楊建標 馬猛妮

（永平縣營林經(jīng)果站，云南 永平 672600）

0 引言

永平縣位于云南省大理白族自治州西部、瀾滄江東岸，境內森林資源豐富，是云南省重點林區(qū)縣之一。加強生態(tài)公益林管理，促進生態(tài)文明建設，實現(xiàn)人與自然和諧相處，是永平縣立縣之本。

1 生態(tài)公益林的由來

生態(tài)公益林是指以滿足保護和改善人類生存環(huán)境、保持生態(tài)平衡、保存物種資源、科學試驗、森林旅游、國土保安等需要為主要經(jīng)營目標的森林和灌木林。根據(jù)《中華人民共和國森林法》，森林分為防護林、用材林、經(jīng)濟林、薪炭林和特種用途林五類，其中防護林和特種用途林是生態(tài)公益林的來源和基礎。

2 永平縣生態(tài)公益林建設現(xiàn)狀

2.1 兩類林區(qū)劃

1999年，永平縣進行生態(tài)公益林和商品林區(qū)劃，將218 322.38 hm2林業(yè)用地區(qū)劃為138 946.16 hm2生態(tài)公益林、79 376.22 hm2商品林。2008年，永平縣進行森林資源二類調查，當?shù)厣鷳B(tài)公益林面積69 633.80 hm2，商品林面積142 456.20 hm2［1］。2016年，永平縣林業(yè)用地面積215 126.00 hm2，其中生態(tài)公益林面積63 309.00 hm2，占永平縣林業(yè)用地面積的29.43%；商品林面積151 817.00 hm2，占永平縣林業(yè)用地面積的70.57%；生態(tài)公益林和商品林占比約為3∶7［2］。2020年，永平縣林業(yè)用地面積237 301.90 hm2，其中生態(tài)公益林面積69 618.40 hm2，占永平縣林業(yè)用地面積的29.34%；商品林面積167 683.50 hm2，占永平縣林業(yè)用地面積的70.66%［3］。

2.2 公益林區(qū)劃界定與生態(tài)效益補償

2.2.1 國家級公益林區(qū)劃界定與生態(tài)效益補償。2004年，永平縣開展國家重點公益林區(qū)劃界定工作，界定國家重點公益林面積22 274.00 hm2。將其按生態(tài)區(qū)位劃分，江河兩岸15 127.00 hm2，水土流失嚴重地區(qū)7 147.00 hm2；按權屬劃分，國有公益林4 565.00 hm2，集 體 所 有 公 益 林17 709.00 hm2［4］。2009年，當?shù)鼐幹茋壹壒媪稚鷳B(tài)效益補償實施方案時，落實補償面積22 273.33 hm2，其中國有公益林3 077.46 hm2，集體所有公益林19 195.87 hm2，涉及4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19個村、1個國有林場、120個林班、806個小班、3 978戶農戶［1］。

2.2.2 省級公益林區(qū)劃與生態(tài)效益補償。2008年，永平縣區(qū)劃省級公益林面積47 359.80 hm2，2009年經(jīng)省級核查認定為40 000.00 hm2。同年，當?shù)鼐幹剖〖壒媪稚鷳B(tài)效益補償實施方案時，落實補償面積39 953.40 hm2，其中國有公益林3 817.20 hm2，集體所有公益林15 432.87 hm2，個體所有公益林20 703.33 hm2，涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、56個村、413個林班、1 979個小班、5 207戶農戶［4］。

2.3 公益林修編

2011年，永平縣對省級公益林進行修編，根據(jù)群眾意愿、工程征占用及原生態(tài)區(qū)位錯誤等原因進行調出，并按區(qū)劃界辦法補進，總面積不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間調整平衡。修編后，永興縣省級公益林面積39 953.40 hm2，其中國有公益林3 820.00 hm2，集體所有公益林17 210.40 hm2，個體所有公益林18 923.00 hm2，涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個國有林場、1個自然保護區(qū)、55個村、257個林班、1 963個小班、4 557戶農戶［5］。此次修編后，永平縣生態(tài)公益林面積為69 633.80 hm2其中國家級22 273.33 hm2，省級39 953.40 hm2，縣級7 407.07 hm2［5］。

2013年，永平縣開展公益林落界工作，對因與林地保護利用規(guī)劃銜接錯誤、小班面積異常扣除等175個矢量小班進行調整，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內調整平衡，國家級和省級公益林面積與上期一致。

2017年，永平縣進一步完善國家級公益林區(qū)劃界定工作，對不符合區(qū)劃標準、改變林地用途、非林地三類進行剔除，同時進行補進，保證總量不變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)間微調平衡。修編后，當?shù)貒壹壒媪置娣e為22 273.33 hm2，其中國有公益林3 123.46 hm2，集體所有公益林19 149.87 hm2，涉及4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19個村、1個國有林場、120個林班、948個小班［6］。

2019年，永平縣第二次對省級公益林進行修編，將縣級公益林面積納入省級公益林。修編后，永平縣省級公益林面積47 353.33 hm2，其中國有4 891.24 hm2，集體所有公益林13 101.06 hm2，個體所有公益林29 361.03 hm2，比上期增加7 399.93 hm2，涉及7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個國有林場、1個自然保護區(qū)、66個村、437個林班、4 998個小班［7］。修編后，永平縣生態(tài)公益林面積為69 626.66 hm2，其中國家級22 273.33 hm2，省級47 353.33 hm2。

2.4 公益林優(yōu)化

2021年，永平縣與云南省同步開展公益林優(yōu)化工作，與國土“三調”數(shù)據(jù)融合，對生態(tài)公益林進行優(yōu)化。對國土“三調”為林地，符合國家級和省級公益林區(qū)劃條件的原公益林不調整；對國土“三調”為非林地的原公益林予以剔除；對國土“三調”為林地，屬于在冊耕地造林，但不是退耕還林的，予以剔除。對國土“三調”為林地，符合國家級和省級公益林區(qū)劃條件的用材林和能源林，補進為公益林。優(yōu)化后，永平縣生態(tài)公益林面積為70 026.00 hm2，其中國家級22 510.50 hm2、省級47 515.50 hm2；將其按權屬分，國有為7 856.50 hm2，集體所有為17 930.50 hm2，個人所有為44 239.00 hm2［8］。

2.5 管理現(xiàn)狀

2.5.1 管理機構。永平縣林草機構健全，設置有永平縣林業(yè)和草原局、大理永平金光寺省級自然保護區(qū)管護局、永平縣森林草原防滅火指揮部等管理機構。永平縣林業(yè)和草原局內設辦公室、森林資源管理股、林長制辦公室等13個股室，下設州級自然保護區(qū)管護局（博南山國有林場）、永平縣林檢局、永平縣營林經(jīng)果站、永平縣森林資源管理站、永平縣核桃產(chǎn)業(yè)服務中心5個事業(yè)單位和永平北斗林場1個森工企業(yè)。永平縣森林資源管理股具體負責公益林管理工作，其他單位按職能職責負責公益林管理相關工作。永平縣每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有林業(yè)站，每個村（社區(qū)）設1名林業(yè)員，負責公益林管理等林業(yè)工作。

2.5.2 制度建設。永平縣已將生態(tài)公益林管理納入林長制進行考核，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村層層簽訂目標責任書。永平縣結合實際，制定了《永平縣生態(tài)公益林管理辦法》《永平縣森林生態(tài)效益補償資金管理細則》《永平縣生態(tài)公益林管護人員聘用辦法》《永平縣生態(tài)公益林管護人員考核管理辦法》等，制作了護林員上崗證、護林員工作手冊，統(tǒng)一發(fā)放巡山記錄本，為當?shù)亓謽I(yè)建設提供了保障。

2.5.3 管護形式。永平縣建立了全縣統(tǒng)一的管護體系，劃定了穩(wěn)定的管護責任區(qū)，統(tǒng)籌考慮管護面積、人員配置和森工企業(yè)職工安置等因素進行管護。永平縣對于權屬為國有的公益林，由永平北斗林場聘用公益林專職管護人員管護；權屬為集體的，由村民小組、村委會推薦護林員管護；權屬為個體的，由農戶自己管護。2011年，永平縣與農戶簽訂禁伐協(xié)議149份，限伐協(xié)議6 222份。2021年，永平縣共有村級護林員749人，其中生態(tài)護林員554人、天保護林員195人，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負責組織實施轄區(qū)內的公益林管護工作，明確管護職責。永平縣推進實施縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組、林農、管護人員“六位一體”的公益林管護機制?？h、鄉(xiāng)、村各級林長和護林員都安裝了巡林App，確保公益林得到有效管護。

2.5.4 管護措施。一是實行封育管護，除滿足農戶基本生活需要保留少量的農民自用材、薪材的資源消耗外，停止天然林商品性采伐。二是禁止毀林開墾、亂占林地等破壞森林資源的活動，對森林資源實行監(jiān)測、核查、執(zhí)法3個全覆蓋，加強常態(tài)化管理。三是森林草原高火險期內禁止一切野外用火；其他森林草原防火期野外生產(chǎn)性用火需要落實防火措施，按照規(guī)定申請批準；未經(jīng)批準，不得在森林草原防火區(qū)內擅自野外用火。四是瞭望臺在防火期實行24 h監(jiān)視。五是護林員每個月巡護不低于20 d，發(fā)現(xiàn)情況及時上報。六是對森林病蟲害發(fā)生情況進行監(jiān)測上報。

3 永平縣生態(tài)公益林管理取得的成效

3.1 生態(tài)公益林蓄積量不斷增長

經(jīng)過二十多年的管護，永平縣森林蓄積量不斷增長，林分質量得到提高。2020年，永平縣生態(tài)公益林的蓄積量達4 463 696 m3［3］。

3.2 生態(tài)功能得到提升

永平縣通過加強生態(tài)公益林管護，生態(tài)公益林的水源涵養(yǎng)、水土保持、固碳釋氧等生態(tài)功能得到了較大提升，自然災害發(fā)生率大大降低，區(qū)域生態(tài)環(huán)境明顯改善。2012年以來，永平縣沒有發(fā)生較嚴重的山洪、泥石流等自然災害。

3.3 生物多樣性得到有效保護

永平縣加強生態(tài)公益林管理后，境內生物得到保護，物種數(shù)量不斷增加，尤其是大理永平金光寺省級自然保護區(qū)動植物種類增加較多?！洞罄碛榔浇鸸馑率〖壸匀槐Ｗo區(qū)綜合科學考察報告》顯示，保護區(qū)有維管束植物183科667屬1 485種；有國家重點保護植物35種（2021版），其中國家一級重點保護植物1種（須彌紅豆杉），國家二級重點保護植物34種；與1990年相比，保護區(qū)植物種類新增27科190屬481種；保護區(qū)動物種類有2 636種，其中新紀錄1 870種，重要種類526種，優(yōu)勢種328種，并發(fā)現(xiàn)1個新屬、2個新種［9］。

3.4 全民愛林護林意識得到進一步提升

永平縣的生態(tài)公益林森林生態(tài)補償深得民心，惠及6 300多戶農戶，既解決了公益林管護經(jīng)費短缺問題，又讓農戶得到了一定的經(jīng)濟補償，調動了農戶護林積極性，使農戶的生態(tài)環(huán)境保護意識得到了提高，形成了全民愛林護林的共識。

4 永平縣生態(tài)公益林管理存在的問題

4.1 落界工作十分繁重、艱巨

永平縣前期生態(tài)公益林落界以集體林權制度改革試點時核發(fā)的林權證為基礎，林權勘查宗地圖是1∶50 000地形圖，數(shù)據(jù)粗略、不準確，加之公益林多次修編、調整，且時間緊、任務重、基層技術力量薄弱，導致公益林落界不精準。公益林優(yōu)化后需要對調出、補入的集體和個人所有的1萬多個公益林圖斑重新進行落界，同時對保留的公益林完善落界。此項工作涉及面廣、技術要求高、工作量大，任務十分繁重、艱巨。

4.2 孤立、零星、“插花”情況突出，管理難度大

2021年，永平縣生態(tài)公益林面積70 026.00 hm2，共有15 164個圖斑，但細碎、孤立、零星及“插花”、交叉的圖斑突出。由于時間緊，當?shù)貨]有完全進行調整優(yōu)化，增加了管理難度。

4.3 管理人員不穩(wěn)定，業(yè)務不熟悉

2016—2022年，縣、鄉(xiāng)公益林管理人員頻繁更換，縣級公益林負責人共更換了5人，某鄉(xiāng)林業(yè)站站長更換5人。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站甚至沒有相對固定的業(yè)務人員負責公益林管理工作。由于變動頻繁，管理人員對業(yè)務不熟悉，導致公益林管理工作開展滯后。

4.4 護林員補助低，巡護積極性不高

雖然公益林補償標準不斷提高，管護支出也有所增加，但扣除各級統(tǒng)籌后，667 m2用于直接管護的費用約為4.5元。同時，永平縣屬于天保工程區(qū)，停止天然林商品性采伐，對商品林仍需要加強管護。目前，永平縣天保護林員中保護區(qū)護林員補助標準為1 400元/（人·月），其他159人補助標準為750元/（人·月），生態(tài)護林員554人補助標準為667元/（人·月）。護林員補助低，導致其巡護積極性不高。同時，由于補助未能按時發(fā)放，有的護林員主動終止合同。

4.5 補償資金兌補滯后

由于部分農戶的公益林沒有林權證，有的林權證的四至和實際四至不相符，有的農戶林地之間四至界限存在爭議等，導致部分地塊無法兌付資金。屬于集體的部分補償資金滯留在賬戶，沒有發(fā)揮效益。還有部分地區(qū)因財政困難，補償資金存在延期兌補的情況。

5 永平縣生態(tài)公益林管理對策

5.1 精準落界，摸清底數(shù)

永平縣應加強領導，抽調林業(yè)技術人員，將91衛(wèi)地圖、林調寶和ArcGis等軟件相結合，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組、農戶的配合下，重新進行全面落界。林業(yè)技術人員現(xiàn)地勾圖，把公益林圖斑面積準確落實到林權權利人。落界結果在各村委會、村民小組進行公示，為兌補資金提供依據(jù)。

5.2 完善監(jiān)測，強化管理

永平縣應對公益林實行“總量控制、區(qū)域穩(wěn)定、動態(tài)管理、增減平衡”的管理機制。對于經(jīng)批準公布的公益林區(qū)劃界定成果，任何單位和個人不得擅自調整。國家級和省級公益林動態(tài)管理應當遵循責、權、利相統(tǒng)一的原則，確實需要調出的應當不影響整體生態(tài)功能，保持集中連片。同一地塊，一經(jīng)調出，不得再次申請補進［10］。在符合有關規(guī)定的條件下，給予基層對公益林調出、補進更加靈活的政策，建議對面積小于10 hm2的孤立、零星、“插花”的地塊可直接調出，更合理地調整優(yōu)化公益林，充分發(fā)揮公益林的整體綜合效應。

5.3 穩(wěn)定隊伍，加強培訓

永平縣應加強對生態(tài)公益林管理工作的領導，穩(wěn)定縣、鄉(xiāng)生態(tài)公益林管理機構和人員，不要隨意調換公益林管理人員。同時，當?shù)貞鶕?jù)縣、鄉(xiāng)生態(tài)公益林管理人員和業(yè)務人員的變動情況，及時開展業(yè)務培訓，建議上級主管部門每年開展一兩次業(yè)務培訓，每次培訓三四天，使新進人員掌握生態(tài)公益林管理政策、業(yè)務知識，提高其業(yè)務素質，確保其管護好公益林、用好補償金。

5.4 優(yōu)化管護范圍，提高護林員補助

永平縣應結合林長制網(wǎng)格化管理，把公益林管理落實到各級林長、護林員；統(tǒng)籌管理專職管護人員和生態(tài)護林員，合理劃分管護范圍和面積，提高專職護林員補助（參照村委會副主任補助標準），并按時發(fā)放。對護林員的聘用可以采取競爭性承包管護，強化對護林員的考核管理，確保生態(tài)公益林管理工作有序、高效開展。對管護責任區(qū)內發(fā)生破壞森林資源的情況，林業(yè)管理部門要追究各級林長的責任；對未及時向上級有關部門報告的護林員視為不認真履職，應及時辭退。

5.5 及時兌補補償資金，落實生態(tài)惠民政策

根據(jù)落界成果，林業(yè)部門應及時與財政部門對接，完善資金兌補手續(xù)，爭取年內將當年的補償資金兌補給林權權利人，落實生態(tài)惠民政策。對權屬、四至界線存在有爭議的，林業(yè)部門應采取先擱置權屬爭議，再協(xié)商兌補方案，最后解決爭議的處理措施。對于屬于集體的資金，有關集體應嚴格按照公益林管理相關規(guī)定，采用“一事一議”民主決策制度，確保安全、高效、合理使用資金。

6 結語

生態(tài)興則文明興。永平縣要想實現(xiàn)綠色發(fā)展，必須保護好森林資源，保護好生態(tài)公益林。