文_張國玉

（作者系中央黨校（國家行政學(xué)院）黨建教研部教授）

（責(zé)任編輯 呂紅娟）

社會運行通常有兩種狀態(tài)，一種是常態(tài)，另一種是非常態(tài)，即危機狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)。不同社會運行狀態(tài)對治理體系治理能力和領(lǐng)導(dǎo)素質(zhì)領(lǐng)導(dǎo)行為要求的重點有所不同，這就決定了在危機狀態(tài)下，領(lǐng)導(dǎo)干部需要能夠把握和遵循非常態(tài)治理的特點和規(guī)律，及時轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)理念，迅速實現(xiàn)治理模式從常態(tài)治理到應(yīng)急管理的有序有效轉(zhuǎn)換。

一、應(yīng)急管理關(guān)鍵在組織力

通常危機狀態(tài)下需要迫切解決的重點問題，同時也是應(yīng)急管理需要及時解決的重點任務(wù)是：危機出現(xiàn)或突然爆發(fā)后，一方面帶來一定時空范圍內(nèi)對應(yīng)急物資需求的急劇擴大，但同時另一方面，在短時間又難以迅速供給所需大量物資。應(yīng)急管理的核心是圍繞如何迅速有效調(diào)配應(yīng)急物資及時處置危機事件，以及通過應(yīng)急溝通緩解人們搶購物資的恐慌心理來展開。通過處置現(xiàn)場和輿論場的“兩線作戰(zhàn)”盡快重建該區(qū)域的資源輸入——輸出系統(tǒng)，特別是資源輸入系統(tǒng)，以保證非常態(tài)下區(qū)域社會的有序運行。

無論是在短時間內(nèi)調(diào)集大量物資進行應(yīng)急處置，還是迅速對整個區(qū)域的人們進行大范圍的輿論引導(dǎo)，單獨依靠哪一個單位和部門都難以做到。因此，一旦進入危機狀態(tài)，必須通過對全社會的整體動員，以大規(guī)模組織化的社會行為來應(yīng)對突發(fā)事件損害的突發(fā)性和廣泛性。在危機狀態(tài)下，只有通過增強組織力，迅速構(gòu)建多方參與的社會動員響應(yīng)體系，才能及時有效應(yīng)對突發(fā)事件，最大可能減少危機帶來的損失，減少對整體社會運行的損害。

危機和突發(fā)事件常見于基層。基層靠近危機出現(xiàn)和突發(fā)事件爆發(fā)的一線，具有及時了解現(xiàn)場情況和能夠迅速部署處置的雙重優(yōu)勢，再加上基層組織具備基礎(chǔ)的管理職責(zé)和管理能力。因此，基層自然而然成為應(yīng)急管理的基本空間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道、社區(qū)和村等基層組織是應(yīng)急管理的第一道防線，基層干部群眾是應(yīng)急管理的基本依靠力量。把基層力量組織起來、增強基層組織力是基層應(yīng)急管理能力建設(shè)的關(guān)鍵。通過戰(zhàn)時組織起來的基層整體力量，在基層就能夠迅速形成一張安全網(wǎng)，使得危機和突發(fā)事件能夠及時被發(fā)現(xiàn)在基層、有效處置在基層。

社會運行狀態(tài)往往是在常態(tài)和非常態(tài)下兩種狀態(tài)下進行轉(zhuǎn)換，這決定社會治理模式也需要相應(yīng)及時實現(xiàn)在常態(tài)治理和應(yīng)急管理之間的轉(zhuǎn)換。增強基層組織力提高基層應(yīng)急管理能力的目的在于：使得基層治理建立常態(tài)治理和非常態(tài)應(yīng)急管理兩種治理模式的動態(tài)銜接機制，實現(xiàn)平戰(zhàn)之間的有序有效轉(zhuǎn)換。這有三個基本要求：第一，戰(zhàn)時貼近基層、依托基層組織迅速建立應(yīng)急管理處置機構(gòu)，保證在突發(fā)事件爆發(fā)后第一時間組建有效的應(yīng)急指揮體系；第二，平時注重通過應(yīng)急預(yù)案制定和應(yīng)急演練，把基層應(yīng)急處置力量組織起來，保證突發(fā)事件爆發(fā)后，應(yīng)急處置體系能夠迅速進入戰(zhàn)時狀態(tài)、有效運轉(zhuǎn)；第三，統(tǒng)籌戰(zhàn)時應(yīng)急管理和平時常態(tài)化管理，把應(yīng)急管理職責(zé)納入常態(tài)化管理，建立危機常態(tài)化防控機制，及時激活應(yīng)急管理指揮體系和應(yīng)急處置體系，實現(xiàn)常態(tài)治理向應(yīng)急管理的有序有效轉(zhuǎn)換。

二、貼近突發(fā)事件一線建組織

不同的社會運行狀態(tài)，社會治理模式的特點不同。常態(tài)下的社會治理通常按照分工、層級和流程，工作按部就班，就可以保證社會的有序運轉(zhuǎn)。應(yīng)急管理是一種非常態(tài)下的管理模式，具有內(nèi)在的特殊性，本質(zhì)上是一種例外管理。因此，應(yīng)急管理往往超越常態(tài)例行管理的分工、層級和流程，需要對危機和突發(fā)事件進行例外管理。危機狀態(tài)下例外管理的本質(zhì)是，迅速重建一個區(qū)域的資源輸入——輸出系統(tǒng)，為危機狀態(tài)下的資源輸入和資源分配重新建立資源輸入和分配的渠道、規(guī)范、流程。應(yīng)急管理的本質(zhì)是通過對突發(fā)事件實施例外管理，及時把危機爆發(fā)后區(qū)域的混亂狀態(tài)轉(zhuǎn)換為“常態(tài)”下的例行管理，從而做到既有效處置危機又維持危機狀態(tài)下本區(qū)域的有序運轉(zhuǎn)。

常態(tài)下例行管理的指揮體系基于層級制，分工、層級和流程都比較明確。應(yīng)急管理指揮體系必須扁平化，只有扁平化的應(yīng)急指揮體系，才能有效保證應(yīng)急資源的調(diào)配和迅速處置。而扁平化的應(yīng)急指揮體系最適合建在突發(fā)事件爆發(fā)現(xiàn)場，依托現(xiàn)有的基層組織建立應(yīng)急指揮體系。2021年4月28日頒布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”）中明確要求：“在應(yīng)急狀態(tài)下，由村（社區(qū)）‘兩委’統(tǒng)籌調(diào)配本區(qū)域各類資源和力量，組織開展應(yīng)急工作?！笨梢钥闯?，無論從中央要求來說，還是從應(yīng)急管理的科學(xué)性而言，在應(yīng)急狀態(tài)或者突發(fā)事件爆發(fā)后，都應(yīng)該在基層一線、依托基層組織迅速建立起屬地管理為主的應(yīng)急管理指揮體系。

從實際情況看，基層組織有著熟悉本地情況的天然優(yōu)勢，又處在突發(fā)事件一線，比較了解突發(fā)事件爆發(fā)后的真實情況。但同時也應(yīng)該看到，基層組織雖然被明確為應(yīng)急管理的主陣地和第一道防線，但其在危機狀態(tài)下特別是突發(fā)事件爆發(fā)后的應(yīng)急指揮力量和組織協(xié)調(diào)力量有著天然不足，僅僅依靠基層組織自己的力量往往很難及時協(xié)調(diào)整合各種資源、有效指揮各種專業(yè)力量的應(yīng)急處置工作?！兑庖姟分忻鞔_指出，“市、縣級政府要指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）做好應(yīng)急準(zhǔn)備工作，強化應(yīng)急狀態(tài)下對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人、財、物支持”。因此，在危機出現(xiàn)或者突發(fā)事件爆發(fā)后，上級政府需要注意，及時加強對基層組織應(yīng)急管理工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，根據(jù)突發(fā)事件類型選派相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和精干人員組成應(yīng)急管理指導(dǎo)服務(wù)組，迅速趕赴突發(fā)事件一線，參與突發(fā)事件處置指揮工作。

上級政府下派應(yīng)急指導(dǎo)服務(wù)力量下沉到基層，并不是也不能替代基層組織的應(yīng)急管理處置作用，一般情況下，上級政府派出的應(yīng)急力量可以由基層組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，上級指導(dǎo)服務(wù)組主要成員進入基層應(yīng)急管理指揮體系參與領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)。借鑒深圳市在防控新冠肺炎疫情中下派指導(dǎo)服務(wù)組的經(jīng)驗做法，可以把上級應(yīng)急指導(dǎo)服務(wù)小組的主要職責(zé)明確為“四查三幫兩考核”：查主體責(zé)任是否落實、查宣傳發(fā)動是否到位、查聯(lián)防聯(lián)控是否嚴(yán)密、查工作措施是否扎實；幫解決困難、幫克服短板、幫堵塞漏洞；考核應(yīng)急工作成效、考核干部表現(xiàn)等。同時，根據(jù)上級對應(yīng)急管理要求，及時向基層傳達指導(dǎo)，第一時間推動市縣政府新的決策部署落實到基層，夯實一線應(yīng)急管理指揮力量。

三、以一萬準(zhǔn)備應(yīng)對萬一事件

應(yīng)急管理既需要集中統(tǒng)一的應(yīng)急指揮體系，還需要有效協(xié)同的各種應(yīng)急處置力量。應(yīng)急處置力量體系的組建關(guān)鍵在平時，主要包括心理準(zhǔn)備、預(yù)案準(zhǔn)備、物資準(zhǔn)備、隊伍準(zhǔn)備等方面。應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備能夠把心理準(zhǔn)備、應(yīng)急隊伍和應(yīng)急物資三者貫通起來，使得應(yīng)急處置力量體系在平時就能夠有效組織起來，這樣才能保證在危機狀態(tài)下，危機處置力量在應(yīng)急指揮體系下做到如身使臂、如臂使指，保證危機發(fā)現(xiàn)在早、處置在小。

“憂先于事故能無憂，事至則憂無救于事?！睉?yīng)急管理務(wù)必要居安思危，增強憂患意識，堅持底線思維，時刻保持如履薄冰的謹(jǐn)慎、見葉知秋的敏銳，以大概率思維應(yīng)對小概率事件，轉(zhuǎn)變重應(yīng)急處置輕危機預(yù)防的想法和態(tài)度。基層對風(fēng)險和危機需要積極主動，未雨綢繆，見微知著，防微杜漸，下好先手棋，打好主動仗，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，保證經(jīng)濟社會發(fā)展的連續(xù)性和穩(wěn)定性。對風(fēng)險和危機必須“釜底抽薪”，強調(diào)未病先防，立足不發(fā)生危機，把功夫用在平時，把應(yīng)急管理重點放在危機爆發(fā)前的日常防范和安全管理上，在日常工作中提早消除誘發(fā)危機的各種因素?；鶎訉茌爡^(qū)域內(nèi)的風(fēng)險點、應(yīng)急人員、應(yīng)急裝備、應(yīng)急物資和應(yīng)急場地等各種情況做到底數(shù)清、狀態(tài)明，保證關(guān)鍵時刻能調(diào)得動、拉得出、上得去、拿得下。

應(yīng)急預(yù)案準(zhǔn)備集中于對所有可能發(fā)生的壞情況做好提前準(zhǔn)備，確定應(yīng)對措施、指揮程序和人員分工，以消除突發(fā)事件爆發(fā)后各種應(yīng)急處置工作的模糊性，為迅速進行應(yīng)急處置提供行動指引。應(yīng)急預(yù)案雖然不是萬能的，但沒有應(yīng)急預(yù)案一定是萬萬不行的。沒有應(yīng)急預(yù)案，意味著在危機來臨時，就沒有一個應(yīng)急處置的基本指引，危機一旦降臨必然猝不及防。建立應(yīng)急預(yù)案的目的是通過事前的充分準(zhǔn)備，來把握并化解將來的不確定性和風(fēng)險，保證基層干部在突發(fā)事件爆發(fā)后，能夠依然保持對應(yīng)急處置工作的主動性和控制權(quán)。因此，在很大程度上可以說，預(yù)案準(zhǔn)備水平有多高，應(yīng)急處置的水平就有多高。應(yīng)急管理最核心的任務(wù)是為應(yīng)對突發(fā)事件做好人、財、物等各種資源的預(yù)案準(zhǔn)備，特別是對基層常見的風(fēng)險和危機進行預(yù)判，做細、做實基層應(yīng)急預(yù)案。

應(yīng)急管理的現(xiàn)場應(yīng)對有兩個重點：一是前方的應(yīng)急處置，二是后方的物資籌集。應(yīng)急管理既需要“兵馬未動、糧草先行”的先期儲備，也需要“兵馬一動、糧草緊跟”的強大后備。常態(tài)下，除了個別的特殊生產(chǎn)企業(yè)或單位，通常不會儲備大量的應(yīng)急物資。應(yīng)急物資供應(yīng)保障的基本原則是平戰(zhàn)結(jié)合。危機狀態(tài)下物資供應(yīng)保障關(guān)鍵是善于從平時轉(zhuǎn)換到戰(zhàn)時，把常態(tài)下分散的物資儲備狀態(tài)轉(zhuǎn)換成戰(zhàn)時狀態(tài)下集中的應(yīng)急物資調(diào)運狀態(tài)。應(yīng)急物資供應(yīng)保障最重要的是調(diào)得快、用得上，應(yīng)急物資供應(yīng)保障機制需要建立從社區(qū)到區(qū)域，從區(qū)域內(nèi)到區(qū)域外不同層次的銜接聯(lián)動保障機制。第一，建立社區(qū)常備物資的固定盤點機制。了解社區(qū)儲備的物資種類和分布情況及聯(lián)系人。第二，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級區(qū)域內(nèi)主要物資種類及分布情況通報機制，統(tǒng)籌區(qū)域主要物資種類和分布情況。第三，建立市縣（區(qū)）以及應(yīng)急物資流通聯(lián)絡(luò)機制，掌握應(yīng)急處突主要物資的流通渠道、流通企業(yè)、生產(chǎn)企業(yè)和生產(chǎn)布局。

應(yīng)急處置力量除了消防救援、衛(wèi)生防疫等專業(yè)力量主要依靠外部支援之外，其他應(yīng)急處置具體工作很大程度上都要依靠本地的基層力量來完成。因此，基層干部平時就需要注意了解和組織轄區(qū)內(nèi)可能的應(yīng)急處置力量，比如社區(qū)里組織化程度相對高一些的物業(yè)公司、社區(qū)駐地的黨政機關(guān)和企事業(yè)單位、社會組織和社區(qū)小店等機構(gòu)，以及相對容易組織起來的社區(qū)黨員、干部、大學(xué)生、志愿者等人員，建立固定的組織聯(lián)系和溝通機制，注重平時的培訓(xùn)和演練，確保一旦危機來臨，應(yīng)急隊伍就能拉得出、用得上、打得贏。

四、建立平戰(zhàn)結(jié)合的危機防控常態(tài)化機制

“士不素習(xí)，當(dāng)陣惶惑；將不素習(xí)，臨陣暗變?！比绻f應(yīng)急指揮體系是“大腦”，應(yīng)急處置力量就是“手腳”，要把“大腦”和“手腳”在戰(zhàn)時有機協(xié)同起來，保證突發(fā)事件爆發(fā)后能夠有效處置，在平時就需要把應(yīng)急管理體系有效用起來。戰(zhàn)時的應(yīng)急管理是否有效，很大程度上取決于平常時候是否注重預(yù)案演練、是否注重事前預(yù)防。換言之，應(yīng)急演練應(yīng)該成為基層的必修課，實現(xiàn)危機防控的常態(tài)化。

先勝而后求戰(zhàn)。應(yīng)急預(yù)案要做到戰(zhàn)時管用，平時就要注重應(yīng)急預(yù)案的演練。如果應(yīng)急管理追求的是“先戰(zhàn)而后求勝”，意味著應(yīng)急管理已經(jīng)失敗。應(yīng)急預(yù)案究竟有沒有效，不能等到危機發(fā)生了再去用，再看有沒有效果。應(yīng)急預(yù)案能不能用、管不管用，只有用了才知道。應(yīng)急預(yù)案演練關(guān)鍵是不同單位和各個隊伍之間的合練，重在形成應(yīng)急處置的整體合力。第一，幫助人們迅速轉(zhuǎn)入戰(zhàn)時狀態(tài)，不至于猝然臨之，不知所措。第二，有助于在經(jīng)常性演練中不斷完善預(yù)案，及時根據(jù)發(fā)現(xiàn)的新情況和不足來修訂預(yù)案，保證預(yù)案的管用、好用。第三，通過經(jīng)常演練來保持人們特別是基層干部的危機意識，增強對風(fēng)險的敏銳性和行動力。

應(yīng)急管理有三個主要環(huán)節(jié)，即爆發(fā)之前的危機預(yù)防、爆發(fā)之后的應(yīng)急處置和處置之后的危機恢復(fù)。應(yīng)急管理的最佳狀態(tài)是無急可應(yīng)，可能的風(fēng)險和危機盡量都通過事前的危機預(yù)防加以消除和規(guī)避。預(yù)防為主是應(yīng)急管理的根本原則，前期預(yù)防比后期處置更重要，盡可能做到“危機不發(fā)生、出現(xiàn)不激化、爆發(fā)不升級”。危機預(yù)防重在日常防范、源頭治理、關(guān)口前移、前端處理，力爭把風(fēng)險化解在源頭，以小的成本解決將來可能出現(xiàn)的大問題，把風(fēng)險控制在基層，化解在萌芽，解決在當(dāng)?shù)兀乐癸L(fēng)險升級惡化。這需要基層干部在日常工作中對轄區(qū)內(nèi)的各種情況做到胸中有數(shù)，針對危險源和可能的爆發(fā)點，編好預(yù)案，抓好演練，備好物資，做好風(fēng)險監(jiān)測、準(zhǔn)確研判和及時預(yù)警。對風(fēng)險排查和監(jiān)測一定要防止認不清、想不到、管不到等問題的發(fā)生，做好隨時應(yīng)對突發(fā)事件的各種準(zhǔn)備，早發(fā)現(xiàn)，早報告，早處置，確保關(guān)鍵時刻有手段、拿得下。