安 軍

（梁山縣引黃灌區(qū)事務(wù)中心，山東 梁山 272600）

0 引言

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會(huì)、全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，要求建設(shè)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的社會(huì)主義新農(nóng)村。從鄉(xiāng)村振興的角度來看，若要盡快實(shí)現(xiàn)上述建設(shè)要求，提高農(nóng)田水利建設(shè)質(zhì)量至關(guān)重要。

1 我國農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀及問題分析

以我國北方某地區(qū)（以下統(tǒng)稱為A區(qū)）為例，分析我國農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀及存在問題。

1.1 A區(qū)基本情況

A區(qū)北部為低丘陵（海拔較高），中部為平原，南部為低洼地（海拔較低）。綜合統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，A區(qū)北部低丘陵地帶面積約占該區(qū)域總面積的45%，中部平原面積約占41%，南部洼地面積約14%。A區(qū)屬于典型的溫帶季風(fēng)氣候區(qū)，春季風(fēng)大少雨，夏季高溫多雨，秋季少雨干燥，冬季寒冷干燥。近10 a，A區(qū)年均降水量逐年遞減，原本的年均降水量維持在200.0 mm左右，但在2017年出現(xiàn)斷崖式下跌，只有137.6 mm，相較于其他年份下降68.0～70.0 mm。當(dāng)A區(qū)降水量嚴(yán)重下降時(shí)，當(dāng)?shù)氐闹饕r(nóng)作物——小麥、玉米、花生便面臨缺水情況，會(huì)出現(xiàn)不同程度的減產(chǎn)，進(jìn)而使農(nóng)民蒙受損失。

1.2 A區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)現(xiàn)狀

A區(qū)現(xiàn)已探明的年均水資源總量超過3億m3，其中可開采利用的地表水超過2億m3，地下已探明的水資源總量超過1億m3。受當(dāng)?shù)刈匀坏乩砗退牡刭|(zhì)條件的制約，A區(qū)的人均水資源不足500 m3，遠(yuǎn)低于國際上公認(rèn)的中度缺水的標(biāo)準(zhǔn)值（人均水資源低于2 000 m3）。因此，A區(qū)一直是嚴(yán)重缺水地區(qū)。早在數(shù)年之前，A區(qū)上級政府已經(jīng)開始探索在當(dāng)?shù)厣钊腴_展農(nóng)田水利工程建設(shè)的可行性方法。在過去，相關(guān)部門對投入產(chǎn)出比的重視程度較低，導(dǎo)致很多農(nóng)田水利工程修建全過程缺乏長遠(yuǎn)考慮，部分設(shè)施建成并投入使用后不久便在不同程度上失去作用。受后期維護(hù)成本較高的影響，這些設(shè)施逐漸不被人關(guān)注，導(dǎo)致前期投資被大量浪費(fèi)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后，A區(qū)及上級政府不斷提高農(nóng)田水利工程的經(jīng)濟(jì)效益，重點(diǎn)加強(qiáng)了水庫灌區(qū)配套設(shè)施、平原井灌區(qū)防水渠工程的修建，引入了節(jié)水灌溉技術(shù)。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)?shù)卣€對原有機(jī)電井進(jìn)行了全面改造升級，顯著提高了機(jī)井的綜合效率，有效改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉條件。截至2021年12月，A區(qū)共建成1座大型水庫、2座中型水庫，總庫容超過4.5億m3。為有效保護(hù)農(nóng)田，A區(qū)配套修建的水利設(shè)施中共有13個(gè)滯洪區(qū)；為使所有農(nóng)田均得到充分灌溉，還有3座小一型水庫、45座小二型水庫、近1 300座塘壩廣泛分布在A區(qū)農(nóng)田中，處于正常運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)的機(jī)電井?dāng)?shù)量超過2.5萬眼。

1.3 A區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)中存在的問題

1.3.1 農(nóng)田排澇方面。作為農(nóng)田水利工程中的重要設(shè)施之一，農(nóng)田排澇系統(tǒng)主要包括排水溝、小河流、田間排水渠等。這些設(shè)施可有效改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，一定程度上提高農(nóng)田抵御旱澇災(zāi)害的能力。筆者對A區(qū)農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行綜合調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，約有60%的農(nóng)田排澇設(shè)施并未達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致A區(qū)很多農(nóng)田存在年均降水量低便出現(xiàn)旱災(zāi)，年均降水量高便出現(xiàn)澇災(zāi)的問題。此外，A區(qū)部分農(nóng)田排澇設(shè)施始建于20世紀(jì)80年代，普遍存在年久失修的現(xiàn)象，部分排水溝等水利設(shè)施甚至被附近農(nóng)戶占為己有，導(dǎo)致A區(qū)的綜合行洪排澇能力大幅降低。

1.3.2 農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)資金構(gòu)成不優(yōu)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之后，我國出臺了大量對“三農(nóng)”工作的指導(dǎo)政策［1］。與此同時(shí)，我國多地開始著手建設(shè)服務(wù)型政府。這一理念受到了農(nóng)戶的歡迎，但不同地區(qū)的農(nóng)田水利工程實(shí)際建設(shè)情況卻不盡如人意。以A區(qū)的農(nóng)田水利工程資金構(gòu)成為例，該地區(qū)2019年的農(nóng)田水利工程總資金投入及消耗分布情況：村集體集資投入占比55%，農(nóng)戶自行投資28%，當(dāng)?shù)卣畡潛苜Y金投入9%，剩余8%的資金并非2019年新投入，而是基于另一種數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方法計(jì)算后得出——這部分表面上以“投資”命名指代，但實(shí)際上屬于“糊涂賬”，即歷史上確實(shí)出現(xiàn)過投資建設(shè)，相關(guān)農(nóng)田水利設(shè)施時(shí)至今日依然具有一定的功能，但已經(jīng)無法界定維護(hù)責(zé)任對應(yīng)的主體人，也沒有后續(xù)投資追加，故處于“無人管”狀態(tài)（見圖1）。通過上述數(shù)據(jù)可知，在A區(qū)農(nóng)田水利工程投資構(gòu)成中，當(dāng)?shù)卣顿Y不足10%。在缺乏政府實(shí)際參與的情況下，僅僅依靠A區(qū)村集體、農(nóng)戶自發(fā)投資，建設(shè)的農(nóng)田水利工程規(guī)模、質(zhì)量均有限，后續(xù)的維修資金同樣缺乏，不利于A區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

圖1 2019年A區(qū)農(nóng)田水利工程資金投入分布情況

1.3.3 水資源浪費(fèi)嚴(yán)重。A區(qū)屬于嚴(yán)重缺水地區(qū)。按照常理，A區(qū)應(yīng)該采用多種方法，首先保證用于灌溉農(nóng)田的水資源的利用率得到盡量提升。如果并未以這種改進(jìn)方式作為發(fā)展指導(dǎo)思想，那么最終成果必定是事倍功半。原因在于通過我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布的權(quán)威調(diào)查數(shù)據(jù)可知，我國約有75%的灌溉水資源在從水源地到農(nóng)田轉(zhuǎn)移的過程中被損耗。造成如此嚴(yán)重的灌溉水資源浪費(fèi)的根本原因之一是，很多農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)過程中只注重表面形式，在不同程度上忽視了防滲建設(shè)。由圖2可知，A區(qū)當(dāng)前的灌溉模式分布情況是大水漫灌占比59%，溝渠灌溉占比23%，滴灌占比10%，噴灌占比8%。以上4種灌溉方式整體運(yùn)用與我國大部分農(nóng)村沿用至今的傳統(tǒng)農(nóng)田灌溉方式并無本質(zhì)不同，導(dǎo)致A區(qū)的灌溉水綜合利用率不足30%，即有大量水資源實(shí)際上并沒有真正應(yīng)用到農(nóng)田土地灌溉中，浪費(fèi)程度極高。

圖2 A區(qū)農(nóng)田灌溉方式占比情況

1.3.4 A區(qū)農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)的積極性較低。農(nóng)業(yè)作為我國的第一產(chǎn)業(yè)，關(guān)乎國家發(fā)展命脈［2］。若要使農(nóng)業(yè)得到良好發(fā)展，系統(tǒng)性激發(fā)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的參與積極性是保障條件。只有如此，才能使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)長期涌現(xiàn)新力量。然而，我國農(nóng)民長期以來存在的問題始終集中在思維意識方面——小農(nóng)思想比較嚴(yán)重，即除了與自己家庭有關(guān)的事情之外，缺乏長遠(yuǎn)思維和解決問題的想法。筆者采用文獻(xiàn)資料法，對很多有關(guān)“三農(nóng)”問題的文獻(xiàn)資料進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，很多學(xué)者面向農(nóng)民發(fā)放的調(diào)查報(bào)告中均有以下相關(guān)字樣：部分農(nóng)民對當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利設(shè)施的修建情況很不滿意，認(rèn)為這些設(shè)施無法為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供充足的水源。但這些農(nóng)民只能圍繞這些問題向村委會(huì)反映，且往往在村委會(huì)明確給出“無法解決”的回復(fù)之后，這些農(nóng)民便找不到其他向政府部門反饋的渠道。長此以往，很多農(nóng)民認(rèn)為自身在農(nóng)田水利工程建設(shè)過程中幾乎不具有話語權(quán)，自身的意見很難向上反饋，最終導(dǎo)致參與意愿偏低。這種情況在A區(qū)也切實(shí)存在，亟待相關(guān)部門解決。

2 提高農(nóng)田水利建設(shè)質(zhì)量的有效策略

2.1 系統(tǒng)性提高認(rèn)知水平，統(tǒng)一思想，加大對農(nóng)田的保護(hù)力度

基于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角看待A區(qū)農(nóng)田水利建設(shè)問題，若要提高建設(shè)質(zhì)量，需要系統(tǒng)性提高A區(qū)全體人員的認(rèn)知水平［3］。只有統(tǒng)一思想并加大對農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)保護(hù)力度，才能真正實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。A區(qū)政府有關(guān)部門在這方面采取的措施如下。

2.1.1 提高農(nóng)田水利工作人員（行政層面）的服務(wù)理念。A區(qū)應(yīng)對農(nóng)田水利工作人員加強(qiáng)思想教育，深化建設(shè)服務(wù)型政府的理念，強(qiáng)調(diào)服務(wù)不是“被動(dòng)服務(wù)”，而應(yīng)主動(dòng)出擊。例如，包括A區(qū)在內(nèi)的很多農(nóng)民缺乏向村級以上政府部門反饋問題的渠道。針對這種問題，A區(qū)農(nóng)田水利工作人員應(yīng)定期走訪基層，充分了解基層實(shí)際情況及農(nóng)民的訴求，從而令A(yù)區(qū)政府部門管理者能夠傾聽來自基層的真實(shí)聲音。

2.1.2 加強(qiáng)對農(nóng)民的教育。部分農(nóng)民受小農(nóng)思想的影響，存在“不顧大局”的情況。例如，引水溝渠距離某戶農(nóng)家較近，該農(nóng)戶有可能擅自截?cái)鄿锨蚋淖儨锨呦颍瑢?dǎo)致其他農(nóng)田無法得到充足的灌溉水資源供應(yīng)。針對這種情況，A區(qū)政府有關(guān)部門應(yīng)定期派遣專人，組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與培訓(xùn)，幫助提升農(nóng)民的整體發(fā)展意識。我國農(nóng)田灌溉水資源浪費(fèi)嚴(yán)重，且很多時(shí)候并不是農(nóng)民主觀存在浪費(fèi)行為，而是因?yàn)槠湔J(rèn)知不到位，導(dǎo)致在無意間浪費(fèi)了大量水資源。基于此，A區(qū)政府有關(guān)部門應(yīng)通過開設(shè)專題會(huì)議及教育培訓(xùn)班，組織當(dāng)?shù)剞r(nóng)民定期、分批次參與，對農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)、維護(hù)、使用過程中容易造成浪費(fèi)水的行為予以宣講，以減少水資源的浪費(fèi)。

2.2 加大基本農(nóng)田水利工程的建設(shè)力度，推動(dòng)農(nóng)田水利現(xiàn)代化發(fā)展

2.2.1 實(shí)事求是，因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，提高農(nóng)田水利建設(shè)工程質(zhì)量。對于任何一項(xiàng)工作來說，如果制定的政策與實(shí)際情況缺乏足夠的契合性，那么政策的出發(fā)點(diǎn)再好，最終也難以取得良好的效果［4］。因此，只有基于實(shí)事求是原則，因地制宜、科學(xué)規(guī)劃，才能不斷提高農(nóng)田水利建設(shè)工程質(zhì)量［5］。依然以A區(qū)為例，A區(qū)農(nóng)民的基本訴求有以下兩點(diǎn)。一是當(dāng)?shù)剞r(nóng)田水利工程項(xiàng)目建設(shè)所形成的固定資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)應(yīng)得到清晰界定——收歸村鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府所有或是以村鎮(zhèn)為單位劃歸集體所有。在此基礎(chǔ)上，每一項(xiàng)農(nóng)田水利設(shè)施應(yīng)該由專人負(fù)責(zé)長期維護(hù)，避免設(shè)施出現(xiàn)故障后長期無人維修，導(dǎo)致某些農(nóng)田的灌溉受到影響。二是除了田間溝渠等農(nóng)田水利設(shè)施之外，相關(guān)的配套建筑物同樣需要明確為集體資產(chǎn)而不是個(gè)人資產(chǎn)，應(yīng)該歸村鎮(zhèn)所有。A區(qū)農(nóng)民提出這種訴求的背后原因是當(dāng)?shù)夭糠洲r(nóng)戶由于靠近配套建筑物，經(jīng)常將這些建筑物視為“私人領(lǐng)地”，將大量物品放置其中，嚴(yán)重影響了建筑物的正常使用。針對上述兩項(xiàng)問題，A區(qū)政府有關(guān)部門應(yīng)派遣專人對當(dāng)?shù)噩F(xiàn)有的農(nóng)田水利灌溉設(shè)施的產(chǎn)權(quán)情況、歷史建設(shè)及維修等情況進(jìn)行全面了解，之后采用“投票+補(bǔ)償+協(xié)議承諾”等方式，明晰所有設(shè)施的產(chǎn)權(quán)。明確產(chǎn)權(quán)的目的是使每一項(xiàng)農(nóng)田水利設(shè)施都擁有長期負(fù)責(zé)維護(hù)的責(zé)任主體，出現(xiàn)問題后由該主體負(fù)責(zé)維護(hù)且必須保證灌溉水資源能夠及時(shí)、充足地完成覆蓋農(nóng)田區(qū)域的灌溉任務(wù)。在實(shí)際開展這項(xiàng)工作的過程中必然存在以下問題：其一，有些農(nóng)田水利設(shè)施已經(jīng)無法界定最初的產(chǎn)權(quán)及責(zé)任主體；其二，有些產(chǎn)權(quán)責(zé)任主體已經(jīng)確定的農(nóng)田水利設(shè)施，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的人或單位表示自身目前已經(jīng)不具備長期維護(hù)或翻修該設(shè)施的條件，故希望完成產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移并在這一過程中得到一定的補(bǔ)償。A區(qū)政府基于實(shí)事求是的原則，對相關(guān)農(nóng)田水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了集中梳理和新一輪次的分配、變更。在此期間，自縣級開始，鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村均成立了專項(xiàng)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)界定及長期管理小組，負(fù)責(zé)對農(nóng)田水利設(shè)施進(jìn)行長期管理，為新開展的農(nóng)田水利工程提供科學(xué)指導(dǎo)，以達(dá)到提高農(nóng)田水利工程質(zhì)量的目的。

2.2.2 保證田間水利配套工程的完整性，提高農(nóng)田灌溉效率和水資源利用率。田間水利配套工程作為重要的農(nóng)田水利工程，其建設(shè)質(zhì)量在很大程度上決定農(nóng)田灌溉率和灌溉效果［6］。A區(qū)政府針對新修建的田間水利配套工程，長期堅(jiān)持“誰受益誰負(fù)擔(dān)”的原則。例如，部分小型田間水利配套工程只會(huì)對一個(gè)小型村落產(chǎn)生良好的作用，那么該村便是該小型田間水利配套設(shè)施的責(zé)任主體；部分工程修建資金由村集體自行籌集，上級政府根據(jù)有關(guān)政策及該村的實(shí)際情況，給予一定的資金補(bǔ)助及技術(shù)指導(dǎo)。A區(qū)政府在縣級、市級財(cái)政預(yù)算中列出一個(gè)新的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目——田間水利配套工程養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)。這部分經(jīng)費(fèi)的來源主要由兩方面構(gòu)成：其一，如果農(nóng)田灌溉用水面向農(nóng)戶收取一定的水費(fèi)，那么按照一定比例調(diào)取收繳費(fèi)用并用作養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)；其二，政府集中財(cái)政撥款。A區(qū)政府有關(guān)部門設(shè)置上述管理機(jī)制的深層考量在于，部分農(nóng)民的思想意識無法在短時(shí)間內(nèi)得到有效提升。雖然這并不意味著需要放棄長期教育，但卻需要切實(shí)考慮短期效果。因此，在教育成果尚未顯現(xiàn)的情況下，通過收水費(fèi)的方法，能夠?qū)σ恍┯欣速M(fèi)灌溉水習(xí)慣的農(nóng)民及在修建田間水利配套工程時(shí)不重視防滲處理的單位進(jìn)行有效約束，從而間接提升農(nóng)田灌溉效率及水資源利用率。

3 提高農(nóng)田水利建設(shè)質(zhì)量策略實(shí)施后的成效

自2017年末開始，A區(qū)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指導(dǎo)下，基于新的思路開展農(nóng)田水利工程建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施維護(hù)工作。

2010—2017年，因?yàn)檗r(nóng)田水利設(shè)施的防滲水性能不達(dá)標(biāo)，A區(qū)大量水資源浪費(fèi)在輸送的過程中。由此造成A區(qū)在7 a內(nèi)的糧食減產(chǎn)量超過30億kg，A區(qū)第一、第二產(chǎn)業(yè)損失總值在上百億元。A區(qū)政府痛定思痛，一方面對當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行節(jié)水教育，另一方面切實(shí)調(diào)整了農(nóng)田水利工程的建設(shè)思路。①渠道防滲方面，要求將灌溉水綜合利用率控制在60%～80%。這樣的設(shè)計(jì)能夠使輸水渠的輸水速度得到有效加快，有利于在春夏兩季需要對農(nóng)田進(jìn)行充分灌溉時(shí)保證水充足供應(yīng)并提高土地資源利用率。②管道輸水方面，要求將灌溉水綜合利用率控制在95%以上，有利于節(jié)水、省地、增產(chǎn)、提高輸水效率。③噴灌方面，要求將水資源利用率控制在80%以上，增產(chǎn)的同時(shí)有效保護(hù)水土。④滴灌方面，要求將水資源利用率控制在95%以上，進(jìn)一步提升節(jié)水增產(chǎn)效果?；谏鲜鰞?nèi)容完成對農(nóng)民的教育及相關(guān)農(nóng)田水利建設(shè)后，截至2022年3月，A區(qū)開發(fā)出的符合高效、節(jié)水要求的農(nóng)田灌溉面積超過2.2萬hm2，基于低壓管道輸水灌溉的農(nóng)田面積近1.9萬hm2，普通噴灌面積近0.3萬hm2。

截至2021年12月，A區(qū)有1座大型水庫、2座中型水庫，總庫容超過4.5億m3。此外，為有效保護(hù)農(nóng)田，A區(qū)配套修建的水利設(shè)施中共有13個(gè)滯洪區(qū)；為使所有農(nóng)田均得到充足的灌溉，還有3座小一型水庫、45座小二型水庫、近1 300座塘壩廣泛分布在當(dāng)?shù)剞r(nóng)田中，處于正常運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)的機(jī)電井?dāng)?shù)量超過2.5萬眼。其中，約有40%是在2017年以后集中新建；在原有的農(nóng)田水利設(shè)施中，約有70%在2017年后得到集中翻新維護(hù)。由于提高了農(nóng)田水利設(shè)施、田間配套水利設(shè)施的綜合管理水平，自2017年以來，A區(qū)的主要農(nóng)作物總產(chǎn)量增加約2 000萬kg，低壓管道的平均節(jié)水當(dāng)量為87 m3，平均噴灌節(jié)水當(dāng)量超過100 m3，年均節(jié)約用水總量超過1 200萬m3?；诘蛪汗艿拦喔扔盟睦寐侍岣叻瘸^20%，噴灌用水的平均利用率提高35%。受此影響，A區(qū)有效改善的排澇面積超過0.3萬hm2，A區(qū)農(nóng)民年平均收益增加達(dá)到1 800元?？傮w來看，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，基于以人為本思想開展農(nóng)田水利工程建設(shè)工作，能夠在多個(gè)方面獲得收益。

4 結(jié)語

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)任務(wù)自2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議明確之后，至2020年已經(jīng)取得了重要進(jìn)展，制度框架及政策體系已經(jīng)基本形成；后續(xù)任務(wù)是，到2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，至2050年完成鄉(xiāng)村的全面振興，營造出“農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富”的社會(huì)主義新農(nóng)村面貌。在實(shí)現(xiàn)這一偉大目標(biāo)的過程中，保護(hù)并利用好農(nóng)田，基于長遠(yuǎn)發(fā)展思維修建具有較長使用壽命、契合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的水利工程設(shè)施至關(guān)重要，必須堅(jiān)定不移地堅(jiān)持推進(jìn)，使廣大農(nóng)村地區(qū)、農(nóng)村居民真正獲益。