于同時(shí)涉及政府與私人組織，因此面臨更多挑戰(zhàn)。如何應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，使PPP 模式的價(jià)值得到充分展現(xiàn)、項(xiàng)目的開展得到有效保障是值得關(guān)注的問題。

1.2 關(guān)于城市軌道交通及其項(xiàng)目

《城市公共交通分類標(biāo)準(zhǔn)》（CJJ/T 114—2007）指出：承重和導(dǎo)向使用軌道結(jié)構(gòu)的車輛運(yùn)輸系統(tǒng)就是城市軌道交通，如輕軌、地鐵就屬于日常生活中十分常見的城市軌道交通。由于運(yùn)輸能力強(qiáng)大、速達(dá)、準(zhǔn)時(shí)、空間利用率高，現(xiàn)階段城市軌道交通已經(jīng)成為城市交通的重要組成。也正因?yàn)槿绱?，近年來城市軌道交通?xiàng)目在各處“開花”。相較于其他項(xiàng)目，城市軌道交通項(xiàng)目往往投資高、工期長，對(duì)技術(shù)有較高要求。在此背景下，在城市軌道交通項(xiàng)目中引入PPP 模式分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、提高項(xiàng)目效率就顯得格外關(guān)鍵[1]。

2 PPP 模式在城市軌道交通項(xiàng)目中應(yīng)用的必要性

2.1 緩解地方財(cái)政壓力

PPP 模式在城市軌道交通項(xiàng)目中的應(yīng)用可以有效緩解地方財(cái)政壓力，關(guān)于該點(diǎn)可以總結(jié)為：其一，城市軌道交通項(xiàng)目投資大，運(yùn)營收益有限，僅靠地方財(cái)政難以負(fù)擔(dān)；其二，PPP 模式下，社會(huì)資本的入場不僅可以直接緩解地方財(cái)政壓力，還可以將資本集中起來通過銀行貸款等行為爭取更加有力的資金支持，進(jìn)一步降低地方財(cái)政壓力[2]。

2.2 促成城市公共服務(wù)水平提升

城市軌道交通項(xiàng)目中PPP 模式的采用可促成城市公共服務(wù)水平提升，這是因?yàn)镻PP 模式的應(yīng)用可以促成政府角色的轉(zhuǎn)變，即讓政府從城市軌道交通項(xiàng)目的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者。政府參與城市軌道交通項(xiàng)目時(shí)僅負(fù)責(zé)項(xiàng)目的一部分內(nèi)容，如項(xiàng)目的組織規(guī)劃、社會(huì)資本的監(jiān)管協(xié)調(diào)，其他內(nèi)容如項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營則由社會(huì)資本下的企業(yè)、公司或單位負(fù)責(zé)。如此一來，政府的壓力驟減，可以將更多力量應(yīng)用到城市公共服務(wù)水平的提升上[3]。

2.3 提高城市軌道交通項(xiàng)目質(zhì)量與效率

PPP 模式在城市軌道交通項(xiàng)目中的應(yīng)用有助于項(xiàng)目質(zhì)量與效率的提升，究其原因可以總結(jié)為：其一，PPP 模式下社會(huì)資本的入場可以使更多專業(yè)的組織機(jī)構(gòu)以及人員加入項(xiàng)目中，為項(xiàng)目提供專業(yè)保障，進(jìn)而促成項(xiàng)目質(zhì)量與效率提升；其二，PPP 模式下可針對(duì)社會(huì)資本方設(shè)立績效考核機(jī)制，通過績效考核機(jī)制敦促社會(huì)資本方針對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目加強(qiáng)管理，促進(jìn)項(xiàng)目質(zhì)量與效率提升；其三，社會(huì)資本的介入、專業(yè)組織機(jī)構(gòu)與人員的加入可以解放政府資金與政府人力資源，使政府有更多的時(shí)間致力于更為重要的工作，如城市軌道交通的整體規(guī)劃、長遠(yuǎn)規(guī)劃上，使項(xiàng)目規(guī)劃更加完善，進(jìn)而促成項(xiàng)目質(zhì)量與效率提升[4]。

3 城市軌道交通PPP 模式下的財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)

3.1 具有復(fù)雜的特點(diǎn)

城市軌道交通PPP 模式下的財(cái)務(wù)管理十分復(fù)雜，這是因?yàn)椋阂环矫?，城市軌道交通PPP 項(xiàng)目本身具有復(fù)雜性，包含多個(gè)環(huán)節(jié)、多位主體。另一方面，城市軌道交通PPP 項(xiàng)目的開展常常需要巨額資金作為支持，除了涉及多位投資主體外，還涉及貸款業(yè)務(wù)，包括銀行貸款、金融公司貸款等。比如：在項(xiàng)目建設(shè)階段，財(cái)務(wù)管理需要貫穿決策、設(shè)計(jì)、施工與竣工多個(gè)環(huán)節(jié)；在項(xiàng)目運(yùn)營階段，財(cái)務(wù)管理則需要貫穿運(yùn)營的各個(gè)時(shí)期，不僅需要做好貸款償還工作，還需對(duì)剩余資金進(jìn)行科學(xué)分配、合理使用，確保項(xiàng)目可以持續(xù)、穩(wěn)定運(yùn)營。此外，在運(yùn)營終末期，還要從財(cái)務(wù)管理角度做好交接。

3.2 具有管理期限明確的特點(diǎn)

城市軌道交通PPP 模式下財(cái)務(wù)管理有明確的期限，這是因?yàn)樵诓捎肞PP 模式時(shí)政府、社會(huì)資本雙方以合同為約束與保障達(dá)成合作時(shí)，在合同內(nèi)對(duì)合作期限進(jìn)行了明確。合作期到、合作結(jié)束時(shí)，PPP 模式下的財(cái)務(wù)管理即終止。因此，PPP 模式下的財(cái)務(wù)管理必須結(jié)合明確的管理期限進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，確保貸款償還等財(cái)務(wù)管理工作可以在期限內(nèi)完成。

4 城市軌道交通PPP 模式下的財(cái)務(wù)管理問題

4.1 資金管理不規(guī)范

城市軌道交通PPP 模式下，資金管理不規(guī)范的常見表現(xiàn)有：資金撥付未能嚴(yán)格按照規(guī)章制度執(zhí)行，如撥款憑證管理不到位存在填寫不規(guī)范的情況；資金使用流程不規(guī)范，如資金使用審批缺乏細(xì)致與嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致資金的具體使用情況不明朗，支付較隨意。對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目而言，資金管理不規(guī)范，一是會(huì)導(dǎo)致資金風(fēng)險(xiǎn)上升，可能造成經(jīng)濟(jì)損失；二是可能因?yàn)橘Y金撥付不及時(shí)等問題導(dǎo)致項(xiàng)目受阻、進(jìn)展緩慢；三是可能因?yàn)橘Y金未能落到實(shí)處進(jìn)而影響項(xiàng)目質(zhì)量。

4.2 財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系待完善

城市軌道交通PPP 模式下財(cái)務(wù)管理工作的開展需要以相應(yīng)的財(cái)務(wù)預(yù)算為基礎(chǔ)。當(dāng)財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系不完善時(shí)，往往存在預(yù)算“重短期，輕長期”的問題，即財(cái)務(wù)預(yù)算只著眼項(xiàng)目短期建設(shè)與運(yùn)營，沒有考慮項(xiàng)目的持續(xù)發(fā)展，容易導(dǎo)致項(xiàng)目后期出現(xiàn)資金不足、效益降低的情況。此外，財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系不完善，還容易導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理出現(xiàn)缺漏，不能貫穿項(xiàng)目全程、全方位覆蓋項(xiàng)目的各個(gè)方面；預(yù)算指標(biāo)執(zhí)行過程刻板，財(cái)務(wù)管理無法針對(duì)動(dòng)態(tài)的財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行有效控制?？傊?，財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系不完善會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)增加，項(xiàng)目推進(jìn)過程中更容易出現(xiàn)資源浪費(fèi)或者無效成本增加的情況，對(duì)項(xiàng)目的長期發(fā)展不利。

4.3 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高

在基于PPP 模式開展城市軌道交通項(xiàng)目時(shí)，政府從項(xiàng)目絕對(duì)的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者，這一角色的轉(zhuǎn)變雖然有利于社會(huì)資本介入城市軌道交通項(xiàng)目，但也會(huì)導(dǎo)致政府部門難以對(duì)項(xiàng)目及資金形成有效監(jiān)管。這是因?yàn)镻PP 模式下，項(xiàng)目資金的管理權(quán)一般屬于項(xiàng)目公司，政府部門主要從旁監(jiān)管，很少直接進(jìn)行資金管理。而項(xiàng)目公司具有逐利性，在參與城市軌道交通項(xiàng)目時(shí)會(huì)將自身利益放在首位。為追求更大的利益，項(xiàng)目公司可能將工程分包給資質(zhì)不足的勞務(wù)公司，可能選用價(jià)格更加低廉的、質(zhì)量難以保障的建設(shè)材料。如果政府部門不能對(duì)這些問題進(jìn)行有效監(jiān)管，就會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增大，在項(xiàng)目建設(shè)應(yīng)用過程中承擔(dān)不必要的經(jīng)濟(jì)損失。

4.4 資金成本高

城市軌道交通項(xiàng)目資金成本高主要與以下兩點(diǎn)相關(guān)：第一，城市軌道交通項(xiàng)目的投資大、金額高，在很多時(shí)候政府、社會(huì)資本需要通過貸款籌集項(xiàng)目資金，而貸款產(chǎn)生利息會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資金成本進(jìn)一步增加。第二，城市軌道交通項(xiàng)目在采用PPP 模式時(shí)，如何吸引更多社會(huì)資本加入是需要重點(diǎn)考慮的問題。如需要向社會(huì)資本支付一定的利息，這也會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目資金成本上升。項(xiàng)目資金成本越高，往往意味著項(xiàng)目回收投資的難度越大，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也就越高。

4.5 融資風(fēng)險(xiǎn)高

對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目而言，融資風(fēng)險(xiǎn)始終存在。雖然PPP 模式下社會(huì)資本的介入可以大幅度緩解融資壓力，但城市軌道交通項(xiàng)目的開展需要大量資金作為支持，項(xiàng)目仍舊面臨較高的融資風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)融資風(fēng)險(xiǎn)過高時(shí)，在項(xiàng)目后期更容易出現(xiàn)資金不足等問題。而項(xiàng)目資金不足，又可能導(dǎo)致材料到位不及時(shí)、材料質(zhì)量不過關(guān)、項(xiàng)目被迫延期等問題。

5 城市軌道交通PPP 模式下的財(cái)務(wù)管理對(duì)策

5.1 規(guī)范資金管理

PPP 模式下，規(guī)范資金管理的第一步是制定科學(xué)、合理的資金管理制度。首先，資金管理制度的制定與完善必須以股東協(xié)議等文件以及項(xiàng)目公司現(xiàn)有規(guī)章制度為基礎(chǔ)；其次，資金管理制度的制定必須結(jié)合當(dāng)前城市軌道交通項(xiàng)目特點(diǎn)，如必須考慮到財(cái)務(wù)管理有明確的期限，資金管理也要盡可能控制在期限內(nèi)；最后，資金管理制度的制定不僅要對(duì)責(zé)任與權(quán)力進(jìn)行明確，還要關(guān)注審批、撥付等流程的完善，關(guān)注監(jiān)管流程的完善，以此確保項(xiàng)目資金得到有效管理與控制。從政府角度分析，為促進(jìn)資金規(guī)范管理，一方面應(yīng)該提高對(duì)資金管理的重視；另一方面應(yīng)該針對(duì)項(xiàng)目公司加強(qiáng)監(jiān)督，確保項(xiàng)目公司資金管理規(guī)范。

5.2 持續(xù)完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系

PPP 模式下持續(xù)完善財(cái)務(wù)預(yù)算管理體系對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目的開展十分重要，不僅可以為項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理工作的開展提供可靠保障，還可以促進(jìn)項(xiàng)目順利開展。完善財(cái)務(wù)預(yù)算體系，首先要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理，確保財(cái)務(wù)預(yù)算工作落到實(shí)處，預(yù)算編制科學(xué)合理且得到有效執(zhí)行。其次，要重視預(yù)算編制前期工作的開展，做好相關(guān)信息收集、整理、分析工作，同時(shí)針對(duì)城市軌道交通項(xiàng)目進(jìn)行綜合評(píng)估，以此為預(yù)算編制工作的開展打好基礎(chǔ)。再次，需要引入“動(dòng)態(tài)管理”理念，結(jié)合項(xiàng)目整體規(guī)劃、現(xiàn)金流等因素合理設(shè)計(jì)預(yù)算目標(biāo)并將預(yù)算目標(biāo)上呈至股東會(huì)，待股東會(huì)審批后才能進(jìn)入執(zhí)行環(huán)節(jié)。最后，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)必須結(jié)合預(yù)算編制嚴(yán)格控制各項(xiàng)支出，保證專款專用、及時(shí)到位。

5.3 加強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

針對(duì)城市軌道交通PPP 模式下較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可以采取以下策略加以應(yīng)對(duì)：

第一，重視風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。針對(duì)部分項(xiàng)目公司對(duì)政府缺乏信任、在逐利性趨勢(shì)下可能從工程分包給資質(zhì)不足的勞務(wù)公司等問題，政府可以通過風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的建立降低項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)。如通過政策補(bǔ)助項(xiàng)目公司，以此避免項(xiàng)目公司為保障自身利益做出錯(cuò)誤選擇。

第二，針對(duì)項(xiàng)目公司加強(qiáng)監(jiān)管。有效的監(jiān)管可以約束項(xiàng)目公司的行為，進(jìn)一步保障項(xiàng)目資金得到高效、合理的使用。為此，有必要針對(duì)項(xiàng)目資金設(shè)立相應(yīng)的監(jiān)督體系，如組織專人成立監(jiān)督組，定期對(duì)項(xiàng)目公司資金的使用展開調(diào)查；建立財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)財(cái)務(wù)危機(jī)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測。

5.4 提高資金管理效率

在實(shí)際工作中，針對(duì)資金進(jìn)行分配規(guī)劃時(shí)不可能做到百分之百的完美，這就意味著一定有部分項(xiàng)目資金未得到充分利用。這些項(xiàng)目資金可能處于閑置狀態(tài)，也可能未使用到項(xiàng)目中最關(guān)鍵的地方。提高資金管理效率，就是進(jìn)一步對(duì)資金的規(guī)劃與分配加以優(yōu)化，盡可能減少閑置資金、杜絕資金浪費(fèi)。提高資金管理效率的具體做法為：在項(xiàng)目前期就要結(jié)合項(xiàng)目的具體情況對(duì)資金的使用進(jìn)行預(yù)測、梳理、評(píng)估及規(guī)劃，最好將資金支出提前分類，盡可能減少非必要支出；在項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營過程中，需要積極向供應(yīng)商爭取，盡可能“先用后付”或者分期付款，以降低資金成本。

5.5 拓寬融資渠道并建立良好合作關(guān)系

針對(duì)城市軌道交通PPP 模式下財(cái)務(wù)管理可能面臨的融資風(fēng)險(xiǎn)問題，可以通過以下兩條對(duì)策加以改善：其一，進(jìn)一步拓寬項(xiàng)目融資渠道。比如，可以通過發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品進(jìn)行融資，降低項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)；可以通過向大眾收取一定的使用費(fèi)獲取資金，降低融資方面的壓力；可以通過股權(quán)融資吸引其他投資者，降低融資風(fēng)險(xiǎn)等。其二，與社會(huì)資本建立良好合作關(guān)系。政府在與社會(huì)資本方合作時(shí)，應(yīng)以公平、平等、坦誠等原則為基礎(chǔ)，以“合作共贏”為指導(dǎo)方針，與社會(huì)資本方建立良好、牢固的伙伴關(guān)系，以此吸引更多的社會(huì)資本加入城市軌道交通項(xiàng)目，進(jìn)一步降低城市軌道交通項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)。

6 結(jié)語

綜上所述，在我國城市飛速發(fā)展的當(dāng)下，城市軌道交通已經(jīng)成為城市交通的重要組成，影響著城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。PPP 模式在城市軌道交通項(xiàng)目中的應(yīng)用雖然有緩解地方財(cái)政壓力、提高項(xiàng)目質(zhì)量與效率等優(yōu)勢(shì)，但在城市軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理本就復(fù)雜的情況下，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理工作難度增加。因此，在實(shí)踐中必須把握城市軌道交通項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理特點(diǎn)，對(duì)其中的常見問題進(jìn)行優(yōu)化，同時(shí)不斷積累相關(guān)的財(cái)務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)，以此促成PPP 模式下的財(cái)務(wù)管理水平穩(wěn)步提升，在降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)提高效益。