戚振東 張紫璇

【摘 要】 研究型審計(jì)是現(xiàn)今審計(jì)實(shí)務(wù)和理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。文章首先對(duì)研究型審計(jì)進(jìn)行了理論分析，認(rèn)為研究型審計(jì)強(qiáng)調(diào)以研究的思路方法開(kāi)展審計(jì)，基本出發(fā)點(diǎn)是創(chuàng)造更高審計(jì)價(jià)值，更好服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化。其次文章構(gòu)建了研究型審計(jì)的理論分析框架，發(fā)現(xiàn)研究型審計(jì)需要深入解構(gòu)財(cái)政財(cái)務(wù)收支與治理主體提供治理服務(wù)的邏輯關(guān)系，將監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支與監(jiān)督治理主體履職和提供國(guó)家治理服務(wù)結(jié)合起來(lái)，需要關(guān)注黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策與重大決策部署、地方治理的審計(jì)監(jiān)督需求以及審計(jì)自身演化發(fā)展。最后從轉(zhuǎn)變審計(jì)戰(zhàn)略監(jiān)督的審計(jì)新理念、探索中國(guó)特色的制度基礎(chǔ)國(guó)家審計(jì)模式、探索“權(quán)力—制度—行為”審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的分析思路，以及探索監(jiān)督合力的研究型審計(jì)作用發(fā)揮新方式等方面對(duì)研究型審計(jì)發(fā)展提出了建議和思考。

【關(guān)鍵詞】 國(guó)家治理現(xiàn)代化; 研究型審計(jì); 審計(jì)創(chuàng)新

【中圖分類號(hào)】 F239? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2022）06-0118-07

一、引言

研究型審計(jì)是伴隨審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域和范圍不斷拓展，地位和作用逐步提升，審計(jì)監(jiān)督宏觀性、系統(tǒng)性以及對(duì)審計(jì)人員科學(xué)思維要求提高等出現(xiàn)的審計(jì)實(shí)踐探索[ 1-2 ]。2021年1月，《審計(jì)署關(guān)于印發(fā)全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)2021年度工作要點(diǎn)的通知》（審政研究發(fā)〔2021〕6號(hào)）正式提出“積極推進(jìn)研究型審計(jì)”。研究型審計(jì)成為現(xiàn)今審計(jì)實(shí)務(wù)和理論界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題[ 3-5 ]。綜觀現(xiàn)有研究，雖對(duì)研究型審計(jì)的廣義理解大致相同，即認(rèn)為研究型審計(jì)就是在審計(jì)中更加注重分析研究，但尚未有公認(rèn)或確定的研究型審計(jì)定義及研究型審計(jì)實(shí)施思路或模式，也沒(méi)有形成系統(tǒng)的研究型審計(jì)理論。究其原因，在于沒(méi)有深入分析研究型審計(jì)的國(guó)家治理背景及其內(nèi)涵等基本理論問(wèn)題。

審計(jì)的過(guò)程其實(shí)也是調(diào)查研究的過(guò)程[ 1 ]，審計(jì)的過(guò)程、審計(jì)報(bào)告、專項(xiàng)審計(jì)信息，以及綜合多個(gè)審計(jì)項(xiàng)目成果的專題報(bào)告等都體現(xiàn)了審計(jì)和審計(jì)工作就是研究[ 3 ]。我國(guó)恢復(fù)重建審計(jì)制度以來(lái)，致力于探索中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)發(fā)展道路和審計(jì)事業(yè)，長(zhǎng)期堅(jiān)持“依法審計(jì)，服務(wù)大局，圍繞中心，突出重點(diǎn)，求真務(wù)實(shí)”工作方針，本質(zhì)上就體現(xiàn)了研究型審計(jì)的實(shí)踐特征。黨的十八大以來(lái)，審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系重要組成部分定位、審計(jì)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展監(jiān)督的審計(jì)管理體制機(jī)制、審計(jì)常態(tài)化經(jīng)濟(jì)體檢等審計(jì)職責(zé)任務(wù)、環(huán)境、條件、發(fā)展創(chuàng)新，對(duì)開(kāi)展研究型審計(jì)提出迫切要求。對(duì)研究型審計(jì)進(jìn)行學(xué)理分析，厘清其內(nèi)涵，推動(dòng)研究型審計(jì)開(kāi)展，對(duì)豐富審計(jì)理論和推進(jìn)審計(jì)更好服務(wù)國(guó)家治理具有較強(qiáng)的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、研究型審計(jì)的理論分析

審計(jì)是一種社會(huì)建構(gòu)活動(dòng)（socially-constructed activity），社會(huì)、政治和經(jīng)濟(jì)力量影響審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展[ 6 ]。國(guó)家審計(jì)，一方面利用社會(huì)資源，另一方面作為工具資源被社會(huì)利用，由此形成審計(jì)與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治、文化等國(guó)家治理領(lǐng)域?qū)嵺`活動(dòng)密不可分的聯(lián)系。審計(jì)需求、審計(jì)價(jià)值雖不是審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)本身，卻是聯(lián)系審計(jì)“內(nèi)部與外部關(guān)系”的紐帶。綜觀世界，各國(guó)審計(jì)致力于圍繞審計(jì)需求，創(chuàng)造更高國(guó)家治理服務(wù)價(jià)值，拓展審計(jì)內(nèi)容、創(chuàng)新審計(jì)業(yè)務(wù)，而正是將審計(jì)嵌入社會(huì)活動(dòng)創(chuàng)造更高價(jià)值，世界各國(guó)審計(jì)才取得長(zhǎng)足發(fā)展[ 7-8 ]。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，世界各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)更是達(dá)成了在國(guó)家治理現(xiàn)代化中發(fā)揮重要作用、尋求審計(jì)事業(yè)更大發(fā)展的共識(shí)①。

西方國(guó)家權(quán)力制衡下的審計(jì)制度，是將審計(jì)作為立法權(quán)下屬、獨(dú)立于行政權(quán)之外運(yùn)行的制約行政權(quán)的工具，其審計(jì)監(jiān)督更多的是依照法律或國(guó)會(huì)要求進(jìn)行例行的、程序的、形式的檢查。我國(guó)審計(jì)是國(guó)家監(jiān)督權(quán)制度化安排的一個(gè)組成部分，嵌入在各級(jí)各單位決策、執(zhí)行和監(jiān)督的治理活動(dòng)或過(guò)程之中，針對(duì)具體環(huán)境或組織的決策、執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督;其主要任務(wù)是監(jiān)督財(cái)經(jīng)法律法規(guī)、上級(jí)經(jīng)濟(jì)決策和本級(jí)經(jīng)濟(jì)決策執(zhí)行，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體檢作用，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展。

我國(guó)審計(jì)制度恢復(fù)重建之初，實(shí)務(wù)和理論界即明確了探索中國(guó)特色社會(huì)主義審計(jì)發(fā)展道路的方向和要求[ 9 ]。審計(jì)事業(yè)發(fā)展過(guò)程中，審計(jì)機(jī)關(guān)在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序、促進(jìn)政府廉潔依法行政、推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化等方面發(fā)揮了重要作用，審計(jì)監(jiān)督范圍逐漸從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到政治領(lǐng)域，監(jiān)督內(nèi)容逐漸從財(cái)政財(cái)務(wù)收支深入到權(quán)力運(yùn)行，服務(wù)對(duì)象逐漸從政府和行政管理延伸到政治和黨的建設(shè)，審計(jì)也從最早的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督作用拓展到在國(guó)家治理中發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體檢作用，監(jiān)督領(lǐng)域涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等國(guó)家治理各個(gè)領(lǐng)域（見(jiàn)圖1）。審計(jì)發(fā)展的重要經(jīng)驗(yàn)包括必須堅(jiān)持圍繞中心、服務(wù)大局，立足推動(dòng)完善國(guó)家治理、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的全局來(lái)謀劃和思考審計(jì)[ 10 ]。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生變化，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要求整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性推進(jìn)深化改革，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展步入貫徹新發(fā)展理念的高質(zhì)量發(fā)展階段。國(guó)際國(guó)內(nèi)雙循環(huán)的新發(fā)展格局下，推動(dòng)落實(shí)新發(fā)展理念，需要貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家各項(xiàng)方針政策，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善資源配置，重塑發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革。從根本上說(shuō)，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，依靠政策制度執(zhí)行權(quán)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)制權(quán)、資源決策權(quán)等安全有效運(yùn)行。確保各種經(jīng)濟(jì)權(quán)力安全有效運(yùn)行，需要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力的監(jiān)督。審計(jì)是國(guó)家所有者享有的監(jiān)督權(quán)[ 11 ]，監(jiān)督范圍涵蓋國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)宏觀發(fā)展、地區(qū)行業(yè)經(jīng)濟(jì)中觀運(yùn)行、單位組織微觀經(jīng)營(yíng)管理，以及領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)用、自然環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用等[ 12 ]，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要保障。國(guó)家治理現(xiàn)代化對(duì)審計(jì)提出了新要求，審計(jì)要基于高質(zhì)量發(fā)展的不同目標(biāo)任務(wù)及其面對(duì)的現(xiàn)實(shí)約束和問(wèn)題，在客觀的環(huán)境中針對(duì)決策和執(zhí)行的具體問(wèn)題具體分析。既要發(fā)現(xiàn)和揭示問(wèn)題，又要解決問(wèn)題和防范風(fēng)險(xiǎn);既要揭示微觀問(wèn)題，又要開(kāi)展從微觀到宏觀的分析，以厘清問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)深層次的內(nèi)在規(guī)律和原因。特別是從體制機(jī)制等深層次、宏觀層面提出改善管理和深化改革的建議，預(yù)警和防范風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)體檢作用。

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)研究型審計(jì)的內(nèi)涵在狹義上理解不同，如丁仁立[ 2 ]認(rèn)為，研究型審計(jì)是在審計(jì)項(xiàng)目中嫁接課題研究模式，把項(xiàng)目當(dāng)成課題進(jìn)行調(diào)研，對(duì)涉及項(xiàng)目的有關(guān)重點(diǎn)、熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)等問(wèn)題結(jié)合審計(jì)情況開(kāi)展系統(tǒng)、深入的分析研究，最后形成層次較高、影響較大的審計(jì)調(diào)研成果。而許芷浩和胡友良[ 4 ]認(rèn)為，從狹義上講，研究型審計(jì)是在完成審計(jì)項(xiàng)目特別是重大審計(jì)項(xiàng)目任務(wù)過(guò)程中嵌入專題理論研究，把促進(jìn)體制機(jī)制健全、制度完善作為重要內(nèi)容和目標(biāo)的審計(jì)工作模式。但達(dá)成共識(shí)的是，如何提高審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的價(jià)值是研究型審計(jì)的根本問(wèn)題和特征。典型觀點(diǎn)如孫夏賦[ 3 ]認(rèn)為，開(kāi)展研究型審計(jì)要加大問(wèn)題產(chǎn)生原因分析力度，審計(jì)成果需要研究加以開(kāi)發(fā)利用。綜上可以將研究型審計(jì)歸納為強(qiáng)調(diào)以研究的思路、方法開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，基本出發(fā)點(diǎn)是創(chuàng)造更高審計(jì)價(jià)值，更好地發(fā)揮審計(jì)在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中的作用以及更好地服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，審計(jì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生深刻變化。一方面，隨著國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展，被審計(jì)單位承擔(dān)高質(zhì)量發(fā)展的任務(wù)、職責(zé)等不斷發(fā)生變化，審計(jì)監(jiān)督的政治性、政策性、精準(zhǔn)性要求不斷增強(qiáng)。另一方面，審計(jì)監(jiān)督地位和功能的轉(zhuǎn)變，也要求運(yùn)用越來(lái)越多的非財(cái)經(jīng)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、政治性標(biāo)準(zhǔn)等不確定標(biāo)準(zhǔn)，展開(kāi)適宜的審計(jì)評(píng)價(jià)，如貫徹落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”、容錯(cuò)糾錯(cuò)等。同時(shí)，財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)創(chuàng)新日益增多、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)的違規(guī)違紀(jì)手段不斷變化、信息化技術(shù)廣泛應(yīng)用、被審計(jì)單位治理水平不斷提高等對(duì)審計(jì)監(jiān)督提出更高要求。審計(jì)如何更好地發(fā)揮作用、創(chuàng)造價(jià)值，逐漸引起實(shí)務(wù)和理論界關(guān)注，研究型審計(jì)正是在這一背景下被提出并進(jìn)行實(shí)踐探索。

三、研究型審計(jì)：一個(gè)分析框架

審計(jì)監(jiān)督是一個(gè)嵌入在經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中不斷發(fā)展和演化的過(guò)程，在不同國(guó)家或同一國(guó)家不同地區(qū)會(huì)存在差異[ 13 ]。審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理，其核心是能夠提供公共資金運(yùn)用和國(guó)家治理行為適當(dāng)?shù)男畔?，并給予公共權(quán)力以適當(dāng)約束，主要從規(guī)范治理主體行為、提供治理主體信息交流以及促進(jìn)國(guó)家治理自我完善和創(chuàng)新三個(gè)方面發(fā)揮作用[ 14 ]。國(guó)家治理要求轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，樹(shù)立審計(jì)的目的在于完善治理，要注重從體制、機(jī)制、制度以及政策層面發(fā)現(xiàn)和分析研究問(wèn)題，促進(jìn)政策、法律、制度的落實(shí)和完善，不斷提升服務(wù)國(guó)家治理的水平和績(jī)效，在更高層面更高層次上發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用[ 2 ]?；趪?guó)家治理運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程，對(duì)開(kāi)展研究型審計(jì)的機(jī)理分析如圖2。

如圖2所示，黨和國(guó)家治國(guó)理政目標(biāo)任務(wù)完成的過(guò)程，是作為國(guó)家權(quán)力代理人的治理主體遵循黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)，貫徹落實(shí)黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策和重大決策部署，配置使用公共資金等提供政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、社會(huì)治理服務(wù)增進(jìn)社會(huì)福利實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。審計(jì)監(jiān)督權(quán)是黨和國(guó)家監(jiān)督權(quán)的重要內(nèi)容，審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。審計(jì)監(jiān)督貫穿于國(guó)家治理全過(guò)程，審計(jì)監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用是國(guó)家治理自我完善的穩(wěn)定調(diào)節(jié)系統(tǒng)。審計(jì)監(jiān)督在橫向上承擔(dān)對(duì)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，在縱向上承擔(dān)對(duì)下級(jí)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督。在監(jiān)督內(nèi)容上，承擔(dān)監(jiān)督黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)法律法規(guī)、黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策和重大決策部署等在內(nèi)的國(guó)家治理體系的落實(shí)與運(yùn)轉(zhuǎn)，監(jiān)督治理主體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法效益，監(jiān)督國(guó)家治理運(yùn)轉(zhuǎn)所需物資的可持續(xù)保障，反饋國(guó)家管控經(jīng)濟(jì)和防范風(fēng)險(xiǎn)的決策支持信息，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，確保黨和國(guó)家治國(guó)理政目標(biāo)任務(wù)完成，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。

為創(chuàng)造更高價(jià)值，審計(jì)需要關(guān)注對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化，特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)權(quán)力運(yùn)行和治理現(xiàn)代化的監(jiān)察、督促成效，以及對(duì)黨和國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略任務(wù)和目標(biāo)達(dá)成的監(jiān)督成效。審計(jì)是對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法和效益的監(jiān)督。審計(jì)發(fā)揮作用價(jià)值是通過(guò)審計(jì)規(guī)劃和審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施實(shí)現(xiàn)的。審計(jì)創(chuàng)造更高價(jià)值，就是要聚焦主責(zé)主業(yè)，有效融合微觀監(jiān)督和宏觀監(jiān)督，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化。因此，開(kāi)展研究型審計(jì)，需要深入解構(gòu)財(cái)政財(cái)務(wù)收支與治理主體提供國(guó)家治理服務(wù)的邏輯關(guān)系，緊密地將監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支與監(jiān)督治理主體提供國(guó)家治理服務(wù)聯(lián)系起來(lái)。

國(guó)家治理主體是貫徹黨和國(guó)家意志，提供國(guó)家治理服務(wù)和建設(shè)國(guó)家治理現(xiàn)代化的具體組織實(shí)施者。國(guó)家通過(guò)法律法規(guī)、方針政策和決策部署等賦予治理主體提供治理服務(wù)的公共權(quán)力、資金、資源和責(zé)任義務(wù)。通過(guò)預(yù)算分配和配置的公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源等是提供國(guó)家治理服務(wù)或管理公共事務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)家治理主體應(yīng)堅(jiān)持以人民為中心，運(yùn)用所賦予的公共權(quán)力，建構(gòu)確保高效履行職責(zé)的完善制度，提供彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、規(guī)制社會(huì)經(jīng)濟(jì)等治理服務(wù)，從而完成國(guó)家治理目標(biāo)任務(wù)，推動(dòng)國(guó)家治理發(fā)展。馬克思主義認(rèn)為，權(quán)力應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任對(duì)公共權(quán)力運(yùn)行十分重要。制度是關(guān)于權(quán)力和責(zé)任的規(guī)范體系。國(guó)家治理現(xiàn)代化因此可以看作是治理主體在制度規(guī)范體系約束下行使權(quán)力，利用公共物資或資源，提供治理服務(wù)的現(xiàn)代化。從邏輯關(guān)系看，財(cái)政財(cái)務(wù)收支是對(duì)治理主體運(yùn)用公共權(quán)力、履行職責(zé)、提供國(guó)家治理服務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的記錄和反映。審計(jì)以財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益檢查入手，能夠深入財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)背后的權(quán)力運(yùn)行、制度建設(shè)與執(zhí)行，進(jìn)而對(duì)改進(jìn)體制機(jī)制、提升治理服務(wù)績(jī)效發(fā)揮建設(shè)性作用。法律法規(guī)等制度遵循、權(quán)力安全有效運(yùn)行、資金資源配置利用等構(gòu)成了審計(jì)監(jiān)督服務(wù)國(guó)家治理的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，將監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支與監(jiān)督治理主體履職和提供國(guó)家治理服務(wù)結(jié)合起來(lái)，也為通過(guò)研究提升審計(jì)創(chuàng)造的價(jià)值提供了分析的基礎(chǔ)和方法途徑。開(kāi)展研究型審計(jì)，必須在國(guó)家治理的宏觀系統(tǒng)框架下，深入分析財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)背后的權(quán)力運(yùn)行、資金資源配置利用和所提供國(guó)家治理服務(wù)績(jī)效，以發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督應(yīng)有的職責(zé)和作用。

國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策及重大決策部署，是以經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的發(fā)展方向和重大問(wèn)題解決為導(dǎo)向的規(guī)范體系，對(duì)國(guó)家治理資源配置具有強(qiáng)制性的約束和引導(dǎo)作用，其貫徹落實(shí)涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源配置格局調(diào)整等利益調(diào)整和布局，同時(shí)又涉及國(guó)家治理現(xiàn)代化全局，與人民群眾利益緊密相關(guān)，直接關(guān)系黨治國(guó)理政的健康與穩(wěn)定。貫徹落實(shí)黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策及決策部署，既要求整體性、協(xié)同性、系統(tǒng)性，又要求針對(duì)具體實(shí)際進(jìn)行匹配性調(diào)整;既要確保政策貫徹落實(shí)到位和政令統(tǒng)一，又要確保因地因時(shí)取得效果。因此，審計(jì)監(jiān)督既要監(jiān)督政策貫徹落實(shí)，反映政策執(zhí)行過(guò)程中的新情況、新問(wèn)題，又要深刻領(lǐng)會(huì)政策意圖，推進(jìn)政策措施因地制宜落實(shí)。

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，地方發(fā)展不平衡不充分矛盾依然突出，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)結(jié)構(gòu)、資源稟賦、市場(chǎng)化程度等仍有差異，區(qū)域文化、溝通機(jī)制、行政氛圍、政府官員思維方式和決策模式也有所不同，由此導(dǎo)致不同地方區(qū)域的行政行為和行政風(fēng)范等有所差異。審計(jì)監(jiān)督發(fā)揮作用的社會(huì)和溝通網(wǎng)絡(luò)等環(huán)境要素約束不同。國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)對(duì)審計(jì)的整體性、協(xié)同性和系統(tǒng)性監(jiān)督要求日益緊迫，審計(jì)監(jiān)督的宏觀、前瞻、系統(tǒng)、持續(xù)的經(jīng)濟(jì)體檢作用要求日益提高。開(kāi)展研究型審計(jì)，需要在全國(guó)審計(jì)一盤棋下，充分發(fā)揮地方審計(jì)機(jī)關(guān)的積極主動(dòng)性，創(chuàng)造性地發(fā)揮審計(jì)經(jīng)濟(jì)體檢作用。

遵循結(jié)構(gòu)—功能主義觀點(diǎn)，審計(jì)監(jiān)督是一個(gè)有機(jī)的生態(tài)系統(tǒng)或有生命的組織系統(tǒng)。審計(jì)監(jiān)督行為受到國(guó)家治理現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境內(nèi)各種條件因素的制約和影響。一方面，審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)內(nèi)部各要素之間相互影響、互相牽制，各要素之間的關(guān)系是否融洽和諧直接決定審計(jì)監(jiān)督的效果。另一方面，社會(huì)分工發(fā)展、結(jié)構(gòu)分化、利益主體多元化以及監(jiān)督環(huán)境的發(fā)展等對(duì)審計(jì)監(jiān)督運(yùn)行產(chǎn)生重要影響，尤其是審計(jì)監(jiān)督與黨和國(guó)家監(jiān)督體系其他組成內(nèi)容要素之間的相互影響、相互作用。審計(jì)需要積極應(yīng)對(duì)，在與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的互動(dòng)中不斷演化，通過(guò)內(nèi)在要素之間的協(xié)同作用，形成新的有序結(jié)構(gòu)，以適應(yīng)環(huán)境變化。藉此，本文搭建了基于國(guó)家治理現(xiàn)代化的研究型審計(jì)理論分析框架。

四、開(kāi)展研究型審計(jì)的幾點(diǎn)建議

研究型審計(jì)是中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代黨治國(guó)理政和國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求。開(kāi)展研究型審計(jì)需要在完善審計(jì)制度、提升審計(jì)人員專業(yè)能力、加強(qiáng)審計(jì)管理等的同時(shí)，轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，探索中國(guó)特色的國(guó)家審計(jì)模式，創(chuàng)新審計(jì)分析問(wèn)題思路，發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督合力。

（一）轉(zhuǎn)變審計(jì)戰(zhàn)略監(jiān)督的審計(jì)新理念

如前所述，之所以開(kāi)展研究型審計(jì)，源自黨和國(guó)家治國(guó)理政對(duì)審計(jì)監(jiān)督的新要求。開(kāi)展研究型審計(jì)的成效主要衡量標(biāo)志體現(xiàn)在審計(jì)監(jiān)督更好地服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化，同時(shí)審計(jì)發(fā)揮的作用要通過(guò)微觀項(xiàng)目來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此研究型審計(jì)要從解決國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深層次問(wèn)題入手，從宏觀層面發(fā)揮推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的作用，即更加提升審計(jì)監(jiān)督的宏觀價(jià)值，從微觀入手尋求在發(fā)現(xiàn)趨勢(shì)苗頭性問(wèn)題、體制機(jī)制缺陷、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范等宏觀層次中發(fā)揮作用。傳統(tǒng)審計(jì)理論和實(shí)踐體系，更多強(qiáng)調(diào)的是對(duì)微觀主體具體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合規(guī)績(jī)效的監(jiān)督，或稱為管理監(jiān)督型審計(jì)，難以形成系統(tǒng)化、整體性的審計(jì)監(jiān)督作用和效果，也難以有效發(fā)揮審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系重要組成部分的宏觀功能定位及其應(yīng)有的經(jīng)濟(jì)體檢作用。審計(jì)戰(zhàn)略監(jiān)督，是指以解決黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行以及發(fā)展中深層次問(wèn)題為主要目標(biāo)，通過(guò)審計(jì)糾正和審計(jì)建議，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)行調(diào)控和管理，保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展，包含宏觀和政治監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)成為開(kāi)展研究型審計(jì)所秉持的審計(jì)新理念。

審計(jì)戰(zhàn)略監(jiān)督與傳統(tǒng)管理監(jiān)督型審計(jì)的區(qū)別主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。理論基礎(chǔ)上：傳統(tǒng)審計(jì)監(jiān)督主要是依據(jù)受托責(zé)任理論及框架建立，強(qiáng)調(diào)根據(jù)具體項(xiàng)目采取權(quán)變的方式進(jìn)行監(jiān)督，針對(duì)不同被審計(jì)單位內(nèi)容往往相異，需要不斷調(diào)整變化;審計(jì)戰(zhàn)略監(jiān)督則以國(guó)家治理為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，采取以國(guó)家治理監(jiān)督需求為分析出發(fā)點(diǎn)，演繹審計(jì)監(jiān)督任務(wù)，確定審計(jì)項(xiàng)目以及明確項(xiàng)目的重點(diǎn)內(nèi)容等的方式進(jìn)行監(jiān)督，不僅重視短期和微觀審計(jì)，而且注重戰(zhàn)略性、中長(zhǎng)期監(jiān)督效果。在審計(jì)監(jiān)督目的和目標(biāo)上：傳統(tǒng)管理監(jiān)督型主要是為了確保財(cái)經(jīng)秩序的穩(wěn)定，一般將查處違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題作為其主要目標(biāo);審計(jì)戰(zhàn)略監(jiān)督主要是為了解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行和發(fā)展中深層次結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，涵蓋了宏觀調(diào)控的任務(wù)和目標(biāo)，將揭示問(wèn)題、評(píng)估總體、研判風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)改革作為主要目標(biāo)。審計(jì)監(jiān)督維度和范圍上：管理監(jiān)督型審計(jì)屬于經(jīng)濟(jì)管理維度，聚焦經(jīng)濟(jì)秩序和經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展;審計(jì)戰(zhàn)略監(jiān)督是一個(gè)包含社會(huì)、生態(tài)環(huán)境、民生等在內(nèi)的多維度概念，從經(jīng)濟(jì)監(jiān)督入手，監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行、政策貫徹落實(shí)、社會(huì)發(fā)展等，在視野和內(nèi)容上更為寬廣。審計(jì)監(jiān)督手段和工具上：管理監(jiān)督型審計(jì)的工具主要是真實(shí)合規(guī)審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等;審計(jì)戰(zhàn)略監(jiān)督不僅使用管理監(jiān)督審計(jì)內(nèi)容，而且包括制度建設(shè)和改革、戰(zhàn)略規(guī)劃落地等內(nèi)容。

（二）探索中國(guó)特色國(guó)家審計(jì)模式

審計(jì)模式是審計(jì)導(dǎo)向性（oriented）的目標(biāo)、范圍和方法等要素的組合，它規(guī)定了審計(jì)應(yīng)從何處下手、何時(shí)著手、如何著手等問(wèn)題。審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的種類、層次，審計(jì)結(jié)論以及據(jù)以提出審計(jì)建議的價(jià)值等很大程度上由審計(jì)模式?jīng)Q定。現(xiàn)今，國(guó)家審計(jì)尚未形成成熟的審計(jì)模式。雖有國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則的約束與規(guī)范，實(shí)踐中各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目仍然存在審計(jì)分析出發(fā)點(diǎn)不明確、審計(jì)管理不統(tǒng)一、審計(jì)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范等問(wèn)題，導(dǎo)致審計(jì)質(zhì)量參差不齊、審計(jì)成效難以統(tǒng)一考量等。開(kāi)展研究型審計(jì)，亟需規(guī)范審計(jì)流程和審計(jì)業(yè)務(wù)操作，在完成審計(jì)基本職責(zé)任務(wù)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展多樣化研究，以創(chuàng)造更高審計(jì)價(jià)值。通過(guò)探索國(guó)家審計(jì)模式，能夠規(guī)范國(guó)家審計(jì)流程和審計(jì)業(yè)務(wù)操作，有助于在確保完成基本審計(jì)任務(wù)的基礎(chǔ)上，更好發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作用。

首先，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)以被審計(jì)單位承擔(dān)的國(guó)家治理職責(zé)任務(wù)為分析出發(fā)點(diǎn)。要在國(guó)家治理的框架下，特別是在貫徹落實(shí)黨和國(guó)家方針政策及重大決策部署的職責(zé)履行中，考慮被審計(jì)單位公共權(quán)力運(yùn)行和公共資金運(yùn)動(dòng)，在泛宏觀環(huán)境、體制和制度層面發(fā)現(xiàn)影響被審計(jì)單位完成國(guó)家治理相應(yīng)職責(zé)的因素，以尋求被審計(jì)單位公共權(quán)力運(yùn)行和公共資金運(yùn)動(dòng)的可持續(xù)改進(jìn)的整體協(xié)同效應(yīng)。同時(shí)，審計(jì)要實(shí)踐以政治標(biāo)準(zhǔn)、政治責(zé)任等來(lái)謀劃審計(jì)工作，審視審計(jì)發(fā)現(xiàn)，提出審計(jì)意見(jiàn)和建議。針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)，分析和揭示可能的政治原因、政治責(zé)任。通過(guò)把握被審計(jì)單位國(guó)家治理職責(zé)任務(wù)，審查治理行為，著眼于向國(guó)家治理權(quán)力機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾等提供國(guó)家治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化信息、國(guó)家治理主體監(jiān)督信息、國(guó)家治理服務(wù)評(píng)價(jià)信息、國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)信息，以促進(jìn)國(guó)家治理系統(tǒng)中信任、合作等的社會(huì)資本培育。

其次，國(guó)家審計(jì)應(yīng)當(dāng)以圍繞權(quán)力運(yùn)行和責(zé)任落實(shí)制度的建立健全和遵循為必要檢查環(huán)節(jié)。制度化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。圍繞權(quán)力配置運(yùn)行、資源安全有效和貫徹執(zhí)行方針政策等建立健全制度程序措施，是治理主體的職責(zé)。國(guó)家法律法規(guī)約束下，經(jīng)濟(jì)主體健康運(yùn)行最為重要的是經(jīng)濟(jì)主體自我管理制度的建立健全和有效遵循，包括貫徹上級(jí)政策的相關(guān)制度、資產(chǎn)資源安全有效的制度、檢查督促的制度、考核激勵(lì)的制度等。樹(shù)立以職責(zé)職能為出發(fā)點(diǎn)分析制度建立健全情況，制度對(duì)既定法律法規(guī)、方針政策的貫徹促進(jìn)落實(shí)情況，針對(duì)管理行為進(jìn)行審查監(jiān)督的制度模式審計(jì)思路，確保審計(jì)能夠?qū)h和國(guó)家相關(guān)政策要求、法規(guī)要求的遵循及時(shí)做出評(píng)價(jià)判定。為此，審計(jì)實(shí)施階段，審計(jì)人員應(yīng)當(dāng)先對(duì)管理業(yè)務(wù)流程進(jìn)行評(píng)估、測(cè)試和分析，在此基礎(chǔ)上確定審計(jì)重點(diǎn)和審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。審計(jì)不再僅僅關(guān)注被審計(jì)單位或?qū)徲?jì)事項(xiàng)的真實(shí)性、合法性和效益性，而是強(qiáng)調(diào)關(guān)注被審計(jì)單位或?qū)徲?jì)事項(xiàng)滿足國(guó)家治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需求的差距、問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。

最后，探索開(kāi)展責(zé)任審計(jì)監(jiān)督。責(zé)任審計(jì)監(jiān)督是對(duì)被審計(jì)單位領(lǐng)導(dǎo)及其成員責(zé)任履行情況進(jìn)行的檢查監(jiān)督，監(jiān)督被審計(jì)單位及其成員積極主動(dòng)作為。在行政部門或單位內(nèi)部，公共資金是其職責(zé)履行的前提和基礎(chǔ)，涉及每個(gè)崗位人員，公共資金的監(jiān)督包括合規(guī)和績(jī)效監(jiān)督。行政部門或單位最大的績(jī)效是資金的投入績(jī)效。公共資金包括個(gè)人薪酬、辦公經(jīng)費(fèi)和業(yè)務(wù)費(fèi)用。個(gè)人薪酬績(jī)效的重要方面就是個(gè)人職責(zé)履行情況。因此，從審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)在邏輯出發(fā)，審計(jì)需要對(duì)被審計(jì)單位成員的履行績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督檢查。責(zé)任審計(jì)監(jiān)督還指審計(jì)在實(shí)務(wù)中要敢于擔(dān)當(dāng)，勇于做政府和行政部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行的兜底監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)既有標(biāo)準(zhǔn)的符合程度判斷，這種判斷在成熟的工業(yè)社會(huì)行政模式下，可能面臨作為判斷依據(jù)的法律規(guī)章制度相對(duì)穩(wěn)定，但是在過(guò)渡社會(huì)中法律規(guī)章制度從不成熟走向成熟，并不斷創(chuàng)新發(fā)展，即便是在成熟的工業(yè)社會(huì)行政模式下，信息技術(shù)等的發(fā)展也可能導(dǎo)致既有工業(yè)文明環(huán)境下的法律法規(guī)和規(guī)章制度逐步呈現(xiàn)不適應(yīng)性和對(duì)社會(huì)調(diào)節(jié)出現(xiàn)空白的特點(diǎn)。審計(jì)實(shí)務(wù)中，可能面臨程序合規(guī)但實(shí)際不績(jī)效、不符合公平正義，也可能存在違反既有法律法規(guī)和規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)際符合社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)、社會(huì)公平正義和績(jī)效要求。因此，從審計(jì)監(jiān)督的內(nèi)在邏輯出發(fā)，對(duì)被審計(jì)單位及其成員的履職績(jī)效和責(zé)任進(jìn)行監(jiān)督檢查。實(shí)際上，責(zé)任審計(jì)監(jiān)督是體制機(jī)制性審計(jì)建議的前提和基礎(chǔ)，例如程序規(guī)范不績(jī)效就可能涉及體制機(jī)制性問(wèn)題。開(kāi)展責(zé)任審計(jì)監(jiān)督，要求審計(jì)機(jī)關(guān)深化直接監(jiān)督審計(jì)，查處違紀(jì)違法違規(guī)問(wèn)題，推動(dòng)被審計(jì)單位遵規(guī)守紀(jì)以及績(jī)效目標(biāo)和任務(wù)的完成，還要關(guān)注間接再監(jiān)督，關(guān)注其他行政部門、執(zhí)法部門是否履行法定監(jiān)督職責(zé)，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)不確定和“托底”的能力。

（三）創(chuàng)新審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的系統(tǒng)分析思路

研究型審計(jì)強(qiáng)調(diào)根據(jù)具體審計(jì)項(xiàng)目及其監(jiān)督要求差異化地組織實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，必然對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的開(kāi)展有較高的個(gè)性化要求?，F(xiàn)時(shí)期，在審計(jì)準(zhǔn)則、審計(jì)技術(shù)規(guī)范體系尚未健全等現(xiàn)實(shí)約束條件下，開(kāi)展研究型審計(jì)應(yīng)當(dāng)尋求探索規(guī)范的、系統(tǒng)的審計(jì)發(fā)現(xiàn)和審計(jì)建議分析思路?；谪?cái)政財(cái)務(wù)收支與治理主體提供治理服務(wù)的邏輯，建議探索權(quán)力—制度—行為的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題分析思路。

前已述及，權(quán)力是推動(dòng)和貫穿資源配置使用的內(nèi)在基礎(chǔ)和主線因素。制度是約束權(quán)力運(yùn)行和資源配置利用的規(guī)范。一定程度上說(shuō)，國(guó)家治理行動(dòng)包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活動(dòng)，都是治理主體在既定法律法規(guī)和制度規(guī)范的約束下，運(yùn)用權(quán)力履行職責(zé)的行為后果。權(quán)力運(yùn)行、資源配置使用，乃至國(guó)家治理信息生產(chǎn)利用都是在一定的制度框架和范圍內(nèi)進(jìn)行的。從這一角度，問(wèn)題是行為的表現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)源自于對(duì)制度的偏離。由此，權(quán)力安全有效運(yùn)行、制度得到遵循和提供有績(jī)效的治理服務(wù)成為研究型審計(jì)監(jiān)督的切入點(diǎn)和基本分析思路。權(quán)力—制度—行為的審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題分析思路，一方面能夠通過(guò)審查國(guó)家財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，揭示財(cái)政財(cái)務(wù)收支中的違規(guī)違紀(jì)，維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)，提高公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源配置使用效益;另一方面能夠系統(tǒng)、有邏輯、高效率地通過(guò)財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的檢查，監(jiān)督政府及其部門依法履職，促進(jìn)權(quán)力規(guī)范運(yùn)行，促進(jìn)反腐倡廉，促進(jìn)全面深化改革。

堅(jiān)持“權(quán)力—制度—行為”的研究型審計(jì)分析思路。首先，要深入經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的體制機(jī)制約束，查找分析被審計(jì)單位是否建立健全確保黨和國(guó)家方針政策及重大決策部署貫徹落實(shí)的制度規(guī)范體系，是否建立健全規(guī)范權(quán)力安全有效運(yùn)行的制度規(guī)范體系，是否建立健全公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源合理利用和保值增值的制度規(guī)范體系等，已經(jīng)建立的制度是否能夠得到遵循，審計(jì)關(guān)注焦點(diǎn)從財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法效益到關(guān)注財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法效益所保障的黨和國(guó)家方針政策及重大決策部署貫徹落實(shí)、職責(zé)履行、資源合理開(kāi)發(fā)利用、資產(chǎn)保值增值、風(fēng)險(xiǎn)防控有力等效果。其次，能夠從微觀財(cái)政財(cái)務(wù)收支活動(dòng)的真實(shí)合法效益，拓展到依據(jù)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)問(wèn)題，對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的傾向性、苗頭性、規(guī)律性問(wèn)題展開(kāi)研究，深入分析管理制度和體制機(jī)制原因，從而加強(qiáng)管理、完善制度、健全體制機(jī)制、促進(jìn)深化改革等。再次，使得審計(jì)內(nèi)容從更多關(guān)注財(cái)務(wù)活動(dòng)轉(zhuǎn)向財(cái)政財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)活動(dòng)相結(jié)合，關(guān)注非財(cái)務(wù)資料和信息，從關(guān)注既有問(wèn)題到關(guān)注產(chǎn)生問(wèn)題的制度機(jī)制體制原因以及關(guān)注未來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)防范。最后，從一般意義上出發(fā)，治理主體的各種行為乃至存在的問(wèn)題，都是基于權(quán)力驅(qū)動(dòng)的制度約束規(guī)范下發(fā)生。通過(guò)“權(quán)力—制度—行為”，有利于基于體制缺陷、機(jī)制障礙、制度漏洞等發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行潛在的風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題或風(fēng)險(xiǎn)隱患，能夠促進(jìn)審計(jì)從強(qiáng)調(diào)揭示問(wèn)題轉(zhuǎn)向揭示問(wèn)題、提出建議、規(guī)范管理，促進(jìn)制約監(jiān)督權(quán)力。

（四）探索監(jiān)督合力的研究型審計(jì)作用發(fā)揮新方式

審計(jì)是制約監(jiān)督經(jīng)濟(jì)權(quán)力運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)資源配置，維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序的重要監(jiān)督手段和工具。黨的十九大提出健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，黨的十九屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善黨和國(guó)家監(jiān)督體系”列為重要內(nèi)容作出專門部署。作為黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分，審計(jì)監(jiān)督推動(dòng)全面深化改革，就要求審計(jì)要能夠在揭示問(wèn)題的同時(shí)，更加有效地推動(dòng)體制機(jī)制和制度性變革。全面依法治國(guó)要求審計(jì)維護(hù)國(guó)家法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)等的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，把各種制度的執(zhí)行作為審計(jì)監(jiān)督發(fā)力的要點(diǎn);全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，要求審計(jì)要在社會(huì)利益格局調(diào)整和人民為中心的社會(huì)價(jià)值的權(quán)威性分配及再生產(chǎn)中發(fā)揮監(jiān)督作用，要求審計(jì)不僅關(guān)注財(cái)經(jīng)法規(guī)，更要關(guān)注價(jià)值導(dǎo)向。政治是行政的基礎(chǔ)，行政是圍繞政治展開(kāi)的。全面從嚴(yán)治黨，要求審計(jì)要能夠從對(duì)行政的監(jiān)督中服務(wù)和保障從嚴(yán)治黨，從而維護(hù)和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力及水平建設(shè)。審計(jì)職業(yè)判斷的技術(shù)屬性，要求審計(jì)要能夠針對(duì)政治要求、政治標(biāo)準(zhǔn)等選擇審計(jì)依據(jù)，給出審計(jì)意見(jiàn)或結(jié)論，從而服務(wù)從嚴(yán)治黨。

黨和國(guó)家監(jiān)督體系，特別是審計(jì)監(jiān)督體系的構(gòu)建與完善，為審計(jì)更好地發(fā)揮監(jiān)督作用創(chuàng)造了新的作用平臺(tái)和條件，審計(jì)監(jiān)督作用發(fā)揮正從單一監(jiān)督向協(xié)同監(jiān)督轉(zhuǎn)變。審計(jì)監(jiān)督所處的監(jiān)督體系中，各監(jiān)督制度監(jiān)督的性質(zhì)、形式、手段、權(quán)限和機(jī)制各異，但是在監(jiān)督目的上具有一致性，功能作用上具有互補(bǔ)性。審計(jì)作為經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，要自覺(jué)融入黨和國(guó)家監(jiān)督體系和審計(jì)監(jiān)督體系，通過(guò)縱向協(xié)調(diào)，橫向溝通，綜合運(yùn)用各種監(jiān)督資源，充分借鑒其他監(jiān)督優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)被審計(jì)單位遵規(guī)守紀(jì);要深化直接監(jiān)督審計(jì)，拓展間接監(jiān)督審計(jì)，獲得審計(jì)監(jiān)督的協(xié)同效應(yīng)。一方面審計(jì)要在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中，與人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等發(fā)揮合力，尋求監(jiān)督協(xié)同效應(yīng);另一方面審計(jì)要與內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)形成協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的審計(jì)監(jiān)督體系，尋求形成審計(jì)監(jiān)督合力。特別是，審計(jì)要著力從法律法規(guī)遵循、建設(shè)等方面分析問(wèn)題，服務(wù)人大權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督;從風(fēng)險(xiǎn)防范等政策建議方面，服務(wù)政協(xié)監(jiān)督;規(guī)范向社會(huì)公告審計(jì)結(jié)果，推動(dòng)社會(huì)公眾有序參與政治，推進(jìn)有序開(kāi)展社會(huì)監(jiān)督。

要加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)監(jiān)督體系的領(lǐng)導(dǎo)。要建立順暢的審計(jì)監(jiān)督體系運(yùn)轉(zhuǎn)工作機(jī)制，一方面是在審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)下構(gòu)建覆蓋各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的全國(guó)審計(jì)工作聯(lián)動(dòng)格局;另一方面是要在審計(jì)署和各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下，加大內(nèi)部審計(jì)、社會(huì)審計(jì)和國(guó)家審計(jì)之間的交流溝通，從審計(jì)執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則協(xié)調(diào)和互相適用、審計(jì)成果互相利用，以及對(duì)審計(jì)行業(yè)的監(jiān)督管理方面，確保三種審計(jì)之間協(xié)同運(yùn)行。同時(shí)，要強(qiáng)化涉及社會(huì)公共利益經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)監(jiān)督權(quán)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中，公共資金是所有權(quán)屬于國(guó)家范疇內(nèi)的社會(huì)群體所共有，其運(yùn)用結(jié)果會(huì)影響社會(huì)福利，如果運(yùn)用不恰當(dāng)，會(huì)帶來(lái)社會(huì)訴訟、社會(huì)公共事件等行為，從而加大政府行政管理成本。政府的重要職責(zé)就是彌補(bǔ)信息、秩序等公共產(chǎn)品，使得市場(chǎng)交易可以按照既定的交易秩序進(jìn)行。對(duì)影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及可能影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的公共資金主體等社會(huì)組織進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，監(jiān)督其在法律法規(guī)約束下發(fā)展，是審計(jì)監(jiān)督維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展的應(yīng)有之義。

五、結(jié)論

中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，審計(jì)步入高質(zhì)量發(fā)展階段。更好地發(fā)揮審計(jì)在國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)中的作用，尤其需要開(kāi)展研究型審計(jì)。本文首先在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，分析了研究型審計(jì)的內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)研究型審計(jì)是強(qiáng)調(diào)以研究的思路方法開(kāi)展審計(jì)，基本出發(fā)點(diǎn)是創(chuàng)造更高的審計(jì)價(jià)值，更好服務(wù)國(guó)家治理現(xiàn)代化。其次構(gòu)建了研究型審計(jì)的理論分析框架，發(fā)現(xiàn)研究型審計(jì)需要深入解構(gòu)財(cái)政財(cái)務(wù)收支與治理主體提供治理服務(wù)的邏輯關(guān)系，將監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支與監(jiān)督治理主體提供國(guó)家治理服務(wù)結(jié)合起來(lái)，重點(diǎn)關(guān)注黨和國(guó)家經(jīng)濟(jì)方針政策及重大決策部署、地方治理的審計(jì)監(jiān)督需求以及審計(jì)自身演化發(fā)展?；诮?gòu)的研究型審計(jì)分析框架，從轉(zhuǎn)變審計(jì)戰(zhàn)略監(jiān)督的審計(jì)新理念、探索中國(guó)特色的制度基礎(chǔ)國(guó)家審計(jì)模式、創(chuàng)新審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的系統(tǒng)分析思路，以及探索監(jiān)督合力的研究型審計(jì)作用發(fā)揮新方式等角度對(duì)深入推進(jìn)開(kāi)展研究型審計(jì)提出了政策建議。本文從一般意義上探討了研究型審計(jì)的系統(tǒng)理論及其實(shí)踐思路，實(shí)踐中如何針對(duì)具體業(yè)務(wù)的特點(diǎn)去開(kāi)展研究型審計(jì)，以及如何衡量審計(jì)價(jià)值等仍有待進(jìn)一步探索和研究。

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