■ 張志敏/袁國(guó)華/穆顯平/席 皛

（1.北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 102603；2.中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149；3.貴州省社會(huì)科學(xué)院，貴陽(yáng) 550002；4.自然資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 101149）

在我國(guó)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的偉大征程中，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾在廣大農(nóng)村地區(qū)尤為突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展最艱巨最繁重的任務(wù)也在農(nóng)村。特殊的自然地理?xiàng)l件和自然資源稟賦，是造成我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡和部分地區(qū)長(zhǎng)期貧困的重要原因之一[1]。自然資源作為我國(guó)實(shí)施脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎(chǔ)和保障，故而自然資源差別化支持政策在中央部署和各類重要文件中都有較高的占比。自然資源領(lǐng)域相關(guān)舉措與政策在脫貧攻堅(jiān)時(shí)期的實(shí)踐中發(fā)揮了積極作用，也將在鄉(xiāng)村振興時(shí)期起到重要作用。如何支撐脫貧攻堅(jiān)與鄉(xiāng)村振興實(shí)現(xiàn)有效銜接，將是下一階段自然資源政策研究的重點(diǎn)，對(duì)于鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、服務(wù)支撐鄉(xiāng)村振興具有重大現(xiàn)實(shí)和歷史意義[2]。

1 自然資源扶貧主要支持政策及制度變遷

第一階段——初始探索期（1978—1986年）：此階段主要是通過改革土地經(jīng)營(yíng)制度推動(dòng)減貧，并開始重視農(nóng)村用能問題。這一時(shí)期，我國(guó)逐步完成了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村土地制度改革，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，對(duì)解決當(dāng)時(shí)農(nóng)村貧困問題發(fā)揮了決定性作用。隨著農(nóng)村集體生產(chǎn)組織的解散，農(nóng)村地區(qū)因經(jīng)濟(jì)脆弱而無法經(jīng)受自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)不確定性沖擊的弊端凸顯。國(guó)家開始創(chuàng)新農(nóng)村貧困治理體系，并逐步建立起了以公共治理為主體的開發(fā)式扶貧治理結(jié)構(gòu)。1984年，國(guó)家開始推行以工代賑政策，即救濟(jì)對(duì)象通過參加必要的社會(huì)工程建設(shè)獲得賑濟(jì)金或賑濟(jì)物，這是貧困人口通過出工投勞獲得救濟(jì)的主要途徑。1984年，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，這是在國(guó)家層面文件中第一次出現(xiàn)“貧困”的概念。通知指出，“在堅(jiān)持土地公有的前提下，由群眾自主選擇最適宜的經(jīng)營(yíng)形式”“耕地承包期可以延長(zhǎng)到30年，允許轉(zhuǎn)讓承包權(quán)”。1986年國(guó)務(wù)院成立扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，將解決農(nóng)村地區(qū)貧困人口的用能問題列為扶貧開發(fā)的重點(diǎn)工作之一。1986年12月，國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)的意見》（國(guó)經(jīng)委〔1986〕806號(hào)），將用能問題作為農(nóng)村扶貧的基礎(chǔ)。

第二階段——定點(diǎn)幫扶期（1987—2000年）：這一階段以定點(diǎn)幫扶、土地扶貧和能源扶貧為主要特征。1987年，地質(zhì)礦產(chǎn)部選定贛南地區(qū)開展定點(diǎn)幫扶，通過土地政策和地質(zhì)調(diào)查技術(shù)支持實(shí)行差別化政策扶貧。1994年3月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994—2000年）》，明確指出通過土地有償租用、轉(zhuǎn)讓使用權(quán)等方式，加快荒地、荒山、荒坡、荒灘、荒水的開發(fā)利用。這是第一次從中央層面部署使用土地政策開展扶貧。此時(shí)政策目標(biāo)重點(diǎn)是解決貧困居民的生活用電問題。1998年，新組建的國(guó)土資源部繼續(xù)開展定點(diǎn)扶貧工作，針對(duì)貧困戶進(jìn)行進(jìn)村入戶式資源開發(fā)利用扶貧。1998年，國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加快農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)（改造）工作有關(guān)問題的通知》，旨在“保證農(nóng)村供電的經(jīng)濟(jì)、可靠和安全”。之后陸續(xù)出臺(tái)的能源扶貧政策目標(biāo)不再僅局限于解決“用得上電”問題，兼顧解決“用得起電”問題。

第三階段——夯實(shí)基礎(chǔ)期（2001—2010年）：這一階段自然資源領(lǐng)域的扶貧措施主要是契合國(guó)家的“鞏固溫飽成果，加快脫貧致富”戰(zhàn)略，在國(guó)家實(shí)施“整村推進(jìn)”與“兩輪驅(qū)動(dòng)”的扶貧戰(zhàn)略基礎(chǔ)上，推行礦產(chǎn)資源和土地扶貧，可稱之為夯實(shí)基礎(chǔ)期。2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》明確592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣和15萬個(gè)貧困村，推行整村推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的扶貧開發(fā)措施，有效降低了貧困人口數(shù)量。2004年“中央1號(hào)文件”提出降低農(nóng)業(yè)稅稅率、取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼，從此“中央1號(hào)文件”開始了對(duì)“三農(nóng)”問題的關(guān)注。由于我國(guó)貧困人口主要集中在邊疆地區(qū)、民族地區(qū)、革命老區(qū)，而我國(guó)絕大多數(shù)油氣資源及大部分固體礦產(chǎn)資源的新增儲(chǔ)量主要集中在中西部地區(qū)，兩者分布具有一定的交叉重合，因此礦產(chǎn)資源開發(fā)扶貧逐漸成為破解“富饒的貧困”難題的重要方式。

第四階段——重點(diǎn)保障期（2011—2015年）：在全國(guó)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，土地和礦產(chǎn)資源扶貧政策開始向集中連片特殊困難地區(qū)等深度貧困地區(qū)傾斜。2011年12月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，明確要求國(guó)土資源部承擔(dān)三項(xiàng)牽頭任務(wù)，涉及用地指標(biāo)傾斜、土地整治、地質(zhì)災(zāi)害防治和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等。國(guó)土資源部相繼出臺(tái)支持14個(gè)集中連片特困地區(qū)的政策措施，包括支持貴州省畢節(jié)市差別化國(guó)土資源管理政策、云南省烏蒙山片區(qū)政策、四川省涼山州扶貧攻堅(jiān)政策和烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)政策等，旨在幫助這些深度貧困地區(qū)因地制宜將土地、礦產(chǎn)等資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)?！笆濉逼陂g，共計(jì)為貧困地區(qū)安排土地整治項(xiàng)目5200多個(gè)，投入資金940多億元。2012年8月，國(guó)土資源部印發(fā)了《關(guān)于支持集中連片特殊困難地區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)的若干意見》，從政策幫扶、人才培養(yǎng)等方面為集中連片特殊困難地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持，通過將貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為政策優(yōu)勢(shì)，有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，為貧困地區(qū)注入經(jīng)濟(jì)活力。

續(xù)表1

第五階段——整體推進(jìn)期（2016—2020年）：“十三五”時(shí)期是我國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最繁重的時(shí)期。2015年11月，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》提出全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略，要求“到2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。為此，我國(guó)構(gòu)建了省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)一起抓扶貧、層層落實(shí)責(zé)任制的治理格局，注重抓“六個(gè)精準(zhǔn)”，采取分類施策的方法，確保各項(xiàng)政策好處落到扶貧對(duì)象身上。2020年11月，貴州省9個(gè)縣退出貧困縣序列，標(biāo)志著我國(guó)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)已基本完成。為落實(shí)中央關(guān)于脫貧攻堅(jiān)的整體要求，2017年國(guó)土資源部出臺(tái)了《關(guān)于支持深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)的意見》，為脫貧工作提供了全面而特殊的自然資源政策支撐。政策可以分為土地扶貧、資源扶貧和生態(tài)扶貧[3]，具體如表1所示。

表1 “十三五”期間自然資源領(lǐng)域扶貧相關(guān)政策梳理

2 鄉(xiāng)村振興期自然資源政策轉(zhuǎn)變重點(diǎn)分析

通過上述分析不難發(fā)現(xiàn)，自然資源差別化支持政策在脫貧攻堅(jiān)期發(fā)揮了極大的作用。當(dāng)前我國(guó)正處于鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果與推動(dòng)鄉(xiāng)村振興統(tǒng)籌銜接、疊加推進(jìn)的歷史交匯時(shí)期，2020年12月出臺(tái)的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》要求：脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)完成后，設(shè)立5年過渡期。為全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，中央和國(guó)家層面頻繁出臺(tái)相關(guān)配套措施，從法律層面的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，到具體實(shí)踐層面的中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見》和《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》等。脫貧攻堅(jiān)期和鄉(xiāng)村振興期的任務(wù)不同，政策的覆蓋范圍也不一致，鄉(xiāng)村振興期間自然資源支持政策將覆蓋廣大農(nóng)村地區(qū)。因此脫貧攻堅(jiān)期間自然資源差別化支持政策在鄉(xiāng)村振興期間需要按照延續(xù)、優(yōu)化、退出的思路進(jìn)行，進(jìn)一步明確適用范圍[4]。

脫貧攻堅(jiān)是一項(xiàng)呈現(xiàn)緊迫性、突擊性、局部性特點(diǎn)的重大民生工程，相比而言，鄉(xiāng)村振興是一項(xiàng)漸進(jìn)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性的工程。鄉(xiāng)村振興離不開資源要素支撐，科學(xué)優(yōu)化配置自然資源是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺的基本要求，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村增收、生活富裕的根本保障。自然資源支持政策也需實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)變，即從實(shí)施主體上實(shí)現(xiàn)由部門主導(dǎo)向政府統(tǒng)籌、多方參與轉(zhuǎn)變，從實(shí)施手段上實(shí)現(xiàn)由自上而下向上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)轉(zhuǎn)變，在政策實(shí)施工具上實(shí)現(xiàn)由試點(diǎn)示范向全域范圍、梯度推進(jìn)轉(zhuǎn)變。以生態(tài)、資源、土地為主要支持類型的政策重點(diǎn)也將發(fā)生較大的轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)村振興階段自然資源差別化支持政策實(shí)施重點(diǎn)也將主要側(cè)重于土地和生態(tài)支持政策。土地類政策主要包括農(nóng)村土地制度改革和用地保障兩個(gè)方面，如：《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確提出，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地制度、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革穩(wěn)步推進(jìn)；《自然資源部 國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì) 農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于保障和規(guī)范農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的通知》（自然資發(fā)〔2021〕16號(hào)）要求，保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展合理用地需求，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大留出用地空間。生態(tài)支持類政策主要側(cè)重于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面：2021年4月21日，國(guó)務(wù)院第132次常務(wù)會(huì)議修訂通過《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，提出建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度；2021年4月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的意見》，要求廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮生態(tài)優(yōu)勢(shì)就地就近致富。

3 貴州省自然資源領(lǐng)域助推脫貧攻堅(jiān)主要經(jīng)驗(yàn)與做法

貴州省曾經(jīng)是全國(guó)貧困人口最多、貧困面最大、貧困程度最深的省份，2020年實(shí)現(xiàn)全省66個(gè)貧困縣全部摘帽，923萬貧困人口全部脫貧，192萬人搬出大山，書寫了我國(guó)減貧史上最精彩的篇章，這一過程中自然資源領(lǐng)域差別化支持政策發(fā)揮了重要作用。

3.1 聚焦就業(yè)與收入保障，對(duì)貧困戶實(shí)施精準(zhǔn)扶貧

通過土地綜合整治項(xiàng)目和公益性崗位就業(yè)保障為貧困戶增收提供精準(zhǔn)政策支撐。土地綜合整治項(xiàng)目實(shí)施每年為10萬就地脫貧人口每人整治1畝優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，共為就地脫貧人口整治優(yōu)質(zhì)農(nóng)田36.15萬畝，工程惠及30.79萬貧困人口，獲得勞務(wù)收入4.16億元，形成農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)26.24億元。在20個(gè)極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)整鄉(xiāng)推進(jìn)土地整治3年行動(dòng)，累計(jì)投入11.45億元，惠及農(nóng)村人口30.74萬人，其中貧困人口7.37萬人。貧困地區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件得到大幅改善，老百姓真正享受到綠水青山帶來的實(shí)惠。城鄉(xiāng)增減掛鉤、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、地災(zāi)防治等項(xiàng)目工程用工就近優(yōu)先安排貧困群眾，開發(fā)出生態(tài)護(hù)林員、地質(zhì)災(zāi)害巡查員等公益性崗位保就業(yè)，在已安排11082名地質(zhì)災(zāi)害隱患監(jiān)測(cè)員的基礎(chǔ)上，新設(shè)置14328個(gè)地質(zhì)災(zāi)害巡查公益崗位優(yōu)先安排貧困群眾，對(duì)“9+3”貧困縣的所有自然村實(shí)行全覆蓋，確保每個(gè)自然村安排1名以上的巡查員，每個(gè)崗位每年補(bǔ)助5000元，助推貧困群眾增收達(dá)標(biāo)。

3.2 保障貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)用地，護(hù)航農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展

打出空間規(guī)劃預(yù)留、土地綜合整治試點(diǎn)、支持設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)、發(fā)揮礦業(yè)和測(cè)繪優(yōu)勢(shì)的政策組合拳，護(hù)航農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對(duì)縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃中安排不少于10%的建設(shè)用地預(yù)留指標(biāo)，重點(diǎn)統(tǒng)籌用于保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。選擇成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展鄉(xiāng)村全域土地綜合整治試點(diǎn)。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地按照一般耕地進(jìn)行管理，不屬于非農(nóng)建設(shè)，不需要落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡，其中養(yǎng)殖設(shè)施用地確實(shí)無法避讓永久基本農(nóng)田的，允許通過補(bǔ)劃使用少量、零星的永久基本農(nóng)田，可以先行使用，后補(bǔ)辦永久基本農(nóng)田補(bǔ)劃手續(xù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)備案。以節(jié)約集約用地和應(yīng)保盡保原則為指導(dǎo)，統(tǒng)籌用好“增減掛鉤”“增存掛鉤”政策，優(yōu)先保障貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)新增建設(shè)用地。十八大以來，貴州省共獲批準(zhǔn)建設(shè)用地252.93萬畝，其中新增建設(shè)用地219.55萬畝，重點(diǎn)保障了能源、交通、水利等重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，易地扶貧搬遷、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)革命和十大千億級(jí)工業(yè)振興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，民生發(fā)展及“補(bǔ)短板、強(qiáng)基礎(chǔ)、穩(wěn)投資”項(xiàng)目，以及搶險(xiǎn)救災(zāi)、疫情防控等重點(diǎn)和急需項(xiàng)目用地需求，其中2020年深度貧困縣和貧困人口超過1萬的3個(gè)摘帽縣（區(qū)）共獲批建設(shè)用地58宗合計(jì)3.23萬畝。全力保障了成貴鐵路、貴南鐵路、銅仁市大興水利樞紐工程、遵義務(wù)正道氧化鋁工程等一大批國(guó)家和省重點(diǎn)交通、水利、能源項(xiàng)目用地。

3.3 推進(jìn)自然資源領(lǐng)域確權(quán)登記工作，夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)

加快推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地摸底調(diào)查和確權(quán)頒證，夯實(shí)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)。實(shí)施烏蒙山區(qū)山水林田湖草生態(tài)保護(hù)修復(fù)試點(diǎn)工程。出臺(tái)探索市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施辦法，推進(jìn)綠色礦山建設(shè)，積極推進(jìn)納雍縣骔嶺煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)和織金縣珠藏鎮(zhèn)織河煤礦片區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理。組織開展長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶烏江、赤水河兩岸10千米范圍內(nèi)廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)，累計(jì)治理面積達(dá)8145畝，完成率達(dá)85%。推進(jìn)湄潭縣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革，湄潭縣建立了“五定五明”入市工作機(jī)制，形成4種入市方式，健全“三定一議”收益分配機(jī)制，探索了激發(fā)農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力的鄉(xiāng)村振興新路徑。2020年選擇息烽縣、遵義市匯川區(qū)、安順市平壩區(qū)、“9+3”貧困縣等24個(gè)縣（區(qū)）先行開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。有序推進(jìn)農(nóng)村房地一體宅基地、集體建設(shè)用地確權(quán)登記，截至2019年底，符合條件的宅基地、集體建設(shè)用地頒證率高達(dá)100%。進(jìn)一步完善不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作機(jī)制，在開陽(yáng)縣、納雍縣開展農(nóng)村房地一體地籍調(diào)查示范，夯實(shí)不動(dòng)產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查工作基礎(chǔ)。在貴定縣、玉屏縣開展林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)登記規(guī)范化制度建設(shè)試點(diǎn)，探索規(guī)范便民的林權(quán)調(diào)查確權(quán)登記制度。

3.4 強(qiáng)化資源要素保障，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)資源開發(fā)利用

強(qiáng)化礦產(chǎn)資源要素保障，支持貧困地區(qū)推進(jìn)頁(yè)巖氣、煤層氣、地?zé)幔厝┑惹鍧嵞茉促Y源勘查開發(fā)，指導(dǎo)16個(gè)深度貧困縣用好增加的3～5個(gè)砂石礦山指標(biāo)，以及極貧鄉(xiāng)鎮(zhèn)增加的1～2個(gè)砂石礦山指標(biāo)。開展新型基礎(chǔ)測(cè)繪建設(shè)探索，利用航空航天遙感監(jiān)測(cè)、地理信息大數(shù)據(jù)等先進(jìn)技術(shù)，持續(xù)開展茶、玉米、辣椒等十二大特色產(chǎn)業(yè)作物種植情況遙感監(jiān)測(cè)。組織開展耕地質(zhì)量地球化學(xué)調(diào)查，編制完成《貴州省富硒富鍺耕地手冊(cè)》，以縣為單元制作《農(nóng)作物生長(zhǎng)的搖籃——耕地》耕地質(zhì)量地球化學(xué)調(diào)查評(píng)價(jià)成果宣傳手冊(cè)，為“黔貨出山”提供了科學(xué)依據(jù)。開展了貴州省精品水果調(diào)查，采用航拍等技術(shù)手段，精確調(diào)查統(tǒng)計(jì)火龍果、刺梨等精品水果的種植面積，首次摸清了精品水果種植現(xiàn)狀。加強(qiáng)貴州省遙感影像統(tǒng)籌利用工作，促進(jìn)遙感影像有序開發(fā)和共享利用，實(shí)現(xiàn)了遙感影像一年兩次以上全域覆蓋。

4 影響貴州省自然資源領(lǐng)域促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的主要問題

4.1 農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地保障政策缺乏精細(xì)化

當(dāng)前貴州省農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在以“短平快”產(chǎn)業(yè)為主、市場(chǎng)占有率低、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、競(jìng)爭(zhēng)力不足和抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱等問題，因此精準(zhǔn)保障農(nóng)村一二三產(chǎn)融合用地難度較大。主要存在三個(gè)方面難點(diǎn)：一是設(shè)施農(nóng)用地范圍不夠精準(zhǔn)、融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障不足。以湄潭縣為例，該縣是貴州省茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展最好的縣，是“中國(guó)茶葉百?gòu)?qiáng)縣”，擁有“湄潭翠芽”“遵義紅”等知名品牌，茶園種植和茶產(chǎn)品銷售是當(dāng)?shù)乩习傩罩饕杖雭碓矗捎谌狈罴庸ぜ夹g(shù)支撐，該縣茶產(chǎn)業(yè)總體上仍處于產(chǎn)業(yè)鏈的最低端，無法獲得深度加工后高附加值產(chǎn)品的紅利。要改變這一情況，加強(qiáng)融合產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地保障無疑是重要前提。二是設(shè)施農(nóng)用地政策“按農(nóng)用地管理”的要求不明確，可操作性有待加強(qiáng)。如赤水市竹資源豐富，雜竹砍伐就近堆放、切片、分揀、轉(zhuǎn)運(yùn)需要占用的場(chǎng)地較多，該類場(chǎng)地辦理臨時(shí)用地?zé)o政策支持，辦理建設(shè)用地又因其幾乎在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界以外也不符合政策要求，若依據(jù)該類場(chǎng)地多為平場(chǎng)、部分硬化，且耕作層基本保留，對(duì)其適用設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策卻又缺乏指導(dǎo)意見。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展大多以家庭式作坊或集體經(jīng)濟(jì)組織的茶葉加工廠、大米初加工廠為主，此類產(chǎn)業(yè)用地是否屬于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地缺乏明確政策。三是旅游設(shè)施用地難落地、農(nóng)村農(nóng)戶自建的設(shè)施農(nóng)用地上圖入庫(kù)難、產(chǎn)業(yè)用地與基本農(nóng)田保護(hù)管控要求存在矛盾等產(chǎn)業(yè)用地問題，都凸顯了對(duì)政策精細(xì)化和準(zhǔn)確化的需求。

4.2 村莊規(guī)劃缺乏獨(dú)特性與實(shí)用性，落地保障措施不健全

《貴州省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》要求分類編制村莊規(guī)劃，但村莊規(guī)劃編制及實(shí)施過程中普遍存在規(guī)劃編制人才匱乏，村莊特色體現(xiàn)不足，規(guī)劃前瞻性不強(qiáng)，村莊保護(hù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展良性互促機(jī)制不健全，村莊可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力不足，村集體、村民參與度不夠等問題，導(dǎo)致村莊規(guī)劃的可操作性和實(shí)用性不高。村莊規(guī)劃編制過程中由于外聘專家和研究人員對(duì)鄉(xiāng)土田園特色和風(fēng)土人情了解不足，缺乏村莊建設(shè)管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致村莊規(guī)劃缺乏特色，建筑風(fēng)格、特色產(chǎn)業(yè)、農(nóng)居環(huán)境等存在不同程度的同質(zhì)化現(xiàn)象。而因地制宜地推進(jìn)村莊規(guī)劃編制和實(shí)施需要當(dāng)?shù)卮迕竦挠行⑴c，但由于村民對(duì)規(guī)劃認(rèn)知度低、村集體統(tǒng)籌組織能力不強(qiáng)等問題，使得村民主人翁作用沒有得到有效發(fā)揮。此外，后期生態(tài)旅游等新興業(yè)態(tài)用地選址的不確定性、大面積集中建設(shè)區(qū)認(rèn)購(gòu)程度不高造成二次閑置、農(nóng)民新宅基地選址的隨意性等都造成規(guī)劃后期的頻繁調(diào)整[5]。存在上述問題的主要原因是：基層規(guī)劃經(jīng)費(fèi)落實(shí)不到位，規(guī)劃人員專業(yè)性不強(qiáng)；前期調(diào)研不深入，規(guī)劃以完成編制任務(wù)為目標(biāo)，過于機(jī)械化和程序化，未能廣泛征求民意；對(duì)村莊規(guī)劃實(shí)施效果的考核和監(jiān)督機(jī)制不夠完善，對(duì)規(guī)劃留白和預(yù)留指標(biāo)安排利用不充分。筆者通過實(shí)地調(diào)研了解到，部分地區(qū)存在村莊規(guī)劃與永久基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、飲用水源保護(hù)區(qū)等其他專項(xiàng)規(guī)劃相沖突問題，亟須建立綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，解決“多規(guī)合一”背景下實(shí)用型村莊規(guī)劃落地問題。

4.3 地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)管體系不健全，災(zāi)害搬遷選址難

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2020年貴州省共有88個(gè)縣（市、區(qū)）1292個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）遭遇各類自然災(zāi)害，涉及475.65萬人次，其中臨時(shí)避險(xiǎn)及緊急轉(zhuǎn)移安置28.75萬人次，較前五年同期均值增加78.2%；地質(zhì)與風(fēng)雹等災(zāi)害造成全省7.22萬戶房屋不同程度損壞，較2019年同期增加166%。其中有自然環(huán)境因素，也有地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)管體系不健全的原因。貴州省地質(zhì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)多面廣且難發(fā)現(xiàn)難治理，地質(zhì)災(zāi)害隱患風(fēng)險(xiǎn)較大。貴州省尚未建立以預(yù)防和監(jiān)測(cè)為主、覆蓋全省的地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)系統(tǒng)和地質(zhì)災(zāi)害氣象預(yù)報(bào)預(yù)警系統(tǒng)，導(dǎo)致不能有效地進(jìn)行地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測(cè)與預(yù)警。以當(dāng)?shù)卮迕駷橹鞯牡刭|(zhì)災(zāi)害隱患監(jiān)測(cè)員和巡查員，由于缺乏地質(zhì)災(zāi)害防治專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，缺少系統(tǒng)的地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警知識(shí)，所以地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警效果不佳。此外，還存在地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)移民搬遷工程項(xiàng)目用地選址困難的問題。地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)多以散居為主，因永久性基本農(nóng)田、國(guó)家級(jí)省級(jí)公益林或生態(tài)保護(hù)紅線與地質(zhì)災(zāi)害隱患等限制，地質(zhì)災(zāi)害避險(xiǎn)移民搬遷項(xiàng)目難以就近就地選址建房，且農(nóng)戶普遍存在祖宅難舍、故土難離的思想，極個(gè)別農(nóng)戶不愿搬遷，導(dǎo)致地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)受威脅對(duì)象不能一次性徹底搬離避讓，影響項(xiàng)目推進(jìn)。

4.4 農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展滯后于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求

鄉(xiāng)村振興期農(nóng)村產(chǎn)業(yè)將以一二三產(chǎn)業(yè)融合和轉(zhuǎn)型升級(jí)為方向，土地要素供給是關(guān)鍵。貴州省雖然已經(jīng)開始了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)等各項(xiàng)改革，但以增值收益分配制度為主要內(nèi)容的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化體系并未真正意義上建立。涵蓋農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、農(nóng)村土地征收制度改革、宅基地 “三權(quán)分置”改革等內(nèi)容的農(nóng)村土地制度改革進(jìn)展緩慢，實(shí)踐中還存在入市思路不夠清晰、宅基地有償退出探索不足等問題[6]。新修訂的《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》雖然對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用管理作出相關(guān)規(guī)定，但是國(guó)家層面的指引性、約束性配套政策法規(guī)尚未出臺(tái)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市規(guī)則、使用年限、確權(quán)登記等基礎(chǔ)性問題仍未解決，不能有效地滿足市場(chǎng)化背景下農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地需求。公開交易平臺(tái)尚未建立，與入市相關(guān)的監(jiān)管措施、服務(wù)體系和配套政策仍有待完善等問題，使得擬入市地塊信息沒有渠道進(jìn)行流通，造成“人找不著地，地找不著人”的兩難困境。

4.5 “凈礦”出讓難，礦產(chǎn)資源收益利益共享機(jī)制尚未建立

當(dāng)前砂石土礦業(yè)權(quán)已下放縣級(jí)自然資源主管部門審批，由于工礦用地經(jīng)常涉及規(guī)劃調(diào)整和基本農(nóng)田、公益林等用地用林權(quán)屬問題，特別是涉及征地利益分配、費(fèi)用核算、村民補(bǔ)償?shù)葐栴}，導(dǎo)致“凈礦”出讓在用地環(huán)節(jié)存在諸多障礙。部分礦山企業(yè)對(duì)農(nóng)村扶貧工作做出了一定貢獻(xiàn)，如礦山開發(fā)過程中優(yōu)先使用當(dāng)?shù)刎毨藛T、修建農(nóng)村道路、捐贈(zèng)等，但由于基層主觀能動(dòng)性有限，村集體和村民以土地、資產(chǎn)入股礦山的做法沒有普遍實(shí)施。礦山企業(yè)扶貧的方式在鄉(xiāng)村振興期不具有持續(xù)性，由于尚未出臺(tái)明確礦山收益分配標(biāo)準(zhǔn)或比例的相關(guān)制度，礦山收益共享機(jī)制尚未建立，所以礦產(chǎn)資源開發(fā)中的收益主體及其法律地位不夠明確，無法從法律制度層面規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)收益分配行為[7]。

4.6 生態(tài)補(bǔ)償推進(jìn)滯后，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)保障不足

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)將成為鄉(xiāng)村振興期推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新領(lǐng)域。目前除國(guó)家層面的森林生態(tài)效益補(bǔ)償、主體功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償外，貴州省還制定出臺(tái)了《貴州省赤水河等流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償辦法》，同時(shí)與相鄰省共同簽署了《云南省、貴州省、四川省人民政府關(guān)于赤水河流域橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議》，共同構(gòu)建黔中水利樞紐工程涉及流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2020年，貴州省選取了遵義市赤水市、畢節(jié)市大方縣、銅仁市江口縣、黔東南州雷山縣和黔南州都勻市5個(gè)縣（市）作為生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)，國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償綜合試點(diǎn)則為遵義市赤水市、銅仁市江口縣、黔南州荔波縣、畢節(jié)市威寧縣、黔東南州雷山縣。但貴州省生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐覆蓋范圍較窄，森林生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐除國(guó)家層面的政策外，缺少省級(jí)層面的探索，耕地、草原、濕地等其他要素補(bǔ)償工作嚴(yán)重滯后，基于市場(chǎng)化的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制尚未建立，特別是在耕地后備資源貧乏的山地地區(qū)，耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的缺失使得農(nóng)民和村集體保護(hù)耕地的積極性未能有效激發(fā)。地方層面缺乏綜合性生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐的工作思路，對(duì)如何利用生態(tài)優(yōu)勢(shì)發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)、如何通過綠色生態(tài)實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值等促進(jìn)鄉(xiāng)村振興缺乏系統(tǒng)性思考。

4.7 耕地后備資源不足，耕地占補(bǔ)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)落實(shí)難

受客觀自然地理環(huán)境因素制約，貴州省耕地分散零碎，地塊面積小，陡坡耕地多，整體上存在耕地占補(bǔ)平衡、增減掛鉤落實(shí)難問題。一是由于前期劃定基本農(nóng)田比例較高，新增建設(shè)用地總體規(guī)模較小，耕地后備資源不足，大部分地區(qū)“占良田補(bǔ)良田”政策難以執(zhí)行，并且耕地質(zhì)量結(jié)構(gòu)性問題尤其突出。二是各地補(bǔ)充耕地推進(jìn)力度不夠，補(bǔ)充的新增耕地指標(biāo)中旱地占90%，水田指標(biāo)只占10%，且大多是中低等耕地，落實(shí)建設(shè)占用耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水補(bǔ)水”要求難度較大。從《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑管理辦法》的具體實(shí)施來看，國(guó)家給予貴州省鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣較多的政策指標(biāo)，但耕地后備資源不足、補(bǔ)充耕地推進(jìn)力度不夠等原因，導(dǎo)致現(xiàn)有存量指標(biāo)已基本用完，實(shí)際上難以充分享受國(guó)家增減掛鉤政策的紅利。三是耕地保護(hù)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻，違規(guī)違法占用耕地現(xiàn)象頻發(fā)。部分地區(qū)城市建設(shè)用地增加，對(duì)應(yīng)實(shí)行增減掛鉤的農(nóng)地管護(hù)區(qū)由于監(jiān)管不到位，導(dǎo)致耕地撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。貴州省農(nóng)村建設(shè)亂占耕地現(xiàn)象突出、由來已久，村民建房亂占耕地點(diǎn)多、面廣、量大，而且由于部分地方落實(shí)工作不到位，仍出現(xiàn)新的亂占耕地建房現(xiàn)象[8]。

5 貴州省自然資源領(lǐng)域接續(xù)助力鄉(xiāng)村振興政策建議

5.1 完善鄉(xiāng)村振興用地保障政策

一是開展農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地審批制度改革試點(diǎn)。六盤水市、畢節(jié)市和湄潭縣農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)根據(jù)農(nóng)村休閑觀光等產(chǎn)業(yè)分散布局的實(shí)際，探索靈活多樣地用地方式，簡(jiǎn)化用地報(bào)件事項(xiàng)。以預(yù)留指標(biāo)和規(guī)劃留白的做法，用好每年至少安排5%新增建設(shè)用地指標(biāo)保障鄉(xiāng)村重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目用地機(jī)制，通過比例和面積控制切實(shí)保障農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民建房需求。二是根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策并結(jié)合貴州省實(shí)際，制定規(guī)范一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地實(shí)施細(xì)則。三是保障村民住宅合理用地需求。持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村亂占耕地建房專項(xiàng)整治行動(dòng)，探索宅基地有償退出制度，以存量宅基地利用為導(dǎo)向，切實(shí)保障農(nóng)民建房的合理用地需求。四是探索省市縣聯(lián)動(dòng)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)點(diǎn)狀供地政策，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村土地復(fù)合利用和支持合理鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目納入單獨(dú)選址范疇[9]。

5.2 充分發(fā)揮村莊規(guī)劃引領(lǐng)作用

按照全域全要素編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃要求，統(tǒng)籌布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)功能分區(qū)，實(shí)現(xiàn)30戶以上自然村寨、行政村等村落的全覆蓋。按照先行先試、先報(bào)先批原則，加快完善村莊規(guī)劃管理制度。以中心村為重點(diǎn)，加快推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略行動(dòng)，以鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌保護(hù)為方向，科學(xué)合理界定村莊類型；以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)格協(xié)調(diào)、舒適美觀、彰顯特色為指導(dǎo)原則，按需編制一批以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為支撐的具有特色、典型示范強(qiáng)、可落地可實(shí)施的多規(guī)合一實(shí)用型村莊規(guī)劃?？茖W(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、歷史文化保護(hù)線、村莊建設(shè)邊界等各類空間管控邊界，探索在市、縣國(guó)土空間規(guī)劃中城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、村莊邊界等區(qū)域“留白”，為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展預(yù)留空間，預(yù)留一定比例的零星建設(shè)用地指標(biāo)，用于保障村莊邊界范圍外的零星建房和鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)用地需求。

5.3 用足用活城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意見》要求：過渡期內(nèi)繼續(xù)實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省和省內(nèi)交易，但要在東西部協(xié)作和對(duì)口支援框架下，對(duì)現(xiàn)行政策進(jìn)行調(diào)整完善。因此建議：一是在赤水市等探索整治區(qū)域內(nèi)疊加開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的試點(diǎn)地區(qū)，允許一攬子解決“建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)、年度新增建設(shè)用地計(jì)劃、耕地占補(bǔ)平衡、不再單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)”等差別化政策[10]。二是從國(guó)家層面將原針對(duì)“三區(qū)三州”及其他深度貧困地區(qū)縣的增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策實(shí)施范圍調(diào)整為鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣，并探索通過點(diǎn)對(duì)點(diǎn)資源協(xié)商方式開展指標(biāo)流轉(zhuǎn)，以供求關(guān)系為依據(jù)商定流轉(zhuǎn)指標(biāo)量?jī)r(jià)[11]。三是試點(diǎn)探索將土地整治、礦山生態(tài)修復(fù)、工礦廢棄地治理等方式節(jié)余的建設(shè)用地指標(biāo)納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理，復(fù)墾出的耕地節(jié)余指標(biāo)可申請(qǐng)跨省域國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地，所得收益用于支持鄉(xiāng)村振興。

5.4 加大地質(zhì)災(zāi)害綜合治理支持力度

繼續(xù)加大地質(zhì)災(zāi)害隱患區(qū)搬遷力度，全面摸底、認(rèn)真排查地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)隱患較大、難以治理的村莊參照易地扶貧搬遷模式實(shí)施整體搬遷，加強(qiáng)搬遷后續(xù)的就業(yè)、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等方面的配套建設(shè)。鼓勵(lì)市縣探索創(chuàng)新地質(zhì)災(zāi)害避讓搬遷安置方式，制定詳細(xì)的搬遷安置方案及相關(guān)政策和工作措施，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)同步銜接。加大對(duì)脫貧縣地質(zhì)災(zāi)害綜合治理政策、資金的支持力度。加快地質(zhì)災(zāi)害治理項(xiàng)目實(shí)施，在項(xiàng)目及資金安排上向鞏固脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興銜接任務(wù)重、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)傾斜。統(tǒng)籌推進(jìn)地質(zhì)災(zāi)害全域綜合整治，按照輕重緩急分類綜合整治。繼續(xù)實(shí)施自然災(zāi)害防治能力提升工程，健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，提升災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，建設(shè)省級(jí)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)和應(yīng)急指揮平臺(tái)，形成省市縣鄉(xiāng)村五級(jí)聯(lián)動(dòng)的災(zāi)害應(yīng)急救助體系。

5.5 創(chuàng)新耕地保護(hù)與利用政策手段

以落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)為目標(biāo)，通過明確耕地和永久基本農(nóng)田的管制目標(biāo)和管制強(qiáng)度，加強(qiáng)永久基本農(nóng)田和耕地向建設(shè)用地及其他非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化的用途管制措施，制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”，探索創(chuàng)新耕地保護(hù)激勵(lì)約束政策。合理確定耕地和永久基本農(nóng)田規(guī)模，結(jié)合貴州省實(shí)際，評(píng)估調(diào)整耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護(hù)面積。在畢節(jié)市、赤水市、六盤水市等試點(diǎn)地區(qū)，探索對(duì)已經(jīng)實(shí)施退耕還林還草、25°以上的陡坡耕地等類型耕地，永久基本農(nóng)田中屬于劃定不實(shí)的，和違法違規(guī)占用確實(shí)無法恢復(fù)耕種的地塊，依據(jù)“國(guó)土三調(diào)”成果進(jìn)行整改補(bǔ)劃[12]。建立耕地和永久基本農(nóng)田生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，可將土地出讓收益等資源有償使用收益與耕地生態(tài)保護(hù)工作有機(jī)融合，探索建立耕地保護(hù)補(bǔ)償基金，對(duì)承擔(dān)耕地保護(hù)任務(wù)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶給予補(bǔ)貼，激勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)主體成為永久基本農(nóng)田的保護(hù)主體。將革命老區(qū)、“三州”民族地區(qū)等老少邊窮地區(qū)納入跨省域國(guó)家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地范圍，探索耕地異地有償代保模式。

5.6 探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)新路徑

探索實(shí)踐生態(tài)資源指標(biāo)及產(chǎn)權(quán)交易、生態(tài)修復(fù)及價(jià)值提升、生態(tài)產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)壬鷳B(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)方式，探索政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)省建設(shè)，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值評(píng)估、核算、交易體系，完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值核算方法，探索建立價(jià)值核算評(píng)估應(yīng)用機(jī)制，建立運(yùn)行順暢的生態(tài)產(chǎn)品交易制度。加快推進(jìn)國(guó)家生態(tài)綜合補(bǔ)償試點(diǎn)和省級(jí)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制試點(diǎn)縣(市)工作，打造一批具有地方特色、可復(fù)制可推廣的標(biāo)志性成果。按照“誰受益誰補(bǔ)償”“保護(hù)者得利”“受益者付費(fèi)”的原則，加快建立重點(diǎn)生態(tài)要素分類補(bǔ)償與重要區(qū)域綜合補(bǔ)償統(tǒng)籌兼顧，生態(tài)資源管護(hù)與資源資產(chǎn)管理、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)深度融合，有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償體系。優(yōu)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，繼續(xù)對(duì)生態(tài)脆弱的脫貧地區(qū)給予生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，保持對(duì)原“三區(qū)三州”等深度貧困地區(qū)支持力度不減。健全自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，加大對(duì)保護(hù)地范圍內(nèi)原住居民移民搬遷的補(bǔ)償扶持投入，引導(dǎo)一般控制區(qū)群眾適應(yīng)生態(tài)化生產(chǎn)方式。探索建立依法占用各類自然生態(tài)空間的補(bǔ)償制度，補(bǔ)償費(fèi)用專項(xiàng)用于被占用生態(tài)空間的生態(tài)保護(hù)修復(fù)。

5.7 擴(kuò)大自然資源資產(chǎn)收益政策效益

根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，研究制定省級(jí)實(shí)施意見，拓展鄉(xiāng)村振興資金來源。全面梳理土地出讓金征收和使用底數(shù)，包括從中計(jì)提的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金、農(nóng)田水利建設(shè)資金、教育資金等涉農(nóng)資金的規(guī)模?？茖W(xué)設(shè)定計(jì)提方式和比例，明確省、市、縣各級(jí)政府計(jì)提比例和使用方式。建立統(tǒng)籌調(diào)劑機(jī)制，合理界定支出范圍，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金應(yīng)主要由市、縣（區(qū)）政府安排使用，重點(diǎn)向縣級(jí)傾斜，賦予縣級(jí)政府更多資金使用自主權(quán)。推動(dòng)脫貧縣和鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣地質(zhì)旅游等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極吸引社會(huì)資本參與礦山生態(tài)修復(fù)，探索準(zhǔn)許集中連片開展生態(tài)修復(fù)達(dá)到一定規(guī)模和預(yù)期目標(biāo)的社會(huì)投資主體，依法依規(guī)取得一定修復(fù)面積的自然資源使用權(quán)。完善礦產(chǎn)資源收益共享制度，鼓勵(lì)資源豐富地區(qū)探索礦山企業(yè)、村集體、村民以資金、土地權(quán)屬、勞動(dòng)、技能等多種方式入股共享礦產(chǎn)資源開發(fā)收益的模式[7]。