謝銀芬 韓山師范學(xué)院

黨的十九大作出了實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重大決策部署，2018年2月中央一號文件對實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出全面部署，審計署于2018年8月印發(fā)了《在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中加強(qiáng)審計監(jiān)督的意見》，要求各級審計機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施中要發(fā)揮好審計的監(jiān)督與保障作用。構(gòu)建鄉(xiāng)村振興審計監(jiān)督體系，實(shí)現(xiàn)突出重點(diǎn)、全面審計，助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深化，是審計工作在新形勢下面臨的重要任務(wù)和艱巨挑戰(zhàn)。

實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好和維護(hù)好廣大人民群眾的根本利益是做好鄉(xiāng)村振興工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。這就要求審計人員在實(shí)施鄉(xiāng)村振興審計項目中一是要做到懂政策，熟練掌握中央決策部署、各項重大政策措施的精神實(shí)質(zhì)。將各項方針政策精神始終貫穿于鄉(xiāng)村振興審計全過程。二是要做到知實(shí)情，準(zhǔn)確把握基層實(shí)際。在關(guān)注政策落實(shí)過程中，堅持實(shí)事求是的科學(xué)態(tài)度，扣住總體、抓住重點(diǎn)，摸清被審計地區(qū)或單位的實(shí)際情況。 三是要做到善運(yùn)用，準(zhǔn)確把握上級政策與基層實(shí)際的契合點(diǎn)。著力關(guān)注上級政策與基層一線的實(shí)際結(jié)合情況及落實(shí)效果情況，客觀準(zhǔn)確評價政策實(shí)施的政治效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益和環(huán)境效益，促進(jìn)各項政策措施真正澤及基層、惠及百姓。

鄉(xiāng)村振興相關(guān)政策和資金審計，就是緊扣鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)，對中央和省政策措施落實(shí)情況，以及涉及的各類重點(diǎn)專項資金分配、管理、使用和重點(diǎn)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行全流程、全鏈條審計。鄉(xiāng)村振興審計政策復(fù)雜、覆蓋面廣、惠及人群多、資金類體量大的特點(diǎn)，也相應(yīng)產(chǎn)生了鄉(xiāng)村振興審計監(jiān)督的難點(diǎn)。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施以及鄉(xiāng)村振興審計監(jiān)督的總目標(biāo)，要求鄉(xiāng)村振興審計在全面審計基礎(chǔ)上，做到重點(diǎn)突出。建議對以下幾個板塊內(nèi)容和重點(diǎn)開展審計。

一、關(guān)注鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合效益和競爭力

圍繞鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興和農(nóng)民增收創(chuàng)收的要求，了解掌握地方產(chǎn)業(yè)特色與項目實(shí)施的情況及效果，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、一村一品等建設(shè)運(yùn)行以及農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展等政策落實(shí)情況。

(一)審計任務(wù)目標(biāo)完成情況

關(guān)注國家級、省級及市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)、農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群等國家及省級建設(shè)任務(wù)的完成情況；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項目、新型經(jīng)營主體培育、新型鄉(xiāng)村助農(nóng)服務(wù)體系構(gòu)建進(jìn)展情況。

(二)審計項目申報審批和認(rèn)定情況

關(guān)注特色功能園區(qū)在認(rèn)定主體、認(rèn)定條件、功能定位上相似或相近，入駐企業(yè)、發(fā)展規(guī)劃等主要建設(shè)內(nèi)容重合度高，發(fā)展同質(zhì)化，而且不同類型園區(qū)由不同部門審批管理，因相關(guān)間溝通銜接不到位，出現(xiàn)多頭管理、重復(fù)申報等問題。

(三)審計項目實(shí)施情況

揭示各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理運(yùn)營不到位，入駐企業(yè)有名無實(shí)、違規(guī)經(jīng)營；農(nóng)業(yè)科技園區(qū)高新技術(shù)企業(yè)少、科研人員不足、科技投入偏低；一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展不夠，缺乏完整產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)覆蓋率低、產(chǎn)品附加值不高；由于收入效益不佳、入不敷出，最后淪為政績工程、形象工程甚至爛尾工程；應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)或圍標(biāo)串標(biāo)等問題。

(四)審計項目績效考核和退出機(jī)制運(yùn)行情況

揭示是否對各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)定期開展績效評估、檢查等工作；是否建立退出機(jī)制及落實(shí)情況，即不符合條件的產(chǎn)業(yè)集群、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、不標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園是否及時摘牌退出；績效考核工作滯后，考核評價指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、評價結(jié)果不實(shí)等問題。

(五)審計資金管理使用情況

重點(diǎn)揭示未按計劃、方案實(shí)施或虛報任務(wù)、工程量，套取騙取、侵占挪用、損失浪費(fèi)項目資金和資金長期閑置；申報的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體是否符合獎補(bǔ)資金發(fā)放資格、是否存在重復(fù)多頭申報；各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合以及優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)集群項目資金使用績效不佳等問題。

二、關(guān)注糧食安全生產(chǎn)，夯實(shí)重要糧食生產(chǎn)保障基礎(chǔ)

圍繞高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目建設(shè)和防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”要求，關(guān)注政策措施落實(shí)和項目實(shí)施和后續(xù)管護(hù)情況。

(一)審計政策措施落實(shí)情況

關(guān)注是否按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)提升國家糧食安全保障能力的意見》要求，在編制最新國土空間規(guī)劃時對已建成的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行特殊保護(hù)，防止非農(nóng)化；重點(diǎn)揭示被審計縣、鎮(zhèn)是否按期完成省市下達(dá)的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)目標(biāo)任務(wù)。

(二)審計項目實(shí)施情況

重點(diǎn)揭示高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)過程中存在的將坡度大于25度地塊劃為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、建成后的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田地類未提升等建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低問題；將大面積林地、水塘劃為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田實(shí)施建設(shè)等選址不當(dāng)問題；建設(shè)質(zhì)量差、虛報項目建設(shè)面積、有嚴(yán)重偷工減料等實(shí)質(zhì)性問題；違規(guī)招投標(biāo)、違法轉(zhuǎn)分包、未按設(shè)計規(guī)范施工、驗(yàn)收責(zé)任不落實(shí)等程序問題。根據(jù)落實(shí)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田政策、任務(wù)完成、建設(shè)質(zhì)量、糧食種植等情況，評價高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)績效。

(三)審計后續(xù)管護(hù)情況

重點(diǎn)揭示項目建成后未落實(shí)管護(hù)資金和管護(hù)單位等管護(hù)機(jī)制未健全問題以及因管理管護(hù)不到位造成損毀、設(shè)施設(shè)備不配套或損毀廢棄，影響高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田效益發(fā)揮等問題。關(guān)注已完工區(qū)域有無及時上圖入庫，及時移交當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)或村等情況。

(四)審計“非農(nóng)化”“非糧化”情況

重點(diǎn)關(guān)注已建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田用于糧食生產(chǎn)情況，揭示高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田閑置撂荒和違規(guī)用于建設(shè)房屋、交易市場、工場等“非農(nóng)化”問題以及從事林果、大棚種植花卉、挖塘養(yǎng)魚、非法取土破壞耕作層等“非糧化”問題。

(五)審計體制機(jī)制情況

關(guān)注糧食生產(chǎn)功能區(qū)種植糧食作物引導(dǎo)獎勵機(jī)制建立情況，重點(diǎn)揭示劃定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)大量種植非糧食作物、挖塘養(yǎng)魚、糧食產(chǎn)量持續(xù)下降等問題，深入分析體制機(jī)制原因或瓶頸問題，梳理排查突出短板。

三、關(guān)注農(nóng)村人居環(huán)境整治，推動打造生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村環(huán)境

圍繞中央及省農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動確定的重點(diǎn)任務(wù)，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村廁所革命、生活垃圾和污水治理等三項重點(diǎn)工作推進(jìn)和管護(hù)情況。

(一)審計農(nóng)村廁所革命

一是目標(biāo)任務(wù)確定及完成情況。重點(diǎn)揭示因?qū)Ω膸枨蠛腿蝿?wù)掌握不精準(zhǔn)，導(dǎo)致目標(biāo)制定不合理、不切合實(shí)際；公廁、旅游廁所、戶廁的整體進(jìn)展緩慢，虛報改廁任務(wù)完成數(shù)等；廁所建設(shè)選址不合理，改廁模式單一，建成后無法使用。

二是項目建設(shè)實(shí)施情況。重點(diǎn)揭示擅自更改廁所設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、未按設(shè)計施工、建設(shè)質(zhì)量不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)、偷工減料、設(shè)施設(shè)備質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，以次充好、影響使用等問題，以及項目違規(guī)招投標(biāo)、竣工驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)等程序問題。

三是維護(hù)使用及糞污無害化處理情況。重點(diǎn)揭示因“不能用、不好用、用不上”等造成設(shè)施設(shè)備閑置、毀損等資金效益不高的問題；糞污收集、處置等配套設(shè)施與廁所改造項目建設(shè)不同步，部署安排脫節(jié)；糞污無害化處理滯后和后續(xù)處理不規(guī)范；缺乏定期收集、消殺、維修等管護(hù)資金及人員；收集的糞污沒有經(jīng)過無害化處理直接排放或施用等問題。

(二)審計農(nóng)村生活垃圾處理

一是非正規(guī)垃圾堆放點(diǎn)、鎮(zhèn)級垃圾填埋場整治任務(wù)完成情況。重點(diǎn)揭示非正規(guī)堆放點(diǎn)排查不到位、底數(shù)不清，虛報整治完成量、任務(wù)未完成；列入整改的鎮(zhèn)級垃圾填埋場是否及時按規(guī)范關(guān)?；蛘?。

二是“村收集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)、縣處理”的垃圾處理體系建立健全情況。重點(diǎn)揭示農(nóng)村生活垃圾收集、處理、轉(zhuǎn)運(yùn)等不及時，存在隨意堆放、私自焚燒等現(xiàn)象；鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運(yùn)過程中因垃圾收集車、轉(zhuǎn)運(yùn)站等配備不足，設(shè)施設(shè)備閑置、破損或缺少防滲漏等防護(hù)措施，影響治理效果；垃圾處理廠、填埋場等建設(shè)規(guī)劃不及時，特別是轉(zhuǎn)運(yùn)至縣城處理后，處理能力趨于飽和存在風(fēng)險隱患等問題。

三是運(yùn)行維護(hù)長效機(jī)制建立情況。重點(diǎn)揭示未制定收運(yùn)處置設(shè)施管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及管護(hù)效果評價機(jī)制，各環(huán)節(jié)管護(hù)責(zé)任主體未能明確，資金保障不到位，導(dǎo)致設(shè)施設(shè)備缺乏后期管護(hù)、治理效果不能保持等問題。

四是村級保潔員隊伍建設(shè)情況。重點(diǎn)揭示村級保潔員補(bǔ)助發(fā)放制度缺陷；保潔員工資是否及時、足額發(fā)放，手續(xù)是否完備；無勞動能力殘疾人是否被聘用為保潔員等問題。

(三)審計農(nóng)村生活污水處理

一是農(nóng)村生活污水處理統(tǒng)一規(guī)劃情況。重點(diǎn)揭示農(nóng)村生活污水治理、廁所糞污等規(guī)劃未統(tǒng)籌銜接，廁所糞污未納入農(nóng)村生活污水統(tǒng)一處理；黑臭水體治理與畜禽糞污、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染、種植面源污染等治理工作不銜接等問題。

二是任務(wù)目標(biāo)完成情況。重點(diǎn)揭示鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施未能按期完成建設(shè)任務(wù)；未能有效完成自然村的雨污分流和污水排放管道收集，村莊生活污水處理治理率提升未達(dá)標(biāo)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)污水廠污水管網(wǎng)未能有效覆蓋鎮(zhèn)級建成區(qū)、雨污未能實(shí)現(xiàn)分流，影響污水處理效率等問題。

三是后期運(yùn)行管護(hù)情況，重點(diǎn)揭示農(nóng)村污水處理項目建成后閑置、利用率低、處理能力不飽和或損毀；水質(zhì)監(jiān)測不符合規(guī)定，不達(dá)標(biāo)尾水直排造成污染；未建立運(yùn)行管護(hù)機(jī)制、運(yùn)行管護(hù)不到位等問題。

四、做好鄉(xiāng)村振興審計工作的措施

鄉(xiāng)村振興是一項長期性和系統(tǒng)性的工程，當(dāng)前做好鄉(xiāng)村振興審計工作可以采取以下四方面的對策措施。

(一)加強(qiáng)調(diào)查研究，確保審計工作有的放矢

作為鄉(xiāng)村振興審計實(shí)施主體的審計機(jī)關(guān)要加強(qiáng)調(diào)查研究，除了到相關(guān)主管部門走訪了解外，還要到基層和一線深入了解三農(nóng)(農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民)發(fā)展的真正需求，掌握鄉(xiāng)村振興政策在地方落實(shí)過程中碰到的問題、存在的障礙與弊端，收集基層審計人員的反饋意見，將實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、農(nóng)民關(guān)心的焦點(diǎn)問題同審計工作有機(jī)結(jié)合，目標(biāo)明確地編制審計項目計劃安排。鄉(xiāng)村振興審計項目計劃一旦確定，審計工作方案就需要作為牽頭實(shí)施項目的業(yè)務(wù)部門精心編寫，既要明確審什么，又要明確怎么審，并做好充分的審前調(diào)查和各種相關(guān)政策研究是優(yōu)質(zhì)審計工作方案的必要前提。各審計組根據(jù)審計工作方案要求，加強(qiáng)調(diào)查摸底，提高審計實(shí)施方案可操作性，就能保證審計工作有目標(biāo)、有效率、有效果。

(二)創(chuàng)新審計項目組織方式，加強(qiáng)項目統(tǒng)籌管理

在當(dāng)前信息化大環(huán)境下，鄉(xiāng)村振興審計項目需要向扁平化的審計組織結(jié)構(gòu)模式轉(zhuǎn)型，構(gòu)建大農(nóng)業(yè)的審計平臺，推進(jìn)跨層級、跨專業(yè)、跨區(qū)域?qū)徲嬞Y源的優(yōu)化配置，統(tǒng)籌和調(diào)配好審計資源，加強(qiáng)和發(fā)揮上下級審計機(jī)關(guān)和審計人員整體合力作用，注重信息共享，強(qiáng)化審計成果運(yùn)用。把實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為契機(jī)，加強(qiáng)審計項目審計組織方式“兩統(tǒng)籌”，在組織開展財政、金融、企業(yè)、民生、資源環(huán)境、投資、經(jīng)濟(jì)責(zé)任等審計項目時，重點(diǎn)關(guān)注實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略重大政策措施落實(shí)情況，不斷推動審計工作高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展，不斷提高審計監(jiān)督的效率和效能，不斷提升審計圍繞中心服務(wù)大局的能力和水平。

(三)聚焦資金審計主責(zé)主業(yè)，找準(zhǔn)審計切入點(diǎn)和突破口

通過財政預(yù)算執(zhí)行審計關(guān)注預(yù)算編制中“三農(nóng)”支出是否作為公共財政優(yōu)先保障領(lǐng)域，督促財政部門加大對鄉(xiāng)村振興薄弱環(huán)節(jié)、重點(diǎn)領(lǐng)域支持力度。通過對國有土地出讓收支預(yù)算的審計督促地方政府加快調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍、提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例，用于鞏固脫貧攻堅成果、支持實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等，以此促進(jìn)鄉(xiāng)村振興資金籌集。加強(qiáng)對農(nóng)村教育、社會保障、衛(wèi)生健康等各類鄉(xiāng)村振興資金的審計監(jiān)督，揭露資金分配、管理、使用中存在的侵占挪用、騙取套取、揮霍浪費(fèi)等問題，依法移送涉嫌違紀(jì)違法人員。揭示普遍性問題，為決策層解決鄉(xiāng)村振興專項資金管理使用中的體制性障礙提供參考依據(jù)；檢查鄉(xiāng)村振興資金使用、項目安排等公告公示制度是否落實(shí)，促進(jìn)鄉(xiāng)村財務(wù)政務(wù)的公開透明化；檢查鄉(xiāng)村振興資金績效評價制度是否建立，審查績效目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)以及績效評價結(jié)果是否作為政策調(diào)整、預(yù)算安排的重要依據(jù)，以此促進(jìn)鄉(xiāng)村振興資金規(guī)范使用。

(四)創(chuàng)新審計技術(shù)方法，加大鄉(xiāng)村振興審計數(shù)據(jù)分析力度

創(chuàng)新大數(shù)據(jù)環(huán)境下的鄉(xiāng)村振興審計思路和技術(shù)方法，在獲取涉農(nóng)統(tǒng)籌整合項目、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展等相關(guān)業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，利用財政、國庫、稅收、電力、工商、戶籍等各領(lǐng)域間數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)比對，從整體區(qū)域、宏觀層面進(jìn)行大數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和分析，將疑點(diǎn)篩查與實(shí)地核查取證相結(jié)合，以此提升審計數(shù)據(jù)利用水平。目前這種傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析技術(shù)已經(jīng)在長期的實(shí)踐中形成了一整套數(shù)據(jù)采集、整理分析以及核查利用的成熟方法，應(yīng)該堅持和傳承。當(dāng)前，利用人工智能方法進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析的方式也有所發(fā)展，拓寬了新的審計思路，利于發(fā)現(xiàn)審計問題新類型，應(yīng)該積極學(xué)習(xí)并加以運(yùn)用。近年來，作為同鄉(xiāng)村振興審計關(guān)聯(lián)緊密的國土等部門先后建成了地理信息數(shù)據(jù)庫及應(yīng)用系統(tǒng)，以前傳統(tǒng)方式?jīng)]有辦法實(shí)施的實(shí)地測量取證等審計工作，通過利用地理信息技術(shù)及相關(guān)輔助工具，能有效走出這些困境。所以，審計人員應(yīng)用地理信息技術(shù)實(shí)施審計，將是鄉(xiāng)村振興審計創(chuàng)新技術(shù)方法的新趨勢和新任務(wù)。