殷 亮，梁剛毅

（1.防城港市三波水庫管理所，廣西 防城港 538001；2.廣西水利電力勘測設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，南寧 530023）

水土保持作為生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》明確提出要科學(xué)推進(jìn)水土流失綜合治理。為落實(shí)中央加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要求，防城港市高度重視水土保持工作，樹立了“保護(hù)生態(tài)就是保護(hù)生產(chǎn)力，建設(shè)生態(tài)就是發(fā)展生產(chǎn)力”的戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，陸續(xù)開展水土保持規(guī)劃、預(yù)防治理、考核評估各項(xiàng)水土保持工作，取得了顯著成效。本文通過總結(jié)2016 年以來防城港市的水土保持工作，結(jié)合水土保持規(guī)劃實(shí)施情況考核評估，分析了防城港市水土保持規(guī)劃實(shí)施的成效和存在問題，并提出下一步工作建議。

1 規(guī)劃主要目標(biāo)任務(wù)

2016 年，防城港市人民政府以（防政函〔2016〕28 號）文批復(fù)了《防城港市水土保持規(guī)劃（2016—2030 年）》，規(guī)劃系統(tǒng)分析了防城港市水土流失現(xiàn)狀，全面總結(jié)了水土保持經(jīng)驗(yàn)和成效，提出了水土保持工作面臨的挑戰(zhàn)和存在的突出問題，確定了近期目標(biāo)和總體目標(biāo)。

近期目標(biāo)為到2020 年初步建成與防城港經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，扭轉(zhuǎn)水土流失惡化趨勢，江河源頭區(qū)和重要飲用水水源地等重點(diǎn)預(yù)防區(qū)得到預(yù)防保護(hù)，重點(diǎn)區(qū)域水土流失得到有效治理，新增水土流失治理面積190 km2，人為水土流失得到有效控制，水土保持生態(tài)文明建設(shè)初見成效。

總體目標(biāo)為到2030 年建成與防城港經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的水土流失綜合防治體系，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)防保護(hù)，林草植被得到保護(hù)與恢復(fù)，重點(diǎn)防治地區(qū)的水土流失得到全面治理，新增水土流失治理面積630 km2，人為水土流失得到全面防治，水土保持生態(tài)文明建設(shè)取得顯著成效。

2 水土保持規(guī)劃完成情況及成效

2.1 綜合治理情況

2016—2020年，防城港市嚴(yán)格按照批復(fù)的水土保持規(guī)劃，以小流域?yàn)閱卧e極開展水土流失綜合治理，通過多部門的生態(tài)工程帶動、社會廣泛參與，實(shí)施了小流域綜合治理、生態(tài)修復(fù)、植樹造林等水土保持工程，總計(jì)新增水土流失治理面積240.49 km2，水土流失防治成效顯著。其中水利部門實(shí)施小流域水土保持綜合治理工程12個(gè)，完成水土流失治理面積88.89 km2；林業(yè)部門實(shí)施海防林、經(jīng)濟(jì)林、水土保持林等共計(jì)90.75 km2；自然資源部門實(shí)施“旱改水”等26.30 km2；地方及其他社會投資等實(shí)施水土流失治理面積34.55 km2。

2.2 預(yù)防保護(hù)情況

防城港市認(rèn)真落實(shí)預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先的原則，通過“五抓”，強(qiáng)化水土保持預(yù)防管護(hù)，提高山地自我修復(fù)能力，達(dá)到治理水土流失、改善生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。一是抓制度建設(shè)。制定了水土保持監(jiān)督執(zhí)法制度，規(guī)范水土保持執(zhí)法行為。二是抓隊(duì)伍建設(shè)。做到人員到位、經(jīng)費(fèi)到位、工作機(jī)制到位，不斷提高水土保持監(jiān)督管護(hù)人員素質(zhì)，提高執(zhí)法水平。三是抓監(jiān)督管理。全面落實(shí)“三同時(shí)”制度，加大水土保持監(jiān)督巡查力度。四是抓封禁管護(hù)。對封禁治理區(qū)做到“五落實(shí)”：落實(shí)管護(hù)員、落實(shí)管護(hù)地塊、落實(shí)管護(hù)措施、落實(shí)管護(hù)責(zé)任、落實(shí)管護(hù)資金；對列入封禁治理山地實(shí)施“五不準(zhǔn)”：不準(zhǔn)上山砍柴、不準(zhǔn)上山割草、不準(zhǔn)山上放牧、不準(zhǔn)山上建房開礦、不準(zhǔn)燒山墾荒。同時(shí)豎立封管護(hù)牌，印發(fā)封禁管護(hù)公約，加大違約處罰力度。五是抓違法案件查處。對造成水土流失的違法案件，依法給予嚴(yán)肅查處，把人為水土流失降到最低限度。2016—2020 年度實(shí)施的封禁保護(hù)面積93.46 km2。

2.3 綜合監(jiān)管情況

（1）依法依規(guī)治理政務(wù)環(huán)境，簡化優(yōu)化行政審批流程，認(rèn)真落實(shí)水土保持“三同時(shí)”制度，加大宣傳力度，督促生產(chǎn)建設(shè)單位按照水土保持法的規(guī)定申報(bào)水土保持方案。對申報(bào)的水土保持方案按照行政審批程序及時(shí)評審、批復(fù)。

（2）加大水土保持“放管服”工作力度，行政許可審批事項(xiàng)全部進(jìn)入行政服務(wù)中心窗口辦理，杜絕體外循環(huán)。辦事窗口實(shí)現(xiàn)“一站式”服務(wù)，許可事項(xiàng)清單、辦事程序和標(biāo)準(zhǔn)公開透明。提高行政審批服務(wù)質(zhì)量和效率。

（3）積極開展水土保持目標(biāo)責(zé)任考核工作。2018 年起，市人民政府制定出臺《防城港市水土保持目標(biāo)責(zé)任考核辦法》，每年對各縣（市、區(qū)）人民政府進(jìn)行了水土保持目標(biāo)考核。

（4）積極開展水土保持監(jiān)測和信息化應(yīng)用工作。按時(shí)完成我市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“區(qū)域監(jiān)管”數(shù)據(jù)錄入任務(wù)和“天地一體化”監(jiān)管現(xiàn)場核查任務(wù)。

（5）認(rèn)真落實(shí)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作。主動協(xié)調(diào)在建工程做好水土保持工作。綜合運(yùn)用行政處理、行政強(qiáng)制、行政處罰、聯(lián)合懲戒等多種方式，加大違法行為查處力度。進(jìn)一步創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分運(yùn)用衛(wèi)星遙感、無人機(jī)航測、“互聯(lián)網(wǎng)+”等方式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查全覆蓋。

2016—2020 年全市共計(jì)審批442 個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收17個(gè)。各縣（市、區(qū)）水行政主管部門針對監(jiān)管發(fā)現(xiàn)“未批先建”的違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目發(fā)放限期整改通知，對建設(shè)過程中未落實(shí)水土保持措施項(xiàng)目要求限期落實(shí)水保措施。

2.4 規(guī)劃實(shí)施保障情況

為保證規(guī)劃順利實(shí)施，制定了切實(shí)可行的保障措施，主要包括4 個(gè)方面。一是強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)。防城港市人民政府制定了《防城港市水土保持責(zé)任目標(biāo)考核辦法》，將水土保持工作納入到各級政府、各部門日常管理和工作考核之中，把目標(biāo)、任務(wù)和責(zé)任落實(shí)到單位和企業(yè)，落實(shí)到工程和項(xiàng)目，落實(shí)到具體負(fù)責(zé)人，做到了層層有責(zé)任，逐級抓落實(shí)。二是強(qiáng)化責(zé)任分工。成立了由市水利局、發(fā)展改革委、財(cái)政局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、生態(tài)環(huán)境局、自然資源局、大數(shù)據(jù)和行政審批局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、林業(yè)局等9 部門組成的防城港市水土保持目標(biāo)考核工作組，統(tǒng)籌開展防城港市水土保持目標(biāo)考核工作，明確各成員單位責(zé)任分工。三是加大投入力度。建立并完善與防城港市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的水土保持投入機(jī)制，做好了水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收和使用管理。同時(shí)，通過積極爭取國家和自治區(qū)各類水土保持投資，促進(jìn)水土保持治理。四是創(chuàng)新體制機(jī)制。將水土保持目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果作為防城港市縣級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核等相關(guān)水土保持指標(biāo)完成情況的重要依據(jù)。繼續(xù)培育和完善水土保持社會化服務(wù)體系，大力推動政府購買服務(wù)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會資金參與水土流失治理。

2.5 規(guī)劃實(shí)施效果

（1）水土流失明顯減少，生態(tài)環(huán)境得到改善。根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)水土保持公報(bào)（2020 年）》數(shù)據(jù)，防城港市2020 年水土流失面積687.66 km2，較2013 年發(fā)布的全國水利普查水土保持情況普查結(jié)果減少557.73 km2，水土保持率增加了8.95%，生態(tài)環(huán)境得到了改善。水土流失變化情況見表1。

表1 防城港市水土流失變化情況表

（2）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件改善，農(nóng)民收入增加。例如上思縣通過實(shí)施小流域水土保持綜合治理項(xiàng)目，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活條件，提高了項(xiàng)目區(qū)土地生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)創(chuàng)造良好條件，使得項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民人均增收1025元。

（3）減少了泥沙入河，減緩江河湖庫泥沙淤積。經(jīng)估算，規(guī)劃批復(fù)實(shí)施5年來，各類水土保持項(xiàng)目實(shí)施的水土保持措施每年產(chǎn)生蓄水效益150 萬m3，每年保土3.3 萬t，大大減少了江河湖庫的泥沙淤積，延長了水庫壽命，提高了蓄水能力，增加了防洪能力。

3 水土保持規(guī)劃實(shí)施存在的問題

（1）重視程度不夠，法制觀念不強(qiáng)。部分建設(shè)單位水土保持“三同時(shí)”制度落實(shí)不到位，未嚴(yán)格依據(jù)水土保持法等相關(guān)法律法規(guī)編報(bào)水土保持方案，“重開發(fā)、輕治理”“只開發(fā)、不治理”“邊治理、邊破壞”等問題仍然存在，在加快地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，人為造成水土流失。

（2）資金投入不足，機(jī)制有待完善。水土流失治理是一項(xiàng)公益事業(yè)，其建設(shè)成效中的社會效益、生態(tài)效益遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益，投資主要來源是中央、自治區(qū)財(cái)政投資，市、縣級配套資金較少，制約水土流失治理的規(guī)模。

（3）部門缺乏聯(lián)動，查處力度有限。水土保持監(jiān)督管理工作缺乏聯(lián)動機(jī)制，難以形成合力。責(zé)任追究難，部分造成嚴(yán)重的水土流失生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，既沒有治理也未繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi)，難以進(jìn)行有效的監(jiān)督查處。

（4）職能機(jī)構(gòu)不全，難以協(xié)調(diào)工作。部分縣、市存在水土保持機(jī)構(gòu)不完善、人員不足、技術(shù)力量薄弱的問題，嚴(yán)重制約了水土保持工作的開展。特別是隨著水土保持行政職能“放管服”的深入推進(jìn)，縣級水土保持監(jiān)督管理在機(jī)構(gòu)、人員、技術(shù)、設(shè)備等方面跟不上要求，事中事后監(jiān)管不能依法依規(guī)全面履行到位，難以滿足水土保持規(guī)劃實(shí)施的要求。

4 進(jìn)一步推動規(guī)劃落實(shí)的對策與建議

（1）強(qiáng)化水土保持宣傳教育。加大宣傳教育力度，增強(qiáng)全社會水保意識、水保法制觀念。繼續(xù)深化水土保持國策宣傳教育，進(jìn)一步創(chuàng)新宣傳形式和手段，豐富拓展宣傳載體，積極發(fā)揮微信公眾號、手機(jī)App等新媒體作用，不斷提升水土保持宣傳教育效果。積極推動水土保持進(jìn)黨?；顒?，強(qiáng)化中小學(xué)水土保持科普教育，積極推動國家水土保持科技示范園和生態(tài)文明示范工程創(chuàng)建，擴(kuò)大水土保持的社會影響力。

（2）完善投入機(jī)制。一是完善公共財(cái)政體制，依照水土保持法要求，在財(cái)政預(yù)算中將水土保持經(jīng)費(fèi)單列；二是依法收取水土保持補(bǔ)償費(fèi)；三是多渠道籌集資金，進(jìn)一步探索和完善投入機(jī)制，結(jié)合水土保持小流域治理、土地整理、坡耕地改造，拓寬水土保持防治的投資渠道，吸納社會各界資金，形成國家、集體、個(gè)人共同參與的格局。

（3）加強(qiáng)人為水土流失監(jiān)管。加強(qiáng)水土保持監(jiān)督執(zhí)法行動。各級水行政主管部門以生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管遙感數(shù)據(jù)為依托，及時(shí)精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)、嚴(yán)格認(rèn)定，依法嚴(yán)肅查處一批“未批先建”“未驗(yàn)先投”“未批先棄”等水土保持違法違規(guī)行為，并曝光一批典型違法行為，形成強(qiáng)監(jiān)管震懾。建立健全水土保持信用評價(jià)和誠信機(jī)制，將信用評價(jià)結(jié)果納入國家信用平臺和水利建設(shè)市場信用信息平臺，實(shí)施聯(lián)合懲戒。以懲治“未批先建”“未驗(yàn)先投”等違法行為為重點(diǎn)，進(jìn)一步加大水土保持執(zhí)法力度，做到查處一批、震懾一片、帶動全局。

（4）提升水土保持監(jiān)測和信息化應(yīng)用水平。繼續(xù)加強(qiáng)水土保持信息化工作力度，作為加強(qiáng)水土保持行業(yè)監(jiān)管的重要手段，進(jìn)一步規(guī)范全市生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持信息化監(jiān)管工作，各級水行政主管部門做好水土保持方案信息管理工作，把信息化成果全面落實(shí)到監(jiān)督管理與執(zhí)法工作中。

（5）合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同步提高經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會效益。一是在山地的開發(fā)利用方面，對25°以上陡坡山地，要嚴(yán)格禁止開墾種植作物；二是加快生態(tài)清潔型小流域建設(shè)，堅(jiān)持山水林田湖草系統(tǒng)治理理念，統(tǒng)籌生產(chǎn)生活生態(tài)，把生態(tài)清潔小流域建設(shè)與農(nóng)村人居環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，協(xié)同推進(jìn)流域水系整治、水土流失綜合治理、生態(tài)農(nóng)業(yè)推廣、人居環(huán)境改善，實(shí)現(xiàn)山青、水凈、村美、民富。進(jìn)一步創(chuàng)新機(jī)制，統(tǒng)籌做好建設(shè)規(guī)劃、項(xiàng)目實(shí)施、資金使用和措施配置，形成在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下相關(guān)各類項(xiàng)目良性互動、相融互促的生態(tài)清潔小流域建設(shè)格局。