文_薛 侃

（作者系上海市楊浦區(qū)委副書記、區(qū)長，中南大學(xué)法學(xué)院博士研究生）

（責(zé)任編輯 胡秀榮）

突如其來的新冠肺炎疫情是對城市社區(qū)治理工作的一場“壓力測試”。在黨中央的堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，城市社區(qū)成為抵御新冠肺炎疫情的戰(zhàn)斗堡壘，有效阻斷了疫情的快速傳播，贏得了抗擊疫情的重大戰(zhàn)略成果。但面對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，社區(qū)治理理念、治理機(jī)制、治理方式均面臨諸多挑戰(zhàn)，迫切需要從理論和實踐層面深入研究城市社區(qū)治理迭代升級的新路徑，為當(dāng)下疫情常態(tài)化防控和未來風(fēng)險社會下加強(qiáng)城市社區(qū)治理法治化進(jìn)程提供思路對策。

一、突發(fā)公共衛(wèi)生事件之下城市社區(qū)治理面臨的問題和挑戰(zhàn)

黨的十八大以來，我國城市社區(qū)治理在構(gòu)建規(guī)則體系、規(guī)范治理主體、創(chuàng)新特色服務(wù)等方面取得了積極成效。在新冠肺炎疫情這樣的突發(fā)公共衛(wèi)生事件面前，以社區(qū)為單元的防控成為戰(zhàn)疫成功的關(guān)鍵性因素，但社區(qū)治理中也暴露出一些不平衡、不協(xié)調(diào)、不適應(yīng)的問題，亟須我們予以足夠重視、認(rèn)真研究解決。

一方面，在這場疫情防控斗爭中，黨的領(lǐng)導(dǎo)下的政治動員優(yōu)勢得到充分彰顯，依靠黨建引領(lǐng)、自上而下的行政主導(dǎo)方式推動，基層組織表現(xiàn)出強(qiáng)大執(zhí)行力。從中央到相關(guān)部委再到省、市、縣，針對基層疫情防控出臺了諸多政策文件，明確要求各級黨組織發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢，整合動員治理資源，形成區(qū)域治理、部門治理、行業(yè)治理、基層治理、單位治理的合力，建立群防群治、聯(lián)防聯(lián)控的防疫工作格局。但在發(fā)揮政治動員、政策指引優(yōu)勢的同時，個別地方也存在“政策依賴癥”，由于公共政策自身的局限性甚至缺陷，導(dǎo)致政出多門、政策失靈問題，耗費了社會資源、延誤了抗疫工作。另一方面，在突發(fā)公共事件之下，由國家強(qiáng)制力制定并保障實施的“硬法”缺失，或暴露出疫情防控需要規(guī)范的空白地帶，或顯現(xiàn)了應(yīng)急性、操作性的短板不足。比如疫情暴發(fā)初期，由于封閉小區(qū)、道口排查、居家隔離等方面沒有明確的法律規(guī)定，基層職能部門執(zhí)法時受到的抵制較多。不同法律之間的銜接也不夠融通，缺乏平常狀態(tài)與緊急狀態(tài)之間的法律轉(zhuǎn)換機(jī)制，出現(xiàn)無法可依的現(xiàn)象。居民公約、社區(qū)公約、住戶守則等“軟法”，與理性的自治精神有一定距離，一些合理合法的規(guī)定又缺少剛性約束。與此同時，一些群眾法治素養(yǎng)不夠，有權(quán)利意識而無責(zé)任意識，有個體意識而無公共意識，有實體意識而無程序意識。疫情期間，社區(qū)治理中出現(xiàn)了兩個極端，增加了治理難度：一方面是部分居民群眾的權(quán)利意識、法律意識較強(qiáng)，特別注重自己的知情權(quán)、隱私權(quán)，不愿意配合居委會或物業(yè)登記相關(guān)信息；另一方面是部分居民僅關(guān)注個人事務(wù)，對公共事務(wù)漠不關(guān)心。

改革開放后，我國社會管理模式開始由“管理”逐步向“治理”發(fā)展，探索實施了一些開創(chuàng)性的治理模式。但社區(qū)治理中行政化仍較為明顯，自治化程度弱于行政化程度，基層政府在社區(qū)治理中“領(lǐng)導(dǎo)”多于“指導(dǎo)”。一方面，以結(jié)果為導(dǎo)向的行政管控思維依然存在。因疫情防控的需要，行政機(jī)關(guān)被賦予了更多的行政優(yōu)位權(quán)，但較強(qiáng)的管控思維和居民長期的依賴性習(xí)慣，容易導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)限過度擴(kuò)大，再加上過細(xì)的職責(zé)分工和機(jī)構(gòu)分割，導(dǎo)致職能部門職責(zé)交叉、多頭指揮等“碎片化”弊病，不利于提升社區(qū)治理和疫情防控效能。另一方面，基層多元主體協(xié)同治理作用未發(fā)揮。參與社區(qū)治理的主體除了基層政權(quán)組織之外，居民自治組織、社會組織、企業(yè)、居民群眾均是社區(qū)治理的重要力量。然而疫情期間，這些自治組織、社會組織、業(yè)委會、物業(yè)公司等社會力量還未充分動員，參與性不高，出現(xiàn)了諸如“業(yè)主冷漠”“業(yè)主無涉”等現(xiàn)象。從根本上來說，這與我們以往強(qiáng)調(diào)政府全能型治理有關(guān)，一定程度上抑制了市民社會、居民自治的發(fā)育實踐，導(dǎo)致公共精神、共同體精神缺失。加快建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體，推動形成政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動是當(dāng)務(wù)之急。

維護(hù)公益強(qiáng)、兼顧私權(quán)弱。在疫情防控最吃勁的關(guān)鍵階段，各地紛紛采取聯(lián)防聯(lián)控、群防群控等嚴(yán)格措施，有效遏制了疫情擴(kuò)散蔓延的勢頭，使疫情形勢出現(xiàn)積極變化，充分體現(xiàn)了人民至上、生命至上。不惜一切代價保護(hù)全體人民的生命安全和身體健康，是大疫面前的唯一選擇，不可動搖也不容挑戰(zhàn)，充分彰顯了中國共產(chǎn)黨以人民為中心的執(zhí)政理念。但有些地方由于對公共安全的過度緊張和巨大壓力，加之沒有明確的規(guī)定規(guī)范，導(dǎo)致行動走樣變形，造成對個人人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、隱私權(quán)等權(quán)利的過度限縮。比如，采取“不接種疫苗就停低?！薄安唤臃N疫苗就延遲入學(xué)”等簡單粗暴、用力過猛措施，違背了法治基本原則，為疫情防控和基層治理埋下信任危機(jī)，影響了黨委政府的威信和基層的政社關(guān)系。

二、風(fēng)險社會下城市社區(qū)治理法治化的基本思路

習(xí)近平總書記指出，社區(qū)治理必須堅持在法治軌道上統(tǒng)籌社會力量、平衡社會利益、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、化解社會矛盾，以良法促發(fā)展、保善治，使尊法學(xué)法守法用法成為廣大人民群眾共同追求，確保社會在深刻變革中既生機(jī)勃勃又井然有序。無論在慎終如始做好常態(tài)化疫情防控的當(dāng)下，還是在未來風(fēng)險社會需要隨時應(yīng)對的重大突發(fā)公共事件，都要求我們必須加快補(bǔ)齊社區(qū)治理體系和治理能力的短板弱項，大力提升社區(qū)治理的法治化、規(guī)范化、制度化水平，不斷推進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，彰顯“中國之治”的制度優(yōu)勢。

社區(qū)治理法治化必須秉持綜合平衡治理理念，通過構(gòu)建規(guī)范體系、增強(qiáng)多元協(xié)商、完善軟法結(jié)構(gòu)、塑造法治精神等多重手段，達(dá)到治理主體的多元平衡以及治理機(jī)制的協(xié)調(diào)平衡，進(jìn)而實現(xiàn)法治化治理的整體平衡。

黨建引領(lǐng)下的政府、市場、社會等多方主體參與社會治理，是實現(xiàn)社區(qū)治理法治化的理想類型與路徑選擇。要最大限度調(diào)動黨委政府、社會及轄區(qū)內(nèi)各種資源力量，共同做好社區(qū)治理，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。

城市社區(qū)治理法治化是一個綜合性系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)從立法、執(zhí)法、司法、守法等各環(huán)節(jié)協(xié)同發(fā)力，在法律規(guī)范體系上突出硬法規(guī)范和軟法規(guī)范有機(jī)結(jié)合，在法治實施體系上強(qiáng)化法治思維和法治方式的運用，在法治監(jiān)督體系上借力國家、社會組織和居民的相互監(jiān)督、協(xié)同合作，在法治保障體系上既重視法治硬件投入，也注重法治軟件的培育扶植，在黨內(nèi)規(guī)范體系上始終堅持黨的依法領(lǐng)導(dǎo)。

既要考慮常態(tài)環(huán)境下的治理，使社區(qū)治理既有序推進(jìn)，又活力涌現(xiàn)；同時深入研究抗擊新冠肺炎疫情的社區(qū)防控實踐，注重社區(qū)應(yīng)急能力提升和韌性社區(qū)建設(shè)，以便在突發(fā)情況來臨時能及時切換治理模式，采取強(qiáng)有力措施和手段保障人民安全、維護(hù)社會秩序。

既堅持以法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，以硬法為行為主體設(shè)定最低限度約束，又著眼自治要求和居民需求實現(xiàn)情理法融合，通過軟法制定的民主性與實施的開放性、包容性，實現(xiàn)保障公平正義和維護(hù)社區(qū)秩序的法律價值。在此基礎(chǔ)上，硬法與軟法結(jié)合形成完善的社區(qū)治理法律規(guī)范體系，以強(qiáng)制力和柔性約束力實現(xiàn)對多元主體行為的規(guī)制，進(jìn)而實現(xiàn)社區(qū)治理和諧有序。

三、風(fēng)險社會下城市社區(qū)治理法治化的具體路徑

在社區(qū)治理中不可避免地涉及公民、社會組織的權(quán)利和義務(wù)，這就需要適配的法律法規(guī)對公私邊界進(jìn)行明確劃分。因此從維護(hù)法的統(tǒng)一性角度來說，必須通過法治來規(guī)范、制約、調(diào)整和克服立法不足以及執(zhí)法隨意性問題，從而將社區(qū)治理特別是應(yīng)對公共事件的有效機(jī)制納入法治軌道。當(dāng)前較為迫切的是：一是修改《城市居民委員會組織法》。將實踐中各地探索形成的“三駕馬車”聯(lián)席議事有效機(jī)制上升為法定制度，賦予社區(qū)成員代表大會、社區(qū)居民議事會等民主議事載體以法律身份。二是制定《中華人民共和國街道辦事處組織法》。進(jìn)一步明確街道辦事處的職能職責(zé)，明確街道辦事處與社區(qū)居委會的關(guān)系，厘清街道辦事處與社區(qū)居委會的職責(zé)邊界。三是制定《業(yè)委會管理條例》。依法設(shè)立物業(yè)管理委員會，作為臨時管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)組織業(yè)主共同決定物業(yè)管理的職能，以解決小區(qū)無業(yè)主委員會或者業(yè)主委員會不能成立的難題。四是賦予社區(qū)公共組織法律地位。從法律上積極鼓勵、支持、培育這些社會組織發(fā)展，通過政府購買其專業(yè)化服務(wù)，為社區(qū)提供專業(yè)化、便利化的公共服務(wù)，有效緩解政府的社區(qū)管理負(fù)擔(dān)，拓展社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和形式。

黨的十九大提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，其關(guān)鍵在于堅持開放融合的治理理念，按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，形成規(guī)范的制度程序和有效的參與形式，不斷拓展協(xié)商范圍，最大限度地凝聚共識。具體而言，一是完善協(xié)商平臺。無論是傳統(tǒng)自治組織還是諸如居民理事會、民主懇談會、社區(qū)聯(lián)席會等協(xié)商平臺，都有必要為其設(shè)定法律框架，進(jìn)一步完善基層群眾自治的法律法規(guī)，制定和完善社區(qū)協(xié)商的制度設(shè)計，明確社區(qū)協(xié)商的法定地位，為其提供法律支撐。二是擴(kuò)大協(xié)商主體。通過合作共建、孵化支持、購買服務(wù)等方式不斷擴(kuò)大參與主體，進(jìn)一步健全居民會議、居民代表會議、社區(qū)協(xié)商議事會、線上協(xié)商等議事制度，以此進(jìn)一步激發(fā)群眾參與熱情、匯集各方智慧，為社區(qū)治理注入新活力。三是規(guī)范協(xié)商機(jī)制。無論是組織化協(xié)商，還是臨時性、網(wǎng)絡(luò)化協(xié)商形式，均需制定具體實施指導(dǎo)辦法，規(guī)范協(xié)商事項、協(xié)商程序，明確協(xié)商事項清單、程序清單、責(zé)任清單，以提供更加開放的議事、監(jiān)督平臺與自治機(jī)制，打通居民以及其他群團(tuán)組織參與基層治理的渠道。

2021年4月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，明確提出健全常態(tài)化管理和應(yīng)急管理動態(tài)銜接的基層治理機(jī)制。這既是立足當(dāng)前常態(tài)化疫情防控狀態(tài)下補(bǔ)齊短板弱項的迫切需要，也是著眼長遠(yuǎn)有效應(yīng)對未來更多“驚濤駭浪”的關(guān)鍵之舉，應(yīng)適時通過立法方式為構(gòu)建這一重要機(jī)制確立法治保障。要堅持“全周期管理”理念，充分認(rèn)識風(fēng)險社會治理的規(guī)律和特點，將應(yīng)急管理能力納入基層治理能力統(tǒng)籌考量，完善精細(xì)化方案，豐富政策工具箱，不斷優(yōu)化組織模式、完善資源保障、強(qiáng)化風(fēng)險管理，提升治理的系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化水平，加強(qiáng)從“平時管理”到“戰(zhàn)時管理”的協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)換，構(gòu)建“收縮自如”的韌性治理機(jī)制。一是優(yōu)化組織模式，賦予街道綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)，強(qiáng)化其在對涉及本區(qū)域應(yīng)急處置時的話語權(quán)、參與權(quán)和建議權(quán)，有效提升基層應(yīng)急管理效能。二是完善資源保障，堅持必要性、適應(yīng)性、科學(xué)性原則，強(qiáng)化應(yīng)急物資儲備、防疫設(shè)施供給、專群隊伍保障，做到備得足、調(diào)得快，實現(xiàn)平時服務(wù)與應(yīng)急支援之間的良性循環(huán)。三是健全風(fēng)險管理，堅持常態(tài)化監(jiān)測、人物地同防的早發(fā)現(xiàn)機(jī)制，將監(jiān)測識別與觸發(fā)響應(yīng)并重，進(jìn)一步健全應(yīng)急管理體系。

以居民公約為代表的“軟法”已成為一種社區(qū)治理規(guī)范而存在，也必將在后疫情時代獲得更大的作為空間。一是“軟法”的內(nèi)容需與社會主義法治精神和核心價值觀相契合。“軟法”首先是一種規(guī)則，其要義必須符合現(xiàn)代法治的基本精神，包括維護(hù)國家利益、集體利益以及不得侵犯他人合法利益等，還要注重將社會主義核心價值觀融入其中，在充分發(fā)掘本地文化傳統(tǒng)以及本地風(fēng)俗習(xí)慣的基礎(chǔ)上，選定本社區(qū)居民關(guān)心、關(guān)注的問題，納入居民公約、社區(qū)守則等內(nèi)容之中。二是“軟法”的制定實施需要多元主體的參與。無論是議題的選擇還是程序的進(jìn)行，都應(yīng)由所涉全體居民自行組織、自行商議?；鶎狱h組織、政權(quán)組織和居委會等可以作為代表行政力量的一方，更多發(fā)揮輔助作用。三是“軟法”的執(zhí)行需要妥適的剛性約束機(jī)制。要建立完善獎懲機(jī)制，以批評教育為主對違反居民公約的居民實施處罰，比如建立紅黑榜、違約戶黃牌等制度，對其形成一定的道德壓力。此外還可以采用積分制，對嚴(yán)格遵守的用戶進(jìn)行獎勵，在政策上予以傾斜等。