☉王臘生

習(xí)近平總書(shū)記在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年大會(huì)上的重要講話中強(qiáng)調(diào)要“發(fā)展全過(guò)程人民民主”。“全過(guò)程人民民主”的重要論斷生動(dòng)闡述了我國(guó)社會(huì)主義民主的特征和優(yōu)勢(shì)，為新時(shí)代發(fā)展社會(huì)主義民主政治指明了方向，同時(shí)也為推進(jìn)包括立法工作在內(nèi)的社會(huì)主義法治建設(shè)提供了根本遵循。2019年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點(diǎn)考察時(shí)就深刻指出：“人民民主是一種全過(guò)程民主，所有的重大立法決策都是依照程序，經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！蔽覀円浞终J(rèn)識(shí)在立法工作中貫徹“全過(guò)程人民民主”的重大意義，深刻把握體現(xiàn)“全過(guò)程人民民主”的基本要求，研究明確落實(shí)“全過(guò)程人民民主”的具體路徑，大力推進(jìn)新時(shí)代高質(zhì)量立法，使立法過(guò)程成為實(shí)現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)、最管用的人民民主之典范。

一、充分認(rèn)識(shí)在立法工作中貫徹“全過(guò)程人民民主”的重大意義

在立法全過(guò)程各環(huán)節(jié)聽(tīng)取吸納各方面意見(jiàn)，體現(xiàn)“全過(guò)程人民民主”的精神實(shí)質(zhì)和優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，對(duì)于做好新時(shí)代立法工作，具有十分重要的意義。

第一，是立法本質(zhì)的充分體現(xiàn)。在我國(guó)，國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。人民民主是我們黨和國(guó)家始終高舉的旗幟，“全過(guò)程人民民主”充分體現(xiàn)了人民民主的政治性質(zhì)。習(xí)近平總書(shū)記深刻指出：“一個(gè)國(guó)家民主不民主，要由這個(gè)國(guó)家的人民來(lái)評(píng)判，而不能由少數(shù)人說(shuō)了算?！蔽覈?guó)立法是人民意志的體現(xiàn)，在立法工作中，讓廣大人民群眾說(shuō)了算，而不是立法工作者自說(shuō)自話，對(duì)于保證實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、充分體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義立法本質(zhì)，十分重要。我省在地方立法中注重落實(shí)人民群眾通過(guò)各種途徑和方式管理地方經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)等各項(xiàng)事務(wù)，對(duì)于培育主人翁意識(shí)、充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與現(xiàn)代化建設(shè)的積極性和主動(dòng)性，產(chǎn)生了顯著的成效。

第二，是立法質(zhì)量的根本保證。進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書(shū)記和黨中央多次強(qiáng)調(diào)，要實(shí)行良法善治。提高立法質(zhì)量，是做好當(dāng)前立法工作的關(guān)鍵所在。立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)涉及多個(gè)方面，而能否處理好各種利益關(guān)系，維護(hù)好最廣大人民群眾的根本利益，則是衡量一部法律法規(guī)質(zhì)量高低的基本標(biāo)準(zhǔn)?！叭^(guò)程人民民主”要求擴(kuò)大公民對(duì)立法工作的有序參與，實(shí)行“眾人的事情由眾人商量”，并在廣泛商量的基礎(chǔ)上，“找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)”。立法的過(guò)程就是充分聽(tīng)取各種利益訴求，并對(duì)各種利益訴求進(jìn)行合理平衡，取得最大公約數(shù)的過(guò)程，這是人民民主的真諦，也是提高立法質(zhì)量的保證。

第三，是立法實(shí)效的直接檢視。法律法規(guī)能否得到有效實(shí)施，在很大程度上取決于公眾對(duì)法律法規(guī)是否認(rèn)同。而公眾對(duì)法律法規(guī)的認(rèn)同感往往源自他們對(duì)立法工作的實(shí)際參與。在地方立法實(shí)踐中，我們通過(guò)各種形式讓公眾有序參與，便于公眾了解立法原意和相關(guān)制度，讓立法過(guò)程成為宣揚(yáng)法治的過(guò)程，為推動(dòng)法規(guī)實(shí)施打下了良好的民意基礎(chǔ)。同時(shí)，法律法規(guī)是否可行，需要在實(shí)踐中得到檢驗(yàn)。一部法律法規(guī)給老百姓帶來(lái)什么樣的實(shí)惠，只有老百姓切身感受到。我們建立了立法后評(píng)估制度和法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告制度，讓老百姓反映法規(guī)的實(shí)施情況，對(duì)法規(guī)的立改廢，完善相關(guān)法規(guī)制度起到了重要的作用。

二、深刻把握“全過(guò)程人民民主”對(duì)立法工作的基本要求

“全過(guò)程人民民主”充分彰顯了人民性。人民性是我們社會(huì)主義民主之“根”和“魂”，也是我國(guó)立法的最大本色。“江山就是人民、人民就是江山”。做好新時(shí)代立法工作，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，踐行以人民為中心的發(fā)展思想。為此，在立法工作中，我們需要遵守以下三個(gè)基本要求：

第一個(gè)是“權(quán)利保障”?！叭^(guò)程人民民主”要求充分實(shí)現(xiàn)民主權(quán)利。民主權(quán)利需要法治保障，民主權(quán)利也是法治的目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“推進(jìn)全面依法治國(guó)，根本目的是依法保障人民權(quán)益?！薄芭κ姑恳豁?xiàng)立法都符合憲法精神，反映人民意志，得到人民擁護(hù)?！蹦壳埃胤搅⒎ㄖ幸粋€(gè)突出問(wèn)題是要求老百姓承擔(dān)的義務(wù)比較多，重義務(wù)輕權(quán)利。我省出臺(tái)了高質(zhì)量立法意見(jiàn)和民主立法辦法，要求樹(shù)立權(quán)利保障的立法觀念，防止通過(guò)地方立法不合理地增加行政相對(duì)人的義務(wù)，把對(duì)人民群眾的權(quán)利保障放在最優(yōu)先的位置，通過(guò)法規(guī)制度保障人民群眾應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，努力實(shí)現(xiàn)人民群眾對(duì)相關(guān)事務(wù)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

第二個(gè)是“權(quán)力限定”。為了實(shí)現(xiàn)“權(quán)利保障”，就要嚴(yán)格限制權(quán)力的行使。習(xí)近平總書(shū)記要求將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，并且明確提出：“要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力?！痹诘胤搅⒎ㄖ?，特別要處理好公民權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系，只有當(dāng)更好保障公民權(quán)利不受侵犯、維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序時(shí)，才賦予行政機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，并要進(jìn)行成本效益分析，行政權(quán)力的賦予及行使要適當(dāng)、合理。我省出臺(tái)了地方立法中共性問(wèn)題的意見(jiàn)，明確依法嚴(yán)格設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)等的具體條件、范圍和要求。對(duì)已設(shè)定的根據(jù)新情況定期進(jìn)行評(píng)價(jià)，適時(shí)予以修改或廢止。目前已對(duì)行政程序條例進(jìn)行初審，規(guī)范行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使。在立法過(guò)程中，我們還注意合理分配權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門(mén)、單位、個(gè)人行使，形成科學(xué)的權(quán)力制約和運(yùn)行機(jī)制。

第三個(gè)是“公平正義”。權(quán)利的背后是利益，維護(hù)好權(quán)利就要公正分配好利益。習(xí)近平總書(shū)記指出：“公正是法治的生命線。公平正義是我們黨追求的一個(gè)非常崇高的價(jià)值，全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護(hù)人民權(quán)益、伸張正義?！本唧w到地方立法中就要科學(xué)合理平衡好各種利益關(guān)系，尤其是要防止強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)弱勢(shì)群體利益的剝奪，多數(shù)群體對(duì)少數(shù)群體利益的侵蝕，以及利益集團(tuán)對(duì)立法的不正當(dāng)干預(yù)。我們努力在每一件地方立法中保護(hù)每一位公民的合法權(quán)益，保護(hù)大多數(shù)人的合法權(quán)益，使老百姓感受到公平正義，堅(jiān)決克服部門(mén)利益，更不代表任何利益集團(tuán)、任何權(quán)勢(shì)團(tuán)體、任何特權(quán)階層的利益。

三、研究明確在立法工作中落實(shí)“全過(guò)程人民民主”的具體路徑

“全過(guò)程人民民主”的最大亮點(diǎn)是要把人民民主貫穿全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)過(guò)程民主和結(jié)果民主、形式民主和實(shí)質(zhì)民主的相統(tǒng)一。我們努力實(shí)現(xiàn)“五個(gè)化”，把全過(guò)程民主的原則和要求貫徹到立法的全流程、全鏈條、全方位。

一是民主立法的全過(guò)程化。在立法中，深刻把握和認(rèn)真踐行全過(guò)程民主的要求，在法規(guī)立項(xiàng)、起草、審查、審議、通過(guò)和實(shí)施及監(jiān)督等立法工作的全過(guò)程，通過(guò)一系列法規(guī)規(guī)范、制度安排和機(jī)制設(shè)計(jì)，廣泛充分聽(tīng)取吸納各方面意見(jiàn)，創(chuàng)新公眾參與方式、改進(jìn)公眾參與舉措、補(bǔ)齊公眾參與短板。我省在編制立法規(guī)劃計(jì)劃時(shí)，廣泛征集立法項(xiàng)目建議，從立法源頭上發(fā)揚(yáng)民主。制定了地方性法規(guī)案起草工作規(guī)則和涉及重大利益調(diào)整論證咨詢(xún)制度，在法規(guī)起草、審查、審議階段，認(rèn)真開(kāi)展立法調(diào)研，有針對(duì)性地進(jìn)行論證、評(píng)估，做到所有法規(guī)草案公開(kāi)征求意見(jiàn)。建立法工委新聞發(fā)言人制度，講好人大立法故事，加大立法宣傳力度。

二是公眾參與的全面化?！叭^(guò)程人民民主”要求參與民主立法的公眾具有廣泛性，能夠全面代表和反映各方面的利益訴求。我省確定了20個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，在立法中原汁原味收集基層和群眾意見(jiàn)，充分發(fā)揮其立法民意直通車(chē)的作用。在召開(kāi)立法座談會(huì)、協(xié)調(diào)會(huì)時(shí)，要求有一定數(shù)量的行政相對(duì)人參加，不能只聽(tīng)取管理者一方的意見(jiàn)。對(duì)涉及重大利益調(diào)整或有較大分歧意見(jiàn)的地方立法，組織召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，充分聽(tīng)取各利益相關(guān)方的意見(jiàn)。在電動(dòng)自行車(chē)管理立法時(shí)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代科技和面對(duì)面調(diào)查訪問(wèn)等傳統(tǒng)方法，掌握了解民眾意見(jiàn)。我們還注意根據(jù)法規(guī)調(diào)整關(guān)系、規(guī)范事項(xiàng)的不同，通過(guò)召開(kāi)立法協(xié)商會(huì)等，注重聽(tīng)取相關(guān)群體、行業(yè)組織的意見(jiàn)。

三是人大代表作用的充分化。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，代表人民的利益和意志。保障人大代表充分參與立法，發(fā)揮人大代表來(lái)自人民、根植人民的橋梁紐帶作用，既是“全過(guò)程人民民主”的制度優(yōu)勢(shì)，又是立法更好察民情、聚民智的重要保證。我們?cè)诰幹屏⒎ㄒ?guī)劃計(jì)劃時(shí)，十分注意采納人大代表提出的立法議案建議。涉及全局的重要法規(guī)案提請(qǐng)代表大會(huì)審議，讓人大代表直接行使地方立法權(quán)。密切人大代表同常委會(huì)的聯(lián)系，每次省人大常委會(huì)會(huì)議都邀請(qǐng)20名左右人大代表列席參與討論法規(guī)；建立法制專(zhuān)業(yè)代表組，每一件法規(guī)草案都要征求相關(guān)代表意見(jiàn)。邀請(qǐng)人大代表參加立法調(diào)研、座談、評(píng)估、論證等活動(dòng)，發(fā)揮人大代表在法規(guī)案起草、審查、審議等各環(huán)節(jié)的作用，充分聽(tīng)取和吸納人大代表的意見(jiàn)建議。

四是民意采納的實(shí)效化。民意不僅要認(rèn)真“聽(tīng)”，更要充分“納”。民主不能僅是形式的，更重要的是要有效果。我們?cè)诘胤搅⒎ㄖ?，建立民意收集采納和反饋制度，對(duì)通過(guò)各種途徑收集到的老百姓意見(jiàn)和建議，一條一條的分析研究，合理的、能夠采納的都要吸收到法規(guī)中來(lái)，對(duì)不能夠采納的要通過(guò)一定形式向老百姓反饋并說(shuō)明理由，使老百姓參與立法有一個(gè)可觀可感的效果。在法規(guī)起草說(shuō)明和法規(guī)審議結(jié)果報(bào)告中，向常委會(huì)報(bào)告社會(huì)公眾的主要意見(jiàn)及采納情況。我們注重把民主立法和科學(xué)立法有機(jī)結(jié)合起來(lái)，使民意采納建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)之上，避免出現(xiàn)違背客觀規(guī)律的立法決策。我們還制定了立法后評(píng)估辦法，建立了地方性法規(guī)實(shí)施情況報(bào)告制度，把老百姓滿(mǎn)意不滿(mǎn)意、是否有獲得感作為檢驗(yàn)法規(guī)質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，作為修改完善法規(guī)的重要依據(jù)。

五是民生立法的突顯化。民意采納的效果不僅體現(xiàn)在法規(guī)制度中，還體現(xiàn)在立法惠民上。立法工作要積極回應(yīng)人民群眾新要求、新期盼，系統(tǒng)研究和解決人民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。我省在地方立法中，切實(shí)改變主要由政府部門(mén)提出立法項(xiàng)目的做法，充分關(guān)注老百姓的立法需求，立老百姓所需之法。省人大“十四五”工作規(guī)劃中民生立法項(xiàng)目就占總立法數(shù)的一半，涉及就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房、交通、養(yǎng)老、食品安全、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)保障等領(lǐng)域。在民生立法中，我們既關(guān)注涉及老百姓切身利益的重要領(lǐng)域，又關(guān)注老百姓日常生活中的某些事項(xiàng)立法，去年我們就制定了長(zhǎng)江禁捕決定、院前急救條例等“小快靈”法規(guī)，以小切口解決大問(wèn)題。