平江縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局（414500） 晏紅安

平江縣地處湘鄂贛三省邊界，總面積4125平方千米，全縣轄25個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和1個園藝示范中心；總?cè)丝?15.2萬人，其中農(nóng)業(yè)人口72.36萬人；耕地面積53540公頃。為全面了解平江縣耕地保護與利用的基本情況、存在的問題并提出工作建議，平江縣成立專項調(diào)研組，按耕地“非糧化”“非農(nóng)化”、耕地拋荒分類別抽取了伍市鎮(zhèn)合勝村、武崗村，甕江鎮(zhèn)雙潭村，長壽鎮(zhèn)金星村，三市鎮(zhèn)永安村，安定鎮(zhèn)小田村，三墩鄉(xiāng)忠武村，虹橋鎮(zhèn)文昌村，南江鎮(zhèn)橋東村，大洲鄉(xiāng)黃沙村10個村作為調(diào)研樣本，分成兩個調(diào)研小組，通過進村入戶、走訪座談、現(xiàn)場踏勘等方式開展了系列調(diào)研活動，現(xiàn)將調(diào)研情況總結(jié)如下。

一、利用現(xiàn)狀和原因分析

1.耕地拋荒與“非糧化”“非農(nóng)化”占比差距大調(diào)查的10個村總耕地面積約980公頃，耕地拋荒面積98公頃，平均拋荒率達到10%，甕江鎮(zhèn)雙潭村拋荒率最高，南江鎮(zhèn)橋東村拋荒率最低為0.6%。10個村“非糧化”面積超97公頃，“非糧化”率平均值達9.9%，其中，伍市鎮(zhèn)武崗村的耕地“非糧化”率最高為53.8%、虹橋鎮(zhèn)文昌村的耕地“非糧化”率最低為0。

2.耕地拋荒形成的原因一是交通不便。平江縣位于山區(qū)的村（社區(qū)）較多，山坡地零星分布在沖頭坡尾，無耕作通道，流轉(zhuǎn)困難。調(diào)查的10個村中，有9個村的耕地因此原因?qū)е聮伝某?4公頃。長壽鎮(zhèn)金星村、安定鎮(zhèn)小田村、三墩鄉(xiāng)忠武村、虹橋鎮(zhèn)文昌村因交通不便導(dǎo)致拋荒耕地的占比分別為39.2%、29.4%、57.5%、49.3%。二是獸災(zāi)。平江縣是生態(tài)大縣，近年來全面禁獵，野豬等野生動物繁殖較快，種群數(shù)量大，偏遠和近山的田土種植的糧食等農(nóng)作物受野豬、鳥類危害嚴重，導(dǎo)致農(nóng)民棄耕拋荒。調(diào)查的10個村中，因獸災(zāi)拋荒的耕地超9公頃。三是自然災(zāi)害。平江縣是山區(qū)洪澇災(zāi)害頻發(fā)縣，近幾年的幾次特大暴雨對平江縣部分村級的耕地造成毀滅性災(zāi)害，道路、灌溉設(shè)施、耕作層等全部損毀。如2017年6月30日的特大暴雨、2019年8月10日的特大暴雨將甕江鎮(zhèn)的雙潭村廟灣組等4個組原來的河堤、耕作道路、排灌設(shè)施、耕作層全部沖毀，超7公頃農(nóng)田修復(fù)困難。2018年特大暴雨將大洲鄉(xiāng)黃沙村10公頃左右耕地損毀，近兩年修復(fù)了部分，還有2公頃多田地?zé)o法修復(fù)。甕江鎮(zhèn)雙潭村、長壽鎮(zhèn)金星村、大洲鄉(xiāng)黃沙村3個村均因自然災(zāi)害導(dǎo)致拋荒。四是“陷眼田”。平江縣地質(zhì)比較復(fù)雜，“陷眼田”等深泥腳田分布在許多水稻生產(chǎn)村組，農(nóng)機無法下田，人工耕作也十分困難和危險，缺乏有效改造方法，導(dǎo)致農(nóng)戶棄耕拋荒。如伍市鎮(zhèn)合勝村有水田約153公頃，其中52公頃因“陷眼田”導(dǎo)致拋荒。五是缺少勞動力。調(diào)查的10個村中，長壽鎮(zhèn)金星村、虹橋鎮(zhèn)文昌村、三墩鄉(xiāng)鎮(zhèn)忠武村外出務(wù)工的勞動力分別為43.1%、45.3%、40.1%。六是基礎(chǔ)設(shè)施受損。平江縣因城鎮(zhèn)建設(shè)、平益高速等重點項目建設(shè)造成耕地排灌等基礎(chǔ)設(shè)施受損的耕地超266公頃，農(nóng)民無法耕作導(dǎo)致拋荒。

3.耕地保護與利用整治工作開展難一是部分政策性規(guī)定操作難。2021年，省、市、縣相繼出臺了關(guān)于穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)、嚴禁耕地拋荒等相關(guān)文件，明確了屬地管理責(zé)任和處罰辦法，對耕地拋荒時間超過一年的不發(fā)放耕地地力保護補貼。但平江縣發(fā)放該補貼是按照計稅面積發(fā)放至戶，大部分拋荒地不在計稅面積之內(nèi)，精準操作非常難，尤其是對雙季稻區(qū)栽種一季稻的農(nóng)戶沒有相應(yīng)處理辦法和措施。二是違規(guī)處罰執(zhí)行難。我國《農(nóng)村土地承包法》中有關(guān)拋荒田地處罰的規(guī)定中，沒有明確拋荒時間由誰認定、復(fù)耕費用由誰負擔(dān)等，導(dǎo)致規(guī)定難以執(zhí)行。

二、工作措施與建議

1.健全完善三項工作機制一是建立常治長效工作責(zé)任機制。在全縣范圍內(nèi)建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居委會）三級耕地保護與利用工作機制，按照“屬地管理、分級負責(zé)、全面覆蓋、責(zé)任到人”的原則，建立黨政一把手負責(zé)制，將耕地保護與利用任務(wù)落實到責(zé)任人和地塊，確保全縣耕地“非農(nóng)化”、永久基本農(nóng)田“非糧化”和耕地的拋荒得到全面控制與有效治理。二是建立多渠道資金投入機制。對排查的拋荒地塊停發(fā)本年度糧食補貼資金，杜絕“一邊拿補貼，一邊拋荒”的現(xiàn)象，支持各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌拋荒地力補貼資金、耕地流轉(zhuǎn)費和其他財政資金，用于支持拋荒地復(fù)耕復(fù)種。建立“農(nóng)民籌勞、社會投資、政府獎補”工作機制，動員和鼓勵各類資金投入耕地治理。三是建立獎懲并舉考核機制。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）耕地保護與利用工作責(zé)任目標考核和年度經(jīng)濟社會發(fā)展綜合考核掛鉤，將行政村耕地保護與利用情況與農(nóng)田建設(shè)項目、農(nóng)業(yè)農(nóng)村獎補資金發(fā)放使用掛鉤，將責(zé)任人耕地保護與利用履職情況與年度績效考核掛鉤，對嚴重失職的干部約談問責(zé)。

2.強化四項整治措施耕地屬村級集體所有、農(nóng)民承包經(jīng)營，整治主體是村級集體與農(nóng)民。一是村級要帶頭整治。對于承包主長期在外，連續(xù)棄種兩年以上的荒地，通過“村規(guī)民約”，由村級暫時收回承包權(quán)，整治后交由種植大戶耕種。二是以大戶為主進行整治。要把種糧大戶作為治理耕地拋荒的主力軍，動員組織種糧大戶積極開展耕種荒地，對治理拋荒地的種糧大戶免收一定年限流轉(zhuǎn)費，彌補治理拋荒投入費用。三是農(nóng)戶參與整治。要加大宣傳力度，積極動員承包戶在鄉(xiāng)、村協(xié)助下，對自家承包地內(nèi)整治難度不大、易于復(fù)耕的荒地自覺進行整治。四是干部兜底整治。對于承包戶無力耕種、大戶又不愿流轉(zhuǎn)的零星拋荒地，實行屬地管理，由村組干部兜底，確保全部復(fù)耕復(fù)種到位。

3.實行五個方面提高一是提高農(nóng)民惜地護地法律意識。利用宣傳標語、村村響、微信群等多種方式將法律法規(guī)宣傳到戶，特別是要將耕地保護的重要性和違法懲治等內(nèi)容講清講透，讓惜地護地成為農(nóng)民的自覺行為。二是提高耕地保護與利用價值。將耕地保護與利用納入“十四五”國土空間與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃，明確好糧油生產(chǎn)區(qū)，特色農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)，畜牧水產(chǎn)適養(yǎng)區(qū)，休閑農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等發(fā)展區(qū)。嚴格按照規(guī)劃審批農(nóng)業(yè)項目，在確保國家糧食安全的基礎(chǔ)上，發(fā)展一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，充分提高平江縣耕地的利用率和利用價值。三是提高耕地質(zhì)量與種植效益。加大對沖垅山田的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實改善灌溉條件，提高機耕路、生產(chǎn)道通達率，為耕種提供便利的交通設(shè)施，同時，結(jié)合高標準農(nóng)田建設(shè)項目打造高標準農(nóng)田。加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高種田效率與效益。四是提高耕地監(jiān)管與執(zhí)法能力。平江縣地域面積大，耕地分散，需要利用現(xiàn)代科技建立“橫向到邊、縱向到底，全覆蓋、無縫隙”的耕地保護與利用智能化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，將耕地違法行為控制在萌芽狀態(tài)，嚴控耕地“非農(nóng)化”“非糧化”與拋荒現(xiàn)象重復(fù)發(fā)生。及時查處違規(guī)占用耕地和破壞耕地質(zhì)量的行為，有效遏制占用耕地及破壞耕地質(zhì)量的現(xiàn)象發(fā)生和蔓延。五是提高綜合治理水平。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門、自然資源部門要加強協(xié)同，上下聯(lián)動，建立耕地保護與利用共同責(zé)任機制，實行全天候動態(tài)監(jiān)管。同時對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”與拋荒等問題因地制宜進行綜合整治。