陳 智

(中南大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

一、引言

2021年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記在“全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)”上莊嚴(yán)宣告：我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利！黨的二十大報(bào)告指出，“完成脫貧攻堅(jiān)、全面建成小康社會(huì)的歷史任務(wù)，實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)”是“對(duì)黨和人民事業(yè)具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義”的三件大事之一；并提出要“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，扎實(shí)推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織振興，全方位夯實(shí)糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線，確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中?！贝饲?，黨的十九屆五中全會(huì)和2021年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見(jiàn)》就已經(jīng)提出要“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”；2021年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》出臺(tái)，從總體要求、長(zhǎng)效機(jī)制、重點(diǎn)工作、常態(tài)化幫扶機(jī)制、政策銜接、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面為實(shí)現(xiàn)“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”提供了指導(dǎo)性意見(jiàn)。作為新時(shí)代新征程農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的核心議題，“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的提出和實(shí)施，無(wú)疑為“三農(nóng)”工作重心轉(zhuǎn)移和推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供了新的政策思路和學(xué)術(shù)增長(zhǎng)點(diǎn)(張明皓 等，2021)[1]。

既有相關(guān)研究主要集中于闡釋和辨析脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興銜接的邏輯關(guān)系、必要性和可行性，分析兩大戰(zhàn)略銜接的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出具有針對(duì)性和可操作性的銜接思路與路徑等，形成了一套較為完整的研究邏輯閉環(huán)。一方面，學(xué)者們基于多尺度、多主體、多學(xué)科的理論視角展開(kāi)了一系列融合解析，例如基于新內(nèi)生發(fā)展理論、角色理論、耦合理論、嵌入理論等進(jìn)行探討(張行發(fā) 等，2021；衛(wèi)志民 等，2021；王志章 等，2020；尚靜 等，2021)[2-5]；另一方面，學(xué)者們通過(guò)經(jīng)驗(yàn)分析總結(jié)出一些創(chuàng)新治理手段以及富有地方特色的脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興的銜接模式，比如“三變”改革、民族互嵌以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、易地搬遷和生態(tài)保護(hù)的“耦合性治理”等(徐亞?wèn)| 等，2021；束錫紅 等，2020；李博 等，2022；曹兵妥 等，2021)[6-9]。然而，既有研究大多囿于宏觀性、嫁接式、游離化的解讀，缺乏總體敘事與具體實(shí)踐的有機(jī)融合，在一定程度上陷入“兩張皮”式的描述性經(jīng)驗(yàn)分析，呈現(xiàn)出“迷失學(xué)術(shù)坐標(biāo)”的現(xiàn)實(shí)特征(龍花樓 等，2021)[10]。究其原因，學(xué)界在研究?jī)纱髴?zhàn)略銜接問(wèn)題時(shí)往往引用外緣性相關(guān)理論，卻在邏輯根源上忽略了“有效銜接”本源的豐富理論內(nèi)涵，表現(xiàn)出對(duì)“有效”的概念性分析不足，進(jìn)而導(dǎo)致評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)缺乏，難以科學(xué)評(píng)價(jià)銜接的“有效性”(左停 等，2021)[11]。

以2021年4月出版的《人類(lèi)減貧的中國(guó)實(shí)踐》白皮書(shū)為例，“有效”或“有效性”已被廣泛應(yīng)用于醫(yī)保問(wèn)題、農(nóng)田灌溉、市場(chǎng)供給、基層自治、組織動(dòng)員、制度體系和方法手段等全方位、多情境的描述之中，似乎所有“三農(nóng)”問(wèn)題都與“有效”息息相關(guān)，而“有效”背后的學(xué)理內(nèi)涵及其應(yīng)用價(jià)值有待進(jìn)一步挖掘。誠(chéng)然，從2018年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》發(fā)布開(kāi)始，有關(guān)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略銜接的議題便走上了“三農(nóng)”政策的中心舞臺(tái)，并頻見(jiàn)于中共中央、國(guó)務(wù)院、中央各部委以及全國(guó)各地的政策、規(guī)劃、會(huì)議要求、地方考察講話等之中。然而，通過(guò)梳理相關(guān)政策文本發(fā)現(xiàn)，本文所聚焦的“有效銜接”這一政策話語(yǔ)其實(shí)并非一步到位，而是大致經(jīng)歷了從“統(tǒng)籌銜接”到“有機(jī)結(jié)合”再到“有效銜接”的演進(jìn)邏輯。2018年8月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)三年行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出要“統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興”；2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》指出要“推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn)”；2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)明確提出要“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”；2021年3月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》的出臺(tái)則使“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”作為當(dāng)前正式的政策話語(yǔ)。

可見(jiàn)，在“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的政策話語(yǔ)中，“有效”是關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)之一。理念往往源于實(shí)踐又先行于實(shí)踐，對(duì)政策話語(yǔ)的深入解讀有益于更好地指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。因而，有必要響應(yīng)胡塞爾(1992)“回到事情本身”的呼吁[12]，從“有效”的本源出發(fā)探究其字面之下的深義。然而，作為一個(gè)被極為廣泛地使用的詞匯，“有效”在不同的學(xué)科背景和學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系下具有不同的內(nèi)涵與理論闡釋。從宏觀層面來(lái)看，“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”內(nèi)置于國(guó)家治理的整體框架之下，因而在國(guó)家治理的學(xué)術(shù)架構(gòu)和分析范式下探討其“有效”意蘊(yùn)具有合理性和科學(xué)性。鑒于此，本文基于國(guó)家治理視域解析“有效”的本源內(nèi)涵，并構(gòu)建一個(gè)國(guó)家治理“有效”及其“長(zhǎng)效機(jī)制”的分析框架，進(jìn)而對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接的“有效”及“長(zhǎng)效機(jī)制”進(jìn)行理論闡釋?zhuān)云谕卣股罨瘒?guó)家治理的理論研究和鄉(xiāng)村治理的政策分析。

二、國(guó)家治理的“有效”與“長(zhǎng)效機(jī)制”

立足國(guó)家治理問(wèn)題的宏觀性視角，周雪光(2011)曾提出這樣的問(wèn)題：“是不是有一個(gè)理論視角，一個(gè)大的思路，可以把這些分散在不同領(lǐng)域、不同場(chǎng)景、不同形式的現(xiàn)象和問(wèn)題放在同一個(gè)分析框架里，探究它們之間的關(guān)聯(lián)以及其背后的制度邏輯？”[13]而縱觀世界各國(guó)的鄉(xiāng)村治理歷程，無(wú)論是韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”、日本的“造村運(yùn)動(dòng)”，還是英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、荷蘭、瑞士等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家的鄉(xiāng)村發(fā)展典型模式(張大維，2019)[14]，抑或我國(guó)脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的階段性或長(zhǎng)期性發(fā)展路徑及其具體要求，都一致指向推進(jìn)過(guò)程和轉(zhuǎn)型結(jié)果是否“有效”的關(guān)鍵議題。由此，挖掘蘊(yùn)藏于“有效治理”中“有效”的科學(xué)意涵，進(jìn)而探析治理“有效”的機(jī)理和機(jī)制，無(wú)疑成為實(shí)然之需和應(yīng)然之舉。

1.治理“有效”：“合法性”與“有效性”耦合推進(jìn)

李普塞特(19997)認(rèn)為，任何一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家的穩(wěn)定發(fā)展，經(jīng)濟(jì)繁榮是其基礎(chǔ)性條件，但也離不開(kāi)政治系統(tǒng)的“有效性”和“合法性”[15]，任何類(lèi)型和層次的治理行動(dòng)要“有效”都必須妥善處理好這兩大關(guān)鍵變量的關(guān)系?！昂戏ㄐ浴笔侵卫硇袨楫a(chǎn)生的基礎(chǔ)和保障，其基本要素包括了合法律性、人民性、正當(dāng)性和正義性等。在當(dāng)代合法性理論的“立法者”韋伯(1997)看來(lái)，“合法性”已然超越了純粹法學(xué)意義上的合法性，而是指政治上實(shí)行“有效”治理的基礎(chǔ)，也是國(guó)家與公眾之間形成的一種共識(shí)[16]。一般來(lái)講，“有效性”包含兩個(gè)層面的含義：一是內(nèi)在的“有效的可能性”，即制度合法性、價(jià)值正當(dāng)性；二是外在的“有效的程度或水平”，即制度實(shí)效性、達(dá)成預(yù)設(shè)效力的可能性(陳一遠(yuǎn)，2016)[17]。而本文認(rèn)為“有效性”是一個(gè)高度復(fù)合型的概念，從馬克思主義價(jià)值論的角度可以得到更為清晰的界定和理解：“有效性”是作為客體的治理實(shí)踐目標(biāo)和過(guò)程與治理主體之間的互動(dòng)關(guān)系，即治理實(shí)踐是合法正當(dāng)且具有效率的，在過(guò)程和結(jié)果上能夠滿足治理主體和治理對(duì)象等多方面的預(yù)期和訴求。關(guān)于“合法性”與“有效性”的聯(lián)系與異同，學(xué)界大致有三種主流觀點(diǎn)：一是兩者具有相關(guān)性，但“有效性”并不包含在“合法性”構(gòu)成之內(nèi)；二是兩者存在并列關(guān)系，“合法性”和“有效性”組成政治系統(tǒng)穩(wěn)定的兩大要件；三是把“有效性”作為“合法性”的基本來(lái)源之一(任中平，2020)[18]。本文在贊同后兩種觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為“合法性”和“有效性”存在互涵統(tǒng)一的辯證關(guān)系，將這兩大治理向度視為既互構(gòu)互建又制衡統(tǒng)一的概念集，進(jìn)而共同構(gòu)成治理“有效”的基礎(chǔ)條件與狀態(tài)特征，即治理的“有效”是在“合法性”與“有效性”的耦合推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)的。

哈貝馬斯認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)的“合法性”不僅源于意識(shí)形態(tài)和制度安排的價(jià)值取向，而是更多地取決于政治體系的實(shí)際作為，即政策的“有效性”(陳振明，1996)[19]。一般而言，如果政治體系能長(zhǎng)期穩(wěn)定地滿足社會(huì)利益最大化, 其“合法性”自然得以鞏固和增長(zhǎng)；相反，即使政治體系完全占有“合法性”, 但長(zhǎng)久以來(lái)治理缺乏“有效性”, 亦會(huì)慢慢消耗完其“合法性”。現(xiàn)代國(guó)家治理的“有效”指向“治理效能”或“治理有效性”，一方面要求國(guó)家治理能力現(xiàn)代化以保證治理效能的實(shí)現(xiàn)，另一方要求國(guó)家治理制度完善以達(dá)成“有效”治理的狀態(tài)(夏志強(qiáng)，2020)[20]?？梢哉f(shuō)，國(guó)家治理過(guò)程中所產(chǎn)出的實(shí)際成效是鞏固制度性?xún)?yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)條件，也是治理能力現(xiàn)代化的重要衡量指標(biāo)。然而，在現(xiàn)實(shí)的國(guó)家治理進(jìn)程中往往存在為追求“有效性”而超越制度規(guī)范的失范行為，各治理主體糾結(jié)于集權(quán)與分權(quán)的權(quán)衡，陷入死寂呆板與偏差失控的矛盾中，進(jìn)而導(dǎo)致各種治理問(wèn)題循環(huán)往復(fù)不斷出現(xiàn)(周雪光，2011)[13]。例如，在鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中長(zhǎng)期存在的粗放式、低效率的制度性瓶頸，在很大程度上影響了治理“有效性”的充分發(fā)揮，導(dǎo)致相關(guān)政策落地執(zhí)行過(guò)程中不斷出現(xiàn)搖擺失衡，進(jìn)而影響到鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

由此，從“有效性”中鞏固并增進(jìn)“合法性”成為政府制定政策和實(shí)施治理行為的目標(biāo)導(dǎo)向和價(jià)值縮影。而“合法性”構(gòu)建的內(nèi)外部環(huán)境同樣呈現(xiàn)出多重的復(fù)雜性。一般來(lái)說(shuō)，治理過(guò)程或結(jié)果的“有效性”能夠提升基層社會(huì)對(duì)政府治理的認(rèn)同和追隨，但這種“治權(quán)”方面的“合法性”積累并不一定帶來(lái)“政權(quán)”層面的“合法性”認(rèn)同，也即表現(xiàn)出“體制特征合法性”和“體制作為合法性”的雙重屬性(林尚立，2009)[21]。此外，“合法性”中內(nèi)嵌的“有效性”也并非一蹴而就，而是呈現(xiàn)出斷點(diǎn)式的復(fù)雜治理格局。無(wú)論是帝制時(shí)期的簡(jiǎn)約治理，還是工業(yè)時(shí)代的復(fù)雜治理，或多或少都存在治理效能不足的桎梏和困境(唐皇鳳 等，2019)[22]。這種困境源于特定時(shí)空下“有效性”自身發(fā)展能力的不足，也與“有效性”與“合法性”的耦合協(xié)調(diào)乏力相關(guān)。因此，如何在頂層設(shè)計(jì)和微觀實(shí)踐中通過(guò)“有效性”與“合法性”的耦合增進(jìn)實(shí)現(xiàn)治理的持續(xù)“有效”，值得更進(jìn)一步的深入分析。為此，本文嘗試從治理路徑、治理行為、治理效能及長(zhǎng)效機(jī)制等維度展開(kāi)討論。

2.治理路徑“有效”：“自上而下”與“自下而上”形成合力

李普塞特(1997)曾指出，國(guó)家治理的“有效性”是指，政府系統(tǒng)滿足大多數(shù)居民、企業(yè)、社會(huì)力量、利益團(tuán)體等的公共需求的程度[15]。從治理路徑來(lái)講，“有效”的治理則需要實(shí)現(xiàn)“自上而下”與“自下而上”的雙向互動(dòng)。在現(xiàn)代社會(huì)形態(tài)和組織架構(gòu)下，國(guó)家具有法定的社會(huì)治理功能和權(quán)威，國(guó)家治理的起點(diǎn)和來(lái)源通常為中央政府，表現(xiàn)為“自上而下”的推進(jìn)路徑。國(guó)家治理中“自上而下”的“有效”，首先，需要政府在正確認(rèn)識(shí)治理客體的基礎(chǔ)上對(duì)治理事項(xiàng)進(jìn)行具有合法性、前瞻性、科學(xué)性的頂層謀劃和布局，也即(中央)政府要設(shè)計(jì)出“有效”的治理制度體系；其次，需要政府層層推進(jìn)治理制度的落地和實(shí)施，即政府系統(tǒng)(包括各地區(qū)、各級(jí)政府及部門(mén))要具有“有效”的治理制度執(zhí)行能力；最后，國(guó)家治理的主體絕不僅僅是政府，公民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等都是國(guó)家治理的參與者，因而還需要將眾多的治理主體組織整合在一起，即社會(huì)系統(tǒng)要具有形成“有效”的多元共治的治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)生機(jī)制。但這還不能做到真正的治理“有效”。一方面，中央政府制定的治理制度往往是在宏觀層面的全局性設(shè)計(jì)，地方政府在執(zhí)行過(guò)程中需要進(jìn)行細(xì)化和拓展；另一方面，在具體的治理實(shí)踐中可能會(huì)出面治理盲區(qū)或新的問(wèn)題，需要對(duì)治理制度進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化。因此，還需要通過(guò)“自下而上”的反饋路徑來(lái)提升“自上而下”治理的“有效性”和“合法性”。

可見(jiàn)，“有效”的國(guó)家治理盡管外顯為“自上而下”的話語(yǔ)傳遞和戰(zhàn)略部署，卻也是“自下而上”的經(jīng)驗(yàn)反饋和各界建言獻(xiàn)策的過(guò)程(葉敬忠 等，2021)[23]。以鄉(xiāng)村治理為例。中央政府和農(nóng)民個(gè)體分別是“上”“下”的起終點(diǎn)，而中間的各級(jí)各類(lèi)組織機(jī)構(gòu)也在“自下而上”和“自上而下”的治理路徑中發(fā)揮著重要作用，雙向或多向的動(dòng)態(tài)發(fā)展及其相應(yīng)調(diào)試成為鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中的常態(tài)。具體到精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略：中央基于“全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)”的戰(zhàn)略任務(wù)和對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)減貧事業(yè)發(fā)展?fàn)顟B(tài)及農(nóng)村貧困實(shí)際狀況的科學(xué)研判，提出實(shí)施精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，為各地政府和微觀經(jīng)濟(jì)主體開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)提供了“合法性”和“有效”的行動(dòng)指引；各地各級(jí)政府、企業(yè)、社會(huì)組織、農(nóng)民組織、農(nóng)民等積極響應(yīng)中央政策，并在各級(jí)黨組織的“有效”領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)施各種“有效”的精準(zhǔn)扶貧行為；同時(shí)，在各地具體的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中形成了符合各地實(shí)際的各具特色的“有效”的模式和經(jīng)驗(yàn)，這些經(jīng)驗(yàn)和模式又在各級(jí)政府的宣傳和支持下得到大范圍的推廣，并使精準(zhǔn)扶貧的“合法性”得到增強(qiáng)和提升；最終，在“合法性”與“有效性”的耦合推進(jìn)中，通過(guò)精準(zhǔn)扶貧圓滿完成了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)了治理“有效”。在此過(guò)程中，“自上而下”和“自下而上”的治理路徑都發(fā)揮了重要作用，比如，源于國(guó)家意志和力量、具有科層化和反科層化雙重屬性、被稱(chēng)為“中國(guó)式有效制度安排”的駐村干部制度，就是“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合的“有效”的治理策略之一。

3.治理行為“有效”：“統(tǒng)一行動(dòng)”與“先行帶動(dòng)”協(xié)同互促

麥金尼斯、奧斯特羅姆等提出的多中心治理、治道與發(fā)展之路，首先指向治理結(jié)構(gòu)的完整和穩(wěn)定?，F(xiàn)代國(guó)家治理客體的復(fù)雜性、治理環(huán)境的多變性以及治理主體的多元化、多層化趨向日益顯著，多中心系統(tǒng)化的治理結(jié)構(gòu)如同穩(wěn)定器一般，可以為治理“有效”提供穩(wěn)健有力的組織保障和動(dòng)力驅(qū)動(dòng)。尤其是鄉(xiāng)村治理，作為一項(xiàng)由人文、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境要素構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)工程，內(nèi)在地要求實(shí)現(xiàn)資源要素的合理配置和結(jié)構(gòu)優(yōu)化(張大維，2019)[114]。在當(dāng)今公共政策與公共治理場(chǎng)域中，制度化規(guī)則對(duì)于治理結(jié)構(gòu)的搭建具有重要的意義，其能夠維持組織的正式合法性，并保障組織的正當(dāng)性(徐娜，2021)[24]。具體來(lái)說(shuō)，治理結(jié)構(gòu)指的是規(guī)范和約束與不同治理主體間權(quán)力和責(zé)任分配關(guān)系的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，其決定了治理決策的權(quán)威、角色、程序以及各類(lèi)治理主體所構(gòu)成的組織結(jié)構(gòu)(王占軍，2018)[25]。國(guó)家治理“有效”，必須建構(gòu)一套穩(wěn)定、可行且持續(xù)的結(jié)構(gòu)體系。然而，治理結(jié)構(gòu)的意義在于為治理活動(dòng)中的各主體確定交往互動(dòng)的程序和規(guī)則，旨在明確一定環(huán)境下的職責(zé)功能分工及邊界，但不能單純通過(guò)治理結(jié)構(gòu)預(yù)測(cè)治理的效果。同時(shí)，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)具有復(fù)雜性和多樣性，而且對(duì)于不同的治理事項(xiàng)，具體的“有效”的治理結(jié)構(gòu)可能存在差異。不過(guò)，治理結(jié)構(gòu)的“有效性”外在地表現(xiàn)在治理主體的治理行為上，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一行動(dòng)”與“先行帶動(dòng)”協(xié)同互促的治理行為“有效”則是治理結(jié)構(gòu)“有效”的關(guān)鍵映射。

“有效”的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)既強(qiáng)調(diào)內(nèi)在的權(quán)責(zé)分配合理與決策過(guò)程科學(xué)，也要求各大治理主體間形成良好的組織韌性和合作能力。治理“有效”內(nèi)在地要求政府、企業(yè)、社會(huì)組織、公民等治理主體和利益相關(guān)者協(xié)同發(fā)力，跨地區(qū)、跨部門(mén)、跨功能地共同作用于治理客體，進(jìn)而全面釋放和拉動(dòng)治理的“有效性”。具體來(lái)說(shuō)，不同于松散的暫時(shí)的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，國(guó)家治理的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)要維系穩(wěn)定狀態(tài)并實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要明確代表每一個(gè)子系統(tǒng)的行動(dòng)主體在母系統(tǒng)中的角色和作用，通過(guò)規(guī)范化和制度化的協(xié)同合作來(lái)精準(zhǔn)施力，從而促成優(yōu)勢(shì)功能的整合與治理目標(biāo)的達(dá)成。總之，在“有效”的組織結(jié)構(gòu)和行為規(guī)制下，各治理主體能夠通過(guò)統(tǒng)一發(fā)力擴(kuò)展治理的“有效性”空間。但是，絕對(duì)的整齊劃一也是不可取的，尤其是在類(lèi)似鄉(xiāng)村治理這種復(fù)雜多樣的治理實(shí)踐中，面對(duì)較大的發(fā)展不確定性和治理風(fēng)險(xiǎn)，有條件的地區(qū)或治理主體先行先試不但能夠顯著降低試錯(cuò)成本，避免對(duì)治理“合法性”產(chǎn)生過(guò)大沖擊，而且能夠通過(guò)試驗(yàn)改進(jìn)和示范帶動(dòng)效應(yīng)顯著提高整體治理的“有效性”。在中國(guó)改革開(kāi)放的梯度推進(jìn)過(guò)程中，眾多地區(qū)、領(lǐng)域的“試驗(yàn)”“試點(diǎn)”“示范”等，都取得了顯著成效，并極大地提高了改革開(kāi)放的“有效性”，也充分保障了改革開(kāi)放的“合法性”。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一行動(dòng)”與“先行帶動(dòng)”的協(xié)同互促需要有相應(yīng)的“有效”的治理結(jié)構(gòu)，即要在“有效”規(guī)制整體行為的同時(shí)激勵(lì)個(gè)體能動(dòng)性的發(fā)揮，并給予“有效”的制度支持和組織保障。

4.治理功效“有效”：“正向累進(jìn)”與“負(fù)向改進(jìn)”雙重遞增

每一項(xiàng)具體的國(guó)家治理都是為了解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的某個(gè)(些)問(wèn)題或面臨的風(fēng)險(xiǎn)，因而治理的結(jié)果是否達(dá)到或超出了預(yù)期目標(biāo)才是評(píng)判治理“有效性”的終極標(biāo)準(zhǔn)，也即治理功效“有效”才能說(shuō)明治理制度、治理路徑、治理結(jié)構(gòu)及治理行為是“有效”的，也才能在“有效性”增進(jìn)中提升“合法性”。當(dāng)然，對(duì)于像中國(guó)這樣的發(fā)展中大國(guó)來(lái)講，由于轉(zhuǎn)型的常態(tài)化和地區(qū)差異的顯著性，國(guó)家治理的廣度、深度和難度尤甚，并且沒(méi)有現(xiàn)成的、通用的“有效”治理模版，因而治理實(shí)踐中，從具體的治理功效來(lái)看，往往是“有效”(即治理結(jié)果達(dá)到了預(yù)期目標(biāo))與“無(wú)效”(即治理結(jié)果不盡如人意)并存。那么，要實(shí)現(xiàn)整體的治理功效“有效”，就既要重視“正向累進(jìn)”的效用，更要發(fā)揮“負(fù)向改進(jìn)”的作用。所謂“正向累進(jìn)”，是指對(duì)治理功效“有效”的治理模式(經(jīng)驗(yàn))進(jìn)行主動(dòng)復(fù)制和互助共享，進(jìn)而擴(kuò)大和提升“有效”治理的“有效性”；所謂“負(fù)向改進(jìn)”，是指對(duì)治理功效“無(wú)效”的治理進(jìn)行積極的調(diào)整和改進(jìn)，促使“無(wú)效”治理轉(zhuǎn)向“有效”治理。

對(duì)于“有效”的治理制度、手段、策略、結(jié)構(gòu)、模式等進(jìn)行主動(dòng)復(fù)制，既包括政府主導(dǎo)的推廣行為，也包括治理主體之間的相互學(xué)習(xí)。在《人類(lèi)減貧的中國(guó)實(shí)踐》中提出了許多行之有效的脫貧攻堅(jiān)政策制度和方法手段，例如“通過(guò)網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開(kāi)放共享的基層管理服務(wù)體系，鄉(xiāng)村基層社會(huì)矛盾預(yù)防和化解能力顯著增強(qiáng)”。在脫貧攻堅(jiān)的治理實(shí)踐中，各級(jí)政府積極推進(jìn)的典型案例公開(kāi)、跨域集中培訓(xùn)、鋪開(kāi)試點(diǎn)以及問(wèn)題通報(bào)等諸多配套性機(jī)制，以及地區(qū)間、企業(yè)間的主動(dòng)學(xué)習(xí)，打通了治理“有效”橫向傳遞的可行渠道，成為增進(jìn)減貧成效的“有效”途徑。但是，由于地區(qū)發(fā)展水平和環(huán)境以及治理主體治理能力的差異，片面、簡(jiǎn)單的學(xué)習(xí)可能難以起效，在個(gè)別地區(qū)“有效”的治理也可能并不能完全被其他地區(qū)所復(fù)制，這就需要通過(guò)互助共享的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)治理“有效”的橫向傳遞。在“集中力量辦大事”的社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)下，各類(lèi)治理主體之間的治理“有效性”溢出成為可能和實(shí)然?！蛾P(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》中就明確指出，要“堅(jiān)持和完善東西部協(xié)作和對(duì)口支援、社會(huì)力量參與幫扶機(jī)制”，“繼續(xù)實(shí)施‘萬(wàn)企幫萬(wàn)村’行動(dòng)”等。由此，特定鄉(xiāng)村治理場(chǎng)域的“有效性”在主體性和外部性之間不斷循環(huán)累進(jìn)，雙方或多方都在攻堅(jiān)克難的反復(fù)中增強(qiáng)各自的綜合治理能力，最終將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為從單一到多元、從碎片到集合的實(shí)際治理功效。但需要注意的是，作為一種多因素交互作用的系統(tǒng)過(guò)程，一些“有效”的治理在特殊情境下仍然可能缺乏復(fù)制推廣性，因而需要做到具體問(wèn)題具體分析。

而治理“無(wú)效”的產(chǎn)生可能是由于治理制度本身不適宜或存在盲區(qū)，也可能是由于制度執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)偏差，還可能是由于治理環(huán)境發(fā)生了顯著變化。對(duì)此，需要在“有效”的反饋機(jī)制(如“自下而上”的治理路徑)基礎(chǔ)上建立“有效”的改錯(cuò)機(jī)制，即政府能夠根據(jù)治理的“有效性”狀況及時(shí)調(diào)整和完善治理制度體系，其他治理主體也能適時(shí)改進(jìn)治理行為以提高治理的“有效性”。比如，20世紀(jì)80至90年代我國(guó)的鄉(xiāng)村治理步入高速發(fā)展階段，治理績(jī)效快速提升，然而，在經(jīng)濟(jì)起飛階段對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效增長(zhǎng)“有效性”單一、過(guò)度的追求,不但導(dǎo)致在社會(huì)治理、生態(tài)治理等方面的“有效性”不足，而且容易陷入“績(jī)效合法性困境”，進(jìn)而演變成負(fù)債型的低效經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，并誘發(fā)各種衍生的社會(huì)問(wèn)題，有損鄉(xiāng)村治理的整體“有效性”。因而，在新時(shí)代的高質(zhì)量發(fā)展中，隨著新發(fā)展理念的提出和貫徹，鄉(xiāng)村治理的目標(biāo)和功效更加多元化，治理工具也日益科學(xué)化和多樣化，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的治理“有效性”均得到顯著提升。

5.“有效”治理的“長(zhǎng)效機(jī)制”：“進(jìn)階演進(jìn)”與“突變提升”持續(xù)進(jìn)化

自從黨的十九屆四中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”后，無(wú)論是在政策話語(yǔ)中，還是在學(xué)術(shù)話語(yǔ)中，除了更加強(qiáng)調(diào)治理“有效”外，“長(zhǎng)效機(jī)制”也成為備受關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題之一。然而，目前還缺乏基于國(guó)家治理理論對(duì)“長(zhǎng)效機(jī)制”本源涵義的深入探究，更鮮見(jiàn)從“有效”治理角度對(duì)“長(zhǎng)效機(jī)制”的話語(yǔ)剖析。社會(huì)政策既是“空間中的政治”，也是“時(shí)間中的政治”(趙秋倩 等，2018)[26]。雖然每項(xiàng)具體的國(guó)家治理都有其自身的自然周期，但從人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的歷史長(zhǎng)河來(lái)看，自從“國(guó)家”形成以來(lái)，國(guó)家治理從未間斷且呈現(xiàn)不斷升級(jí)的進(jìn)化態(tài)勢(shì)，其“長(zhǎng)效機(jī)制”表現(xiàn)為治理體系的不斷完善、治理能力的不斷提升以及治理韌性的不斷強(qiáng)化，“有效”治理的“長(zhǎng)效機(jī)制”則是在一個(gè)接一個(gè)的治理實(shí)踐基礎(chǔ)上建構(gòu)的。本文認(rèn)為，治理“有效”絕不是靜態(tài)不變的，而是動(dòng)態(tài)進(jìn)化的，構(gòu)建“有效”治理的“長(zhǎng)效機(jī)制”就是要形成國(guó)家治理自動(dòng)進(jìn)化的內(nèi)生機(jī)制，從而順利實(shí)現(xiàn)從低階治理“有效”向高階治理“有效”的不斷演進(jìn)。具體來(lái)講，“有效”治理的進(jìn)化主要有兩種方式：一是基于“合法性”和“有效性”升級(jí)的常態(tài)化“進(jìn)階演進(jìn)”，二是源于負(fù)面事件沖擊的突發(fā)性“突變提升”。

人的能動(dòng)性使人類(lèi)社會(huì)不斷地從低級(jí)形態(tài)向高級(jí)形態(tài)進(jìn)化，社會(huì)(國(guó)家)治理也隨之進(jìn)化，其根本動(dòng)力則源自公民和社會(huì)訴求(愿景)提升帶來(lái)的治理“合法性”和“有效性”升級(jí)。以貧困治理為例：當(dāng)絕對(duì)貧困的存在違背了社會(huì)的普遍價(jià)值要求、阻礙了社會(huì)進(jìn)步、影響到社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，消滅絕對(duì)貧困成為治理“合法性”的核心要義，治理的“有效性”則體現(xiàn)為脫貧攻堅(jiān)的實(shí)際效果；在經(jīng)過(guò)對(duì)絕對(duì)貧困的“有效”治理后，實(shí)現(xiàn)了消滅絕對(duì)貧困的治理目標(biāo)，但國(guó)家(社會(huì))治理不會(huì)停留于消滅絕對(duì)貧困的“有效”狀態(tài)，公民和社會(huì)對(duì)更高層次公平正義的追求會(huì)促使治理“合法性”的核心要義升級(jí)為消除相對(duì)貧困，治理的“有效性”也上升為貧富差距的不斷縮小，因而需要從對(duì)絕對(duì)貧困的低階“有效”治理轉(zhuǎn)向?qū)ο鄬?duì)貧困的高階“有效”治理，再往后還有實(shí)現(xiàn)共同富裕的更高階“有效”治理。值得注意的是，從低階“有效”治理向高階“有效”治理的轉(zhuǎn)變是一個(gè)揚(yáng)棄的過(guò)程，一方面要維持和拓展低階治理的“有效”(不能產(chǎn)生新的絕對(duì)貧困)，另一方面在高階“有效”治理中應(yīng)賡續(xù)低階治理中“有效”的積極元素(如絕對(duì)貧困治理的經(jīng)驗(yàn)、方法、模式等)。

基因突變?cè)谏镞M(jìn)化過(guò)程發(fā)揮著關(guān)鍵作用，負(fù)面突發(fā)事件的沖擊也是推動(dòng)國(guó)家治理進(jìn)步的重要因素。歷史上任何國(guó)家都遭受過(guò)自然或人為的災(zāi)害，通過(guò)“有效”治理戰(zhàn)勝災(zāi)害無(wú)疑會(huì)鞏固國(guó)家治理體系、提升國(guó)家治理能力、增加國(guó)家治理韌性，甚至產(chǎn)生從量變到質(zhì)變的突變性升級(jí)。在當(dāng)今VUCA(volatility、uncertainty、complexity、ambiguity，易變性、不確定性、復(fù)雜性、模糊性)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯的時(shí)空下，難以預(yù)測(cè)的自然或人為的負(fù)面事件沖擊成為制約國(guó)家治理“有效”的不確定性所在，尤其對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和應(yīng)急能力較弱的部分鄉(xiāng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)更甚。一般情況下，重大負(fù)面突發(fā)事件往往是現(xiàn)有治理體系無(wú)法“有效”應(yīng)對(duì)的，治理內(nèi)容急劇擴(kuò)張、治理目標(biāo)陡然拔高等都會(huì)削弱現(xiàn)有治理框架下的“有效性”。因此，需要政府積極及時(shí)地予以應(yīng)對(duì)，通過(guò)治理制度和體系的優(yōu)化帶動(dòng)各治理主體的治理行為改進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)新的治理“有效”。當(dāng)然，此時(shí)的治理“有效”，并不是疲于“抵抗”的被動(dòng)形態(tài)，而是更加強(qiáng)調(diào)在負(fù)面情境中提高治理能力和韌性，尋求更高層級(jí)“有效性”的動(dòng)態(tài)增進(jìn)。例如在新冠肺炎疫情暴發(fā)初期，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)進(jìn)行再部署、再動(dòng)員，特別指出“這是一場(chǎng)硬仗，越到最后越要緊繃這根弦”。而在脫貧攻堅(jiān)圓滿結(jié)束后，疫情依舊不斷反復(fù)出現(xiàn)，這就要求全黨全國(guó)以更大的決心、更強(qiáng)的力度做好更多的“加試題”。由此，在持續(xù)波動(dòng)中“逆脆弱(anti-fragile)”能力不斷增強(qiáng)，治理韌性不斷提高，治理“有效”也得以在新的情景下實(shí)現(xiàn)。

綜上所述，如圖1所示：從單個(gè)的國(guó)家治理事項(xiàng)來(lái)看，在其自然周期內(nèi)，在治理路徑上需要“自上而下”與“自下而上”合力推進(jìn)，在治理行為上需要“統(tǒng)一行動(dòng)”與“先行帶動(dòng)”協(xié)同互促，并通過(guò)“正向累進(jìn)”與“負(fù)向改進(jìn)”雙重遞增來(lái)持續(xù)提高治理功效，進(jìn)而在“合法性”與“有效性”耦合推進(jìn)下實(shí)現(xiàn)治理“有效”。從國(guó)家治理從低階向高階持續(xù)演進(jìn)來(lái)看，低階治理“有效”完成后或面對(duì)突發(fā)負(fù)面事件沖擊時(shí)，治理“合法性”和“有效性”升級(jí)促使低階治理向高階治理進(jìn)化，進(jìn)而在循環(huán)上升的“進(jìn)階演進(jìn)”以及偶然提升的“突變提升”過(guò)程中形成“有效”治理的“長(zhǎng)效機(jī)制”。

圖1 “有效”治理及其“長(zhǎng)效機(jī)制”

三、鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的“有效”銜接與“長(zhǎng)效機(jī)制”

前文基于“有效”及“長(zhǎng)效機(jī)制”的本源內(nèi)涵較為抽象地論述了國(guó)家治理“有效”狀態(tài)的形成與長(zhǎng)久延續(xù)，下面針對(duì)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接這一較為具體的治理事項(xiàng)進(jìn)行相應(yīng)的闡釋。盡管現(xiàn)有文獻(xiàn)大多未對(duì)“脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接”與“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分，但兩者顯然具有本質(zhì)的區(qū)別?！懊撠毠?jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接”描述的是兩大戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)換，也即從“脫貧攻堅(jiān)”的低階治理向“鄉(xiāng)村振興”的高階治理過(guò)渡，其明確表達(dá)了在脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后要轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興的治理“合法性”升級(jí)。而“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”描述的是兩大并行的治理事項(xiàng)，即從“脫貧攻堅(jiān)”低階治理升級(jí)而來(lái)的“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果”高階治理與“鄉(xiāng)村振興”高階治理的融合，其不但內(nèi)含從脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興的治理“合法性”升級(jí)，而且體現(xiàn)了治理“合法性”升級(jí)的價(jià)值取向以及治理“有效性”的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)：鄉(xiāng)村振興是在消滅絕對(duì)貧困的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，不但不能產(chǎn)生新的絕對(duì)貧困，還要不但縮小貧富差距，只有各領(lǐng)域、各個(gè)體共享成果進(jìn)而走向共同富裕的鄉(xiāng)村振興才是“有效”的。而實(shí)現(xiàn)共同富裕是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，也是全體人民的共同愿望。因此，《關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》指出，要從解決建檔立卡貧困人口“兩不愁三保障”為重點(diǎn)轉(zhuǎn)向?qū)崿F(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕，從集中資源支持脫貧攻堅(jiān)轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。其中“興旺”“宜居”“文明”“富?！钡让枋鲂哉Z(yǔ)匯充分體現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后鄉(xiāng)村治理“合法性”和“有效性”的升級(jí)?？梢?jiàn)，相比“脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有效銜接”，“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的政策話語(yǔ)更能引導(dǎo)鄉(xiāng)村治理實(shí)踐在“合法性”與“有效性”耦合推進(jìn)中實(shí)現(xiàn)治理“有效”。

耐人尋味的是，“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果”實(shí)際上是內(nèi)含于廣義的“鄉(xiāng)村振興”之中的，那么為什么當(dāng)前中央會(huì)采用“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的政策話語(yǔ)？這一點(diǎn)可以從相關(guān)政策文件的變化中找到答案。由于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出之時(shí)脫貧攻堅(jiān)還未完成，2018年初發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》仍然將“打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，增強(qiáng)貧困群眾獲得感”作為鄉(xiāng)村振興工作的重點(diǎn)之一；隨后中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022年)》，其中的“堅(jiān)決打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)”一章在繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧”和“重點(diǎn)攻克深度貧困”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出了要“鞏固脫貧攻堅(jiān)成果”和“推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興有機(jī)結(jié)合相互促進(jìn)”。在脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得全面勝利后，黨的十九屆五中全會(huì)提出要“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見(jiàn)》也隨即出臺(tái)?？梢?jiàn)，在國(guó)家戰(zhàn)略層面，相關(guān)政策具有前瞻性和延續(xù)性，在脫貧攻堅(jiān)完成前就啟動(dòng)了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中涵蓋了脫貧攻堅(jiān)任務(wù)及其成果的鞏固和拓展，而在脫貧攻堅(jiān)完成后又強(qiáng)調(diào)在鄉(xiāng)村振興中要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果，這樣不僅有利于增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的“合法性”，提升鄉(xiāng)村振興實(shí)踐的“有效性”，而且還有助于從低階“有效”治理向高階“有效”治理的進(jìn)階升級(jí)，進(jìn)而形成“有效”治理的“長(zhǎng)效機(jī)制”。

因此，“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”是在實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)的“有效”治理后，向鄉(xiāng)村振興的“有效”治理進(jìn)階的治理任務(wù)。精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)的“有效性”體現(xiàn)在“8年間，中國(guó)832個(gè)貧困縣全部摘帽，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下近1億農(nóng)村貧困人口全部脫貧”上。然而數(shù)字指標(biāo)并非“有效性”的唯一基準(zhǔn)，精準(zhǔn)扶貧的治理手段也不是一勞永逸的，還需要鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果。與此同時(shí)，全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提出了更高要求，推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)和組織全面振興的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生，其提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄笠岔槕?yīng)了億萬(wàn)農(nóng)民對(duì)美好生活的向往。可見(jiàn)，“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的“合法性”升級(jí)，也提升了鄉(xiāng)村治理的“有效性”要求。有學(xué)者曾提出鄉(xiāng)村治理中的“有效性”是指以較低的成本完成鄉(xiāng)村社會(huì)的公共管理事務(wù)(吳秋菊 等，2017)[27]，但這種觀點(diǎn)在一定程度上窄化了鄉(xiāng)村治理的全面性和動(dòng)態(tài)性。究竟以何種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興的“有效”銜接，需要結(jié)合“中國(guó)之治”的現(xiàn)實(shí)情形，進(jìn)行更為系統(tǒng)的梳理與解析。接下來(lái)，基于前文的理論框架，本文主要從以下方面探討如何更好地實(shí)現(xiàn)“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。

一是完善“自上而下”的推進(jìn)機(jī)制，暢通“自下而上”的反饋渠道，雙向合力實(shí)現(xiàn)治理路徑“有效”。現(xiàn)代化鄉(xiāng)村治理是國(guó)家“自上而下”對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行宏觀管控和鄉(xiāng)村“自下而上”實(shí)行自我改造相融合的縱向互動(dòng)發(fā)展策略。“自上而下”的治理推進(jìn)，一方面賦予了治理的現(xiàn)實(shí)“合法性”，另一方面以“自上而下”的政府結(jié)構(gòu)通道保障了國(guó)家意志和政策的貫徹落實(shí)。具體來(lái)講，在“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的治理實(shí)踐中，通過(guò)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣鄉(xiāng)抓落實(shí)”的總體行動(dòng)方案以及層層責(zé)任制、財(cái)政金融支持等具體措施，來(lái)促使脫貧攻堅(jiān)成果得到“有效”鞏固拓展，并“有效”推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。國(guó)際典型經(jīng)驗(yàn)也表明，成功的鄉(xiāng)村治理除了有政府越來(lái)越顯現(xiàn)的“劃槳”式推進(jìn)外，背后始終有各級(jí)政府“掌舵”式的隱性在場(chǎng)，其不僅對(duì)治理“有效性”進(jìn)行督導(dǎo)督查并及時(shí)糾偏，還在“有效性”增進(jìn)中維護(hù)整體“合法性”。例如，脫貧攻堅(jiān)普查仍是當(dāng)前重要的基礎(chǔ)性工作，其既是對(duì)脫貧攻堅(jiān)成效的全面檢驗(yàn)，也成為全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的先決條件。2020年至2021年初對(duì)中西部22個(gè)省份開(kāi)展了國(guó)家脫貧攻堅(jiān)普查，普查內(nèi)容包括建檔立卡戶(hù)基本情況、“兩不愁三保障”實(shí)現(xiàn)情況、主要收入來(lái)源、獲得幫扶和參與脫貧攻堅(jiān)項(xiàng)目情況以及縣和行政村基本公共服務(wù)情況等。但是，代表中央意志的政策安排無(wú)法精準(zhǔn)解決區(qū)域間異質(zhì)性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題，并且從中央抵達(dá)地方的治理層級(jí)鏈條較長(zhǎng)，治理信息的傳遞有可能產(chǎn)生阻塞和偏離(周雪光，2011)[13]。因此，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的“有效”，從來(lái)都不是單向度的活動(dòng)，治理是否“有效”在很大程度上還取決于“自下而上”的回應(yīng)程度。鄉(xiāng)村組織為確保完成各項(xiàng)工作任務(wù)，會(huì)創(chuàng)造性地積累并提煉出各具特色的地方制度來(lái)“自下而上”地回應(yīng)治理需求，包括創(chuàng)新推廣機(jī)制、鄉(xiāng)村議事組織機(jī)制以及農(nóng)民需求和意愿的傳達(dá)機(jī)制等。例如：以《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為指引，各地各級(jí)、各行各業(yè)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的相關(guān)政策措施不斷出爐，根據(jù)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施“有效”的治理行為；鄉(xiāng)村基層治理中倡導(dǎo)的“四議兩公開(kāi)”制度，不僅具有協(xié)調(diào)各方利益的中介屬性，更能強(qiáng)化基層治理不斷向下兼容、向上增益的“有效性”水平?？傊?，需要以集體行動(dòng)能力為基礎(chǔ)，不斷完善“自上而下”的逐級(jí)責(zé)任代理和“自下而上”的主動(dòng)協(xié)同反饋，實(shí)現(xiàn)“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的“合法性”與“有效性”互促增進(jìn)。

二是科學(xué)統(tǒng)籌“統(tǒng)一行動(dòng)”，充分激勵(lì)“先行帶動(dòng)”，雙管齊下實(shí)現(xiàn)治理行為“有效”。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化也是逐步形成“多元共治”的結(jié)構(gòu)式演化，“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、全社會(huì)共同參與”的共建共治共享結(jié)構(gòu)既呼應(yīng)了國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，又保留和放大了中國(guó)特色?！办柟掏卣姑撠毠?jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”內(nèi)含“共同發(fā)展”“共享成果”“全面振興”等整體性要求，其需要各治理主體本身的治理能力具備相對(duì)均衡且漸強(qiáng)的“有效性”，從而在整體上盡可能規(guī)避“木桶效應(yīng)”和“馬太效應(yīng)”，以實(shí)現(xiàn)相對(duì)均衡的“有效性”增進(jìn)。這就需要各治理主體之間形成較好的“有效”聚合，采取統(tǒng)一行動(dòng)，并發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)能動(dòng)性，從而實(shí)現(xiàn)治理行為的整體“有效”。例如精準(zhǔn)扶貧的開(kāi)展，動(dòng)員了全社會(huì)的各種資源和經(jīng)濟(jì)主體參與其中，在短時(shí)間內(nèi)取得了顯著成效。然而，不同的治理主體在治理能力上必然有所差異，且處于不同的治理環(huán)境中，絕對(duì)整齊劃一的統(tǒng)一行動(dòng)將產(chǎn)生“后進(jìn)”拖累“先進(jìn)”的弊端，使治理行動(dòng)的“有效性”大打折扣。因此，在“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”過(guò)程中，要防止政策養(yǎng)懶漢和泛福利化傾向，充分激勵(lì)先行發(fā)展，通過(guò)“先行帶后行”“先富帶后富”不斷提升治理行動(dòng)“有效性”。這方面，在脫貧攻堅(jiān)中有很多案例和經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。比如，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，可大致分設(shè)“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的“先行區(qū)”“過(guò)渡區(qū)”“鞏固區(qū)”等，發(fā)揮脫貧較早、相對(duì)富裕地區(qū)的帶頭牽引作用，總結(jié)出從脫貧攻堅(jiān)邁向鄉(xiāng)村振興的“有效”經(jīng)驗(yàn)和模式，并進(jìn)行“有效”的推廣。需要強(qiáng)調(diào)的是，不但要形成“有效”的激勵(lì)先進(jìn)的機(jī)制，還要形成“有效”的示范機(jī)制、帶動(dòng)機(jī)制以及后進(jìn)學(xué)習(xí)機(jī)制，從而促使先進(jìn)個(gè)體和后進(jìn)個(gè)體的治理行為“有效性”都得到提升。

三是持續(xù)強(qiáng)化“正向累進(jìn)”效應(yīng)，積極發(fā)揮“負(fù)向改進(jìn)”作用，雙重遞增實(shí)現(xiàn)治理功效“有效”。如前所述，實(shí)現(xiàn)治理功效的“正向累進(jìn)”主要有主動(dòng)復(fù)制和互助共享兩種方式。在“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的治理過(guò)程中，需要建立普遍的信息溝通和學(xué)習(xí)機(jī)制，各地區(qū)之間、各治理主體之間要相互學(xué)習(xí)和借鑒，不斷提高自身治理效果的“有效性”。同時(shí)，還要建立普遍的幫扶共享機(jī)制，這里的幫扶共享機(jī)制不僅包括先進(jìn)對(duì)后進(jìn)的幫扶，還包括先進(jìn)之間、后進(jìn)之間乃至后進(jìn)對(duì)先進(jìn)的幫扶，目的是實(shí)現(xiàn)治理資源的有效配置或共享，進(jìn)而促使治理功效的“有效性”實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的協(xié)同效應(yīng)?！柏?fù)向改進(jìn)”則要正確面對(duì)和處理治理實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，尋求“有效”的改進(jìn)方法。“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”表現(xiàn)為全過(guò)程的接續(xù)演變，然而鄉(xiāng)村振興的廣度、深度和難度較之脫貧攻堅(jiān)更甚，并且沒(méi)有現(xiàn)成的、通用的“有效”模式，因而在治理實(shí)踐中難免會(huì)出現(xiàn)治理“無(wú)效”的情況。這種情況在脫貧攻堅(jiān)中也時(shí)有發(fā)生，比如在產(chǎn)業(yè)扶貧中，在“唯經(jīng)濟(jì)論”“先發(fā)展、后治理”等思維的影響下，導(dǎo)致一些農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)環(huán)境造成了破壞。而在“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”中，需要糾正這種行為，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)治理功效“無(wú)效”向治理功效“有效”的轉(zhuǎn)變。

進(jìn)一步來(lái)看，構(gòu)建“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”的“長(zhǎng)效機(jī)制”，則要善于將脫貧攻堅(jiān)的“有效”經(jīng)驗(yàn)和模式經(jīng)過(guò)改進(jìn)升級(jí)后應(yīng)用于鄉(xiāng)村振興實(shí)踐中，積極妥善地應(yīng)對(duì)各種突發(fā)負(fù)面沖擊，順利實(shí)現(xiàn)從脫貧攻堅(jiān)到鄉(xiāng)村振興的“進(jìn)階演進(jìn)”，并加快推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。脫貧攻堅(jiān)積淀的典型政策、成功機(jī)制和精神文明等“有效”資源在鄉(xiāng)村振興中需要得到承接應(yīng)用并逐步優(yōu)化，應(yīng)致力于從“有效”的脫貧攻堅(jiān)工作中汲取成功經(jīng)驗(yàn)。比如，可以將精準(zhǔn)扶貧中的產(chǎn)業(yè)扶貧、企業(yè)扶貧、科技支農(nóng)升級(jí)為產(chǎn)業(yè)興農(nóng)、企業(yè)助農(nóng)、科技興農(nóng)。尤其是對(duì)于相對(duì)落后、脫貧較晚、治理韌性較低的地區(qū)而言，要注重對(duì)原有的(包括其他地區(qū)的)行之有效的治理策略的激活和改進(jìn)，例如片區(qū)責(zé)任制、包村干部制度、中心工作機(jī)制等。當(dāng)然，也應(yīng)加強(qiáng)新的“有效”的治理方式供給，積極推進(jìn)新技術(shù)驅(qū)動(dòng)下的治理工具創(chuàng)新、政府流程再造、大部制改革等，持續(xù)提高鄉(xiāng)村治理能力。同時(shí)，鄉(xiāng)村治理的“有效”既符合相關(guān)法律規(guī)范又具有較強(qiáng)的社會(huì)感知度和認(rèn)同度，但在重大突發(fā)負(fù)面事件的沖擊下(如自然災(zāi)害、疫情等)，治理“有效性”缺口將急劇擴(kuò)大，需要通過(guò)更高層級(jí)、更高效率的“有效性”增量來(lái)填補(bǔ)。此時(shí)，應(yīng)合理整合配置各類(lèi)治理資源，并激發(fā)鄉(xiāng)村社會(huì)最本源的自組織能力，激活集體主義行動(dòng)的“有效性”潛力，在越挫越強(qiáng)中不斷提高治理韌性，進(jìn)而不斷轉(zhuǎn)化生成“有效性”增量，形成穩(wěn)固有力的鄉(xiāng)村治理體系。

四、結(jié)語(yǔ)

立足推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的歷史方位和將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的時(shí)代要求，學(xué)界亟待將哲學(xué)意義上的社會(huì)理論轉(zhuǎn)變?yōu)槟芙忉尣町愋越?jīng)驗(yàn)現(xiàn)象的社會(huì)科學(xué)理論(趙鼎新，2017)[28]。國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目的是實(shí)現(xiàn)治理“有效”，治理“有效”可視為衡量國(guó)家治理系統(tǒng)的運(yùn)行是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的需要以及是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)之一(陳亮，2015)[29]。當(dāng)前，“有效”或“有效性”以及“長(zhǎng)效機(jī)制”成為相關(guān)政策文件中日益頻現(xiàn)的詞匯，那么，治理“有效”是怎樣的狀態(tài)？怎么實(shí)現(xiàn)“有效”治理？如何評(píng)價(jià)治理的“有效性”？“有效”治理的“長(zhǎng)效機(jī)制”又是什么？這些問(wèn)題都需要在理論上予以明確。本文嘗試從國(guó)家治理層面追本溯源地探討“有效”字面之下的本源內(nèi)涵，認(rèn)為國(guó)家治理“有效”是在“合法性”與“有效性”耦合推進(jìn)下實(shí)現(xiàn)的，而“合法性”與“有效性”的不斷升級(jí)又推動(dòng)國(guó)家治理從低階“有效”向高階“有效”持續(xù)進(jìn)化，進(jìn)而形成“有效”治理的“長(zhǎng)效機(jī)制”。因此，如何構(gòu)建“合法性—有效性”耦合的“有效”治理模式，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，是政策與理論研究的一項(xiàng)重大課題(吳秋菊 等，2017)[27]。從具體的治理項(xiàng)目來(lái)看，需要“自上而下”與“自下而上”合力推進(jìn)、“統(tǒng)一行動(dòng)”與“先行帶動(dòng)”協(xié)同互促，進(jìn)而在“正向累進(jìn)”與“負(fù)向改進(jìn)”的雙重遞增、“合法性”與“有效性”的耦合協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)“有效”治理；從低階“有效”治理向高階“有效”治理演化來(lái)看，應(yīng)及時(shí)順應(yīng)“合法性”和“有效性”的升級(jí)，并積極應(yīng)對(duì)突發(fā)負(fù)面事件的沖擊，通過(guò)治理目標(biāo)和內(nèi)容的提升來(lái)推動(dòng)治理體系的完善、治理能力的優(yōu)化以及治理韌性的增強(qiáng)，進(jìn)而在“進(jìn)階演進(jìn)”和“突變提升”中形成“有效”治理的“長(zhǎng)效機(jī)制”。

任何意義上的“有效”治理都不是在真空環(huán)境中進(jìn)行的，作為社會(huì)科學(xué)意義上復(fù)雜的國(guó)家治理行動(dòng)，要依賴(lài)于真實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)條件才能夠得以運(yùn)行和展開(kāi)(田毅鵬，2022)[30]。Schuster等(1994)認(rèn)為，有效治理的關(guān)鍵在于基于現(xiàn)實(shí)治理能力進(jìn)行“高質(zhì)量”的治理決策[31]。在很大程度上，治理的“有效性”取決于治理制度本身的質(zhì)量以及民意對(duì)這種制度的接受程度，而制度的質(zhì)量體現(xiàn)在其隨著治理周期的演進(jìn)而廢止、調(diào)整或新設(shè)上，民意對(duì)制度的接受度同樣也受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的階段性和周期性影響。因此，在從低階“有效治理”向高階“有效治理”演進(jìn)的過(guò)渡階段，基于治理“合法性”及“有效性”升級(jí)的前瞻性的治理制度轉(zhuǎn)變成為關(guān)鍵，而“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”則很好地詮釋了這種鄉(xiāng)村治理制度的高質(zhì)量轉(zhuǎn)變：在脫貧攻堅(jiān)的低階“有效”治理即將完成時(shí)，適時(shí)提出鄉(xiāng)村振興的高階治理任務(wù)；在高階“有效”治理推進(jìn)中，強(qiáng)調(diào)要維持和提升低階治理的“有效性”。

相關(guān)政策反復(fù)提出，“到2025年，脫貧攻堅(jiān)成果鞏固拓展，鄉(xiāng)村振興全面推進(jìn)；到2035年，將基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”。誠(chéng)然，基于大規(guī)模、超常規(guī)、短時(shí)間、高強(qiáng)度、強(qiáng)監(jiān)督下取得的脫貧攻堅(jiān)成果，基礎(chǔ)還不夠牢靠，成效的持續(xù)性還需加強(qiáng)(杜蟬 等，2021)[32]，但以發(fā)展的眼光看，“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果”與“鄉(xiāng)村振興”的“有效銜接”，可能只是較為短暫的亮相，實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興才是更長(zhǎng)階段的治理目標(biāo)，從而最終邁向更高階的“有效”治理——實(shí)現(xiàn)共同富裕。當(dāng)前，“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”成為鄉(xiāng)村治理的核心工作，本文探討了其“有效”的本源內(nèi)涵，有利于從提升“有效性”的維度加快推進(jìn)鄉(xiāng)村“有效”治理，但未對(duì)“銜接”的本源內(nèi)涵進(jìn)行分析。“有效銜接”并非無(wú)差異的均一性銜接，也不等于機(jī)械地延續(xù)，而表現(xiàn)為“在時(shí)序上不斷檔、在聯(lián)系上不割裂、在推進(jìn)上不乏力”，實(shí)現(xiàn)“結(jié)構(gòu)最優(yōu)化、效益最大化、效率最高化”(葉敬忠 等，2021)[23]。作為在“有效”治理進(jìn)階過(guò)渡中的一種特殊治理任務(wù)或內(nèi)容，“銜接”本身也具有其特殊性和規(guī)律性。因此，還需要進(jìn)一步深入研究“銜接”的本源內(nèi)涵，進(jìn)而為從改進(jìn)“銜接”行為的維度加快推進(jìn)鄉(xiāng)村“有效”治理提供理論鏡鑒和政策啟示。