李俠 谷昭逸

中國歷時(shí)三十余年的計(jì)劃生育政策是人類歷史上第一次通過政策手段主動(dòng)干預(yù)，成功實(shí)現(xiàn)人口增長(zhǎng)調(diào)控目標(biāo)的政策安排。但回顧該項(xiàng)激進(jìn)型人口政策，還是有諸多遺憾的，而我們從中得到的最大的啟示是：發(fā)展經(jīng)濟(jì)、普及高等教育是解決人口問題的治本之策。

近年來，我國人口政策放開，從2015年的二胎政策到2021年的三胎政策出臺(tái)，其間隔僅僅六年時(shí)間。但是，當(dāng)初很多專家預(yù)期中的人口爆炸性增長(zhǎng)現(xiàn)象并沒有隨之出現(xiàn)，反而是出生率逐年降低，由此，引發(fā)了社會(huì)的高度關(guān)注。

如何評(píng)價(jià)人口的這種逆向變化，尚需更多的時(shí)間來驗(yàn)證。我們對(duì)于人口問題的關(guān)注主要集中在兩個(gè)問題上：首先，在人工智能時(shí)代，中國真的需要那么多人口嗎？其次，造成中國人口的這種結(jié)構(gòu)性失衡的政策制定過程是怎樣的？對(duì)于第一個(gè)問題，我們認(rèn)為，中國人口規(guī)?？偭繘]有出現(xiàn)危機(jī)，只是人口結(jié)構(gòu)有些失衡，由此引發(fā)的陣痛正在顯現(xiàn)。最近兩年內(nèi)人口總量可能會(huì)出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。在高等教育日漸普及的當(dāng)下，經(jīng)過幾代人的自然更替，中國人口的合理規(guī)模維持在10億人足矣。相比較，我們對(duì)第二個(gè)問題，即中國人口政策制定的過程與細(xì)節(jié)更感興趣。

一、新中國人口政策的發(fā)展簡(jiǎn)史概覽

新中國成立以來，中國人口政策大體經(jīng)歷了以下六個(gè)階段：第一個(gè)階段是鼓勵(lì)生育階段（1949—1953）；第二個(gè)階段是政策轉(zhuǎn)變與反復(fù)階段（1954—1959）；第三個(gè)階段是計(jì)劃生育試點(diǎn)階段（1960—1969）；第四個(gè)階段是限制人口增長(zhǎng)的范式1階段（1970—1980），其核心理念是“晚、稀、少”；第五個(gè)階段是嚴(yán)格計(jì)劃生育的范式2階段（1980—2014），其核心目標(biāo)是一胎政策；第六個(gè)階段是放開生育階段（2015/2021—），核心舉措是六年間從二胎到三胎的快速轉(zhuǎn)變，由此進(jìn)入一個(gè)新的寬松人口政策期。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上可以清晰看到，在范式1階段，由于大規(guī)模推行“晚、稀、少”人口政策，人口出生率已經(jīng)取得了實(shí)質(zhì)性的下降。據(jù)資料介紹：“1970年的婦女總和生育率是5.81，到1980年，婦女總和生育率已降至2.24（國際上通常以2.1作為人口世代更替水平）。”[1]從這組數(shù)據(jù)可以看出，范式1的晚、稀、少政策起到了很好控制人口的作用，所謂的“晚、稀、少”即：“晚”是指晚婚（男25周歲、女23周歲結(jié)婚）；“稀”指拉長(zhǎng)生育間隔，兩胎要間隔4年左右；“少”是指只生兩個(gè)孩子。這項(xiàng)政策于1973年12月召開的中國第一次計(jì)劃生育匯報(bào)會(huì)上提出，相對(duì)而言，它既達(dá)到了宏觀上控制人口的目標(biāo)要求，在微觀執(zhí)行層面也相對(duì)溫和，屬于典型的漸進(jìn)型政策。從圖1可以發(fā)現(xiàn)，1970至1980年的婦女總和生育率出現(xiàn)大幅下降，由1970年的5.81降至1980年的2.24，已經(jīng)接近人口替代的2.1水平，由此證明該項(xiàng)政策行之有效。1980至1982出現(xiàn)短暫上升，這是政策變動(dòng)期的社會(huì)應(yīng)激反應(yīng)。自此以后，直到2010年總和生育率一直是下降的。

但問題是，一項(xiàng)運(yùn)行良好的政策為何會(huì)突然改變呢？

二、人口政策從漸進(jìn)向激進(jìn)轉(zhuǎn)型的決策模式

根據(jù)對(duì)政策出臺(tái)線索的梳理，不難發(fā)現(xiàn)如下一些緊鑼密鼓式的布局：1979年第五屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議提出：“鼓勵(lì)一對(duì)夫婦只生育一個(gè)孩子”；1980年中共中央提出：計(jì)劃生育要采取立法的、行政的、經(jīng)濟(jì)的措施，鼓勵(lì)只生育一個(gè)孩子；1980年9月第五屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過了新的《婚姻法》，其中第十二條規(guī)定：“夫妻雙方都有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)?！?980年9月25日《中共中央關(guān)于控制我國人口增長(zhǎng)問題致全體共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員的公開信》發(fā)表。這種致全黨公開信的形式，在我黨的歷史上并不常見，這意味著一項(xiàng)重大政策將要出臺(tái)。同時(shí)，公開信也起到一定警示作用，為了防止出現(xiàn)大的認(rèn)知混亂和社會(huì)動(dòng)蕩，共產(chǎn)黨員和共青團(tuán)員要起到帶頭與表率作用。緊接著1981年，國家計(jì)生委在邀請(qǐng)各省區(qū)市第一書記參加的計(jì)劃生育政策座談會(huì)上，絕大多數(shù)書記都希望嚴(yán)格控制生育率，沒有人主張放寬政策。1982年9月，黨的十二大把實(shí)行計(jì)劃生育確定為我國的一項(xiàng)基本國策，同年12月，第五屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過新修改的《中華人民共和國憲法》，其中明確規(guī)定：“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長(zhǎng)同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)?！敝链?，一項(xiàng)新的激進(jìn)人口政策范式2階段（1980—2014年）出臺(tái)，短短兩年時(shí)間，一項(xiàng)與中國傳統(tǒng)文化完全異質(zhì)性的一胎政策正式上升為國策，就是今天想來，這個(gè)步伐也是相當(dāng)激進(jìn)的，絲毫沒有給社會(huì)留下適應(yīng)與過渡的時(shí)間。

如何解釋中國人口政策從漸進(jìn)到激進(jìn)的狂飆突進(jìn)，這種轉(zhuǎn)向的內(nèi)在原因是什么？我們認(rèn)為主要有以下三個(gè)原因造成了政策的這種激進(jìn)轉(zhuǎn)向。

首先，經(jīng)濟(jì)原因。根據(jù)圖2可以清晰看到，改革開放初期，中國經(jīng)濟(jì)處于恢復(fù)階段，而龐大數(shù)量的人口所帶來的衣食住行、社會(huì)就業(yè)等問題，給社會(huì)治理造成了極大的困難。通過對(duì)新中國成立以來國內(nèi)生產(chǎn)總值與人口數(shù)量之間關(guān)系進(jìn)行回歸分析發(fā)現(xiàn)，兩者之間的相關(guān)性為0.67（1952—2021），已經(jīng)接近強(qiáng)正相關(guān)關(guān)系（見圖3）。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與多個(gè)因素有關(guān)，如制度變革、技術(shù)創(chuàng)新與人口等，僅用人口和經(jīng)濟(jì)進(jìn)行回歸分析，在解釋時(shí)會(huì)出現(xiàn)一些困難，為此，我們?cè)偌?xì)分一下時(shí)段進(jìn)行回歸分析發(fā)現(xiàn)：從改革開放之初的人口與國內(nèi)生產(chǎn)總值的相關(guān)系數(shù)為0.79（1978—2021）（見圖4），這里約略可以看出制度變革帶來的影響；從2001年加入世貿(mào)組織那年算起，人口與國內(nèi)生產(chǎn)總值的相關(guān)系數(shù)為0.97（2000—2021）（見圖5），可以發(fā)現(xiàn)入世以來，中國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，相應(yīng)對(duì)人口的需求旺盛，經(jīng)濟(jì)與人口之間的擬合度很好。從這三個(gè)時(shí)段人口與經(jīng)濟(jì)的相關(guān)系數(shù)的變化，可以知道，經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，人口對(duì)于經(jīng)濟(jì)具有的相關(guān)性就越高。因此，根據(jù)上述的相關(guān)性結(jié)果，可以合理推測(cè)，當(dāng)人口總量很大、受教育水平嚴(yán)重偏低而短期內(nèi)又無法快速改變經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的背景下，降低人口數(shù)量就是解決民生問題的最簡(jiǎn)單、最直接的辦法，僅從人均GDP角度來說，降低人口數(shù)量也是提升人均GDP的最好辦法，這應(yīng)該是激進(jìn)人口政策出臺(tái)的最直接原因。這里有一個(gè)細(xì)節(jié)很有趣，當(dāng)1981年國家計(jì)生委邀請(qǐng)各?。▍^(qū)/市）第一書記開會(huì)時(shí)，這些老同志絕大多數(shù)希望嚴(yán)格控制人口。要知道他們深受儒家文化影響，不孝有三，無后為大，而為何會(huì)如此堅(jiān)決支持激進(jìn)的一胎政策呢？無非是作為管理者的角色轉(zhuǎn)換而已。顯然，人口問題已經(jīng)成為所有地方治理中具有共性的難點(diǎn)問題。

其次，政治權(quán)威的原因。1974年12月29日，毛澤東在審閱《關(guān)于1975年國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的報(bào)告》時(shí)批示：人口非控制不行。[2]由于毛澤東在黨內(nèi)的絕對(duì)權(quán)威地位，其他眾多領(lǐng)導(dǎo)人也持有幾乎相同的觀點(diǎn)，經(jīng)過政策的反復(fù)傳導(dǎo)，就這樣政策的秋千被越蕩越高，越來越激進(jìn)，最終導(dǎo)致嚴(yán)格控制人口這一想法就被管理層從上到下自動(dòng)默認(rèn)接受了。在觀念層面，這種現(xiàn)象就是英國科學(xué)史家勞埃德（G.E.R.Lloyd，1933—）所謂的“慣性效應(yīng)”的體現(xiàn)，“亦即一旦某個(gè)理論或?qū)嵺`逐漸被人們所接受并且被認(rèn)為有價(jià)值，那么一時(shí)間就會(huì)出現(xiàn)相當(dāng)多的致力于對(duì)其進(jìn)行解釋和論證的內(nèi)容。”[3]

第三，在有限的決策論證空間內(nèi)，留給專家的調(diào)整余量空間很小。只能在既定框架下做小的修補(bǔ)與完善，根本無法扭轉(zhuǎn)人口政策范式2階段（1980—2014年）的激進(jìn)轉(zhuǎn)向。誠如中國計(jì)劃生育政策之父田雪原（1938—）教授所言：“現(xiàn)在什么問題當(dāng)初沒提到，都提到了。怎么解決？就是控制一代人，既考慮到控制人口的目標(biāo)，也考慮到了可能造成的問題。”[4]田雪原認(rèn)為“控制一代人”的時(shí)間就是25年左右，最多不超過30年。按照這個(gè)時(shí)間劃分，政策范式2，到2005年最晚到2010年就應(yīng)該調(diào)整，取消嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策。遺憾的是，任何政策都是有慣性的，為了這個(gè)目標(biāo)我們又等了6年時(shí)間，直到2015年才開始全面放開二胎政策，這期間有些微調(diào)，如雙獨(dú)生二等，但作用有限。值得稱道的是，田雪原于2009年12月4日在《人民日?qǐng)?bào)》上發(fā)表名為《新中國人口政策回顧與展望》的文章，這可以看作是提醒有關(guān)部門，三十年前的那項(xiàng)激進(jìn)人口政策是到了該終結(jié)的時(shí)候了。其實(shí)，早在2000年的第五次人口普查的數(shù)據(jù)就顯示，婦女總和生育率已經(jīng)降至1.22；2010年的第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)顯示，婦女總和生育率繼續(xù)下降為1.18，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的1.5的低生育警戒線。

圖1顯示我國婦女總和生育率70年來的變化。從這個(gè)圖表中，可以清晰看到我們錯(cuò)過了三個(gè)最關(guān)鍵的放開節(jié)點(diǎn)期：2000、2005和2010年，隨著1998年高等教育擴(kuò)招，以獨(dú)生子女為代表的新一代人已成長(zhǎng)起來，入世帶來經(jīng)濟(jì)大發(fā)展，還有全球化觀念的巨大沖擊等，人們的生育理念已經(jīng)發(fā)生了不可逆轉(zhuǎn)的變化——這也是學(xué)界目前普遍擔(dān)心的一旦陷入低生育陷阱很難再走出來的原因所在。

三、結(jié)語

中國歷時(shí)三十余年的計(jì)劃生育政策是人類歷史上第一次通過政策手段主動(dòng)干預(yù)，成功實(shí)現(xiàn)人口增長(zhǎng)調(diào)控目標(biāo)的政策安排。但回顧該項(xiàng)激進(jìn)型人口政策，還是存在很多遺憾的，最主要是由于缺少有效制衡的力量，從漸進(jìn)型政策范式1向激進(jìn)型政策范式2的轉(zhuǎn)型幾乎沒有遇到多少阻力。如果存在一種制衡力量，政策就會(huì)體現(xiàn)出一定程度的妥協(xié)與折中，從而最大限度上兼顧到政策受眾的偏好，前期運(yùn)行很好的“晚、稀、少”政策范式1也不會(huì)被徹底放棄，導(dǎo)致由“最好一個(gè)、最多兩個(gè)”的彈性政策一下子跳轉(zhuǎn)到剛性政策范式2的一胎政策。

而從中給我們最大的啟發(fā)是：發(fā)展經(jīng)濟(jì)、普及高等教育是解決人口問題的治本之策。當(dāng)年之所以會(huì)出現(xiàn)激進(jìn)的一胎政策，究其原因仍然是經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)糟糕，無力承擔(dān)過多人口，是一種無奈之舉。當(dāng)人口受教育程度比較低的時(shí)候，它就是社會(huì)的負(fù)擔(dān)；只有當(dāng)人口的素質(zhì)大幅提高的時(shí)候，人口才能由負(fù)擔(dān)變成資本，這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨（Thodore W.Schults，1902—1998）提出“人力資本理論”的意義所在。

注 釋：

[1]總和生育率，https：//baike.baidu.com/item/%E6%80%BB%E5%92%8C%E7%94%9F%E8%82%B2%E7%8E%87/7757363？fr=aladdin.（2022—11—10查閱）

[2]《一代名師》：馬寅初（1882—1982），http：//www.cntv.cn/program/ddjy/20030924/100885.shtml（2022—11—10查閱）

[3]G.E.R.勞埃德：《形成中的學(xué)科：對(duì)精英、學(xué)問與創(chuàng)新的跨文化研究》，陳恒、洪慶明、屈伯文譯，上海：格致出版社，2015年，第76頁。

[4]共和國學(xué)人｜田雪原：學(xué)問到老絲未盡，https：//page.om.qq.com/page/O8Ntus9_dAB1eytw21i-Biog0（http：//www.cntv.cn/program/ddjy/20030924/100885.shtml（2022—11—10查閱）

（李俠為上海交通大學(xué)科學(xué)史與科學(xué)文化研究院教授，谷昭逸為上海交通大學(xué)科學(xué)史與科學(xué)文化研究院碩士研究生）

責(zé)任編輯：尚國敏