傅郭鑫，張國英

（工業(yè)和信息化部電子第五研究所，廣東 廣州 511370）

0 引言

2021年1月25日，美國總統(tǒng)拜登簽署《關于確保未來由全部美國工人在美國制造的行政命令》（以下簡稱“行政令”），要求在白宮成立專門機構、任命專職高級領導，對聯(lián)邦政府各個部門最大限度地采購美國制造產(chǎn)品和服務實施嚴格的監(jiān)督。美國制造業(yè)重振與否、重振進程的安排和行政令的實施效果等都將對全球政治經(jīng)濟格局產(chǎn)生重大的影響?；诖?，加強對行政令實施效果的跟蹤分析，對加快構建新發(fā)展格局、持續(xù)推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的意義。

1 行政令發(fā)布背景

1.1 保護和鼓勵本土制造業(yè)發(fā)展的政策由來已久

美國制造業(yè)一直是美國國民經(jīng)濟強有力的支柱，購買美國貨、雇美國人的政策可以追溯到1933年《購買美國貨法》。2009年奧巴馬政府提出重振制造業(yè)戰(zhàn)略，其后發(fā)布了《重振美國制造業(yè)框架》 《制造業(yè)促進法案》 《先進制造業(yè)國家戰(zhàn)略計劃》等多項法律和政策，進一步地推動了美國制造業(yè)的重振進程。2017年時任總統(tǒng)特朗普曾簽署“買美國貨、雇美國人”（Buy American，Hire American）的行政令，但政策落實效果并不顯著[1]。

1.2 促進經(jīng)濟復蘇、保持美國在全球市場中的優(yōu)勢地位是行政令出臺的主要原因

拜登上臺伊始即發(fā)布此項行政令，被視為拜登政府“重建更好未來” （Build Back Better）經(jīng)濟復蘇計劃的重要舉措，是美國加強制造業(yè)頂層設計、以期重振“美國制造”的開端[2]。拜登政府多次提及要重建制造業(yè)、工會和中產(chǎn)階級三大經(jīng)濟復蘇支柱，借此行政命令重建原有的供應鏈和發(fā)展新的供應鏈，積極投資美國工業(yè)、促進經(jīng)濟復蘇、適應美國經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢，希望利用聯(lián)邦政府的購買力來振興美國工業(yè)、促進美國經(jīng)濟復蘇、挽救制造業(yè)衰落局面，提高美國制造的國際競爭力，保持美國在全球市場中的優(yōu)勢地位。

2 行政令的主要內(nèi)容

2.1 加大對聯(lián)邦政府采購美國產(chǎn)品的監(jiān)管力度

一方面，拜登上臺之前，美國并未設立主管制造業(yè)發(fā)展的專職機構，主要是通過商務部、國防部等開展產(chǎn)業(yè)基礎評估，識別供應鏈薄弱環(huán)節(jié)，提出防范供應鏈風險、推動制造業(yè)發(fā)展的具體舉措。行政令提出在白宮行政管理和預算局（OMB）內(nèi)設立“美國制造辦公室”并由OMB主任任命“美國制造主管”，直接監(jiān)督考核聯(lián)邦機構及政府控制的企業(yè)對“購買美國貨”的執(zhí)行情況，改善當前機構采購美國產(chǎn)品不力卻又不遭受任何懲罰的現(xiàn)狀。另一方面，行政令要求各個聯(lián)邦機構和企業(yè)應在行政令發(fā)布180天內(nèi)自查其實施和遵守最大限度“購買美國貨”的情況，并向美國制造辦公室提交報告，此后每兩年亦需向美國制造主管提交書面報告，以確保將“購買美國貨”放在首位。這是美國首次從國家層面建立專門機構、設立專職高級領導，通過加大采購監(jiān)管，保護“美國制造”[3]。

2.2 更嚴格地界定“美國制造”的內(nèi)涵

一方面，激勵聯(lián)邦政府購買美國制造的商品、產(chǎn)品、材料和服務。行政令要求進一步地實施1933年頒布的《購買美國貨法》，要求聯(lián)邦采購管理委員會（FAR Council）在180天內(nèi)修訂法案，將判定是否屬于“美國制造”的依據(jù)，從“制造部件的成本”修改為“美國生產(chǎn)或美國支持就業(yè)的經(jīng)濟活動為產(chǎn)品增加的價值”。通過聯(lián)邦采購確保聯(lián)邦政府將納稅所得用于美國企業(yè)，以此加強國內(nèi)制造業(yè)，為新科技創(chuàng)造市場；同時為增加高薪職位、創(chuàng)造就業(yè)機會、支持種族平等、加強美國供應鏈等承諾的兌現(xiàn)帶來新機遇。另一方面，為“美國制造”制定更加嚴苛的標準。提高“美國制造”含量的門檻，確保產(chǎn)品中含有更高比例的美國零部件和勞動力投入，防止外國公司將“貼牌”產(chǎn)品當成“美國制造”銷售給美國政府。同時拓展“美國制造”的范圍，將美國制造的涵蓋范圍從制造業(yè)本身拓展至服務業(yè)；并加大對采購本土產(chǎn)品的優(yōu)惠和扶持力度，確?？梢愿采w聯(lián)邦政府的支出項目[4]。

2.3 收緊各個聯(lián)邦部門的“豁免特例”

建立嚴格的審查機制，甄別各個部門“購買美國貨”的“豁免特例”。通過多舉措來迫使聯(lián)邦機構更難規(guī)避“購買美國貨”的法案要求，各個部門均應向美國制造主管提交擬議豁免的書面說明及詳細理由，聯(lián)邦政府將在公開網(wǎng)站公布聯(lián)邦部門有關購買非美國制造產(chǎn)品的豁免申請，以及豁免是否獲批的結果和理由，這種公開咨詢將對聯(lián)邦部門帶來重大的公關壓力，意味著聯(lián)邦官員將更難獲得從海外購買產(chǎn)品的豁免，確保更嚴格地執(zhí)行“非美國制造不采購”的原則。

2.4 確保美國中小型企業(yè)可更方便地獲得聯(lián)邦政府競標合同所需的信息

行政令明確地指示，聯(lián)邦部門應依據(jù)現(xiàn)有的框架來主動地尋求其所需產(chǎn)品的國內(nèi)供應商并及時地更新“國內(nèi)未有供應產(chǎn)品清單”；代理機構應積極地幫助聯(lián)邦政府和國內(nèi)供應商建立聯(lián)系、協(xié)助供應商雇傭美國工人等。

2.5 將各級機構最大限度“購買美國貨”的范圍擴展至信息技術領域

根據(jù)現(xiàn)行的《聯(lián)邦采購條例》，各級機構可以根據(jù)項目需求，廣泛地購買合適的信息技術商品，無需受限于商品產(chǎn)地。此次行政令首次明確要求聯(lián)邦采購管理委員會盡快地審查當前信息技術商品不受“購買美國貨”約束這一“例外”情況，并提出排除“例外”的措施建議，從而將聯(lián)邦政府最大限度地“購買美國貨”的范圍擴展至信息技術商品及服務，形成“從硬到軟、從產(chǎn)品到服務”的全覆蓋。

3 行政令實施以來的影響分析

3.1 美制造業(yè)回流加速并進一步地虹吸全球頂尖資源

與此前促進制造業(yè)發(fā)展的各項政策相比，此次行政令層次高，各項措施系統(tǒng)性強、執(zhí)行力度大，歷時一年來，已經(jīng)逐步地形成對全球頂尖人才、優(yōu)質(zhì)資本和領軍企業(yè)的“虹吸效應”，制造業(yè)回流美國的現(xiàn)象初步顯現(xiàn)；同時影響全球資源的流動匯聚、產(chǎn)業(yè)遷移乃至市場競爭重構。盡管回流企業(yè)的總體規(guī)模較小、案例較為分散，但從客觀來看，美國已經(jīng)開始借助回流企業(yè)重構制造業(yè)的生產(chǎn)能力[5]。

3.2 制造業(yè)就業(yè)平穩(wěn)回升但影響有限

目前美國就業(yè)市場已經(jīng)表現(xiàn)出了持續(xù)向好的趨勢，客觀上實現(xiàn)制造業(yè)總體吸納就業(yè)人口數(shù)量的增加。尤其是在芯片、電動汽車電池、個人防護設備、藥品和稀土等近年來受全球供應鏈瓶頸打擊最重的產(chǎn)業(yè)，工作機會有所增加。另一方面，根據(jù)美國勞工部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，行政令實施一年以來，美國制造業(yè)的雇傭率從2021年1月的2.9%上漲至3.4%，僅上漲0.5%，可見，盡管制造業(yè)就業(yè)平穩(wěn)回升，但影響力也十分有限[6-7]。

4 政策建議

4.1 著力抓好“國內(nèi)大循環(huán)”

a）增強產(chǎn)業(yè)根植性和競爭力

發(fā)揮我國擁有全球規(guī)模最大、鏈條和配套最完善的制造業(yè)體系優(yōu)勢，推動基礎和關鍵領域創(chuàng)新突破，補齊短板鍛造長板。優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈布局，推動先進制造業(yè)集群化發(fā)展，培養(yǎng)一批具有生態(tài)主導力的產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主”企業(yè)，加快建設核心產(chǎn)業(yè)供應鏈生態(tài)，促進產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈自主可控。

b）暢通國內(nèi)循環(huán)和制造業(yè)要素流動

更大力度地引進全球高端人才、優(yōu)質(zhì)資本和領軍企業(yè)，打通阻礙形成國內(nèi)統(tǒng)一大市場的堵點，打破區(qū)域分割、相互設障的壁壘，打造商品、服務和生產(chǎn)要素有序流動的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

4.2 推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

a）強化科技創(chuàng)新支撐，推進產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈穩(wěn)定

聚焦高質(zhì)量、可持續(xù)，堅持創(chuàng)新驅動、基礎支撐、生態(tài)賦能、數(shù)字轉型和開放合作，推進產(chǎn)業(yè)基礎高級化、產(chǎn)業(yè)鏈現(xiàn)代化，提高制造業(yè)核心競爭力。

b）著力提升智能制造發(fā)展水平，推進制造業(yè)轉型升級

由傳統(tǒng)制造模式轉向智能制造、綠色制造和服務型制造等新模式，集中打造電子信息制造產(chǎn)業(yè)、先進裝備制造產(chǎn)業(yè)，培育壯大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推動制造業(yè)綠色轉型，搶占未來發(fā)展制高點。

c）堅持引育并重，推動制造業(yè)企業(yè)壯大

加大力度引進大型跨國企業(yè)和行業(yè)領軍企業(yè)，扶持壯大本土企業(yè)，重點培育扶持創(chuàng)新型中小企業(yè)，提升制造業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益。

4.3 堅定落實改革開放舉措

a）進一步地營造公平的競爭環(huán)境

更好地發(fā)揮我國強大市場的重要優(yōu)勢，積極吸引外資、留住外資。重視培育大型跨國企業(yè)，提升我國對全球價值鏈分工的影響力。

b）推動更高水平對外開放合作，持續(xù)深化與“一帶一路”沿線國家合作，積極參與和發(fā)起國際規(guī)則談判，更深更廣融入全球供給體系，提升全球競爭話語權，建立全球伙伴關系網(wǎng)，共建開放型世界經(jīng)濟，拓展國際合作新空間。

5 結束語

《關于確保未來由全部美國工人在美國制造的行政命令》是拜登政府重建原有供應鏈和發(fā)展新的供應鏈的重要舉措，將對國際貿(mào)易和國際發(fā)展合作產(chǎn)生持續(xù)而深遠的影響。通過對拜登政府“加強美國制造”行政令的深入解讀，一方面可深刻地意識到行政令實施以來所帶來的影響；另一方面對其進行系統(tǒng)的研究和經(jīng)驗借鑒，可為在宏觀層面上推動我國制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供參考和支撐。