張可涵

摘要：野生動(dòng)物防疫對(duì)我國(guó)的公共衛(wèi)生安全建設(shè)十分關(guān)鍵，合理的立法設(shè)計(jì)將有利于我國(guó)搭建好應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的法律體系。2020年新冠疫情的暴發(fā)對(duì)社會(huì)生活的影響，中央緊急出臺(tái)的《決定》，從實(shí)踐和立法層面展現(xiàn)了修法的緊迫性，必要性和重要性。本文將梳理《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《動(dòng)物防疫法》等相關(guān)法律法規(guī)，探究我國(guó)野生動(dòng)物防疫立法呈現(xiàn)的問題，針對(duì)相關(guān)立法缺失的現(xiàn)狀，結(jié)合社會(huì)實(shí)踐的需要，在生態(tài)文明建設(shè)的大背景之下，以“美麗中國(guó)，健康中國(guó)”為理念指導(dǎo)提供立法對(duì)策。力圖在保護(hù)優(yōu)先，重點(diǎn)防疫的前提下提供建議，形成符合中國(guó)特色社會(huì)主義法治需要的野生動(dòng)物防疫立法對(duì)策，推動(dòng)我國(guó)立法事業(yè)的新發(fā)展。

關(guān)鍵詞：野生動(dòng)物防疫;立法;對(duì)策

1 前言

重大公共衛(wèi)生安全突發(fā)事件下，全國(guó)人大常委會(huì)于2020年2月發(fā)布“全面禁止非法野生動(dòng)物交易、革除濫食野生動(dòng)物陋習(xí)”的決定。一石激起千層浪，全國(guó)各地方人大紛紛以地區(qū)社情民意為前提，出臺(tái)地方性條例，以對(duì)地方立法進(jìn)行針對(duì)性的調(diào)整?？梢娫谛鹿谝咔檫@一重大公共衛(wèi)生安全事件的沖擊之下，中國(guó)野生動(dòng)物防疫立法的缺陷展露無遺。

保護(hù)為重，立法先行。野生動(dòng)物防疫不是一個(gè)新課題，但是卻在疫情后才開始受到重視。早在20世紀(jì)80年代，我國(guó)就已初步建立了法律保護(hù)體系，但是受制于社會(huì)環(huán)境等綜合因素，我國(guó)相關(guān)立法滯后，應(yīng)對(duì)新冠疫情效果不佳。疫情暴發(fā)后，全國(guó)性的《決定》發(fā)布和各地條例的出臺(tái)，則展現(xiàn)了中國(guó)野生動(dòng)物防疫立法發(fā)展完善的可能性?；诖?，本文將在重視生態(tài)文明建設(shè)的背景下，探究應(yīng)如何完善中國(guó)的野生動(dòng)物防疫立法，在分析立法缺失問題的前提下，提供合理對(duì)策。

2 野生動(dòng)物防疫呈現(xiàn)的立法問題

傳統(tǒng)上，我國(guó)的立法對(duì)野生動(dòng)物防疫這一問題并不重視，相關(guān)規(guī)定的法律條文多散見于《野生動(dòng)物保護(hù)法》和《動(dòng)物防疫法》的條文之中，并沒有對(duì)該問題作出針對(duì)性的立法。法律對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)力度本就不足，加之對(duì)防疫問題的處理也較為草率，造成了保護(hù)缺位，防疫缺失的尷尬立法境況。即使可以從零散的法律條文中參見部分野生動(dòng)物防疫規(guī)定，也不過是杯水車薪。無論從指導(dǎo)理念的不先進(jìn)，立法技術(shù)的有待進(jìn)步，或者是法律體系銜接不合理等問題，都證明了我國(guó)呼喚著更好的立法對(duì)策出現(xiàn)。

2.1 立法指導(dǎo)理念不先進(jìn)

野生動(dòng)物防疫立法體系建設(shè)，一方面有賴于《野生動(dòng)物保護(hù)法》對(duì)野生動(dòng)物本身的保護(hù)，另一方面也需要《動(dòng)物防疫法》構(gòu)建整體的防疫體系。這兩部核心法律的聯(lián)動(dòng)是一直以來的立法重點(diǎn)。而新冠疫情暴發(fā)所查得的疫病源頭，也充分證明了原有的分而治之的，逐個(gè)擊破的立法理念需要更新。我國(guó)法律發(fā)展經(jīng)由20世紀(jì)80年代開始逐漸成型，從法律單一且少，一部法律規(guī)定所有問題的統(tǒng)一而治階段，發(fā)展到百花齊放，制定針對(duì)性單行法的時(shí)期。這是中國(guó)大包大攬的立法理念過渡到專而精通的改變，而新時(shí)代下又提出了部門法合理聯(lián)動(dòng)的新要求。因此，我國(guó)需要進(jìn)一步構(gòu)建體系化的野生動(dòng)物防疫立法。

十九大以來，生態(tài)文明建設(shè)的重要性不言而喻。事實(shí)上，野生動(dòng)物保護(hù)名錄范圍有限，而在立法理念上又沒有將野生動(dòng)物當(dāng)成獨(dú)立客體看待，綜合上述因素，也造成了實(shí)踐中對(duì)野生動(dòng)物的保護(hù)力度不足的現(xiàn)象。而動(dòng)物防疫法在立法之初，同樣存在理念陳舊，認(rèn)為野生動(dòng)物在動(dòng)物防疫體系構(gòu)建上無足輕重的想法。雖然在立法上有規(guī)定野生動(dòng)物的防疫檢疫相關(guān)事宜，但是保護(hù)主體始終傾向于其他動(dòng)物?？傊?，這些最初的立法理念都深刻的影響著野生動(dòng)物防疫法律的建設(shè)。

2.2 立法技術(shù)有待改善

2.2.1 法律規(guī)范內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理

由于我國(guó)《動(dòng)物防疫法》自2007年修訂通過，與疫情暴發(fā)的時(shí)間點(diǎn)相差甚遠(yuǎn)，導(dǎo)致相關(guān)法律在結(jié)構(gòu)設(shè)置上不符合實(shí)踐需要。對(duì)比2021年新修訂版本，可以發(fā)現(xiàn)其由原來的十章變?yōu)槭?，新增了關(guān)于獸醫(yī)管理和病死動(dòng)物和病害動(dòng)物產(chǎn)品的無害化處理的章節(jié)，呈現(xiàn)了明顯的以實(shí)踐反思調(diào)整結(jié)構(gòu)的傾向。在動(dòng)物防疫中，獸醫(yī)可以發(fā)揮其專業(yè)隊(duì)伍的素養(yǎng)，扎實(shí)推動(dòng)疫情防控。而針對(duì)病害動(dòng)物的單獨(dú)條例規(guī)定更是符合了遏制傳染源這一重要前提，從源頭處完成無害化處理，極大減少后續(xù)交叉感染的可能性。保護(hù)先行，防疫全程是形成合理的野生動(dòng)物防疫立法的前提。

雖然我國(guó)根據(jù)現(xiàn)實(shí)對(duì)《野生動(dòng)物保護(hù)法》進(jìn)行了緊急修訂，但是依然沒有改變一些影響重大的問題。正如前文所提的保護(hù)對(duì)象問題，法律更多關(guān)注保護(hù)三有動(dòng)物。但是即使有保護(hù)之名，實(shí)際上更看重其科研價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值。這將法律保護(hù)的野生動(dòng)物限定在較小范圍內(nèi)，體現(xiàn)的是以鼓勵(lì)開發(fā)利用野生動(dòng)物為主的立法取向。立法的保護(hù)力度不足，也極大影響了實(shí)踐中后續(xù)的疫病防控環(huán)節(jié)。

此外，作為一部法律當(dāng)然要明確被保護(hù)對(duì)象。但是野生動(dòng)物的定義在學(xué)界始終存在爭(zhēng)議。現(xiàn)行法律中只保護(hù)重點(diǎn)野生動(dòng)物的條文，明顯和我國(guó)重視生態(tài)文明建設(shè)的大背景不符。此外，野生動(dòng)物保護(hù)名錄里受保護(hù)動(dòng)物的范圍不合理，分部門制定名錄的冗雜，也對(duì)使得執(zhí)法部門進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管時(shí)效率低下。

2.2.2 法律法規(guī)之間銜接不足

我國(guó)于20世紀(jì)80年代已初步形成法律體系，但是這些法律法規(guī)規(guī)章雖涉及動(dòng)物及其保護(hù)，但立法宗旨各異、立法形式和效力層級(jí)不同。在實(shí)踐中容易呈現(xiàn)銜接不合理，有權(quán)監(jiān)管部門互相推諉責(zé)任的情況。除此之外，由于多頭立法、單項(xiàng)立法的體系現(xiàn)狀存在，使得野生動(dòng)物防疫體系的建設(shè)緊急呼喚著各部門法律聯(lián)動(dòng)建設(shè)，減少分而治之的現(xiàn)狀，才能形成社會(huì)合力，有效的在立法層面高瞻遠(yuǎn)矚的解決問題。

2.2.3 立法目的與實(shí)踐需要有偏差

本質(zhì)上，野生動(dòng)物防疫立法的兩部核心法律及相關(guān)法律文件都應(yīng)以保護(hù)和預(yù)防控制為出發(fā)點(diǎn)。但是，由于在法律條文中包含的價(jià)值開發(fā)導(dǎo)向，事后救濟(jì)式控制疫病的取向和不文明的執(zhí)法過程，導(dǎo)致了在實(shí)踐中并沒能站定兩大出發(fā)點(diǎn)，形成偏差。欲保護(hù)而未遂，欲防控而不能的尷尬情況，阻礙了我國(guó)完善野生動(dòng)物防疫立法的步伐。

2.3 動(dòng)物疫情防控與人的傳染病防治缺乏聯(lián)動(dòng)

在動(dòng)物疫病防治和人的傳染病預(yù)防上，我國(guó)以往的法律設(shè)置呈現(xiàn)較為明顯的分而治之的特色。以新冠疫情為例，執(zhí)法部門大量撲殺果子貍等野生動(dòng)物，原因就在于這些動(dòng)物可能為傳染源宿主。反而推之，既然動(dòng)物可能將病毒傳染到人身上，那么兩者間的醫(yī)學(xué)研究，疫病防控等需要密切聯(lián)動(dòng)。如果兩者間的防控割裂，沒有形成合理的動(dòng)態(tài)聯(lián)系，將導(dǎo)致疫病源頭處置不善，實(shí)際醫(yī)療信息不互通的結(jié)果，阻礙醫(yī)學(xué)研究進(jìn)展和科學(xué)的疫情防控體系的形成。

世界是相互聯(lián)系的，這是馬克思主義哲學(xué)所闡述的真理。由于事物始終處于運(yùn)動(dòng)變化之中，所以將人與動(dòng)物的防控割裂是有違客觀規(guī)律的。我們急需在立法這樣高瞻遠(yuǎn)矚的層面，為聯(lián)動(dòng)防控疫情體系的搭建提供合理的立法設(shè)計(jì)。

2.4 地方立法與中央立法缺乏有效聯(lián)動(dòng)

立法體系建設(shè)，不僅要橫向聯(lián)動(dòng)，也需要縱向的一體化設(shè)計(jì)。以本團(tuán)隊(duì)所在廣東省為例，在野生動(dòng)物保護(hù)和動(dòng)物防疫兩方面都已進(jìn)入或者完成新一輪的修法，開展時(shí)間甚至早于中央的修法步伐。一方面可以認(rèn)為是地方先試錯(cuò)為中央的整體修法提供經(jīng)驗(yàn)，另一方面難免認(rèn)為操之過急，沒有足夠的立法支撐。以我省為例，廣東省所出臺(tái)的決定整體與中央精神相符，尚可以理順。但若以天津市為例，其與全國(guó)性決定在禁食動(dòng)物范圍存在沖突。雖然不構(gòu)成違法，但必然存在實(shí)踐困境。除了上述內(nèi)容相悖的問題，還有內(nèi)容照抄的問題。如果其他省市照搬中央決定，又失去我國(guó)在地方設(shè)置人大，形成地方性立法的意義。我國(guó)進(jìn)行針對(duì)性的地方立法，是符合一切以時(shí)間地點(diǎn)條件為轉(zhuǎn)移的要求的。故由于上述立法困境，在新一輪立法中，我國(guó)要重視核心法律和地方性條例的銜接。

3 完善野生動(dòng)物防疫的立法對(duì)策

發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提條件，發(fā)現(xiàn)野生動(dòng)物防疫立法缺失的問題反而是完善相關(guān)法律的重要推力。筆者以完善法律，更好應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件為前提，結(jié)合學(xué)者觀點(diǎn)和團(tuán)隊(duì)在河源、潮汕等地調(diào)研的經(jīng)驗(yàn)，提出如下立法對(duì)策。

3.1 以“美麗中國(guó)，健康中國(guó)”作為立法前提

“美麗中國(guó)”于十八屆五中全會(huì)納入十三五規(guī)劃中，是中國(guó)生態(tài)文明體制改革的重要導(dǎo)向。而2016年提出的“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要，認(rèn)為促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求是健康。因此在修法之中，應(yīng)體現(xiàn)如何應(yīng)對(duì)此類重大公共衛(wèi)生安全事件，如何合理保護(hù)野生動(dòng)物，做好相關(guān)防疫工作以合理控制公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)。

在防疫立法體系的搭建上，需要更加關(guān)注野生動(dòng)物這一特殊主體，根據(jù)“美麗中國(guó)，健康中國(guó)”的要求，添加維護(hù)公共衛(wèi)生安全的內(nèi)容，積極調(diào)整動(dòng)物防疫的范圍，完善動(dòng)物防疫風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防評(píng)估制度。良法利于治，科學(xué)的立法將為應(yīng)對(duì)重大公共衛(wèi)生安全事件提供良好的法治大環(huán)境。

3.2 根據(jù)實(shí)踐需要調(diào)整法律結(jié)構(gòu)

我國(guó)首先需要對(duì)野生動(dòng)物的定義進(jìn)行及時(shí)更新，方便后續(xù)對(duì)具體的野生動(dòng)物保護(hù)名錄進(jìn)行更迭。在這一方面，水生動(dòng)物、陸生動(dòng)物、三有動(dòng)物等定義容易交叉重疊且過分狹窄，可以參考學(xué)習(xí)澳門的相關(guān)法律規(guī)定。如以脊椎動(dòng)物作為限定詞，更加全面的概括了定義主體，以免出現(xiàn)兩棲動(dòng)物歸屬不明的尷尬境地。

其次，應(yīng)當(dāng)改變“分部門指導(dǎo)名錄”的形式，國(guó)家林業(yè)和草原局和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部應(yīng)進(jìn)行合理磋商，中央和地方也積極聯(lián)動(dòng)，最后形成合理的名錄用以指導(dǎo)實(shí)踐。

然后，應(yīng)當(dāng)通過立法，制定科學(xué)合理的監(jiān)測(cè)-預(yù)防-檢測(cè)的聯(lián)動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)。改變?cè)械囊咔楸O(jiān)測(cè)歸野生動(dòng)物保護(hù)法管，防疫標(biāo)準(zhǔn)跟著動(dòng)物防疫法的大規(guī)定走，檢疫標(biāo)準(zhǔn)類推同種動(dòng)物的檢疫標(biāo)準(zhǔn)規(guī)程，而屠宰則無依可據(jù)的亂象。最終目的是形成科學(xué)又合理聯(lián)動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)于社情民意的需要。

最后，一定要始終站穩(wěn)保護(hù)和預(yù)防控制兩大出發(fā)點(diǎn)，在立法層面上就積極體現(xiàn)如上的取向，最終才能實(shí)現(xiàn)在實(shí)踐中倡導(dǎo)保護(hù)和防控這兩大現(xiàn)實(shí)需求的目的。

3.3 合理銜接動(dòng)物疫病防治與人的傳染病治療

世界不是孤立的，而是永遠(yuǎn)處在相互聯(lián)系中，這也為我國(guó)立法體系搭建提供了上層的理論指導(dǎo)。針對(duì)上述問題，需要出臺(tái)法律法規(guī)或者規(guī)范性文件用以針對(duì)性解決問題。在立法上確立以獸醫(yī)主管部門（農(nóng)業(yè)部門）為主，林業(yè)草原主管部門、衛(wèi)生健康主管部門共同協(xié)同的動(dòng)物防疫管理體制。通過法律的規(guī)定，打通各部門下屬機(jī)制，科學(xué)防控動(dòng)物攜帶病原體引發(fā)人類傳染病的可能。聯(lián)動(dòng)前置的檢測(cè)環(huán)節(jié)和后端的醫(yī)療服務(wù)，借此形成法律規(guī)定共融互通的良好體系。

根據(jù)十三屆全國(guó)人大四次會(huì)議針對(duì)相關(guān)建議的回復(fù)，還可以參考一下幾點(diǎn)措施。一是加快修訂“人畜共患病”的名錄。此次新冠疫情的沖擊表明了修訂的刻不容緩。二是劃定隔離區(qū)并對(duì)隔離區(qū)內(nèi)家養(yǎng)動(dòng)物進(jìn)行強(qiáng)制免疫，減少不可避免的與家養(yǎng)動(dòng)物的接觸而帶來的感染風(fēng)險(xiǎn)。

3.4 處理好法律體系的內(nèi)在銜接與協(xié)調(diào)

針對(duì)此次新冠疫情，除了需要解決上文提及的橫向權(quán)責(zé)部門劃定不清晰，縱向的中央與地方立法交疊的問題，更急迫的是實(shí)現(xiàn)核心法律的聯(lián)動(dòng)。防疫體系的搭建需要預(yù)防先行，如同我國(guó)在汶川大地震發(fā)生后極為注重地震監(jiān)測(cè)體系的搭建，新冠疫情的暴發(fā)也呼吁著我國(guó)要建立系統(tǒng)的野生動(dòng)物疫情監(jiān)測(cè)體系。

中國(guó)的法律體系中并沒有單獨(dú)為野生動(dòng)物防疫出臺(tái)單行法律，但是《動(dòng)物防疫法》的調(diào)整范圍也并不將野生動(dòng)物的疫情檢測(cè)納入其中，反而是放在了即將修訂的《野生動(dòng)物保護(hù)法》之中。而上文也提及，檢疫防疫的相關(guān)程序由《動(dòng)物防疫法》規(guī)定。本身監(jiān)測(cè)-預(yù)防-檢測(cè)應(yīng)該是一個(gè)聯(lián)動(dòng)的設(shè)置，在我國(guó)的立法卻將他們?nèi)藶楦盍?。針?duì)這一現(xiàn)象，最好通過在關(guān)聯(lián)條文中互相參照引用，或者采取出臺(tái)相應(yīng)司法解釋的做法，在立法層面形成合理聯(lián)動(dòng)，以減少執(zhí)法困境。

總之，中國(guó)野生動(dòng)物防疫立法之路任重道遠(yuǎn)。但是，相信在中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)下，多遠(yuǎn)都會(huì)到達(dá)！

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