馬忠法，許子昀

（復(fù)旦大學(xué) 法學(xué)院，上海 200438）

引 言

全球性的環(huán)境污染給人類的生存和發(fā)展帶來(lái)了極大的挑戰(zhàn)。工業(yè)化帶來(lái)了產(chǎn)品和市場(chǎng)的國(guó)際化，也帶來(lái)了全球污染蔓延的惡果。隨著時(shí)代的發(fā)展變遷，全球性環(huán)境問(wèn)題愈發(fā)引人關(guān)注，這種關(guān)注在19世紀(jì)中后期尤盛，1893年“太平洋海豹仲裁案”和1938年“特雷爾冶煉廠仲裁案”更是對(duì)國(guó)際環(huán)境法的形成產(chǎn)生了重要影響。第二次世界大戰(zhàn)后國(guó)際環(huán)境法日漸發(fā)展，于上世紀(jì)70至90年代末進(jìn)入發(fā)展活躍期；進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)際環(huán)境法日漸發(fā)展成熟。國(guó)際環(huán)境法是人類為了應(yīng)對(duì)國(guó)際環(huán)境危機(jī)而形成的國(guó)際法新分支，為國(guó)際法增添了新內(nèi)容，充實(shí)和豐富了國(guó)際法體系，其中就包括第二次世界大戰(zhàn)國(guó)際法主體內(nèi)容的發(fā)展。

在國(guó)際環(huán)境關(guān)系的發(fā)展變化過(guò)程中，始終能看見非政府組織的身影。第二次世界大戰(zhàn)后，非政府組織頻繁地參與到國(guó)際環(huán)境活動(dòng)中，對(duì)國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展起到了積極的作用。自1992年巴西里約熱內(nèi)盧國(guó)際環(huán)境會(huì)議以來(lái)，非政府組織參與國(guó)際環(huán)境法的實(shí)踐活動(dòng)日益增多。隨著時(shí)間的推移，非政府組織的功能逐漸多樣化，參與國(guó)際環(huán)境法的形式、途徑和運(yùn)作流程也日益復(fù)雜。這又使得非政府組織在國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域的公信力大大提升，成員不斷增加，所獲支持也越來(lái)越多。自上世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和革新，非政府組織參與國(guó)際環(huán)境法的專業(yè)及資源優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯。比如氣候行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（CAN）、農(nóng)藥行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)（PAN）、中東歐區(qū)域環(huán)境中心（REC）和全球平衡環(huán)境立法者（GLOBE）的出現(xiàn)，進(jìn)一步協(xié)調(diào)和整合了非政府組織的環(huán)境信息資源，使其專業(yè)性大大提升。還有一些旨在為特定的（尤其是發(fā)展中國(guó)家和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國(guó)家的）非政府組織提供服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)，以提升其在國(guó)際環(huán)境問(wèn)題上的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，促使這些非政府組織更有效地參與國(guó)際環(huán)境活動(dòng)。同樣也是從上世紀(jì)90年代以來(lái)，非政府組織通過(guò)繼續(xù)參與“里約”模式，對(duì)國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展產(chǎn)生了更加深遠(yuǎn)的影響。

可以說(shuō)，非政府組織在國(guó)際環(huán)境法的形成、發(fā)展和實(shí)踐等各個(gè)階段①，都發(fā)揮著不同程度的影響力。在上世紀(jì)90年代之后，非政府組織在國(guó)際事務(wù)中實(shí)際扮演的角色與被傳統(tǒng)國(guó)際法描述的邊緣角色已有所不同。因?yàn)榉钦M織已不僅僅是國(guó)際環(huán)境法進(jìn)程的“觀察者”或“向政策制定者提供信息的工具”，而是重要的“參與者”。非政府組織的角色轉(zhuǎn)換挑戰(zhàn)了以國(guó)家為中心的、傳統(tǒng)的國(guó)際法主體理論。在未來(lái)，國(guó)際環(huán)境治理和國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展仍然需要發(fā)揮國(guó)際社會(huì)橫向（多主體）和縱向（多級(jí)）治理的綜合作用，非政府組織將扮演更加重要的角色。所以，確認(rèn)非政府組織的國(guó)際環(huán)境法主體資格，是國(guó)際環(huán)境法發(fā)展到一定階段的必然要求。

一、“非政府組織”和“國(guó)際環(huán)境法主體資格”的定義

“非政府組織”需要從兩個(gè)不同語(yǔ)境出發(fā)進(jìn)行界定：首先，需要探討國(guó)際法語(yǔ)境下“非政府組織”的定義?！胺钦M織”一詞出現(xiàn)于1945年在美國(guó)舊金山簽署的《聯(lián)合國(guó)憲章》中，這是該詞首次見于正式文本。但憲章并沒有對(duì)“非政府組織”進(jìn)行定義，僅規(guī)定“經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織協(xié)商有關(guān)于本理事會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)之事件”②。1952年聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)第288（X）號(hào)決議是最早對(duì)“非政府組織”進(jìn)行定義的國(guó)際法文件，該決議規(guī)定“凡不是根據(jù)政府間協(xié)議建立的國(guó)際組織，都可被看作非政府組織”。上世紀(jì)70年代之后，“非政府組織”的概念在全球范圍內(nèi)廣為人知。1991年《關(guān)于承認(rèn)國(guó)際非政府組織法律人格的歐洲公約》（European Convention on the Recognition of the Legal Personality of INGOs）對(duì)“非政府組織”的界定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了詳細(xì)的闡釋：“組織目標(biāo)為非營(yíng)利性和國(guó)際性；設(shè)立依據(jù)應(yīng)適用于所有締約方的國(guó)內(nèi)法；活動(dòng)范圍至少在兩個(gè)國(guó)家且應(yīng)具有影響力；在一締約方領(lǐng)土上設(shè)有法定辦公機(jī)構(gòu)的同時(shí)應(yīng)在該締約方或另一締約方領(lǐng)土上建立管理和控制中心。”③1996年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)“聯(lián)合國(guó)與非政府組織之間的協(xié)商關(guān)系”第1996/31號(hào)決議第18段中指出了非政府組織參與國(guó)際法進(jìn)程比國(guó)家參與更受限制的問(wèn)題。并且，決議對(duì)“非政府組織”進(jìn)行了初步界定，指出：非政府組織應(yīng)在其職權(quán)范圍內(nèi)具有公認(rèn)的地位；應(yīng)有一個(gè)常設(shè)總部，并設(shè)有一名執(zhí)行干事；有權(quán)通過(guò)授權(quán)代表其成員發(fā)言；應(yīng)具有代表性結(jié)構(gòu)，并擁有對(duì)其成員負(fù)責(zé)的適當(dāng)機(jī)制，成員應(yīng)通過(guò)行使表決權(quán)或其他適當(dāng)?shù)拿裰骱屯该鞯臎Q策程序?qū)M織的政策和行動(dòng)進(jìn)行有效控制。任何非由政府實(shí)體或政府間協(xié)定建立的此類組織（包括接受政府當(dāng)局指定成員的組織，只要其成員構(gòu)成不妨礙該組織自由表達(dá)意見），都屬非政府組織?！秶?guó)際法辭典》對(duì)非政府組織的定義是：“全國(guó)性團(tuán)體、聯(lián)盟和個(gè)人為了促進(jìn)在政治、經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)、文化、人道以及其他人類活動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)際合作而建立的國(guó)際聯(lián)合組織?！盵1]464王鐵崖教授的定義與《國(guó)際法辭典》較為相似：“與政府間國(guó)際組織不同，非政府組織是各國(guó)的民間團(tuán)體、聯(lián)盟或個(gè)人，為了促進(jìn)在政治、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)技術(shù)、文化、宗教、人道主義及其他人類活動(dòng)領(lǐng)域的國(guó)際合作而建立的一種非官方的國(guó)際聯(lián)合體?！盵2]565從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這些對(duì)該組織的范圍、目標(biāo)和方法的界定千差萬(wàn)別，難以找到共同特征。甚至“非政府”一詞，也像是在以“否定式定義”的形式呈現(xiàn)，來(lái)表述某種從整體中去除特定切割部分后剩余的類別。從字面上看，“非政府組織”好像涵蓋了所有非國(guó)家的組織。但是，國(guó)際法和國(guó)際環(huán)境法文本中所表述的和本文所論的“非政府組織”并不包括所有非政府性質(zhì)的組織，也不包括國(guó)家或地方法律明確界定和分類的營(yíng)利性商業(yè)企業(yè)，正如彼得·威利茨（Peter Willetts）所說(shuō)，目前“一個(gè)清楚、準(zhǔn)確、在理論上能夠被大眾廣為接受的非政府組織的概念仍需要系統(tǒng)地論證”[3]。

其次，需要探討國(guó)際環(huán)境法語(yǔ)境下“非政府組織”的定義?！?1世紀(jì)議程》第27章“加強(qiáng)非政府組織作為可持續(xù)發(fā)展合作者的作用”中提及了應(yīng)設(shè)法加強(qiáng)非政府組織在談判、決策和執(zhí)行（國(guó)際環(huán)境法）各個(gè)層面中的實(shí)質(zhì)性參與。《熱帶木材協(xié)定》《京都議定書》以及《關(guān)于在國(guó)際貿(mào)易中對(duì)某些危險(xiǎn)化學(xué)品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》等國(guó)際環(huán)境條約中都提及了“酌情尋求和利用……非政府組織機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)和合作以及信息”類似的內(nèi)容，但都沒有對(duì)“非政府組織”進(jìn)行明確定義。林燦鈴教授認(rèn)為：“非政府組織是跨越國(guó)界的由不具有政府權(quán)力的個(gè)人、團(tuán)體建立的跨國(guó)組織。它具有組織性、民間性、非營(yíng)利性、靈活性、公益性、非政黨性、自治性和志愿性的特點(diǎn)，通常是在特定領(lǐng)域結(jié)成團(tuán)體，代表社會(huì)某些集團(tuán)或階層的愿望或要求。”[4]與上文論述類似，國(guó)際環(huán)境法語(yǔ)境下討論的“非政府組織”，目前雖然沒有一個(gè)清楚、明確、獲得廣泛認(rèn)同的定義，但是可以發(fā)現(xiàn)活躍于國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域的“非政府組織”具備三個(gè)基本特征：第一，在組成結(jié)構(gòu)上具有“非政府性”，即它不是依據(jù)政府間協(xié)議設(shè)立的，不受政府操控、不行使政府權(quán)力；第二，在運(yùn)行目標(biāo)上具有非營(yíng)利性，即它所獲利潤(rùn)不會(huì)在成員之間進(jìn)行分配，而是用以實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)；第三，盡管非政府組織的成立依據(jù)為一國(guó)的國(guó)內(nèi)法，處在特定國(guó)家的管轄范圍下，但是其活動(dòng)范圍和效果都明顯具有“跨國(guó)性”，也即這些組織善于在跨國(guó)、多層次治理中開展工作，通過(guò)與國(guó)家、政府間組織等的密切聯(lián)系，積極參與國(guó)際法實(shí)踐，有時(shí)還會(huì)充當(dāng)公民社會(huì)的“傳聲器”。因此，可以將“非政府組織”暫且定義為各國(guó)不具有政府權(quán)力的民間團(tuán)體、聯(lián)盟或個(gè)人建立的行為、活動(dòng)具有跨國(guó)性的、非官方的非盈利性組織。

要對(duì)“國(guó)際環(huán)境法主體資格”進(jìn)行定義，首先需要探討“國(guó)際法主體資格”的定義?！秶?guó)際法辭典》將“國(guó)際法主體”定義為：“在國(guó)際法的范圍內(nèi)和基礎(chǔ)上履行其具有的國(guó)際權(quán)利和義務(wù)的國(guó)際關(guān)系參加者。”[1]518柳炳華教授將“國(guó)際法主體資格”界定為“在國(guó)際關(guān)系上承擔(dān)權(quán)利義務(wù)實(shí)施法律行為的國(guó)際法承認(rèn)的資格”[5]。而王鐵崖教授認(rèn)為：“所謂國(guó)際法主體資格，需要具備獨(dú)立參與國(guó)際關(guān)系的能力、能夠直接承擔(dān)國(guó)際法基本權(quán)利及其享有義務(wù)及能夠獨(dú)立參與國(guó)際訴訟進(jìn)行求償。”[2]64林燦鈴教授認(rèn)為：“現(xiàn)代國(guó)際法主體所具有的符合現(xiàn)代國(guó)際法律關(guān)系的本質(zhì)特性是‘直接從事國(guó)際活動(dòng)和直接行使國(guó)際法規(guī)范所確定的權(quán)利與義務(wù)的法律能力’。‘法律能力’應(yīng)該要理解為：‘由法律規(guī)范規(guī)定的和充當(dāng)法律關(guān)系之當(dāng)事者的前提和資格’?！盵6]284綜上，“國(guó)際法主體資格”應(yīng)當(dāng)理解為：國(guó)際法承認(rèn)的直接擁有國(guó)際法規(guī)范所確定的權(quán)利、承擔(dān)國(guó)際義務(wù)的法律人格者所具備的資格。在此基礎(chǔ)之上，可以類似地推導(dǎo)出“國(guó)際環(huán)境法主體資格”是指國(guó)際環(huán)境法承認(rèn)的直接參與國(guó)際環(huán)境關(guān)系、行使國(guó)際環(huán)境法規(guī)范所確定的權(quán)利與義務(wù)的國(guó)際環(huán)境法律人格者所具備的資格。換句話說(shuō)，這種資格的具體內(nèi)容體現(xiàn)在國(guó)際環(huán)境法所確立的權(quán)利和義務(wù)的總和之中[7]。

二、經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)：承認(rèn)非政府組織國(guó)際環(huán)境法主體資格的必要性

目前國(guó)際法最為主要的主體仍然是國(guó)家，但是國(guó)際環(huán)境法相比國(guó)際法具有其獨(dú)特性，且非政府組織在國(guó)際環(huán)境法形成、發(fā)展和實(shí)踐中始終扮演著非常重要的角色，賦予非政府組織國(guó)際環(huán)境法主體資格能夠更好地規(guī)范其行為、確保其權(quán)利和義務(wù)的實(shí)現(xiàn)，因此，承認(rèn)非政府組織國(guó)際環(huán)境法主體資格具有必要性。

（一）國(guó)際環(huán)境法主體的特殊性

傳統(tǒng)國(guó)際法一般并不承認(rèn)非政府組織的國(guó)際法主體資格，雖然在少數(shù)情形中，非政府組織的國(guó)際法主體資格曾被部分國(guó)際法文件所認(rèn)可，如歐洲國(guó)家于1986年4月簽訂的《關(guān)于承認(rèn)非政府間組織的法律人格的公約》承認(rèn)了非政府組織的國(guó)際法主體資格，但由于參加國(guó)較少，“非政府組織在國(guó)際法上享有主體資格”的觀點(diǎn)仍然沒有得到普遍承認(rèn)。類似地，《奧胡斯公約》強(qiáng)調(diào)了非政府組織的獨(dú)特作用，它賦予包括非政府組織在內(nèi)的公眾對(duì)當(dāng)局違反環(huán)境法律規(guī)定提出質(zhì)疑的合法權(quán)利，但可惜的是，《奧胡斯公約》是區(qū)域性公約。與前述兩例相反，更常見的情況是，非政府組織在傳統(tǒng)國(guó)際法中的地位是被邊緣化的。以聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)第1996-31號(hào)《聯(lián)合國(guó)與非政府組織之間的咨商關(guān)系決議》為例，決議使用“咨商關(guān)系”一詞，顯然是經(jīng)過(guò)斟酌的。從“咨商”一詞的文本含義來(lái)看，非政府組織扮演的角色本應(yīng)更偏向于“合作者”，“合作”本應(yīng)該指向平等，但事實(shí)并非如此。決議旨在以“咨商關(guān)系”作為次要角色和主要角色之間的關(guān)系定位，將非政府組織置于國(guó)際關(guān)系的邊緣化地位上，強(qiáng)化國(guó)際法以國(guó)家為中心的性質(zhì)。如王鐵崖教授的《國(guó)際法》中也否定了非政府組織的國(guó)際法主體資格[2]412。因此，認(rèn)為非政府組織不具有傳統(tǒng)國(guó)際法的主體資格是目前國(guó)際法理論的大趨勢(shì)所向。

而相較于國(guó)際法，國(guó)際環(huán)境法具有其特殊性，國(guó)際環(huán)境法主體與國(guó)際法主體并不完全相同。宏觀來(lái)看，國(guó)際環(huán)境法是關(guān)于國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的原則、規(guī)則和制度的總和，是主要調(diào)整國(guó)家及其他國(guó)際法主體之間為保護(hù)、改善和合理利用環(huán)境資源而發(fā)生關(guān)系的具有法律拘束力的規(guī)章制度，是保護(hù)環(huán)境和自然資源、防治污染和制裁公害的國(guó)際法律規(guī)范。雖然國(guó)際環(huán)境法的進(jìn)步在一定程度上以國(guó)際法為基礎(chǔ)，其發(fā)展也在為國(guó)際法增添新內(nèi)容，但國(guó)際環(huán)境法更是國(guó)際法的新分支，是建立在“地球一體”概念上的國(guó)際法新領(lǐng)域，同時(shí)，也是一門體系龐大的、獨(dú)立的國(guó)際法律部門，在體系上具有高度的獨(dú)立性。因此，國(guó)際環(huán)境法的體系架構(gòu)和學(xué)科發(fā)展有著其特殊的語(yǔ)境和需要，雖然國(guó)際環(huán)境法的主體范疇與國(guó)際法的主體范疇有一定的相似性，但從嚴(yán)格意義來(lái)說(shuō)，國(guó)際環(huán)境法的主體范疇是獨(dú)立于國(guó)際法的主體范疇的。

微觀來(lái)看，國(guó)際環(huán)境法最初的目標(biāo)和宗旨被表述為“維護(hù)人類的共同利益——即人類的生存”，而這種表述體現(xiàn)出“以人類為中心”的利己主義特征，忽視了對(duì)自然本身的關(guān)懷，這與以“國(guó)家作為基本主體”的國(guó)際環(huán)境法結(jié)構(gòu)特征密切相關(guān)。因?yàn)閲?guó)家的傳統(tǒng)行為模式是追逐本國(guó)利益的最大化，具備高度的利己主義特征，主權(quán)國(guó)家的意志高度反映在國(guó)際環(huán)境法的目標(biāo)定位和體系架構(gòu)中。在這種利己主義意志的支配下，各國(guó)在國(guó)際層面處理全球性環(huán)境問(wèn)題的方法極大可能被該國(guó)的制度利益、工具主義和國(guó)家權(quán)威所左右。這與應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題所應(yīng)當(dāng)追求的精神背道而馳。所以，國(guó)際環(huán)境法最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要挑戰(zhàn)以國(guó)家作為基本主體、以國(guó)家意志為核心意志的國(guó)際環(huán)境法律體系的結(jié)構(gòu)模式。

不僅如此，從現(xiàn)實(shí)層面來(lái)看，近年來(lái)其他行為體在國(guó)際環(huán)境法領(lǐng)域愈加活躍，主權(quán)國(guó)家等傳統(tǒng)國(guó)際法主體的重要性也被相應(yīng)“沖淡”了。僅將傳統(tǒng)國(guó)際法主體列為國(guó)際環(huán)境法的所有主體已經(jīng)與國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的現(xiàn)狀不相匹配，并且，這也將難以充分應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)重的全球環(huán)境問(wèn)題，所以，國(guó)際環(huán)境法的主體范圍應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的擴(kuò)展。

（二）非政府組織在國(guó)際環(huán)境法律關(guān)系中扮演角色的重要性

有一些學(xué)者將目前國(guó)際環(huán)境法進(jìn)程分為四個(gè)階段：第一階段是議程設(shè)置和決策形成的階段，即確定環(huán)境問(wèn)題的性質(zhì)和范圍，并依此決定國(guó)際環(huán)境監(jiān)管的必要性的階段；第二階段是“談判—妥協(xié)”階段，以國(guó)際談判的開始、談判結(jié)束時(shí)商定出規(guī)則的出臺(tái)為標(biāo)志，也即國(guó)際環(huán)境立法階段，這個(gè)階段一般只有主權(quán)國(guó)家才能參與；第三階段是遵守階段，也即國(guó)家遵守國(guó)際層面已達(dá)成共識(shí)之規(guī)則的過(guò)程；第四階段是執(zhí)行階段，即確保國(guó)家遵守其國(guó)際義務(wù)的過(guò)程。在這四個(gè)階段中，非政府組織都扮演著關(guān)鍵的角色。

1.設(shè)置國(guó)際環(huán)境議程和形成決策階段——重要的“發(fā)起者”和“行動(dòng)者”。在國(guó)際環(huán)境議程的設(shè)置環(huán)節(jié)，非政府組織能夠充分、及時(shí)地發(fā)現(xiàn)國(guó)際環(huán)境問(wèn)題之所在，科學(xué)地評(píng)估相關(guān)問(wèn)題的嚴(yán)重性，承擔(dān)著國(guó)際環(huán)境議程重要“發(fā)起者”的角色。一方面，非政府組織的影響力在近年來(lái)不斷擴(kuò)大，成員不斷擴(kuò)張，資金不斷累積，技術(shù)迅速發(fā)展，充分具備發(fā)現(xiàn)、評(píng)估國(guó)際環(huán)境問(wèn)題和推進(jìn)國(guó)際環(huán)境議程的物質(zhì)、資源基礎(chǔ)。比如世界自然基金會(huì)擁有來(lái)自世界各地的大約500萬(wàn)支持者，總收入約為4.7億瑞士法郎；“綠色和平國(guó)際”在158個(gè)國(guó)家擁有超過(guò)250萬(wàn)會(huì)員，年度預(yù)算在3 000萬(wàn)美元左右；“地球之友”在58個(gè)國(guó)家擁有超過(guò)100萬(wàn)會(huì)員。其他如塞拉俱樂部、國(guó)際發(fā)展協(xié)會(huì)和第三世界網(wǎng)絡(luò)（TWN）等有影響力的非政府組織雄厚的人力和財(cái)力資源，也增加了非政府組織整體上跟蹤、影響和監(jiān)測(cè)國(guó)際發(fā)展的能力。另一方面，非政府組織善于以實(shí)際行動(dòng)推進(jìn)環(huán)境議程的設(shè)置。如在1987年《蒙特利爾協(xié)議》的制定中，“地球之友”等非政府國(guó)際間組織通過(guò)游說(shuō)和開展各類啟蒙公眾行動(dòng)，大幅提升了臭氧層破壞問(wèn)題的公眾關(guān)注度，促使40多個(gè)國(guó)家通過(guò)了對(duì)消耗臭氧層的化學(xué)物質(zhì)采取嚴(yán)格管控的環(huán)境保護(hù)政策。

在國(guó)際環(huán)境決策的形成階段，非政府組織是重要的“行動(dòng)者”。一方面，非政府組織直接參與了國(guó)際環(huán)境決策的制定過(guò)程。比如，一些非政府組織憑借其信息、公益和機(jī)制優(yōu)勢(shì)，成為了國(guó)際環(huán)境決策重要的信息工具和知識(shí)平臺(tái)，國(guó)家和政府間國(guó)際組織在決策進(jìn)程中也會(huì)積極地與非政府組織合作。再如，非政府組織可以通過(guò)國(guó)際決策透明度機(jī)制，直接有力地介入環(huán)境決策過(guò)程。以聯(lián)合國(guó)為例，經(jīng)社理事會(huì)下設(shè)非政府組織委員會(huì)負(fù)責(zé)審批“接受非政府組織并認(rèn)可其咨詢地位和觀察員身份”的有關(guān)事項(xiàng)，獲批的非政府組織可以通過(guò)咨商地位或觀察員身份直接參加聯(lián)合國(guó)各種環(huán)境決策，以此影響環(huán)境決策的內(nèi)容。另一方面，非政府組織間接影響著環(huán)境決策的制定進(jìn)程，如通過(guò)發(fā)布專業(yè)的研究報(bào)告、施加輿論壓力等方式，影響國(guó)際環(huán)境決策的目標(biāo)選擇和內(nèi)容規(guī)劃，甚至通過(guò)“影響少數(shù)國(guó)家環(huán)境治理的主要方向和趨勢(shì)”的手段，間接地將這種方向和趨勢(shì)反映在國(guó)際決策中。

2.國(guó)際環(huán)境立法階段——重要的“參與者”和“推動(dòng)者”。上世紀(jì)90年代后，各種國(guó)際環(huán)境談判中都有著非政府組織的身影。無(wú)論是國(guó)際環(huán)境法立法問(wèn)題的探討階段，還是相關(guān)國(guó)際環(huán)境法律文件的通過(guò)階段，乃至相關(guān)國(guó)際環(huán)境法律規(guī)則的實(shí)施階段，非政府組織都扮演著重要“參與者”和“推動(dòng)者”的角色。這些非政府組織通過(guò)自擬議題、提出新規(guī)則、為規(guī)則完善提供專家意見和信息、進(jìn)行國(guó)際層面的斡旋和游說(shuō)等方式，有力地推動(dòng)了國(guó)際環(huán)境法律文件的訂立和完善。比如，1948年，由政府間國(guó)際組織和非政府組織共同成立的世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）是非政府組織參與、推動(dòng)國(guó)際環(huán)境立法的重要里程碑，IUCN對(duì)后續(xù)一系列國(guó)際法律文件的制定和通過(guò)起到了重要作用④。當(dāng)時(shí)，大量非政府組織參加了斯德哥爾摩人類環(huán)境會(huì)議，并召開了一次平行的非政府組織會(huì)議（這也形成了后續(xù)國(guó)際環(huán)境會(huì)議的既定特色）。1992年里約環(huán)境與發(fā)展會(huì)議是標(biāo)志著政府與非政府組織之間關(guān)系發(fā)生變化的分水嶺。當(dāng)時(shí)，數(shù)百個(gè)非政府組織為制定《21世紀(jì)議程》《關(guān)于森林問(wèn)題的原則聲明》《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》以及在里約開放供簽署的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》做出了卓越的貢獻(xiàn)。一些特殊情況下，非政府組織可作為國(guó)家代表，介入和參與到國(guó)際環(huán)境條約的準(zhǔn)備工作中去，如UNFCCC和《南極條約環(huán)境保護(hù)議定書》在正式簽訂和通過(guò)之前，小島國(guó)聯(lián)盟代表團(tuán)中就有一個(gè)非政府組織——倫敦國(guó)際法環(huán)境中心。隨著時(shí)間的推進(jìn)，非政府組織參與國(guó)際環(huán)境法立法的方式逐步從“參與社理事會(huì)的部分會(huì)議”擴(kuò)展到“舉行與聯(lián)合國(guó)召開的政府間會(huì)議并行的非政府組織論壇”。后來(lái)，大會(huì)形成的相關(guān)國(guó)際法律文件中囊括和接納了不少非政府組織的觀點(diǎn)和主張。再如2002年，超過(guò)3 000個(gè)來(lái)自非政府組織的代表參加了南非約翰內(nèi)斯堡舉行的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議（World Summit on Sustainable Development,WSSD），提交了諸多關(guān)于水資源國(guó)際環(huán)境保護(hù)、糧食國(guó)際保護(hù)、能源保護(hù)以及促進(jìn)南方國(guó)家能力建設(shè)等方面的具體議題，供WSSD進(jìn)行深入磋商和討論；同時(shí)，非政府組織論壇也生成并通過(guò)了包括《政府、非政府組織、企業(yè)三方互相合作的伙伴關(guān)系計(jì)劃》在內(nèi)的文件。以上實(shí)例都表明，非政府組織在不斷以各種形式參與國(guó)際環(huán)境法立法的進(jìn)程，并推動(dòng)著國(guó)際環(huán)境立法的發(fā)展。

3.國(guó)際環(huán)境法遵守階段——重要的“監(jiān)督者”和“合作者”。在國(guó)際環(huán)境法（尤其是國(guó)際環(huán)境條約）遵守階段，非政府組織善于通過(guò)調(diào)查、收集情報(bào)和數(shù)據(jù)、傳播資訊、提交報(bào)告或議案、參與國(guó)際環(huán)境法律文件的締約方大會(huì)、回顧并審議國(guó)際環(huán)境法律文件的實(shí)施情況、敦促有關(guān)國(guó)家執(zhí)行相關(guān)環(huán)境條約或?qū)ζ渥飨鄳?yīng)修改和調(diào)整等各種手段對(duì)國(guó)際環(huán)境法的遵約情況進(jìn)行監(jiān)督，如一些環(huán)境保護(hù)非政府組織參加了《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》《生物多樣性公約卡塔赫納生物安全議定書》等條約的締約方大會(huì)，針對(duì)條約的遵守情況進(jìn)行了分析，提交了報(bào)告，并針對(duì)特定國(guó)家的遵約狀況和改善方向提出了建議。還有一些非政府組織不斷通過(guò)各種實(shí)際行動(dòng)積極幫助一些能力不足的國(guó)家或存在現(xiàn)實(shí)性需要的國(guó)家落實(shí)其已經(jīng)簽署或加入的國(guó)際環(huán)境條約。

不僅如此，非政府組織在國(guó)際環(huán)境法的遵守過(guò)程中還常常成為熱門的“合作方”。非政府組織的跨國(guó)信息交流能力本就非常強(qiáng)，加之近年來(lái)國(guó)際合作的網(wǎng)絡(luò)化和信息化趨勢(shì)的加強(qiáng)，世界各地的環(huán)境問(wèn)題、環(huán)境保護(hù)的新趨勢(shì)和國(guó)際環(huán)境法律與決策都能迅速地被匯集和反映到非政府組織的信息平臺(tái)，因此非政府組織成為了各國(guó)實(shí)施國(guó)際環(huán)境法的重要合作對(duì)象。比如IUCN就曾經(jīng)與中國(guó)進(jìn)行過(guò)合作。2000年后，IUCN在瀕危野生動(dòng)植物種貿(mào)易、生物技術(shù)發(fā)展、生境保護(hù)及生物資源保全和養(yǎng)護(hù)等諸多領(lǐng)域，為中國(guó)的生物多樣性保護(hù)提供了很多實(shí)質(zhì)性的幫助。另外，非政府組織往往與媒體聯(lián)系密切，非常有利于維護(hù)國(guó)際合作的穩(wěn)定性。

4.國(guó)際環(huán)境法執(zhí)行階段——重要的“執(zhí)法者”。正如世界銀行所指出的：“非政府組織經(jīng)常扮演（自封的）國(guó)家‘監(jiān)督者’的角色，更是常常通過(guò)政治手段或公共利益來(lái)幫助執(zhí)行國(guó)際環(huán)境法，以確保相關(guān)政府履行其環(huán)境承諾。所以，私人主體在確保國(guó)際環(huán)境合規(guī)方面將變得愈發(fā)重要。”[8]

以“烏拉圭紙漿廠案”為例，可以說(shuō)明非政府組織在執(zhí)行國(guó)際環(huán)境法中的作用。自2003年開始，阿根廷和烏拉圭兩國(guó)圍繞兩座大型紙漿廠的建設(shè)問(wèn)題產(chǎn)生了沖突。事情的經(jīng)過(guò)是：烏拉圭于2003年10月授權(quán)西班牙公司ENCE在烏拉圭河沿岸與阿根廷隔河相望的弗賴本托斯市（Fray Bentos）附近建設(shè)一個(gè)紙漿廠。2005年2月，烏拉圭又批準(zhǔn)了芬蘭的一家公司Botnia在弗賴本托斯市建設(shè)紙漿廠，這引起了阿根廷民眾的不滿。阿根廷民眾認(rèn)為紙漿廠會(huì)給烏拉圭河及周邊地區(qū)帶來(lái)嚴(yán)重的生態(tài)威脅。2006年2月，科隆環(huán)境大會(huì)（非政府環(huán)保組織）的一名成員領(lǐng)導(dǎo)阿根廷民眾對(duì)第136號(hào)公路⑤進(jìn)行長(zhǎng)期封鎖。同月，科隆環(huán)境大會(huì)還封鎖了第135號(hào)公路和連接公路的橋梁。這些路障對(duì)烏拉圭的經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重影響，很快烏拉圭和阿根廷的政界人士紛紛采取行動(dòng)，保護(hù)各自利益；隨后，阿根廷向國(guó)際法院提起了訴訟，要求國(guó)際法院采取臨時(shí)措施禁止建造紙漿廠。

2006年7月，國(guó)際法院駁回了阿根廷的臨時(shí)措施請(qǐng)求，并且在判決中表明，阿根廷沒有說(shuō)服法院：紙漿廠的建造會(huì)造成其迫在眉睫或無(wú)法彌補(bǔ)的環(huán)境損害風(fēng)險(xiǎn)⑥。但是之后，ENCE的總裁卻宣布不再繼續(xù)建設(shè)紙漿廠，Botnia也決定暫停項(xiàng)目的建設(shè)。在這兩項(xiàng)決定的背后，一個(gè)名為人權(quán)與環(huán)境中心（后簡(jiǎn)稱CEDHA）的非政府組織發(fā)揮了非常重要的作用。實(shí)際上，在兩個(gè)公司決定停止和暫停項(xiàng)目建設(shè)之前，CEDHA的創(chuàng)始人就領(lǐng)導(dǎo)CEDHA對(duì)紙漿廠提起了歷時(shí)很長(zhǎng)的公益訴訟。由于紙漿廠近20億資金來(lái)源大多來(lái)自世界銀行及其他國(guó)際金融公司和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，CEDHA因此向合規(guī)顧問(wèn)監(jiān)察員（CAO）提出申請(qǐng)，要求對(duì)紙漿廠項(xiàng)目進(jìn)行合規(guī)審查⑦。在提交申請(qǐng)后，國(guó)際金融公司針對(duì)申請(qǐng)給出了回復(fù)，表示會(huì)參考審查結(jié)果并重新考慮工廠的貸款申請(qǐng)計(jì)劃，這給工廠的所有者造成了極大壓力。與此同時(shí)，CEDHA還發(fā)起了一項(xiàng)針對(duì)建造紙漿廠的共同出資者的行動(dòng)，提出了CEDHA的“赤道原則合規(guī)投訴”。赤道原則是國(guó)際金融公司在全球范圍內(nèi)推動(dòng)的一項(xiàng)自愿倡議，依照該原則，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)該承諾只資助那些環(huán)境和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)符合標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目。雖然該原則沒有法律約束力，但因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)和企業(yè)會(huì)考慮投資中的負(fù)面輿論影響，所以CEDHA采取了這種“名譽(yù)游戲”的手段，向荷蘭ING集團(tuán)和西班牙BBVA金融公司發(fā)送了詳細(xì)的投訴信；隨后，ING集團(tuán)于2006年4月致函CEDHA，表示將撤回對(duì)紙漿廠的投資⑧。同樣，CEDHA還針對(duì)Botnia公司提出了向經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織一系列投訴，稱這些公司的建造和運(yùn)營(yíng)行為涉嫌違反《經(jīng)合組織跨國(guó)企業(yè)準(zhǔn)則》⑨。

以上案例表明，非政府組織在國(guó)際環(huán)境承諾的落實(shí)和國(guó)際環(huán)境法規(guī)則的執(zhí)行方面有重要影響，甚至可能進(jìn)一步創(chuàng)造習(xí)慣國(guó)際法。

（三）作為非政府組織權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)和義務(wù)規(guī)范的依據(jù)

首先，國(guó)際環(huán)境法是維護(hù)國(guó)際環(huán)境法主體“公益權(quán)”的重要工具，保護(hù)主體在本國(guó)和全球范圍內(nèi)享有應(yīng)有的環(huán)境權(quán)利。這些權(quán)利包括在開發(fā)利用、保護(hù)改善本國(guó)環(huán)境及自然資源時(shí)應(yīng)充分享有的權(quán)利以及在國(guó)際環(huán)境關(guān)系中享有的公益權(quán)。其次，國(guó)際環(huán)境法是主體之間在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行互動(dòng)、解決國(guó)際環(huán)境問(wèn)題的依據(jù)，國(guó)際環(huán)境法能充分調(diào)整主體在國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域的行動(dòng)，促進(jìn)世界范圍內(nèi)各個(gè)主體之間在保護(hù)國(guó)際環(huán)境領(lǐng)域的交流與合作。再次，國(guó)際環(huán)境法明確了世界范圍內(nèi)各個(gè)主體在開發(fā)、利用、保護(hù)、改善國(guó)際環(huán)境中的法律責(zé)任和法律義務(wù)。如果非政府組織不具有國(guó)際環(huán)境法主體資格，其在國(guó)際環(huán)境關(guān)系中所享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)實(shí)際上都是不明確的：一方面，非政府組織可以享受的權(quán)利不明確。這與非政府組織在國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了極大作用的現(xiàn)狀不相吻合。另一方面，非政府組織應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)不明確。非政府在有關(guān)開發(fā)、利用、保護(hù)和改善國(guó)際環(huán)境活動(dòng)中都表現(xiàn)得非?；钴S，如果不對(duì)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行明確，其行為將無(wú)法得到有效約束。

三、理論構(gòu)想：確定非政府組織的國(guó)際環(huán)境法主體資格范圍

綜上所述，“國(guó)際環(huán)境法主體資格”可以被簡(jiǎn)單理解為“直接從事國(guó)際活動(dòng)和直接行使國(guó)際法規(guī)范所確定的權(quán)利與義務(wù)的法律能力”。其中，法律能力是“由法律規(guī)范規(guī)定的，充當(dāng)法律關(guān)系之當(dāng)事者的前提和資格”。如果非政府組織成為國(guó)際環(huán)境法主體具有必要性以及理論和實(shí)踐上的可能性，那么其具體從事國(guó)際環(huán)境活動(dòng)、行使國(guó)際法規(guī)范所確定的權(quán)利和義務(wù)的范疇也需要進(jìn)一步明確。本文的理論構(gòu)想是明確非政府組織法律能力在“正向”語(yǔ)境下的內(nèi)容和“負(fù)向”語(yǔ)境下的限制與特殊性范圍。

（一）“正向”語(yǔ)境：非政府組織法律能力的內(nèi)容

非政府組織法律能力的具體內(nèi)容，指的是非政府組織在什么范疇內(nèi)、如何獨(dú)立參與國(guó)際環(huán)境關(guān)系，應(yīng)當(dāng)享有國(guó)際環(huán)境法上的何種權(quán)利并承擔(dān)何種義務(wù)。

1.獨(dú)立參與國(guó)際環(huán)境關(guān)系。非政府組織在日益密切的國(guó)際交流與合作中，充分履行著環(huán)境保護(hù)的職責(zé)，這使其不可避免地與國(guó)家、政府或其他組織機(jī)構(gòu)產(chǎn)生密切的聯(lián)系。那么，賦予其以自身名義從事相關(guān)領(lǐng)域的活動(dòng)、獨(dú)立參與國(guó)際環(huán)境關(guān)系的行為能力就尤為重要。實(shí)際上，非政府組織己經(jīng)具備獨(dú)立參與國(guó)際環(huán)境法和國(guó)際環(huán)境關(guān)系進(jìn)程的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。如前所述，非政府組織有獨(dú)立地參與、推動(dòng)國(guó)際環(huán)境決策，監(jiān)督國(guó)際環(huán)境立法，實(shí)施國(guó)際環(huán)境法和加強(qiáng)國(guó)際環(huán)境保護(hù)合作的具體事例，但是，這種“獨(dú)立”的具體范疇要進(jìn)一步明確，也還需要考慮未來(lái)非政府組織以獨(dú)立的身份參與國(guó)際環(huán)境爭(zhēng)端的解決進(jìn)程。

2.享有國(guó)際環(huán)境法上的權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)。如果賦予非政府組織以國(guó)際環(huán)境法主體資格，就要認(rèn)可非政府組織在一定范圍內(nèi)具有權(quán)利能力和行為能力，因此，需要進(jìn)一步明確其享有的國(guó)際環(huán)境法確定的權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的范圍。

第一，確定非政府組織享有權(quán)利的內(nèi)容和范圍。非政府組織作為一般主體本身就享有一定的環(huán)境權(quán)。由于國(guó)際環(huán)境法是保護(hù)全人類整體利益的公益性法律，所保護(hù)的利益之歸屬也具有公平性，即，這種利益是歸屬于全人類的，并非割裂的、獨(dú)立歸屬于單個(gè)國(guó)家或單個(gè)區(qū)域的。不同國(guó)家、不同區(qū)域或不同種族的人們，無(wú)論在政治制度、文化背景、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、價(jià)值觀念和社會(huì)條件等方面存在多少差異，均能不受歧視地、公平地享受環(huán)境惠益。比如淡水資源的保護(hù)、大氣污染的防治、生物多樣性的保護(hù)、自然資源的保存和恢復(fù)所帶來(lái)的一切環(huán)境利益都是各個(gè)國(guó)家、地區(qū)、組織和個(gè)體所共享的。正如《斯德哥爾摩人類環(huán)境宣言》第1條所規(guī)定的那樣，人類有權(quán)在一種有尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足生活條件的基本權(quán)利。基于此理念，“環(huán)境權(quán)”也在近年來(lái)逐漸被國(guó)際社會(huì)確認(rèn)為“公眾”的法定權(quán)利?！?1世紀(jì)議程》中闡釋了“公眾”的定義，其中，“公眾”也包括非政府組織，所以，非政府組織作為“公眾”應(yīng)當(dāng)享有環(huán)境權(quán)。

但是，非政府組織作為國(guó)際環(huán)境法主體所享有的權(quán)利與其參與國(guó)際環(huán)境法律關(guān)系時(shí)發(fā)揮的作用及其特殊屬性密切相關(guān)，因此，非政府組織作為國(guó)際環(huán)境法主體所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利可以在考慮非政府組織在國(guó)際環(huán)境法律關(guān)系中發(fā)揮的作用、特性時(shí)，綜合“環(huán)境權(quán)”理論，加以進(jìn)一步推導(dǎo)、明確。賦予非政府組織國(guó)際環(huán)境法主體資格，可以進(jìn)一步明確非政府組織享有環(huán)境信息的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)。

首先，賦予非政府組織環(huán)境知情權(quán)，并明確其享有的環(huán)境知情權(quán)的內(nèi)容、形式和救濟(jì)程序?！?1世紀(jì)議程》中的有關(guān)規(guī)定，已經(jīng)對(duì)這種知情權(quán)的范圍、實(shí)現(xiàn)方式和主體進(jìn)行了初步的論述⑩。根據(jù)《21世紀(jì)議程》的有關(guān)規(guī)定，非政府組織享有“申請(qǐng)獲取環(huán)境信息，并有效動(dòng)員和充分利用這些信息”的權(quán)利。同時(shí)，《21世紀(jì)議程》確定非政府組織享有環(huán)境知情權(quán)，要求聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)（包括國(guó)際金融和發(fā)展機(jī)構(gòu)）和所有政府間組織及論壇與非政府組織協(xié)商后，再采取措施。另外，其知情權(quán)還應(yīng)當(dāng)包括類似前述諸公約中規(guī)定的“向非政府組織提供獲得準(zhǔn)確和及時(shí)的數(shù)據(jù)和資料的適當(dāng)途徑，以增進(jìn)非政府組織的方案和活動(dòng)及它們?cè)谥С挚沙掷m(xù)發(fā)展方面的任務(wù)的效力”等內(nèi)容[11]。此外，當(dāng)非政府組織的環(huán)境知情權(quán)受到損害時(shí)，應(yīng)以何種靈活的方式得到救濟(jì)，也是值得明確的內(nèi)容。

其次，賦予非政府組織環(huán)境參與權(quán)，并為其充分參與國(guó)際環(huán)境事務(wù)建立完善的保障機(jī)制。從目前對(duì)非政府組織的環(huán)境參與權(quán)的規(guī)定來(lái)看，《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條僅將非政府組織作為“公眾”的一部分，規(guī)定了其有一定程度上的環(huán)境參與權(quán)。聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)還準(zhǔn)備了一些相關(guān)的文件和決議，并為此成立了非政府組織委員會(huì)，來(lái)保證該規(guī)定的執(zhí)行。據(jù)此，享有咨詢地位的非政府組織還可以利用觀察員身份提交議案，以自己的名義獨(dú)立地在經(jīng)社理事會(huì)發(fā)表意見，參與決策程序甚至影響決策的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容?！?1世紀(jì)議程》還規(guī)定，聯(lián)合國(guó)體系以及政府間國(guó)際組織應(yīng)與非政府組織積極溝通、交流和協(xié)商，采取措施以對(duì)“有何方法可加強(qiáng)現(xiàn)有的程序和機(jī)制”進(jìn)行審查和報(bào)告，為其提供更多的行政和財(cái)政方面的支持等，依此提高非政府組織對(duì)國(guó)際環(huán)境進(jìn)程的參與度，強(qiáng)化非政府組織在環(huán)境計(jì)劃和項(xiàng)目實(shí)施中的伙伴地位。因此，非政府組織的環(huán)境參與權(quán)應(yīng)當(dāng)在具體內(nèi)容和保障措施及其相關(guān)方面加以明確，國(guó)際社會(huì)要為建立完善環(huán)境參與權(quán)的保障機(jī)制而努力。

再次，賦予非政府組織滿足相應(yīng)條件下的環(huán)境申訴權(quán)，確保非政府組織能夠就違反國(guó)際環(huán)境法的情況，向相關(guān)機(jī)構(gòu)提出申訴[6]292。但是，為了防止濫訴，這些申訴必須在符合相應(yīng)形式和實(shí)質(zhì)要求的情況下被提出，如果實(shí)質(zhì)條件滿足，程序合規(guī)，這些申訴就應(yīng)該被相關(guān)條約的秘書處受理。此外，還應(yīng)該對(duì)申訴受理之后的程序進(jìn)行明確，通過(guò)建立交流渠道的方式，使申訴被直接傳達(dá)至相關(guān)國(guó)家層面，同時(shí)，相關(guān)國(guó)家需要提供資料對(duì)合法合規(guī)的情況做出相應(yīng)說(shuō)明。非政府組織還可以繼續(xù)向相關(guān)國(guó)家提出建議，建議的事項(xiàng)范圍和形式也需要進(jìn)一步明確。

第二，明確非政府組織承擔(dān)義務(wù)的內(nèi)容和范圍。由于權(quán)利與義務(wù)是相伴而生的，不可能脫離義務(wù)談權(quán)利，也不能夠忽略權(quán)利講義務(wù)，權(quán)利與義務(wù)是相互反映的。如果非政府組織不具有國(guó)際環(huán)境法主體資格，就只能承擔(dān)最基本的國(guó)際環(huán)境義務(wù)，如《斯德哥爾摩宣言》第1條中提及的“保護(hù)和改善這一代和將來(lái)的世世代代的環(huán)境”的宏觀責(zé)任，或依代內(nèi)平等的原則確定的不以損害別的地區(qū)和國(guó)家發(fā)展為代價(jià)的責(zé)任。

而賦予非政府組織國(guó)際環(huán)境法主體資格，義務(wù)就不再是基于全球環(huán)境保護(hù)最基礎(chǔ)的義務(wù)了，而是在上述最基本的環(huán)境義務(wù)的基礎(chǔ)上，考慮其所享有的權(quán)利，結(jié)合其目前在國(guó)際環(huán)境法中所扮演的角色及其自身的運(yùn)行情況和行動(dòng)的有效性等進(jìn)一步確定其義務(wù)范疇：非政府組織必須依照何種合法程序和理由申請(qǐng)獲取政府的信息資料，否則視為對(duì)其義務(wù)的違反；另外，非政府組織需要依照何種法定程序提起申訴，否則視為對(duì)其義務(wù)的違反；在國(guó)際環(huán)境議程、決策的發(fā)起和行動(dòng)過(guò)程中，在國(guó)際環(huán)境立法的參與過(guò)程中，在促進(jìn)國(guó)際環(huán)境法的遵守以及保障國(guó)際環(huán)境法的執(zhí)行時(shí)，非政府組織應(yīng)當(dāng)遵守哪些確定的國(guó)際環(huán)境法原則，按照哪些規(guī)定參與賦權(quán)范疇內(nèi)事項(xiàng)的程序。

（二）“負(fù)向”語(yǔ)境：非政府組織主體資格的特殊性和法律能力的限制

盡管承認(rèn)非政府組織的國(guó)際環(huán)境法主體資格是國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的必然趨勢(shì)，認(rèn)可和明確非政府組織在一定范圍內(nèi)具有權(quán)利能力和行為能力也具有現(xiàn)實(shí)必要性，但不可否認(rèn)的是，非政府組織的主體資格與國(guó)家或政府間國(guó)際組織相比，法律能力具有一定特殊性和限制。

1.主體資格的特殊性。非政府組織的主體資格具有特殊性，主要是因?yàn)槠渎?lián)系范圍的局限性。具體來(lái)說(shuō)，與非政府組織建立聯(lián)系的國(guó)家及政府間國(guó)際組織的范圍是有限的，比如，在聯(lián)合國(guó)體系之內(nèi)，能夠賦予非政府間組織以咨商地位的僅有經(jīng)社理事會(huì)，且只有符合相應(yīng)條件的非政府組織才能取得經(jīng)社理事會(huì)之咨商地位[9]。具體的9個(gè)條件分別是：該組織必須已經(jīng)向有關(guān)政府當(dāng)局注冊(cè)為非政府組織或非盈利組織，且已經(jīng)成立至少兩年；該組織應(yīng)與經(jīng)社理事會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)有關(guān)；該組織的宗旨和目的不與聯(lián)合國(guó)憲章的精神、宗旨和原則相違背；該組織應(yīng)充分理解聯(lián)合國(guó)的活動(dòng)，支持聯(lián)合國(guó)的活動(dòng)和工作事項(xiàng)；該組織在其職權(quán)范圍的特定領(lǐng)域內(nèi)應(yīng)有公認(rèn)的地位或代表性；該組織應(yīng)有會(huì)所、執(zhí)行人員、民主通過(guò)的章程；該組織應(yīng)有權(quán)授權(quán)其代表為其會(huì)員發(fā)言；該組織應(yīng)有完善的組織結(jié)構(gòu)、適當(dāng)?shù)呢?zé)任機(jī)制和民主透明的決策程序；該組織的基本經(jīng)費(fèi)應(yīng)主要來(lái)自其國(guó)內(nèi)分支機(jī)構(gòu)的捐助或會(huì)員的會(huì)費(fèi)。另外，取得咨商地位的非政府組織主要有三個(gè)類別：“一般咨商地位”的非政府組織、“專門咨商地位”的非政府組織和其他技術(shù)類組織即如果聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)認(rèn)為能對(duì)其工作作出貢獻(xiàn)的非政府組織。另外，除了聯(lián)合國(guó)體系，非政府組織的觀察員地位并不是所有國(guó)家和國(guó)際組織都承認(rèn)的。所以，非政府組織主體資格的“普遍性”受到其聯(lián)系范圍的影響，而非政府組織是否具有主體資格、具有何種程度的主體資格，則需要依照其規(guī)模、影響程度和處理國(guó)際關(guān)系的實(shí)際能力來(lái)決定。

2.法律能力的局限性。從權(quán)利能力來(lái)看，目前，非政府組織在國(guó)際環(huán)境關(guān)系中的權(quán)利能力仍不是完全的，這體現(xiàn)在以下方面：首先，非政府組織僅能通過(guò)參與、監(jiān)督等方式推動(dòng)國(guó)際法規(guī)則的制定，而自身無(wú)權(quán)單獨(dú)通過(guò)具有法律約束力的國(guó)際文件。其次，非政府組織對(duì)國(guó)際環(huán)境條約實(shí)施的監(jiān)督并不具有強(qiáng)制性，只是以一定的手段和方式來(lái)督促相關(guān)國(guó)家遵守有關(guān)的國(guó)際條約。再次，非政府組織作為主體參與訴訟的權(quán)利也是未被明確確定和認(rèn)可的，比如，盡管非政府組織在WTO爭(zhēng)端解決程序中的表現(xiàn)日漸活躍，但目前既沒有非政府組織直接作為當(dāng)事方參與WTO爭(zhēng)端解決的實(shí)例，也沒有國(guó)際法律文件支持這種做法；討論的對(duì)象主要還只是“非政府組織在專家組或上訴審查程序中提交‘法庭之友’陳述或其他證據(jù)上的合規(guī)性和正式程序究竟如何”等這種比較基礎(chǔ)性的問(wèn)題，且即便非政府組織提交意見給“法庭之友”，也并不一定代表這種意見就會(huì)被采納，甚至可以說(shuō)不被采納的情況是普遍存在的；此外，一些非政府組織還只是停留在通過(guò)成員方提交相關(guān)信息的層面，對(duì)于“法庭之友”的問(wèn)題避而不談。因此，當(dāng)非政府組織具備國(guó)際環(huán)境法主體資格時(shí)，這些權(quán)利能力的限度就應(yīng)當(dāng)加以明確。不僅如此，非政府組織的代表也不應(yīng)享有國(guó)際法上的外交特權(quán)和豁免。從行為能力來(lái)看，非政府組織所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)范圍也要依據(jù)其享有權(quán)利的范圍、結(jié)合國(guó)際法的規(guī)則和原則進(jìn)一步加以確定：非政府組織在國(guó)際環(huán)境關(guān)系中行使知情權(quán)要滿足特定的程序性義務(wù)，如果賦予非政府組織以國(guó)際環(huán)境法主體資格，這些義務(wù)的具體內(nèi)容要進(jìn)一步加以明確；要以合法的方式行使環(huán)境參與權(quán)，不能違反強(qiáng)制性的義務(wù)要求，比如采用過(guò)于激進(jìn)的方式行使環(huán)境參與權(quán)；非政府組織行使環(huán)境申訴權(quán)要滿足特定的規(guī)范要求和條件等。

結(jié) 論

綜上所述，國(guó)際環(huán)境法主體之間存在相互依賴性，非政府組織在全球環(huán)境事務(wù)中占據(jù)愈來(lái)愈重要的地位。它們是國(guó)際環(huán)境關(guān)系的重要參加者，推動(dòng)著國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展，監(jiān)督著國(guó)際環(huán)境法的實(shí)施，是規(guī)范全球環(huán)境治理的國(guó)際環(huán)境法發(fā)展不可或缺的部分。在國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的語(yǔ)境下，賦予非政府組織以國(guó)際環(huán)境法的主體資格是具有必要性的。如果非政府組織被賦予國(guó)際環(huán)境法主體資格，其主體資格的內(nèi)容就有待進(jìn)一步明確，同時(shí)，應(yīng)依據(jù)其特殊性和局限性對(duì)其主體資格加以限制，也即，非政府組織應(yīng)該享有國(guó)際環(huán)境法主體資格，但是享有怎樣的國(guó)際環(huán)境法主體資格、享受何種范圍的國(guó)際環(huán)境權(quán)利、承擔(dān)何種范圍的國(guó)際環(huán)境義務(wù)都要依據(jù)非政府組織的宗旨、規(guī)模、處理國(guó)際關(guān)系的能力和未來(lái)國(guó)際環(huán)境法主體擴(kuò)張視域下進(jìn)一步完善的相關(guān)規(guī)則來(lái)具體決定。

注 釋：

①如國(guó)際環(huán)境議程設(shè)立、國(guó)際環(huán)境法的形成即談判達(dá)成意志妥協(xié)，或國(guó)際環(huán)境法的遵守和執(zhí)行階段。

②參見《聯(lián)合國(guó)憲章》第71條。

③參見《承認(rèn)非政府間國(guó)際組織主體資格的歐洲公約》第1條（a）款與（c）款。

④如1972年《瀕危動(dòng)植物種國(guó)際貿(mào)易公約》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,CITES）和1971年《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國(guó)際重要濕地公約》（Convention on Wetlands of Importance Especially as Waterfowl Habitat,簡(jiǎn)稱《拉姆薩爾公約》）。

⑤該公路為烏拉圭命脈道路。

⑥International Court of Justice.Pulp Mills on the River Uruguay（Argentina v.Uruguay）[EB/OL].（2006-05-04）[2022-09-07].https://www.icj-cij.org/en/case/135.

⑦Center for Human Rights and Environment（CEDHA）.The CAO Ombdusman（CAO） Triggers Audit of Uruguayan Paper Mill Projects and Expands Investigation to Proceedings of MIGA[EB/OL].（2005-11-09）[2022-09-07].http://www.cedha.org.ar/en/more_infbrmation/compliance-audit-ifc?miga.php.

⑧ Center for Human Rights and Environment （CEDHA）.Stakeholder Communities Increase Pressure and Plan New Marches to Oppose Uruguayan Paper Mills[EB/OL].（2006-09-11）[2022-09-07].http://www.cedha.org.ar/en/more_infbrmation/stakeholdercommunities-oppose-pulp-mills.php.

⑨Center for Human Rights and Environment（CEDHA）.Argentina and Bank Track,Holland,Botnia and ENCE Pulp Paper Mills Uruguay[EB/OL].（2006-10-15）[2022-09-07].http://www.cedha.org.ar/docs/press-kit-celuiosa.doc.

⑩參見《21世紀(jì)議程》第23章序言。

[11]參見《21世紀(jì)議程》第27章《加強(qiáng)非政府組織作為可持續(xù)發(fā)展合作者的作用方案領(lǐng)域》。