周 婷，姚桂蓉，郭小鋒，陳久源

（甘肅省生態(tài)環(huán)境工程評估中心，甘肅 蘭州 730030）

2016年，國務院辦公廳印發(fā)了《控制污染物排放許可制實施方案》，進一步明確企事業(yè)單位和其它生產(chǎn)經(jīng)營者應依法申領(lǐng)排污許可證，落實按證排污，以自證守法；同時要求環(huán)境主管部門要依法核發(fā)許可證，強化事中事后監(jiān)管。2016年至今，生態(tài)環(huán)境部陸續(xù)頒布了《排污許可證管理暫行規(guī)定》《排污許可管理辦法（試行）》《固定污染源排污許可分類管理名錄》[1-2]《排污許可管理條例》，發(fā)布了《排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 總則》等75個排污許可申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、《排污單位自行技術(shù)監(jiān)測指南 總則》等45個行業(yè)及要素自行監(jiān)測技術(shù)指南、環(huán)境管理臺賬及執(zhí)行報告等技術(shù)文件，用以指導排污許可證的核發(fā)與證后管理工作。

2017年5月省辦公廳印發(fā)《甘肅省控制污染物排放許可制度實施計劃》，有序推進甘肅省排污許可工作。2019年4月印發(fā)《甘肅省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于加強排污許可證后管理工作的通知》，對證后監(jiān)管工作進行了安排部署。截至2022年6月，全國共核發(fā)排污許可證35萬余張，排污登記294萬余家，下達限期整改通知書6 000多張[3]。我省共核發(fā)排污許可證5 151張，排污登記18 710家，下達限期整改通知書184張。其中污水處理及其再生利用行業(yè)共211張，排污登記429家，下達限期整改通知書1張。

1 行業(yè)許可證核發(fā)現(xiàn)狀

1.1 市州分布

依托全國排污許可信息管理平臺，我省污水處理及其再生利用行業(yè)占發(fā)證總數(shù)的4.10%。除甘肅礦區(qū)外，各市州均有分布。以慶陽市、平?jīng)鍪信R夏回族自治州居多。

1.2 管理類別

《固定污染源排污許可分類管理名錄》（2019年版）中，根據(jù)日處理能力對該行業(yè)管理類別進行了清晰的界定。需要強調(diào)：農(nóng)村分散式生活污水處理設(shè)施，也應按照日處理能力實行分類管理。管理類別劃分時應考慮實際處理能力，而非實際處理水量。我省核發(fā)的污水處理及再生利用行業(yè)排污許可證重點管理47家，簡化管理164家。

1.3 核發(fā)質(zhì)量

排污許可“雙百任務”及印發(fā)的《排污許可提質(zhì)增效工作方案（2022～2024年）》旨在提升排污許可證核發(fā)質(zhì)量及證后監(jiān)管能力，為全面推行排污許可“一證式”管理，建立基于排污許可證的排污單位監(jiān)管執(zhí)法體系和自行監(jiān)測監(jiān)管機制。

依據(jù)行業(yè)排污許可核發(fā)技術(shù)規(guī)范，對排污許可證的準確性進行檢查，其內(nèi)容主要包括：排污許可證是否在有效期、企業(yè)填報登記信息（管理類別）、許可信息（主要排放口、污染因子、污染物排放標準及限值、許可量控制因子、許可排放量計算方法及結(jié)果、無組織管控要求）、管理信息（監(jiān)測因子、監(jiān)測頻次、臺賬記錄要求、執(zhí)行報告上報頻次、時間、填報內(nèi)容要求、信息公開方式、內(nèi)容）等五方面核查。

通過對我省污水處理及其再生利用行業(yè)進行核查，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：信息公開方式、內(nèi)容不合規(guī)；許可排放量計算方法不合規(guī)；遺漏監(jiān)測因子；未明確執(zhí)行報告填報主要內(nèi)容；未明確執(zhí)行報告上報頻次、時間；遺漏污染因子；許可排放量計算結(jié)果有誤；遺漏許可量控制因子；管理類別劃分錯誤；臺賬記錄要求不合規(guī)；遺漏主要排放口；監(jiān)測頻次不合規(guī)；污染物排放標準及限值錯誤。

2 證后管理現(xiàn)狀

2.1 證后管理的要求

為進一步提升排污許可管理水平，更好地服務環(huán)保管理工作，不論企業(yè)還是環(huán)保部門都應加強排污許可證后監(jiān)管能力。作為企業(yè)應落實環(huán)境管理臺賬、自行監(jiān)測、執(zhí)行報告、信息公開等工作，以“自證守法”[3-4]；作為管理部門應做好排污許可證的證后監(jiān)管，提高排污許可證的核發(fā)質(zhì)量，為相關(guān)研究提供科學的數(shù)據(jù)支撐。

2.2 執(zhí)行報告內(nèi)容規(guī)范性

針對證后管理內(nèi)容龐雜、資料收集困難等情況，本次研究僅關(guān)注污水處理及其再生利用行業(yè)執(zhí)行報告內(nèi)容的規(guī)范性。主要從排污單位基本信息表、污染防治設(shè)施正常情況匯總表、污染防治設(shè)施異常情況匯總表、有組織廢氣/廢水污染物排放濃度監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計表、超標率、非正常工況/特殊時段有組織廢氣污染物監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計表、監(jiān)測頻次、實際排放量、超標排放信息、附圖附件、污染物實際排放量計算過程等的填報完整性及規(guī)范性方面進行核查。

2.3 填報質(zhì)量問題

需提交年度執(zhí)行報告的，對該行業(yè)企業(yè)執(zhí)行報告內(nèi)容規(guī)范性進行核查，發(fā)現(xiàn)主要存在以下問題：基本信息未填報或部分缺失；未上傳污染物實際排放量計算過程；未進行自行監(jiān)測或已監(jiān)測數(shù)據(jù)統(tǒng)計不合規(guī)；未上傳自行監(jiān)測布點圖；超標率未填報；污染治理設(shè)施未填報或遺漏“污水處理量”“污染物處理效率”“運行費用”等信息。

3 核發(fā)及證后監(jiān)管需完善

為加快實現(xiàn)排污許可“一證式”管理，我省于2019年開始排污許可核發(fā)質(zhì)量技術(shù)支持及證后管理工作，提前介入核發(fā)過程：對市（州）存在核發(fā)困難的行業(yè)進行現(xiàn)場幫扶填報，制作典型行業(yè)填報流程及審核要點，供排污單位及核發(fā)部門參考；對已核發(fā)的排污許可證質(zhì)量實行“滾動式”檢查模式，在2021年“雙百任務”下達前，已完成全省25%的發(fā)證質(zhì)量檢查，實行“邊審核、邊整改”的方式，建立整改臺賬，形成企業(yè)—核發(fā)部門—省級的溝通機制，限期整改清零。從核發(fā)到證后監(jiān)管工作，著力提升我省發(fā)證質(zhì)量，為“一證式”監(jiān)管夯實基礎(chǔ)。

3.1 審批程序有待規(guī)范

目前，我省排污許可證由市州進行核發(fā)，是一項綜合性的業(yè)務：以環(huán)評文件及其批復相關(guān)資料作為依據(jù)、監(jiān)測方案為后續(xù)監(jiān)管提供線索保障，同時還需執(zhí)法部門的行政規(guī)章作為依托，而目前除蘭州市外，其它市州核發(fā)任務僅由一部門對進行把關(guān)，審批部門存在“單打獨斗”的局面，各部門會審、會簽機制不暢，因此，后續(xù)應根據(jù)市州實際情況，及時規(guī)范優(yōu)化核發(fā)流程，形成上下聯(lián)動的工作機制，以提高發(fā)證的合規(guī)性、有效性，促進證后管理尺度的統(tǒng)一性。

3.2 證后管理機制有待規(guī)范

證后管理機制存在一定問題。一是我省許可證監(jiān)管按“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”實施，大多數(shù)市州證后管理由核發(fā)部門牽頭，如：關(guān)于企業(yè)執(zhí)行報告的提交情況均由核發(fā)部門進行審核，僅蘭州市由執(zhí)法局進行負責，證后管理是排污許可制實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，建立統(tǒng)一的證后管理機制至關(guān)重要。二是自固定污染源“全覆蓋”工作以來，排污許可數(shù)據(jù)沒有有效應用于固定污染源及執(zhí)法監(jiān)管體系，要著力推動排污許可在各項管理要素中的應用。構(gòu)建“三監(jiān)”聯(lián)動工作機制，提高管理效能。

3.3 專業(yè)隊伍能力有待提高

自排污許可制實施以來，基層環(huán)保部門積極組織實施排污許可工作，但專業(yè)隊伍能力仍存在不足。一是人員配備保障不足：大多數(shù)市州沒設(shè)置專門機構(gòu)和專職人員，主要依托環(huán)評科審批人員進行排污許可相關(guān)工作，且部分市州、縣區(qū)僅一名技術(shù)人員，要同時負責環(huán)評審批、排污許可證核發(fā)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析等多項工作，專職人員配備明顯不足。二是專業(yè)技術(shù)能力欠缺，排污許可是一項綜合性業(yè)務，不論是對企業(yè)還是核發(fā)部門都提出了較高的技術(shù)要求。就目前我省管理機制，對核發(fā)部門而言，亟需一批懂既環(huán)評、又懂排污許可；既懂監(jiān)測、又懂執(zhí)法的專業(yè)技術(shù)人才隊伍[5]，核發(fā)部門專業(yè)技術(shù)能力亟待加強。對企業(yè)而言，按時提交執(zhí)行報告、落實自行監(jiān)測要求、如實記錄環(huán)境管理臺賬都具有一定的挑戰(zhàn)性，大多數(shù)企業(yè)無環(huán)保專員，不能落實企業(yè)證后管理相關(guān)工作，需要通過培訓、引進人才[6]等方式提高管理人員專業(yè)技術(shù)能力，加強企業(yè)按證排污、證后管理能力。

4 關(guān)于監(jiān)管對策的探討

4.1 完善排污許可相關(guān)管理及配套制度

《排污許可管理條例》的發(fā)布對排污許可監(jiān)管和執(zhí)法起到了指導作用，出臺的《甘肅省排污許可管理實施細則（試行）》，進一步明確了各級生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管職責，有效推動了我省排污許可工作的規(guī)范化制度化，但在具體實施中，對一些問題的處置未涉及，比如：對涉及建設(shè)項目的變動情形，變更排污許可證的約束條件；排污許可與環(huán)評的有效銜接問題；“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控明確的減污降碳協(xié)同治理、“兩高”項目管控、生態(tài)環(huán)境要素管理以及其它與固定污染源污染排放有關(guān)的銜接及要求，應結(jié)合我省實際情況進一步細化。建議我省根據(jù)近年排污許可執(zhí)行過程遇到的問題，適時修訂《甘肅省排污許可管理實施細則（試行）》，認真落實國家對排污許可制度的各項要求，同時圍繞排污許可制這一核心制度，出臺我省固定污染源管理辦法，統(tǒng)一協(xié)調(diào)現(xiàn)有管理制度，進一步提高管理效能。

4.2 逐步建立現(xiàn)場核查、事前評估機制

“全覆蓋”過程遺留了部分企業(yè)排污許可證填報內(nèi)容與現(xiàn)場實際情況不一致的問題，造成排污許可管理信息數(shù)據(jù)“失實”，對生態(tài)環(huán)境部門“一證式”監(jiān)管形成阻力，建議逐步建立現(xiàn)場核查機制，根據(jù)不同行業(yè)特點，出臺行業(yè)現(xiàn)場核查指南，明確現(xiàn)場核查的范圍、程序和內(nèi)容。對重點行業(yè)、重點排污單位、重點管理企業(yè)及合規(guī)性審查后問題較多和涉嫌違法問題的排污單位，應將現(xiàn)場檢查作為其首次核發(fā)排污許可證的必經(jīng)程序?，F(xiàn)場核查組還應暢通溝通機制：由排污許可、環(huán)評、監(jiān)測、執(zhí)法等科（處）室、單位組成，核查意見經(jīng)有關(guān)科（處）室、單位審查后反饋給排污單位。

近幾年的排污許可質(zhì)量核查、現(xiàn)場調(diào)研，為提高我省排污許可證核發(fā)技術(shù)水平，探索排污許可填報質(zhì)量技術(shù)評估機制，制定評估流程、明確評估內(nèi)容及評估要點，確立會商機制，保障排污許可核發(fā)工作的順利實施，提高我省排污許可核發(fā)質(zhì)量，奠定了基礎(chǔ)。

4.3 建立高效精準的證后監(jiān)管體系

建立高效精準的證后管理機制，形成上下聯(lián)動工作格局，切實將“誰核發(fā)、誰監(jiān)管”落到實處，明確各方權(quán)利和責任。證后監(jiān)管涉及行業(yè)龐雜，要素繁多，對制度的落實提出極高的要求，這就需要制定精準化證后執(zhí)法體系，推進以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系落地。如根據(jù)不同行業(yè)特點，明確證后監(jiān)管要點，制定不同行業(yè)差異化執(zhí)法清單，為執(zhí)法人員提供規(guī)范化、精準化指導文件，實行適時反饋機制，對執(zhí)法清單內(nèi)容與現(xiàn)場核查不符的內(nèi)容，及時修改完善。

4.4 建立環(huán)境綜合數(shù)據(jù)信息共享平臺

開發(fā)環(huán)境數(shù)據(jù)綜合管理平臺，加強環(huán)評與排污許可數(shù)據(jù)信息共享機制，環(huán)評數(shù)據(jù)信息有效的應用于排污許可，避免企業(yè)重復填報相關(guān)內(nèi)容，為許可證核發(fā)提供可靠數(shù)據(jù)來源，提高工作效能。加強環(huán)境統(tǒng)計、污染減排、區(qū)域削減、總量控制與排污許可的聯(lián)系，搭建綜合環(huán)境數(shù)據(jù)管理信息系統(tǒng)，通過對不同口徑獲得的數(shù)據(jù)進行復核比對，建立數(shù)據(jù)檢驗與響應機制，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，充分發(fā)揮宏觀決策支撐作用[7]。

4.5 健全機構(gòu)設(shè)置、提升專業(yè)技術(shù)能力

建立健全排污許可執(zhí)行部門，完善相應的配套保障措施，負責所在轄區(qū)排污許可核發(fā)、證后管理、企業(yè)宣貫政策要求等相關(guān)工作，做好上傳下達。加強對基層核發(fā)部門、技術(shù)機構(gòu)、企業(yè)的培訓，不斷強化基層核發(fā)部門對政策的理解與把握，對相關(guān)行業(yè)技術(shù)規(guī)范的學習；規(guī)范提升服務機構(gòu)能力水平，對能力較差的實行淘汰退出機制；加大對排污單位的政策宣貫力度，引導企業(yè)自覺按證排污，履行證載要求及證后管理相關(guān)工作，切實做到“自證守法”。

我省納入排污許可管理的排污單位具有量大面廣、行業(yè)龐雜等特點，同時，排污單位又以工業(yè)企業(yè)為主，是污染物的主要來源。為深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推動生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善，助力企業(yè)全面落實排污許可制，需要生態(tài)環(huán)境主管部門、排污單位、公眾的共同努力。