文 貴州省交通運(yùn)輸廳課題組 圖 貴州省交通運(yùn)輸廳

2016年以來(lái)，由于多方面原因，成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付資金作為貴州省普通公路特別是普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)資金的主要來(lái)源，呈現(xiàn)出保障能力不足、收入渠道減少和支出需求倍增等問(wèn)題，資金供給矛盾凸顯，亟需改革破題。對(duì)此，貴州省交通運(yùn)輸廳成立課題組，深入貴陽(yáng)市、遵義市、安順市、黔東南州等地調(diào)研，并結(jié)合省內(nèi)普通公路的養(yǎng)護(hù)管理實(shí)際，提出了一系列對(duì)策建議。

貴州省黔南州三都縣農(nóng)村公路

背景介紹

2008年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》《成品油價(jià)和稅費(fèi)改革實(shí)施方案》，決定自2009年1月1日起實(shí)施成品油稅費(fèi)改革。此次改革將“稅、費(fèi)、價(jià)”三者聯(lián)動(dòng)，明確取消公路養(yǎng)路費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)等六項(xiàng)收費(fèi)，逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，同時(shí)相應(yīng)提高成品油消費(fèi)稅單位稅額，實(shí)行在價(jià)內(nèi)征收（即征收時(shí)不提高成品油價(jià)格），納稅仍在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，構(gòu)建了成品油價(jià)格形成機(jī)制，由中央財(cái)政根據(jù)“2009年改革基期核定基數(shù)+各省燃油消費(fèi)稅增量部分”撥付給地方。

為確保地方原有分配基數(shù)不受影響，中央采用適當(dāng)方式集中成品油稅費(fèi)改革的新增收入，然后按規(guī)定返還地方，實(shí)行“保存量、調(diào)增量”的漸進(jìn)改革模式。此次改革雖然將成品油消費(fèi)稅作為“中央稅”，但中央財(cái)政采取“不擠不占、不賠不賺”的原則，做“過(guò)路財(cái)神”，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的形式全部返還給地方。中央向地方轉(zhuǎn)移支付的資金包括存量資金和增量資金。成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付考慮的因素基本與歷年影響?zhàn)B路費(fèi)等收入增長(zhǎng)的因素協(xié)調(diào)一致，既保證地方收入不會(huì)因?yàn)楣佛B(yǎng)路費(fèi)、公路運(yùn)輸管理費(fèi)等六費(fèi)取消而受到影響，而且保證資金分配規(guī)范、透明，確保地方所需資金落實(shí)到位。同時(shí)，在“六費(fèi)”收入基數(shù)返還的基礎(chǔ)上，增量資金的60%與各地的批發(fā)環(huán)節(jié)燃油銷(xiāo)量掛鉤（相當(dāng)于地方直接分享60%的增量），還有20%與交通設(shè)施里程掛鉤，剩余20%與道路通達(dá)深度（根據(jù)各地車(chē)輛擁有量、可居住面積、縣級(jí)單位個(gè)數(shù)等因素綜合確定）掛鉤。在上述分配原則下，能夠保證現(xiàn)有的收入格局不發(fā)生大的變化，并適當(dāng)向中西部地區(qū)傾斜。這種分配方案在很長(zhǎng)時(shí)間里維持了原有的地方收入格局，一定程度上助推了普通公路的建設(shè)養(yǎng)護(hù)發(fā)展，也削弱了它在調(diào)整地區(qū)財(cái)力差異方面的力度，對(duì)未來(lái)成品油轉(zhuǎn)移支付保障能力的可持續(xù)性帶來(lái)了挑戰(zhàn)。

在資金下達(dá)方面，貴州省財(cái)政廳將成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)給貴州省交通運(yùn)輸廳，貴州省交通運(yùn)輸廳將資金切塊后下達(dá)給貴州省公路局。切塊資金是貴州省公路局組織公路養(yǎng)護(hù)管理的主要資金來(lái)源，承擔(dān)了各公路管理局編制人員全部工資福利等基本支出、公路日常養(yǎng)護(hù)、公路大中修工程、部分安防、地災(zāi)治理、水毀修復(fù)工程，以及部分路政經(jīng)費(fèi)支出，是貴州省公路局系統(tǒng)普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)管理等日常工作最重要的資金來(lái)源。省級(jí)加強(qiáng)成品油消費(fèi)稅資金的使用統(tǒng)籌，將有限的專項(xiàng)資金集中用于公路事業(yè)，形成了資金規(guī)模效益，有效促進(jìn)了公路交通事業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。

現(xiàn)存問(wèn)題

貴州全境均系山嶺與山間盆地構(gòu)成的獨(dú)特山地地貌，山地和丘陵占全省國(guó)土面積的92.5%，公路交通在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有舉足輕重的作用。改革開(kāi)放以來(lái)，貴州公路建設(shè)成果顯著，截至2019年，貴州省高速公路通車(chē)?yán)锍?005公里，普通國(guó)省道總里程2.63萬(wàn)公里，農(nóng)村公路17.14萬(wàn)公里，公路總體技術(shù)狀況得到極大改善，公路通達(dá)深度迅速提升，西南陸路交通樞紐地位全面鞏固，為貴州經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。與此同時(shí)，貴州省普通公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)也面臨一些突出問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾方面。

成品油稅基數(shù)小，嚴(yán)重壓縮普通公路養(yǎng)護(hù)資金

貴州省處于我國(guó)西部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，普通公路里程少，車(chē)輛保有量小，改革基期的成品油消費(fèi)稅基數(shù)僅為20.13億元，遠(yuǎn)低于東中部省份。國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略特別是成品油消費(fèi)稅改革以來(lái)，經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，貴州省GDP增速連續(xù)9年位居全國(guó)前列，普通公路等級(jí)公路里程和服務(wù)能力實(shí)現(xiàn)跨越式增長(zhǎng)，居民車(chē)輛購(gòu)買(mǎi)能力和燃油消費(fèi)能力大幅度增強(qiáng)，但國(guó)家層面仍維持2009年改革基年的分配方式，導(dǎo)致切塊到貴州省的成品油稅資金總量較少，不能滿足普通公路養(yǎng)護(hù)實(shí)際需求。例如，2017年貴州省成品油消費(fèi)稅總額約146.26億元，成品油稅轉(zhuǎn)移支付到貴州省的總額僅為35.61億元（用于普通公路為24.56億元），轉(zhuǎn)移支付占貴州省成品油消費(fèi)的24.35%，遠(yuǎn)低于與貴州省成品油消費(fèi)稅總額相近的云南、陜西、廣西、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、江西等省份，排名全國(guó)倒數(shù)第三。

成品油稅轉(zhuǎn)移支付資金總量不足，制約普通公路發(fā)展

從2016年起，切塊到貴州省的成品油消費(fèi)稅用于普通公路養(yǎng)護(hù)的資金不增反降，從2016年的24.69億元下降至2019年的23.97億元，加之基本支出不斷增加，用于普通國(guó)省道和農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)資金僅有8.78億元。

2013年5月，《國(guó)家公路網(wǎng)規(guī)劃（2013—2030年）》和《貴州省省道網(wǎng)規(guī)劃（2012—2030年）》分別經(jīng)國(guó)務(wù)院和貴州省人民政府批復(fù)，貴州省普通國(guó)省道里程從9970公里調(diào)增至2.62萬(wàn)公里。路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整后，道路等級(jí)有較大提高，路基寬度、路面結(jié)構(gòu)、安全防護(hù)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)管理要求更高，所需養(yǎng)護(hù)費(fèi)用也相對(duì)增多。與此同時(shí)，隨著高速公路加大入口治超，超限超載車(chē)輛大多轉(zhuǎn)移到普通公路行駛，加重了普通公路的損壞，大大縮短了公路使用壽命周期，增加了普通公路的日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。

貴陽(yáng)公路養(yǎng)護(hù)部門(mén)開(kāi)展預(yù)防性養(yǎng)護(hù)施工。

貴州省安順市西秀區(qū)雙堡鎮(zhèn)農(nóng)村公路

經(jīng)測(cè)算，每年普通國(guó)省道公路養(yǎng)護(hù)資金需求為30.8億元（預(yù)防性養(yǎng)護(hù)實(shí)施里程比重不少于5%，當(dāng)年發(fā)現(xiàn)次差路率次年實(shí)施養(yǎng)護(hù)工程比例不低于80%），農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工程資金需求為51億元（農(nóng)村公路年均養(yǎng)護(hù)工程不低于養(yǎng)護(hù)里程的5%，按17萬(wàn)公里里程測(cè)算，每年至少需實(shí)施大中修8500公里，其中大修每公里80萬(wàn)元、中修每公里40萬(wàn)元，共需資金51億元），養(yǎng)護(hù)資金缺口巨大。

資金供給減量，阻礙公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展

在2009年改革期間，由于貴州省財(cái)力薄弱等原因，僅將農(nóng)村公路管理機(jī)構(gòu)的基本支出納入一般預(yù)算，普通國(guó)省道管理機(jī)構(gòu)的人員工資和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)仍由成品油稅資金保障。隨著政策性工資及養(yǎng)老保險(xiǎn)改革等政策調(diào)整，成品油消費(fèi)稅轉(zhuǎn)移支付資金用于基本支出的部分越來(lái)越多，養(yǎng)護(hù)資金總量減少，導(dǎo)致普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)工程資金捉襟見(jiàn)肘，成品油稅資金已經(jīng)無(wú)法解決“養(yǎng)人”“養(yǎng)路”的兩難問(wèn)題。全國(guó)絕大多數(shù)省份已將普通國(guó)省道管理機(jī)構(gòu)的人員工資和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政一般公共預(yù)算，改革過(guò)程中財(cái)政部一再?gòu)?qiáng)調(diào)成品油轉(zhuǎn)移支付不會(huì)與經(jīng)常性支出項(xiàng)目掛鉤，但由于公路事業(yè)預(yù)算體制的原因，貴州、甘肅、廣西等中西部省份的經(jīng)常性支出項(xiàng)目已經(jīng)與成品油轉(zhuǎn)移支付形成事實(shí)上的掛鉤，并由成品油稅資金保障。

成品油稅資金呈現(xiàn)“不增反降”趨勢(shì)

成品油轉(zhuǎn)移支付與燃油稅消費(fèi)量掛鉤，大幅提高了成品油消費(fèi)稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)“多用油多負(fù)擔(dān)、少用油少負(fù)擔(dān)”原則，增量分配機(jī)制建立在地方石油消費(fèi)量的基礎(chǔ)上，而成品油消費(fèi)稅本身就屬于調(diào)節(jié)稅，其目的是逐步降低生產(chǎn)、生活對(duì)石油的依賴，推動(dòng)節(jié)能、新能源技術(shù)的發(fā)展；隨著我國(guó)1.6升及以下排量乘用車(chē)、混動(dòng)汽車(chē)、電動(dòng)汽車(chē)、新能源汽車(chē)的加速發(fā)展，工業(yè)等非交通行業(yè)推進(jìn)燃油替代能源和可再生能源的使用，成品油消費(fèi)量雖然總量在增長(zhǎng)，但增速呈下降趨勢(shì)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，成品油消費(fèi)稅的稅基會(huì)逐漸收窄，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付減少。另外，市場(chǎng)上非法銷(xiāo)售的走私油、非法經(jīng)營(yíng)者用工業(yè)用汽柴油或不合格產(chǎn)品調(diào)制的汽柴油及環(huán)保等級(jí)低的油品對(duì)正規(guī)油品銷(xiāo)售渠道造成巨大沖擊，嚴(yán)重?cái)_亂成品油生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)秩序，造成國(guó)家稅收流失。2016年以來(lái)，各省的成品油轉(zhuǎn)移支付增量部分逐步減少。

解決對(duì)策

貴州省黔東南州黃平縣野洞河鎮(zhèn)兩岔河至龍洞河公路路面改善提升工程正在緊張鋪油中。潘勝天 攝

為進(jìn)一步推進(jìn)普通公路特別是普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，建議從財(cái)稅和預(yù)算體制改革、推進(jìn)普通國(guó)省道養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化、加大超限運(yùn)輸治理力度等角度同步推進(jìn)，通過(guò)加大養(yǎng)護(hù)資金保障、提升公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化發(fā)展水平、加大公路安全保護(hù)，推動(dòng)提升養(yǎng)護(hù)現(xiàn)代化水平。

爭(zhēng)取建立同養(yǎng)護(hù)成本同步增長(zhǎng)的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

積極向財(cái)政部呼吁，進(jìn)一步優(yōu)化成品油稅改革轉(zhuǎn)移支付的分配方式，打破原有以改革基數(shù)為主的轉(zhuǎn)移支付分配格局，降低改革基數(shù)所占權(quán)重，增加普通公路養(yǎng)護(hù)成本增長(zhǎng)量和公路設(shè)施里程、公路通達(dá)深度等發(fā)展型要素的權(quán)重，提高增長(zhǎng)性返還的比重，增加對(duì)貴州等落后省份的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，使成品油轉(zhuǎn)移支付分配與實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求相匹配。

根據(jù)2019年10月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《實(shí)施更大規(guī)模減稅降費(fèi)后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》中明確的“后移消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)并穩(wěn)步下劃地方”的消費(fèi)稅改革方向，積極爭(zhēng)取財(cái)政部、國(guó)稅總局等部門(mén)的支持，推動(dòng)成品油消費(fèi)稅征收加快后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，拓展地方收入來(lái)源，增加地方分配比例，提高地方統(tǒng)籌力度，既擴(kuò)大地方自主權(quán)，引導(dǎo)地方改善消費(fèi)環(huán)境，也有效改善地方交通建設(shè)與養(yǎng)護(hù)的資金保障能力。

落實(shí)普通公路養(yǎng)護(hù)事權(quán)和支出責(zé)任

根據(jù)《交通運(yùn)輸領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》《貴州省交通運(yùn)輸領(lǐng)域省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》精神，積極爭(zhēng)取中央層面對(duì)貴州的資金支持，同時(shí)進(jìn)一步明確省級(jí)及省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分，增加省級(jí)財(cái)政在普通國(guó)省道建設(shè)、養(yǎng)護(hù)方面的支出責(zé)任。將普通國(guó)省道管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)等基本支出納入一般公共財(cái)政預(yù)算保障，避免基本支出擠占項(xiàng)目支出；確保成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付的80%用于普通公路養(yǎng)護(hù)且不得用于公路新建。

切實(shí)推進(jìn)公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)化改革

加快養(yǎng)護(hù)領(lǐng)域市場(chǎng)化進(jìn)程 推廣養(yǎng)護(hù)工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)，研究按年度周期、路段里程和工程類(lèi)別劃分標(biāo)段的綜合養(yǎng)護(hù)承包模式，引導(dǎo)企業(yè)加大投入，加大新材料、新設(shè)備的應(yīng)用，加大舊料回收和循環(huán)利用等新技術(shù)、新工藝的推廣，提高養(yǎng)護(hù)資金使用效率和公路養(yǎng)護(hù)水平。

穩(wěn)步推進(jìn)公益項(xiàng)目市場(chǎng)化 結(jié)合一線養(yǎng)護(hù)職工較多的實(shí)際，日常養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急養(yǎng)護(hù)繼續(xù)實(shí)施以養(yǎng)護(hù)站自主養(yǎng)護(hù)為主的模式，具備條件的縣（市、區(qū)）或路段通過(guò)市場(chǎng)招標(biāo)開(kāi)展日常養(yǎng)護(hù)。

逐步構(gòu)建新的獎(jiǎng)懲機(jī)制 構(gòu)建監(jiān)管考核結(jié)果與養(yǎng)護(hù)資金、市場(chǎng)準(zhǔn)入掛鉤的獎(jiǎng)懲機(jī)制，探索將養(yǎng)護(hù)質(zhì)量、效率、效益和服務(wù)狀況納入合同管理考核，規(guī)范市場(chǎng)培育，加快完善信用評(píng)價(jià)體系，加快形成開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的公路養(yǎng)護(hù)市場(chǎng)。

加強(qiáng)違法超限超載運(yùn)輸治理

完善省、市、縣三級(jí)政府主導(dǎo)治超工作機(jī)制，推進(jìn)解決治超工作經(jīng)費(fèi)不足的突出問(wèn)題，強(qiáng)化治超工作考核評(píng)價(jià)體系，并將治超工作納入貴州省人民政府的目標(biāo)考核范疇，定期開(kāi)展考核評(píng)價(jià)；完善源頭治超制度，及時(shí)公示重點(diǎn)貨運(yùn)源頭單位，對(duì)違法超限超載貨車(chē)進(jìn)行源頭倒查和立案調(diào)查，加大對(duì)違法車(chē)輛、駕駛?cè)思斑\(yùn)輸企業(yè)的處罰力度；完善信用治超制度，推進(jìn)信用治超工作，支持建立政府信用數(shù)據(jù)共享機(jī)制，推進(jìn)違法超限超載運(yùn)輸失信人聯(lián)合懲戒；強(qiáng)化治超聯(lián)合執(zhí)法常態(tài)化制度化，交通運(yùn)輸部門(mén)抓好稱重檢測(cè)、監(jiān)督消除違法行為，公安交管部門(mén)單獨(dú)實(shí)施處罰和計(jì)分，并嚴(yán)格執(zhí)行全國(guó)統(tǒng)一的超限超載認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。

盤(pán)興高速司家寨隧道出口布設(shè)“風(fēng)光互補(bǔ)智能光伏照明系統(tǒng)”。