宋卿清，曲 婉，馮海紅

（1.中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院,北京 100190；2.中國科學院大學,北京 100049；3.國家發(fā)展和改革委員會創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展中心,北京 100037）

1 研究背景

改革開放40多年來，我國經(jīng)濟發(fā)展和制度改革取得了舉世矚目的巨大成就。源自中國共產(chǎn)黨革命經(jīng)驗的“摸著石頭過河”“先行先試”“由點到面”等一系列土生土長的方法論［1］，歷經(jīng)不同發(fā)展階段、諸多政策領(lǐng)域的反復(fù)論證和凝練總結(jié)，已成為我國探索改革發(fā)展的核心優(yōu)勢之一，被認為是中國治理實踐中不可或缺的制度基礎(chǔ)［2］。中央政府在正式出臺全國性政策之前，頒布試驗性條例、開展政策試點、設(shè)立試驗區(qū)等做法業(yè)已成為我國政策過程的重要標識［2］，對全局性改革起到了重要的示范、突破和帶動作用［3］。例如，營業(yè)稅改征增值稅試點、自由貿(mào)易試驗區(qū)、國家綜合配套改革試驗區(qū)等一系列典型先行先試政策探索取得的突破性成效，查明了我國社會發(fā)展的實際情況，提升了非試驗地區(qū)的政策學習動力，為國家深化行政體制改革、促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、優(yōu)化公共服務(wù)等探索了經(jīng)驗做法［4］，樹立了標桿示范。

從廣義上看，當前研究多以“政策試驗”“政策試點”“政策測試”等概念指代重大公共政策正式頒布之前的試驗性政策摸索做法［5］。本研究吸收已有研究的主要觀點，從政策試驗推廣擴散的角度，以先行先試界定試驗性質(zhì)的政策先行過程。在這一政策過程中，試驗單位在一定時間條件下，有目的地在特定范圍內(nèi)探索和嘗試各種政策方法和手段［6］，為某一地區(qū)或行業(yè)制定新政策、測試政策的有效性、完善政策內(nèi)容、形成示范效應(yīng)等進行具有探索與試驗性質(zhì)的先行改革活動［7］，以期找到對解決預(yù)定試驗任務(wù)富有想象力的方案［8］，形成卓有成效的政策選擇來注入現(xiàn)有政策體系，為在更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣奠定基礎(chǔ)。

然而，以往的研究在先行先試政策的概念特征、影響因素、治理邏輯等基礎(chǔ)性研究方面著墨較多，對如何評價和篩選可借鑒、可復(fù)制、可推廣的先行先試政策以及評估先行先試政策的試驗效果少有探討；此外，當前對政策試點的評估多采用定性或定量的方法進行單個先行先試政策的評價，欠缺普適性的方法論，從整體上為各類先行先試政策的推廣評估提供理論指導(dǎo)和方法參考。由此，本研究基于系統(tǒng)導(dǎo)向的制度分析與發(fā)展（institutional analysis and development，IAD）分析框架，構(gòu)建了先行先試政策推廣評估的普適性理論方法，研究提出推廣評估的分析框架、工作流程、具體方法和判別標準，并以國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)為例開展實證研究，以期為我國先行先試政策的推廣評估提供科學的方法支撐。

2 文獻回顧

2.1 先行先試政策

就先行先試政策的內(nèi)涵而言，先行先試是目的明確、協(xié)調(diào)一致的行動，既包括以時間維度為主線的先行先試試點，也包括以空間維度為主線的先行先試試驗區(qū)。政策試驗單位通過嚴謹?shù)某绦蚝头椒ㄏ刃羞M行政策嘗試，找出完成試驗任務(wù)的辦法，為實現(xiàn)全局性制度變遷或政策調(diào)整積累經(jīng)驗［3］。綜合來看，先行先試政策的基本特征可以概括為3個方面：一是目標導(dǎo)向清晰。先行先試通常迫切需要在一定時期內(nèi)試驗出某些領(lǐng)域的有效政策工具，形成可復(fù)制、可推廣的試驗經(jīng)驗，因此，上級政府的政策偏好是政策試點的重要參考因素［8］。二是地方自主權(quán)釋放。上級政府通常會賦予先行先試地區(qū)“尚方寶劍”，在法律制度上放寬約束、擴大邊界，允許其在不違反根本性法律制度的前提下，先行于現(xiàn)行法律體系來進行政策的摸索嘗試，從先行先試中總結(jié)出對出臺整體性政策有用的經(jīng)驗。三是傾斜性資源支持。為實現(xiàn)先行先試的試驗?zāi)康?，上級政府往往有選擇地在財政政策、監(jiān)管政策、基礎(chǔ)設(shè)施政策等方面給予先行先試地區(qū)傾斜性政策工具扶持，以保障試驗?zāi)康牡捻樌瓿伞?/p>

從先行先試政策的外延來看，先行先試政策的過程表現(xiàn)為典型的“試點—篩選—擴散”的交互動態(tài)運作模式［9］，呈現(xiàn)從政策試驗到政策擴散的典型特點［10］。Heilmann等［6］認為典型的等級制度下的政策試驗包含地方游說、高級政策資助、特殊政策、正式試驗方案、識別為模式、模型傳播、干部提拔、國家決策和立法八步流程。因此，從先行先試政策的執(zhí)行邏輯出發(fā)，在其推進過程中，不僅要考慮本區(qū)域內(nèi)的社會需求和財政能力，還必須同時考慮與中央政府及其他地方政府間的縱向和橫向府際互動關(guān)系［11］，形成先行先試生態(tài)體系，以系統(tǒng)的視角，從參與主體、政策手段、環(huán)境因素等多維屬性綜合衡量先行先試政策。

2.2 先行先試政策的評估

對先行先試政策試驗效果進行評估是決定先行先試經(jīng)驗是否以及如何推廣的前提。總體上看，國內(nèi)外相關(guān)研究在政策試驗的評估體系構(gòu)建和實踐探索上具有一定的基礎(chǔ)，主要體現(xiàn)為兩個方面：一是以構(gòu)建綜合指標體系為主的直接評價范式。例如，劉偉［12］基于過程回溯總結(jié)了政策試點的三階段模型，對公共部門績效管理試點的政策內(nèi)容進行綜合評價；張叢林等［13］從政策制定、政策執(zhí)行兩個維度建立指標體系來評價生態(tài)文明建設(shè)試點政策；王志鋒等［14］構(gòu)建了“立場—目的—手段—結(jié)果”分析框架，對義烏農(nóng)村土地制度改革試點政策的效應(yīng)、效率和可行性進行分析。二是以計量模型分析為主的間接評價范式。例如，李智超［15］基于事件史分析法對我國地方政府進行智慧城市試點的效率邏輯、合法性邏輯和行動者邏輯進行評估；張國建等［16］采用雙重差分法評價了遼寧扶貧改革試驗區(qū)的政策效果；徐寧等［17］利用動態(tài)蛛網(wǎng)模型揭示了房產(chǎn)稅試點改革的效益波動情況。

然而，以往對先行先試政策評估的研究，多以某一具體的試點或試驗區(qū)為目標對象，進行有針對性的分析評價，但尚未有研究從方法論上建立普適性的評估框架來系統(tǒng)指導(dǎo)先行先試政策的評估研究；此外，當前研究多從先行先試整體完成效果的角度出發(fā)，衡量政策試驗對試驗地區(qū)帶來的總體經(jīng)濟社會價值，但尚未有研究從先行先試推廣和擴散的視角進行政策評價分析，以判斷先行先試政策是否以及在多大程度上適合進一步推廣。因此，為彌補當前研究空白，有必要將重點聚焦于先行先試政策的推廣評估過程，建立普適性的分析框架并提出切實可行的評價體系標準來篩選出作用于政策目標群體，能夠表達出政策試驗預(yù)期目標，解決特定或綜合性公共問題的，有效的、有影響力的典型經(jīng)驗做法［18］，以從理論層面指導(dǎo)先行先試政策推廣評估的具體實踐。

2.3 先行先試政策推廣評估分析框架的理論基礎(chǔ)

制度分析與發(fā)展框架是Ostrom［19］在經(jīng)過大量的案例研究后構(gòu)建的研究政策行為的多層概念圖，其核心思想強調(diào)在給定一系列制度因素的影響下，政策行動者主體根據(jù)行動情境建立相互作用的模式，并在此模式下產(chǎn)生可以用一定標準評估的結(jié)果，這些結(jié)果又反過來作用于下一輪互動，同時可能影響外部因素（見圖1）。根據(jù)Ostrom［19］的經(jīng)典理論，IAD的外部變量包括3個核心要素：自然資源稟賦是物質(zhì)世界的客觀屬性；共同體屬性是系統(tǒng)內(nèi)主體普遍接受的價值觀念或行為規(guī)范；應(yīng)用規(guī)則指影響系統(tǒng)的已有規(guī)則范式。IAD的行動舞臺由行動者和行動情境構(gòu)成：行動者是對參與系統(tǒng)內(nèi)的主體的理論假設(shè)，行動情境是個體間互動、交換商品和服務(wù)、解決問題、互相支配或爭斗的社會空間。IAD的結(jié)果是在根據(jù)特定系統(tǒng)組建的針對性評估準則形成和發(fā)展起來的。

圖1 制度分析和發(fā)展（IAD）框架

綜合來看，IAD框架的關(guān)鍵部分是確定行動舞臺和由此產(chǎn)生的相互作用模式與結(jié)果，以及評估這些結(jié)果。IAD框架的廣泛兼容性為分析不同治理體系下的公共政策建立了普適的研究范式，有助于從理論構(gòu)建和實證研究中不斷積累知識進行擴展完善，因此，IAD框架為構(gòu)建先行先試政策的推廣評估理論模型提供了重要的理論支撐。

3 先行先試政策推廣評估的理論方法

先行先試是政策試驗的先行探索階段，對先行先試政策進行評估的目的在于判斷先行先試地區(qū)的摸索性政策試驗是否總結(jié)出與試驗?zāi)繕讼嘁恢虑仪袑嵱行У恼吖ぞ呋蛘邎?zhí)行方案等經(jīng)驗做法，是否為試驗地區(qū)的利益相關(guān)者帶來額外價值，以及是否形成可借鑒、可復(fù)制、可推廣的政策清單來融入更廣泛區(qū)域內(nèi)的政策改革之中，因此，借鑒IAD框架的理論基礎(chǔ)，結(jié)合先行先試政策推廣評估的獨特性，本研究構(gòu)建的理論模型如圖2所示，從系統(tǒng)視角綜合評估先行先試政策的價值目標、政策內(nèi)容、政策效果、矛盾瓶頸和影響因素等，為先行先試政策的推廣評估提供理論支撐。

圖2 先行先試政策推廣評估的理論模型

3.1 先行先試政策推廣評估的行動舞臺：行動者和行動情境

行動舞臺是先行先試政策推廣評估關(guān)注的重點和焦點，分析先行先試政策推廣評估的第一步就是確定一個概念單元，即行動者和行動情境。先行先試的政策實施涉及政府內(nèi)部和外部不同主體的共同參與治理［20］，推廣評估需要將利益相關(guān)者置于核心，考慮不同層次參與者的既得利益來進行系統(tǒng)衡量［21］。具體來說，先行先試政策推廣評估過程中的行動者涉及先行先試政策推動主體和先行先試政策參與主體兩部分利益相關(guān)者。從先行先試政策推行的系統(tǒng)視角出發(fā)，一方面，發(fā)起方政府、試點方政府和學習方政府共同構(gòu)成先行先試政策的推動主體。來自中央或部省等高層級政府自上而下的行政命令，打通了府際縱向信息交流渠道［11］，迅速推動政策在先行先試地區(qū)進行；同時，同級政府間的橫向競爭互動也極大激發(fā)了試點地區(qū)外其他地方政府對創(chuàng)新制度的學習動力［14］。另一方面，企業(yè)、社會公眾、高校、科研院所和服務(wù)機構(gòu)等則是先行先試政策的重要參與主體，他們或是政策在設(shè)計和試驗之初預(yù)期服務(wù)的核心目標對象，或是先行先試核心試驗任務(wù)衍生效益的利益獲得者，或是由于改革和試驗新政策而被擠占利益的群體。

先行先試政策推廣評估的行動情境由先行先試的政策內(nèi)容構(gòu)成，具體包括三部分內(nèi)容：一是先行先試的政策方向。先行先試項目多沿探索型、驗證型、示范型3條路徑落地實施［3］。探索型先行先試的試點地區(qū)通常被賦予一定的法律邊界權(quán)限，以在全新的政策改革領(lǐng)域摸索可行的實施路徑和操作方案；驗證型先行先試是在具備一定的理論和實踐的基礎(chǔ)上，選取個別地區(qū)或部門實際運行檢驗政策效果；示范型先行先試則在于率先按高標準建立成效顯著的先行先試典型標桿，為實施新制度、新政策提供可學習和可參考的對象。二是先行先試的政策范圍。其外在形式體現(xiàn)為擔負某一項或某一領(lǐng)域政策試驗任務(wù)的專門性先行先試，以及匯集多種試驗?zāi)繕撕椭黝}，進行廣泛政策創(chuàng)新的綜合性先行先試兩類［3］。三是先行先試的政策工具。具體表現(xiàn)為系統(tǒng)性、關(guān)聯(lián)性和有效性的法規(guī)管制、目標規(guī)劃、信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施政策、財政政策、稅收政策、資金投入、公共服務(wù)政策、人才政策、環(huán)境政策、技術(shù)支持政策和知識產(chǎn)權(quán)保護等一系列對先行先試過程發(fā)生作用的政策工具［22］。

3.2 先行先試政策推廣評估的外部變量：影響因素和應(yīng)用規(guī)則

在理解和構(gòu)建先行先試政策推廣評估行動舞臺的初始結(jié)構(gòu)之后，應(yīng)首先深入挖掘并探究影響系統(tǒng)構(gòu)建的因素。先行先試政策試驗效果的差異是由自然資源稟賦和共同體屬性中的多種因素綜合作用的結(jié)果，大致分為以下幾方面：從政治體制的視角來看，我國的政黨制度具有強大的整合能力和科學決策能力，其長期且穩(wěn)定的執(zhí)政是保證改革試點政策有效執(zhí)行和糾錯糾偏的重要條件［23］；從經(jīng)濟資源的視角來看，試點地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平越高，其公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施等資源越豐富［24］，應(yīng)對政策創(chuàng)新引發(fā)的政策變遷的適應(yīng)性和靈活性越強，更能有效規(guī)避可能的政策風險；從財政投入的視角來看，試點地區(qū)政府的實際財政投入是促進先行先試政策創(chuàng)新的重要動力［25］，尤其對包含民生事項的社會文化領(lǐng)域的先行先試政策效果顯著；從組織保障的視角來看，政策推動主體共同組建的領(lǐng)導(dǎo)小組機制，促進了具備豐富理論和實踐經(jīng)驗并勇于創(chuàng)新和承擔風險的地方“政策企業(yè)家”積極推動先行先試政策試驗，提升了政策執(zhí)行的效率、取得預(yù)期效果的可能性以及經(jīng)驗擴散的廣度；從社會環(huán)境的視角來看，先行先試地區(qū)民眾通過對政策的文化感知和認同來抑制或放大政策信息，從而影響政策執(zhí)行；從國際環(huán)境的視角來看，全球科技創(chuàng)新的新浪潮、政府治理體系的變革以及經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的調(diào)整等，均對相關(guān)的先行先試政策執(zhí)行和推廣具有顯著影響；從政策屬性的視角來看，先行先試政策的強公共性、與現(xiàn)有國家和地方戰(zhàn)略布局的強兼容性以及操作的低復(fù)雜性，均有利于對政策的認可和推動［26］。

除上述影響因素外，邊界、位置、范圍、選擇、聚合、信息和收益等應(yīng)用規(guī)則同樣限制先行先試政策的推廣評估，共同影響系統(tǒng)的情境，具體作用如表1所示。

表1 用于先行先試政策推廣評估的IAD規(guī)則

3.3 先行先試政策推廣評估的互動模式

行動舞臺中的行動者在復(fù)雜因素的影響下相互作用，形成對結(jié)果產(chǎn)生直接作用的互動。中國特色的政策試點在實踐中形成了一整套相對穩(wěn)定的程序和自成體系的做法，先行先試政策的推廣評估要充分衡量一個周期內(nèi)政策試點工作的完整性，梳理取得的效果和經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)存在的問題和原因，為進一步完善政策和制度設(shè)計提供依據(jù)?；诨右暯牵瑥南刃邢仍囌咄菩械娜^程出發(fā)，先行先試一般要經(jīng)過選點、組織、設(shè)計、督導(dǎo)、宣傳、評估6個環(huán)節(jié)。先行先試發(fā)起方政府根據(jù)試點的政策方向、范圍、內(nèi)容、難易程度等要求，通過一定的方式和標準遴選適合的先行先試單位；隨后，發(fā)起方政府和試點方政府共同組建領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會議等機構(gòu)，專門負責先行先試工作的實施計劃和操作方案；隨著先行先試的推進，相關(guān)部門隨后通過試點工作培訓會、專業(yè)委員會等機制對先行先試的進展進行督促、指導(dǎo)和檢查，并對先行先試工作的重要意義、經(jīng)驗做法、階段性成果等開展輿論宣傳。當先行先試試點地區(qū)完成一個周期的試點任務(wù)時，試點工作小組則會開展對先行先試的具體成效進行調(diào)查分析和階段性驗收［3］。

3.4 先行先試政策推廣評估的結(jié)果

在充分考慮上述行動舞臺、外部變量和互動模式之后，應(yīng)根據(jù)特定的情境和行動者主體，探討系統(tǒng)隨著時間的推移可能導(dǎo)致的結(jié)果。從先行先試政策的長期衍生效應(yīng)來看，先行先試以漸進性方式探索改革路徑、化解改革風險、降低改革成本、提高改革效率，促進社會體制平衡定型，推進治理體系現(xiàn)代化，對改革全局意義重大。此外，取得良好試驗效果并輻射到更廣區(qū)域內(nèi)的先行先試政策，在提升經(jīng)濟質(zhì)量、改善民生服務(wù)、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境等方面，對我國的經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型升級具有長遠影響。但是，盡管先行先試為我國的國家治理實踐帶來了矚目的成效，但仍不可忽視其伴隨而來的負向影響：一方面，先行先試政策突破現(xiàn)行法律法規(guī)邊界，導(dǎo)致“政策勢差”［4］，可能誘發(fā)新舊制度之間的政策摩擦；另一方面，先行先試的“雙軌制政策試驗”形成了試點地區(qū)與非試驗地區(qū)的“政策時差”［27］，引發(fā)地區(qū)間利益沖突。

3.5 先行先試政策推廣評估的評估準則

評估準則的設(shè)定既要適用于結(jié)果，也適用于實現(xiàn)結(jié)果的過程。本研究從先行先試政策推廣評估的價值目標出發(fā)，簡要聚焦于成熟度、普適性和經(jīng)濟社會效益3個評估維度。先行先試政策的成熟度指的是，當前先行先試政策的完成情況滿足于預(yù)期既定目標的程度。通過先行先試的政策探索試驗，摸索一套系統(tǒng)完備且適用于新改革措施穩(wěn)步推行的方式手段是先行先試的首要目標。先行先試政策的普適性指的是，在特定試驗范圍內(nèi)進行探索實踐的先行先試政策適應(yīng)于其他地域空間的程度。先行先試政策試驗的結(jié)果除了在試驗地區(qū)具有可行性外，還應(yīng)具備推廣到先行先試以外地區(qū)的能力，對先行先試政策普適性的評估就是要判斷試驗結(jié)果在特定區(qū)域、部分區(qū)域或全國范圍內(nèi)適用的可能性。先行先試政策的經(jīng)濟社會效益是對先行先試政策投入產(chǎn)出效果的綜合評估［28］。試驗地區(qū)通過技術(shù)創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、公共服務(wù)創(chuàng)新等改革做法來培育經(jīng)濟發(fā)展新動能、提升政府治理能力、改善民生服務(wù)水平、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境，為試驗地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來顯著改善。

鑒于本研究的目的在于構(gòu)建先行先試政策推廣評估的理論模型，因此，為了進一步判斷先行先試政策的推廣評估標準，結(jié)合已有指標體系的劃分標準以及先行先試政策自身的獨特性，提出先行先試政策推廣評估等級劃分如表2所示，并給出相應(yīng)的判斷依據(jù)。一是在先行先試政策的成熟度上，借鑒經(jīng)典的能力成熟度模型（capability maturity model，CMM）對項目管理成熟度的劃分標準，結(jié)合先行先試政策實行和推廣的特性，從時間維度將先行先試政策成熟度劃分為初始級（initial）、已管理級（managed）、已定義級（defined）、定量管理級（quantitatively managed）和優(yōu)化級（optimizing）5個逐步升級和經(jīng)驗累積的層級，并從先行先試政策的目標規(guī)劃、實施方案、選點執(zhí)行、組織保障、政策規(guī)范性等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分解提煉先行先試政策成熟度分級的一般特征。二是在先行先試政策的普適性上，基于先行先試政策執(zhí)行和推廣的獨特目標，依據(jù)先行先試的政策工具依賴于試點地區(qū)的區(qū)位環(huán)境、制度狀況、人力資本、市場形勢、資金投入和基礎(chǔ)設(shè)施等硬性和軟性條件，以及政策的利益相關(guān)方群體取得預(yù)期效益的程度等評價標準，從空間維度構(gòu)建政策普適性評價的特定區(qū)域適用、部分區(qū)域適用、全國區(qū)域適用的三層級評估等級，來衡量作為公共權(quán)力機關(guān)調(diào)整社會分配手段的先行先試政策在多大范圍的有效區(qū)域內(nèi)形成對政策客體普遍的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。三是在先行先試政策的經(jīng)濟社會效益方面，從效果和效率邏輯維度，參考黨的十九大報告提出的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，以及國家統(tǒng)計局發(fā)布的經(jīng)濟發(fā)展新動能指數(shù)、中國民生發(fā)展指數(shù)、京津冀區(qū)域發(fā)展指數(shù)等評價指標，從培育經(jīng)濟新動能、提升政府治理能力、改善民生服務(wù)水平、優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境4個方面，解構(gòu)先行先試政策推廣評估的經(jīng)濟社會效益。

表2 先行先試政策推廣評估的等級特征分類

就先行先試政策推廣的最終評估結(jié)果而言，本研究認為，首先，政策成熟是先行先試經(jīng)驗做法推廣的基本前提，位于已定義級、定量管理級、優(yōu)化級的先行先試政策適于進一步在試點地區(qū)以外擴散，而處于初始級、已管理級的先行先試政策尚不具備完備的政策執(zhí)行體系，不適合其他地區(qū)學習和借鑒。其次，考慮先行先試政策的普適性，僅從政策制定和實施的效果是否適于擴散的視角來看，當先行先試政策具備在部分或全國區(qū)域適用的基本條件時，則可以考慮其推廣的可能性。再次，進一步評價先行先試政策的經(jīng)濟社會效益，結(jié)合政策實施的目的，當先行先試政策在培育經(jīng)濟新動能、提升政府治理能力、改善民生服務(wù)水平和優(yōu)化區(qū)域發(fā)展環(huán)境4個評價指標維度的一個或多個方面具有顯著成效時，則具有推廣擴散的價值。最后，要綜合考量上述3個維度價值目標的評價結(jié)果，以得到最終先行先試政策的推廣評估結(jié)論。

4 案例研究

本研究選取國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)為研究對象，從政策推廣視角評估其先行先試政策的試驗效果。國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)于2016年2月獲國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦和工信部批復(fù)建設(shè)，作為我國首個國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，經(jīng)過5年多時間的探索實踐，在多個試驗任務(wù)領(lǐng)域取得了顯著成效?，F(xiàn)階段，對國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)先行先試的經(jīng)驗做法進行總結(jié)評估，有利于充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)政策的示范引領(lǐng)和輻射帶動作用，對將貴州發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新經(jīng)驗向全國推廣具有重要意義。

4.1 政策背景——外部變量

貴州省地處我國西南腹地，全省超過90%以上的區(qū)域為山地和丘陵，自然資源稟賦極弱。受限于地理位置，貴州省生產(chǎn)總值（GDP）總量長期位列全國后段，尤其是高新技術(shù)企業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)非常薄弱，高校和科研院所等機構(gòu)的數(shù)量與發(fā)達地區(qū)相比也存在較大差距；同時，政府財政收入較低，在政策供給方面活力不足。綜上來看，貴州省作為西部后發(fā)地區(qū)之一，創(chuàng)新性進行大數(shù)據(jù)先行先試面臨著來自區(qū)位劣勢、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、制度先行和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)文化氛圍落后等多方面的制約和挑戰(zhàn)，在全國實現(xiàn)全面小康的背景下，貴州省進一步鞏固脫貧攻堅成果任務(wù)艱巨，大數(shù)據(jù)先行先試要兼顧經(jīng)濟收益和社會治理。

4.2 政策內(nèi)容——行動舞臺

國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)的先行先試政策行動者中，推動主體以各級政府為主。貴州省政府于2015年提出大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，2016年2月，經(jīng)國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、中央網(wǎng)信辦批復(fù)，貴州省正式建設(shè)全國首個國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，試點大數(shù)據(jù)政策。隨后，京津冀、珠三角、上海、河南、重慶、沈陽、內(nèi)蒙古等7個地區(qū)也開始建立國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)，貴州省先行先試的政策經(jīng)驗開始被同級和下級地區(qū)學習。在貴州省大數(shù)據(jù)先行先試政策的參與主體方面，貴州大學、中國科學院等高校和科研院所作為研究智庫積極獻計獻策，一批大數(shù)據(jù)企業(yè)和數(shù)字化轉(zhuǎn)型企業(yè)尋求貴州大數(shù)據(jù)發(fā)展契機，社會公眾也享受到貴州大數(shù)據(jù)政策帶來的數(shù)字化社會治理和公共服務(wù)的便利，從而在貴州大數(shù)據(jù)政策的先行先試中形成了“百花齊放”的多主體協(xié)同參與格局。

貴州省大數(shù)據(jù)先行先試政策是在全國尚未確定大數(shù)據(jù)的價值內(nèi)涵和發(fā)展內(nèi)容的背景下開展的，針對廣義大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的專門性、探索型先行先試。貴州省根據(jù)大數(shù)據(jù)先行先試面臨的主要問題，圍繞大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新試驗、數(shù)據(jù)中心整合利用試驗、數(shù)據(jù)共享開放試驗、大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用試驗、大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展試驗、大數(shù)據(jù)資源流通與交易試驗、大數(shù)據(jù)國內(nèi)外交流合作試驗7個方面制定先行先試政策，開展系統(tǒng)性試驗，其主要政策措施等政策行動情境如表3所示。

表3 貴州省大數(shù)據(jù)先行先試政策主要措施

4.3 政策過程——互動模式

在黨中央、國務(wù)院的決策部署下，貴州省政府著力構(gòu)建起協(xié)同推進、責任明確的大數(shù)據(jù)發(fā)展組織機制，成立省長任組長、各市州政府和省直部門一把手為成員的國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，省、市兩級成立大數(shù)據(jù)發(fā)展管理機構(gòu)，所有區(qū)縣成立和明確大數(shù)據(jù)發(fā)展管理部門，設(shè)立省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心、省屬國有大型企業(yè)云上貴州大數(shù)據(jù)集團、省大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院、省大數(shù)據(jù)專家咨詢委員會，形成了有領(lǐng)導(dǎo)小組、有政府機構(gòu)、有技術(shù)團隊、有平臺公司、有研究智庫的組織管理機制。同時，貴州省出臺了《關(guān)于實施大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略行動建設(shè)國家大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)的意見》以及7項試驗實施方案、工作推進機制等“1＋8”文件，形成“344 533”發(fā)展思路，制定百余項重點任務(wù)，從頂層設(shè)計上明確了貴州大數(shù)據(jù)的發(fā)展方向。在隨后的大數(shù)據(jù)先行先試發(fā)展過程中，貴州省政府形成“掛圖作戰(zhàn)、掛牌督辦”的督導(dǎo)模式，傾全省之力強力推進大數(shù)據(jù)系統(tǒng)性試驗，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、工信部等高度贊揚并通報表彰貴州大數(shù)據(jù)先行先試的改革創(chuàng)新效果，人民日報、新華社、貴州日報等官方媒體大力宣傳。在對大數(shù)據(jù)先行先試政策的評估中，貴州省建立起全省大數(shù)據(jù)發(fā)展水平評價體系和大數(shù)據(jù)發(fā)展績效考評體系的“1＋1”發(fā)展評估體系，并適時開展對《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》的執(zhí)法評估，編制《大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合評估體系》對大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合的“貴州模式”進行評估，以根據(jù)評估結(jié)果及時調(diào)整先行先試政策方案。

4.4 政策結(jié)果——評估準則下的貴州省大數(shù)據(jù)先行先試政策結(jié)果

基于上述構(gòu)建的先行先試政策推廣評估準則，下面從成熟度、普適性、經(jīng)濟社會效益3個維度對貴州省大數(shù)據(jù)先行先試的7項試驗政策結(jié)果進行評價，具體評估結(jié)果如表4所示。具體分析來看：

表4 貴州省大數(shù)據(jù)先行先試政策推廣評估結(jié)果

第一，在大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新方面，貴州省政府頒布《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進條例》《貴州省政府數(shù)據(jù)共享開放條例》《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》等，建立起大數(shù)據(jù)地方法規(guī)規(guī)章體系；成立大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局，出臺《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》等系列專項政策，探索體制機制創(chuàng)新的新路徑；建設(shè)全國首個國家技術(shù)標準創(chuàng)新基地，推出數(shù)據(jù)商品交易指數(shù)——“黃果樹指數(shù)”，構(gòu)建大數(shù)據(jù)關(guān)鍵共性標準。整體來看，貴州省在大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新方面的先行先試政策已達到規(guī)范化和標準化，部分先行先試政策率先進入立法層面并持續(xù)優(yōu)化改進，通過搶抓大數(shù)據(jù)發(fā)展機遇，建立起后發(fā)地區(qū)追趕創(chuàng)新的有利環(huán)境，大數(shù)據(jù)發(fā)展環(huán)境從小到大、從弱到強，成全省高質(zhì)量發(fā)展的新支撐，因此，綜合來看，貴州省在大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新方面的先行先試政策適宜在全國范圍內(nèi)推廣。

第二，在數(shù)據(jù)中心整合利用方面，貴州省建成中國南方數(shù)據(jù)中心示范基地，推進國家綠色數(shù)據(jù)中心試點，積極推動國家部委、行業(yè)和標志性企業(yè)數(shù)據(jù)中心落戶貴州。截止到2020年年底，貴州全省投入運營及在建的重點數(shù)據(jù)中心達到29個，全省信息基礎(chǔ)設(shè)施水平從全國第29位上升到15位，進入第二方陣［29］。整體來看，雖然貴州省依托中國南方最適合建立數(shù)據(jù)中心的先天地域和自然環(huán)境優(yōu)勢出臺行動方案大力發(fā)展數(shù)據(jù)中心，極大地提升了當?shù)氐臄?shù)字基礎(chǔ)設(shè)施水平，但是在對數(shù)據(jù)中心的衍生服務(wù)和數(shù)據(jù)中心產(chǎn)業(yè)化等增值效益上尚未取得進展，加之其地理環(huán)境依賴程度非常高，因此，本研究認為該項先行先試政策僅適合在部分適宜建立數(shù)據(jù)中心的區(qū)域推廣。

第三，在數(shù)據(jù)資源共享開放方面，貴州省出臺了《貴州省政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理暫行辦法》《貴州省政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理登記暫行辦法》《政府數(shù)據(jù)資產(chǎn)登記和審計制度》等政策，建立政務(wù)數(shù)據(jù)資源共享管理體系；建成“云上貴州”平臺、搭建市州級分平臺，優(yōu)化一體化政務(wù)數(shù)據(jù)聚集和共享管理；出臺《貴州省大數(shù)據(jù)安全保障條例》，形成大數(shù)據(jù)安全保護“1＋1＋3＋N”總體思路和“八大體系”建設(shè)架構(gòu)，健全大數(shù)據(jù)安全保障體系。綜合來看，貴州省在大數(shù)據(jù)先行先試中打造的“一云一網(wǎng)一平臺”數(shù)字政府核心基礎(chǔ)設(shè)施已日趨成熟，政府數(shù)據(jù)上云結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)量從2015年的10 TB增長到2020年的2 513 TB［30］，極大地改善了政府治理的數(shù)字化和現(xiàn)代化水平，數(shù)字政府服務(wù)能力和政府電子政務(wù)服務(wù)能力顯著提高，該項先行先試做法適合向全國范圍推廣。然而，貴州省在推動除政府數(shù)據(jù)以外的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用上僅提出要有序推動事業(yè)單位、國有企業(yè)等重點領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)資源向“云上貴州”系統(tǒng)平臺集聚，但由于各機構(gòu)間壁壘林立，該項先行先試政策尚未試驗出成熟的經(jīng)驗做法。

第四，在大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用方面，貴州省實施“數(shù)據(jù)鐵籠”、貴州省電子稅務(wù)局、“社會和云”“貴州警務(wù)云”等系列大數(shù)據(jù)應(yīng)用示范，推動政府治理現(xiàn)代化；建成“扶貧云”，實施精準扶貧大數(shù)據(jù)示范應(yīng)用；建成智慧旅游“一站式”服務(wù)平臺、“黔出行”、“通村村”等終端應(yīng)用，實施醫(yī)療健康、教育、旅游服務(wù)、交通、社會保障等領(lǐng)域的大數(shù)據(jù)惠民工程。貴州省在實施上述大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用后，探索出了一條政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化新路，社會治理和民生服務(wù)的效率和效力顯著提升，同時，數(shù)字化應(yīng)用場景的擴展也帶動了衍生的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，因此，貴州省在大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用方面的政策經(jīng)驗適合在全國推廣。

第五，在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚方面，貴州省出臺《大數(shù)據(jù)+產(chǎn)業(yè)深度融合行動計劃》、實施“‘千企改造’工程·大數(shù)據(jù)服務(wù)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級”專項行動，推進傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與大數(shù)據(jù)融合；發(fā)展網(wǎng)絡(luò)零售、軟件服務(wù)等新業(yè)態(tài)新模式，培育大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系；形成以貴陽、貴安、遵義等大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為核心，其他市州錯位發(fā)展、協(xié)同發(fā)展的布局，建成有特色、可示范的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展集聚區(qū)。在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)先行先試發(fā)展中，貴州省數(shù)字經(jīng)濟增速已連續(xù)4年排名全國第一，全省軟件業(yè)務(wù)收入年均增長28.5%，規(guī)模以上電子信息制造業(yè)占工業(yè)比重達1.7%，電信業(yè)務(wù)總量、業(yè)務(wù)收入增幅連年排名全國前列［29］。滿幫集團、貴州易鯨捷信息技術(shù)有限公司成等新市場主體不斷涌現(xiàn)，貴州省新業(yè)態(tài)經(jīng)濟增速明顯，帶動就業(yè)效果顯著。整體看，貴州省在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面已經(jīng)形成了完善成熟的體系，建立起《大數(shù)據(jù)與實體經(jīng)濟深度融合評估體系》等反饋評估制度，不斷優(yōu)化產(chǎn)業(yè)模式，因此，其在大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚方面的先行先試經(jīng)驗可以向全國推廣。

第六，在大數(shù)據(jù)資源流通方面，貴州省建成貴陽大數(shù)據(jù)交易所，健全大數(shù)據(jù)資源流通平臺，交易框架協(xié)議金額突破3億元［31］；參與制定《信息技術(shù)數(shù)據(jù)交易服務(wù)平臺交易數(shù)據(jù)描述》等國家標準，完善大數(shù)據(jù)資源流通的法規(guī)制度和標準規(guī)范；推動貴州金融城入駐眾籌金融、大數(shù)據(jù)征信、移動支付等創(chuàng)新金融企業(yè)100多家［32］，快速推進數(shù)據(jù)資產(chǎn)化。綜合來看，貴州省在大數(shù)據(jù)資源流通先行先試方面大膽開拓，推進大數(shù)據(jù)流通與交易服務(wù)平臺建設(shè)，大數(shù)據(jù)發(fā)展的制度環(huán)境和經(jīng)濟環(huán)境不斷改善，培育大數(shù)據(jù)資源流通市場主體和數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)，大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，因此，其在大數(shù)據(jù)資源流通方面的先行先試政策適合在全國范圍內(nèi)推廣。

第七，在大數(shù)據(jù)國際合作方面，貴州省全力打造“數(shù)博會”，建立大數(shù)據(jù)交流平臺，推動國際化會展交流，“數(shù)博會”已成為世界認識貴州的新“名片”，區(qū)域大數(shù)據(jù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展環(huán)境得到極大改善。然而，“數(shù)博會”等大數(shù)據(jù)行業(yè)代表性交流活動具有品牌、時間影響力、地域覆蓋度等多方面的限制，在全國各個省份盲目跟風開展并不具備后進者優(yōu)勢，因此，該項先行先試政策僅適合在部分地區(qū)推廣。

5 結(jié)論與未來展望

5.1 主要研究結(jié)論

首先，本研究從先行先試政策推廣評估的視角擴展了先行先試的政策內(nèi)涵和外延，認為先行先試是政策試驗單位在一定時期、一定范圍內(nèi)有目的地探索或完善政策方法和手段，來形成有效政策選擇并為更大范圍內(nèi)復(fù)制推廣奠定基礎(chǔ)的政策活動。先行先試具有目標導(dǎo)向清晰、地方自主權(quán)釋放和傾斜性資源支持的特點，政策的過程表現(xiàn)為典型的“試點—篩選—擴散”的交互動態(tài)運作模式。

其次，本研究基于IAD框架和先行先試政策的典型特征構(gòu)建了先行先試推廣評估的理論方法。具體來說，從先行先試政策的行動舞臺、影響因素、互動模式、評估準則、結(jié)果等方面提出了先行先試政策推廣評估的普適性分析框架，并在政策成熟度、政策普適性、政策經(jīng)濟社會效益3個方面提出其等級特征，構(gòu)建評價標準和整體推廣標準，以期為先行先試政策的推廣評估提供理論上的方法論指導(dǎo)。

最后，本研究以國家大數(shù)據(jù)（貴州）綜合試驗區(qū)為例進行案例分析，結(jié)合先行先試政策推廣的理論方法，評議適合推廣的大數(shù)據(jù)先行先試政策，并根據(jù)分析結(jié)論，提出如下大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)先行先試政策推廣建議：（1）持續(xù)推進大數(shù)據(jù)制度創(chuàng)新。鼓勵全國各級地方政府建立大數(shù)據(jù)地方法規(guī)規(guī)章，規(guī)范大數(shù)據(jù)關(guān)鍵共性標準，完善大數(shù)據(jù)發(fā)展體制機制。（2）推動數(shù)據(jù)資源共享開放和大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用。支持全國各級地方政府建立政務(wù)數(shù)據(jù)資源管理體系和大數(shù)據(jù)安全保障體系，開展政府治理大數(shù)據(jù)創(chuàng)新應(yīng)用，實施大數(shù)據(jù)惠民工程。（3）促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)集聚和大數(shù)據(jù)資源流通。在全國范圍內(nèi)推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與大數(shù)據(jù)融合發(fā)展，完善大數(shù)據(jù)資源流通平臺和管理體制機制，培育大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)。（4）鼓勵大數(shù)據(jù)交流合作。在8個國家級大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)重點打造國際大數(shù)據(jù)會展交流平臺。（5）審慎推行數(shù)據(jù)中心建設(shè)。按市場需求導(dǎo)向、資源環(huán)境節(jié)約、區(qū)域統(tǒng)籌、多方兼顧、安全發(fā)展等原則，打造技術(shù)先進、結(jié)構(gòu)合理、協(xié)調(diào)發(fā)展的數(shù)據(jù)中心格局。

5.2 局限性和未來展望

先行先試政策評估近年來才逐漸被我國學者和政策制定者重視，考慮到單項先行先試政策執(zhí)行周期不定，推廣評估工作包含多學科龐雜知識體系，涉及多方利益權(quán)衡，在先行先試政策實際推廣評估過程中仍面臨諸多復(fù)雜性問題的挑戰(zhàn)，限于研究視野，本研究僅是對先行先試政策推廣評估分析框架和等級特征的初步探討，后續(xù)研究將結(jié)合先行先試政策推廣評估過程的具體情況，嘗試通過大樣本數(shù)據(jù)分析方法進一步揭示先行先試政策執(zhí)行過程的作用機制，不斷完善相關(guān)理論方法，推動先行先試政策推廣評估的科學、系統(tǒng)發(fā)展。