鄭 銘，羅卓茂，賴思培，謝微微，夏巍松

（浙江省建科建筑設(shè)計院有限公司，浙江 杭州 310012）

1 新加坡社區(qū)建設(shè)和發(fā)展歷程

新加坡自1959年實行自治以來，推行“居者有其屋”計劃。經(jīng)過多年的實踐探索，形成了一套具有特色的社區(qū)治理模式和方法。新加坡的社區(qū)建設(shè)主要經(jīng)歷了三個發(fā)展階段：清除貧民窟與大規(guī)模重建、社區(qū)物理環(huán)境提升、自上而下與自下而上相結(jié)合的社區(qū)綜合復(fù)興［1］。見圖1。

圖1 新加坡社區(qū)建設(shè)和發(fā)展歷程［1］

1960年代初至1980年代末，為了清除分布廣泛的貧民窟，建屋發(fā)展局實行第一個五年計劃，即快速大規(guī)模地建造以應(yīng)急型一居室為主的居住單元，并以低廉的租金提供給盡可能多的人。1964年推出“居者有其屋”計劃幫助市民置業(yè)，以應(yīng)對通貨膨脹和不斷上漲的租金。1967年通過《土地征用法》進一步促進了公共組屋區(qū)的建設(shè)。1980年代起，隨著國民經(jīng)濟的穩(wěn)健發(fā)展，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強居民對社區(qū)的認同感，促進社會交往等方面開始受到關(guān)注。

1980年代末至2000年代初，為打造具有國際競爭力的城市，新加坡政府宣布了一項長期的房產(chǎn)翻新計劃，吸引年輕人留住在建成年代較早的住宅區(qū)［2］。建屋發(fā)展局采用全拆重建或者改造提升的策略，對老舊社區(qū)進行了系統(tǒng)性的物理環(huán)境提升，主要包括修繕房屋和修建配套的公共設(shè)施。

2000年代初期，由于經(jīng)濟增速放緩，社會-經(jīng)濟極化加劇，人本主義、社區(qū)賦權(quán)、空間正義、老齡友好等理念開始受到關(guān)注［1］。新加坡公共組屋治理的重點轉(zhuǎn)向建屋發(fā)展局的職權(quán)下放，面向老年人的公共住房以及社區(qū)營造等方面。通過自上而下與自下而上相結(jié)合的社區(qū)綜合復(fù)興模式，不僅提升了老舊住宅區(qū)的空間品質(zhì)，更重要的是建立了社區(qū)紐帶，維系了原有緊密的社會鄰里和家庭代際聯(lián)系，激發(fā)了社區(qū)活力［1］。

2 新加坡社區(qū)建設(shè)的主要特點

新加坡通過三層級聯(lián)合的更新規(guī)劃體系、“四級中心”的規(guī)劃指標(biāo)體系、混合居住政策、社區(qū)營造策略、多類型公寓設(shè)計等方式，為社區(qū)建設(shè)奠定了良好的空間基礎(chǔ)。

2.1 三層級聯(lián)合的更新規(guī)劃體系

新加坡政府非常注重社區(qū)規(guī)劃的制定與實施，將社區(qū)規(guī)劃納入城市更新體系，構(gòu)建了住宅—社區(qū)—市鎮(zhèn)三層級聯(lián)合的更新規(guī)劃體系。見圖2。

圖2 三層級聯(lián)合更新規(guī)劃體系［3］

住宅層面，包括家居改善計劃和電梯升級計劃。家居改善計劃采用“菜單式”，分為必要項目、可選項目和適老項目。必要項目主要涉及公共衛(wèi)生、安全問題和技術(shù)問題，可選項目和適老項目則不作硬性要求，不同家庭根據(jù)需要進行選擇。適老項目單獨設(shè)立，以便尚未參與家居改善計劃的老齡居民單獨申請，降低適老化改造門檻。

社區(qū)層面，市區(qū)重建局以建成年代為劃定標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)布參與更新項目的社區(qū)范圍，改造工作的重點在于提升社區(qū)的公共空間環(huán)境。例如，鄰里更新計劃針對1995年前建成且尚未進行更新的社區(qū)，在前期與居民協(xié)商時以選區(qū)和街區(qū)為基礎(chǔ)，在項目實施階段則以鄰里的兩個及以上連續(xù)的選區(qū)為基礎(chǔ)，這使得更新工作能夠更全面地協(xié)調(diào)和整合，確保各鄰近選區(qū)的更新項目相輔相成［4］。

市鎮(zhèn)層面，市區(qū)重建局聯(lián)合其他部門通過調(diào)研和分析，從宏觀總體布局的角度出發(fā)，進行改造項目的規(guī)劃和決策［3］。例如，2007年推出的“再創(chuàng)我們的家園”計劃超越了公寓、街區(qū)和選區(qū)的范圍，采用更加全面的視角來再造住區(qū)。為了打造宜居的濱海住宅和激活海岸線，作為“再創(chuàng)我們的家園”計劃試點之一的Punggol鎮(zhèn)被指定為生態(tài)市鎮(zhèn)，以驗證建屋發(fā)展局在可持續(xù)發(fā)展方面的努力［2］。

2.2 “四級中心”的規(guī)劃指標(biāo)體系

新加坡按照區(qū)域—市鎮(zhèn)—鄰里（社區(qū)）—組團“四級中心”制定了明確的規(guī)劃指標(biāo)體系［5］，用以指導(dǎo)公共生活服務(wù)設(shè)施的建設(shè)。見圖3。在市鎮(zhèn)總體規(guī)劃中新加坡被劃分為5大區(qū)域，每個區(qū)域包含一個區(qū)域中心，設(shè)有大型商業(yè)、圖書館、公園、公共服務(wù)機構(gòu)、交通轉(zhuǎn)換站等。5個大區(qū)又包含27個新鎮(zhèn)，每個新鎮(zhèn)設(shè)有1個鎮(zhèn)中心和5～8個鄰里中心。新鎮(zhèn)配套的公共設(shè)施主要集中在鎮(zhèn)中心及其周圍，如商業(yè)、圖書館、公園、學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院、郵政、宗教場所、體育館、游泳館、就業(yè)中心和交通轉(zhuǎn)換站等。鄰里中心一般建有一幢建筑面積5 000～10 000 m2的綜合樓，內(nèi)設(shè)購物中心、郵政、銀行、醫(yī)務(wù)所、托兒所等。每個鄰里包含6～7個組團，每個組團包含4～8幢組屋，組團中心設(shè)有兒童游樂場所、便利店等。

圖3 “四級中心”規(guī)劃指標(biāo)體系［5］

2.3 混合居住政策

新加坡采用混合居住的策略。一是促進階層融合，針對可能出現(xiàn)的空間貧富分異情況，新加坡將政府組屋和私人住宅在規(guī)劃片區(qū)內(nèi)交錯分布［6］。在選定的組屋項目中，建屋發(fā)展局與開發(fā)商合作建設(shè)高檔公共住房。二是打破種族隔離，通過嚴格的族群配額規(guī)定每個族群在鄰里和街區(qū)一級的比例上限，如果某一特定族群的購房者達到了配額，則不得再將公寓出售給他們。三是維系原有的鄰里和家庭代際關(guān)系，改造過程中盡可能地保留原住民，并通過“親家庭政策”鼓勵全家人就近居住。初次購房者購買轉(zhuǎn)售組屋，可以享有3萬新元的中央公積金津貼；購買靠近父母住所的轉(zhuǎn)售組屋，可以額外再享有1萬新元的近居購房津貼。

2.4 社區(qū)營造策略

新加坡轉(zhuǎn)變了住區(qū)建設(shè)長期以來只關(guān)注規(guī)?；蜆?biāo)準(zhǔn)化的定位，充分尊重并再營造社區(qū)特色文化和景觀。在“你好鄰居”項目中，建屋發(fā)展局與新加坡國立大學(xué)合作，通過“社區(qū)孵化器”和“社交連廊”兩項公共場地設(shè)計來引導(dǎo)公眾參與，強化社區(qū)凝聚力［3］?！吧鐓^(qū)孵化器”作為一個引導(dǎo)居民相遇和聯(lián)系的空間，可以用于社區(qū)組織健康講座、藝術(shù)課、烘焙課等，也可用于居民舉辦“聚會百樂多”“跳蚤市場”等活動。

“社交連廊”由“綠色連廊”“娛樂連廊”“學(xué)習(xí)連廊”和“藝術(shù)連廊”四部分組成（圖4）?！熬G色連廊”不僅作為“社交連廊”的入口，也為社區(qū)居民參加園藝提供了空間。建筑底層架空可以作為帶有閱讀角的“學(xué)習(xí)連廊”，也可以作為居民日常休閑娛樂、分享交流的場所，甚至可以用于舉辦生日聚會、紅白喜事等。在“娛樂連廊”下，現(xiàn)有操場和籃球場旁邊的空間，通過新增的圓形硬場地和座位被賦予了新的活力?！八囆g(shù)連廊”展示了社區(qū)居民共同創(chuàng)作的壁畫和藝術(shù)品。

圖4 “社交連廊”［3］

2.5 多類型公寓設(shè)計

建屋發(fā)展局公寓戶型多樣，可分為居室公寓、行政公寓、私有化中等入息公寓和“白色公寓”等。月收入在1 500新元以內(nèi)的家庭可以購買居室公寓；月收入在2 001～2 500新元的家庭可以購買面積更大、裝修更好的行政公寓；月收入更高的家庭可以購買地段更好、配套更優(yōu)的私有化中等入息公寓。為了更好地滿足不同人群的居住需求，1999年，新加坡政府推出無內(nèi)隔墻的“白色公寓”，業(yè)主可以靈活地布局戶內(nèi)空間。

3 新加坡社區(qū)治理的主要特點

新加坡的社區(qū)治理具有機構(gòu)設(shè)置多元化、職能配置科學(xué)化、責(zé)權(quán)劃分明確化三大特點［5］，其具體負責(zé)指導(dǎo)社區(qū)建設(shè)和治理的機構(gòu)有人民協(xié)會、社區(qū)發(fā)展理事會、市鎮(zhèn)理事會。見圖5。

圖5 社區(qū)治理主體構(gòu)架（作者自繪）

3.1 人民協(xié)會

人民協(xié)會是社會發(fā)展、青年及體育部下屬的法定機構(gòu)，董事會主席由國家總理擔(dān)任，副主席由國家總理委任總理公署的一名資深部長擔(dān)任并負責(zé)日常的行政工作。其主要職責(zé)是促進社會和諧，并通過國會議員和下轄的社區(qū)基層組織與社區(qū)聯(lián)系。

國會議員的主要職責(zé)是確保下情上報，將社區(qū)居民的訴求直接報告給國家最高的領(lǐng)導(dǎo)層。一方面，根據(jù)新加坡的法律規(guī)定，國會議員每周應(yīng)親臨社區(qū)與居民溝通交流，檢查社區(qū)的硬件設(shè)施是否完好，了解民眾需求；另一方面，國會議員可以直接向政府有關(guān)部門反映社區(qū)居民所面臨的實際問題和困難，以便采取具有針對性的行動來提升民眾的生活品質(zhì)。

社區(qū)基層組織既是政府與基層民眾之間的縱向橋梁，也是基層社會之間的橫向橋梁，主要包括公民咨詢委員會、民眾俱樂部、居民委員會。

公民咨詢委員會是新加坡全國性的基層組織，全國84個選區(qū)共設(shè)有84個公民咨詢委員會，在社區(qū)基層組織中的地位最高，有權(quán)協(xié)調(diào)民眾俱樂部、居民委員會等社區(qū)組織之間的工作。其主要職能如下：一是做好上情下達，向居民傳遞并解讀政府的有關(guān)政策文件和重大活動；二是做好下情上報，及時與政府部門溝通并反映居民的困難和需求，涉及社區(qū)相關(guān)的重大決策時，收集民意后向政府提出建議；三是負責(zé)管理和募集用于社區(qū)內(nèi)公共福利服務(wù)的各項資金，提供如“社區(qū)改造基金”“社區(qū)關(guān)懷基金”、獎學(xué)金、助學(xué)金、新年“紅包”和日用品等。

同樣作為全國性的基層組織，全國共有106個民眾俱樂部，每個選區(qū)設(shè)有1個，個別較大的選區(qū)設(shè)有2個。其主要職能如下：一是負責(zé)興建和管理民眾俱樂部的各類活動設(shè)施；二是各興趣小組制定一系列培訓(xùn)計劃，并開展相應(yīng)的課程；三是負責(zé)舉辦文化、體育、教育、娛樂等便于增進鄰里和睦和種族和諧的活動。

居民委員會是管轄范圍最小的區(qū)域性基層組織，以鄰里組團為單位設(shè)立。居民委員會通過組織豐富多彩的活動，在聯(lián)絡(luò)居民情感和加強社區(qū)團結(jié)方面發(fā)揮主要作用。這些活動包括：組屋舞會、鄰里守望、社區(qū)聯(lián)歡會、民眾對話會、家政課程、教育旅游、民防演練等。

3.2 社區(qū)發(fā)展理事會

社區(qū)發(fā)展理事會是由時任總理發(fā)起的社會組織，附屬于人民協(xié)會，負責(zé)執(zhí)行政府主導(dǎo)的社區(qū)福利計劃。按照市鎮(zhèn)總體規(guī)劃劃分的5大區(qū)域，新加坡共設(shè)立5個社區(qū)發(fā)展理事會，由各區(qū)“市長”——總理任命的在任國會議員負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，管理16～18個選區(qū)的大約80萬戶居民。

社區(qū)發(fā)展理事會主要承擔(dān)“幫助有需要者、凝聚居民和聯(lián)系社區(qū)”的使命，推出各類讓民眾得實惠的項目。其工作內(nèi)容主要包括扶助弱勢群體、增強社區(qū)凝聚力、鼓勵公眾參與，呼吁企業(yè)、慈善團體、志愿人士等社會力量參與社區(qū)的管理和服務(wù)。這不僅有助于提高公共服務(wù)水平，增強社區(qū)居民的自治能力，提升他們的生活品質(zhì)，而且促進了社會組織的發(fā)展和志愿團體的壯大。

3.3 市鎮(zhèn)理事會

市鎮(zhèn)理事會隸屬于國家發(fā)展部，是新加坡市鎮(zhèn)管理的主體，其主要職責(zé)是控制、管理、維修與改善組屋區(qū)的居住環(huán)境。新加坡目前共有16個市鎮(zhèn)理事會，各由1名國會議員負責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，管理5～8個選區(qū)的大約4～10萬個居民。

市鎮(zhèn)理事會設(shè)立的初衷是讓社區(qū)產(chǎn)生一種自我決策和自力更生的意識，市鎮(zhèn)理事會的成員中有三分之二是組屋區(qū)的居民。其職責(zé)主要包括：管理包括商業(yè)在內(nèi)的公共配套設(shè)施，推進舊組屋及其公共設(shè)施的翻新計劃，以及對社區(qū)環(huán)境保潔、綠化、污染防治等進行監(jiān)督管理等。居民的意見是市鎮(zhèn)理事會開展工作的依據(jù)，比如，只有四分之三及以上的符合新加坡公民資格的家庭投票贊同，主要翻新計劃才能推進。同時，成立由居民、相關(guān)部門、專業(yè)人員等利益相關(guān)者共同組成的工作委員會，負責(zé)監(jiān)督項目質(zhì)量、安全、進度，收集反饋意見等。

4 新加坡社區(qū)建設(shè)和治理的資金保障

新加坡社區(qū)治理的主體構(gòu)架體現(xiàn)了官方色彩和多元參與的高度融合，不僅為社區(qū)治理提供了強有力的組織保障，而且也為其奠定了至關(guān)重要的經(jīng)濟基礎(chǔ)。在政府財政補貼、社區(qū)基層組織創(chuàng)收、社會贊助款和居民自籌資金的共同支持下，社區(qū)建設(shè)、管理和發(fā)展的經(jīng)費來源得到了切實保障。見圖6。

圖6 社區(qū)治理資金來源（作者自繪）

4.1 政府財政補貼

一是大力資助社區(qū)的建設(shè)和改造項目。主要翻新計劃等社區(qū)改造項目的經(jīng)費全部來源于政府并由市鎮(zhèn)理事會按計劃列支；社區(qū)公共設(shè)施建設(shè)和維修的經(jīng)費由公民咨詢委員會的“社區(qū)改造基金”承擔(dān)；其他社區(qū)建設(shè)項目由政府各部門根據(jù)其職責(zé)進行投入。

二是對社區(qū)居民的物業(yè)管理費給予補貼。組屋社區(qū)的物業(yè)管理由市鎮(zhèn)理事會負責(zé)，通過委托專業(yè)的物業(yè)管理企業(yè)來提供日常的管理服務(wù)。根據(jù)住房面積的大小，居民每月應(yīng)向所在選區(qū)的市鎮(zhèn)理事會繳納52.5～75元的物業(yè)管理費。但大多數(shù)市鎮(zhèn)理事會酌情會給予住在四居室以內(nèi)的居民半個月至一個月的費用減免，同時政府還會給予適當(dāng)?shù)难a助。

三是將社區(qū)日常管理的經(jīng)費納入財政預(yù)算，由社區(qū)發(fā)展理事會撥付。這部分經(jīng)費主要包括行政管理經(jīng)費、社區(qū)人頭經(jīng)費、慈善配對經(jīng)費和“社區(qū)關(guān)懷基金”。行政管理經(jīng)費用于保證社區(qū)的正常運作，其中包括政府通過委托、購買服務(wù)等方式，將部分公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)向社會組織的費用。社區(qū)人頭經(jīng)費是按照社區(qū)居民每人每年1塊錢計算的活動經(jīng)費。慈善配對經(jīng)費是為了鼓勵社區(qū)居民捐助弱勢群體，助推社會組織贊助社區(qū)活動而制定的經(jīng)費搭配計劃?！吧鐓^(qū)關(guān)懷基金”旨在為20%的低收入人士提供資金支持，可分為自力更生類、兒童發(fā)展類、生活扶持類、社區(qū)支持類。

4.2 社區(qū)基層組織創(chuàng)收

一方面，民眾俱樂部通過出租物業(yè)、開辦興趣活動班廣開財源。新加坡每個民眾俱樂部都有一幢產(chǎn)權(quán)歸人民協(xié)會的大樓，其中80%的物業(yè)面積用于開展社區(qū)活動，剩下的20%用于出租。舉辦興趣班增收的學(xué)費，除去支付教師的工資及相關(guān)費用外，結(jié)余的費用均歸民眾俱樂部所有。另一方面，居民委員會通過舉辦夜市創(chuàng)收。按照規(guī)定，每年有30 d可以舉辦夜間市場，居民委員會可以向市長申請贊助經(jīng)費，還可以從商家繳納的參與費中獲得收入。

4.3 社會贊助款和居民自籌資金

政府通過各類配對經(jīng)費吸引企業(yè)、社會組織和個人對社區(qū)項目進行贊助。涉及組屋單元翻修和設(shè)施改造的，根據(jù)“政府出大頭、居民出小頭”的原則，由居民自籌7%～45%資金，其余部分由政府承擔(dān)。涉及私人住宅翻新整治的，由業(yè)主承擔(dān)全部費用。

5 結(jié) 語

經(jīng)過多年的探索，新加坡已經(jīng)建立了較為完善的社區(qū)治理體系，社區(qū)建設(shè)也因此取得了顯著成效，成為新加坡發(fā)展的內(nèi)在驅(qū)動力。新加坡的社區(qū)建設(shè)和治理具有良好的空間基礎(chǔ)。這得益于住宅—社區(qū)—市鎮(zhèn)三層級聯(lián)合的更新規(guī)劃體系，基于區(qū)域—市鎮(zhèn)—鄰里（社區(qū)）—組團“四級中心”的規(guī)劃指標(biāo)體系，不同社會階層、種族、家庭代際混合居住的空間布局，關(guān)注社區(qū)文化和鄰里交往的空間設(shè)計，以及滿足不同人群需求的戶型選擇等策略。公民咨詢委員會、民眾俱樂部、居民委員會等社區(qū)自治組織，負責(zé)社區(qū)福利工作的社區(qū)發(fā)展理事會，以及管理社區(qū)居住環(huán)境的市鎮(zhèn)理事會，為社區(qū)建設(shè)和治理提供了關(guān)鍵的組織保障。通過政府提供財政補貼，社會組織廣開財源，社會贊助和居民出資等資金籌措方式，使社區(qū)建設(shè)和治理有著較好的經(jīng)濟保障。