鄒碧穎

中國(guó)的部分經(jīng)濟(jì)制度改革正向深水區(qū)挺進(jìn)。其中，近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)總體方案》（下稱《方案》），就是推動(dòng)要素市場(chǎng)化配置改革走向縱深發(fā)展的信號(hào)。

《方案》明確了未來(lái)中國(guó)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)要素的制度改革方向，提出加強(qiáng)資源環(huán)境市場(chǎng)制度建設(shè)，健全要素市場(chǎng)治理，進(jìn)一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應(yīng)。這其中，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)、試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度等內(nèi)容均是重要制度變革。

改革開(kāi)放40年以來(lái)，中國(guó)97%的商品和服務(wù)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)。所謂“要素市場(chǎng)化配置綜合改革”，即要求土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)也逐步引入價(jià)格機(jī)制，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)思路中解放出來(lái)，減少行政干預(yù)，實(shí)現(xiàn)要素的流動(dòng)自主有序、配置高效公平。

2021年4月舉行的博鰲亞洲論壇上，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)彭森曾表示，中國(guó)面臨百年未有之大變局，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)空前激烈。國(guó)家之間的競(jìng)爭(zhēng)最重要的是體制機(jī)制的競(jìng)爭(zhēng)，如果我們能加快社會(huì)主義市場(chǎng)化改革的步伐，把中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立好，不論是加快構(gòu)建新的發(fā)展格局，還是參與未來(lái)的世界競(jìng)爭(zhēng)，都能夠立于不敗之地。

從國(guó)內(nèi)看，開(kāi)展要素市場(chǎng)化配置綜合改革也是“雙循環(huán)”新發(fā)展格局下擴(kuò)內(nèi)需、促消費(fèi)的應(yīng)有之義。彭森指出，中國(guó)收入分配領(lǐng)域、社會(huì)保障領(lǐng)域等方面的改革相對(duì)滯后。“十四五”期間，勞動(dòng)力的流動(dòng)和市場(chǎng)化配置、土地要素的市場(chǎng)化配置等方面的改革都要加快速度。

“十九大”報(bào)告明確，經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置為重點(diǎn)。2020年，中央《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》正式印發(fā)。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、2021年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告均提及，要抓好、開(kāi)展要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)。

現(xiàn)在，隨著《方案》落地，各地試點(diǎn)要素市場(chǎng)化配置綜改的大幕正式拉開(kāi)。

改革戶籍制度促自由流動(dòng)

“雖然改革開(kāi)放取得了很大的進(jìn)展，但仍然存在市場(chǎng)體系不健全、政府與市場(chǎng)的關(guān)系還沒(méi)有根本理順、要素在資源配置中的范圍仍然有限、政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域干預(yù)過(guò)多等問(wèn)題?！苯眨砩诮邮芘炫刃侣剬ＴL時(shí)表示，推動(dòng)要素市場(chǎng)化配置改革是新時(shí)期改革的重點(diǎn)任務(wù)。

《方案》出臺(tái)后，國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人在答記者問(wèn)時(shí)介紹，《方案》聚焦要素市場(chǎng)建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和市場(chǎng)主體反映最強(qiáng)烈的問(wèn)題，結(jié)合地方資源稟賦、優(yōu)勢(shì)特色和發(fā)展需要，明確各要素領(lǐng)域重點(diǎn)任務(wù)和要素市場(chǎng)制度保障。

從行文謀篇看，《方案》主要從進(jìn)一步提高土地要素配置效率、推動(dòng)勞動(dòng)力要素合理暢通有序流動(dòng)、推動(dòng)資本要素服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大力促進(jìn)技術(shù)要素向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化、探索建立數(shù)據(jù)要素流通規(guī)則、加強(qiáng)資源環(huán)境市場(chǎng)制度建設(shè)、健全要素市場(chǎng)治理、進(jìn)一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應(yīng)等方面進(jìn)行了部署。這其中，土地與勞動(dòng)力市場(chǎng)的變革尤其值得關(guān)注。

四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院經(jīng)濟(jì)系主任姚樹榮向《財(cái)經(jīng)》記者分析，《方案》堅(jiān)持把土地要素?cái)[在諸要素之首，凸顯了土地要素市場(chǎng)化配置改革在要素市場(chǎng)化配置綜改中的重要地位。如果沒(méi)有作為空間載體的土地要素支撐，所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都不可能“落地”。而當(dāng)前中國(guó)土地要素錯(cuò)配問(wèn)題嚴(yán)重，主要原因是政府干預(yù)不當(dāng)、干預(yù)過(guò)度。土地要素錯(cuò)配是引發(fā)工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩、服務(wù)業(yè)滯后、房?jī)r(jià)高企、城鄉(xiāng)差距大、內(nèi)需不足、供需脫節(jié)等經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性失衡的重要原因。

為此，《方案》提出，以推進(jìn)土地集約高效利用和建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)為重點(diǎn)，探索賦予試點(diǎn)地區(qū)更大土地配置自主權(quán)，允許符合條件的地區(qū)探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑使用機(jī)制。支持產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換，支持探索深化農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地改革。創(chuàng)新宅基地收益取得和使用方式，探索讓農(nóng)民長(zhǎng)期分享土地增值收益的有效途徑。合理分配集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市增值收益。

易居研究院智庫(kù)中心研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)向《財(cái)經(jīng)》記者分析，從政策表述看，《方案》主要對(duì)宅基地以及存量集體建設(shè)用地提出了改革。政策明確允許將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易，表述較新，能更好促進(jìn)此類集建地入市和開(kāi)發(fā)。

嚴(yán)躍進(jìn)指出，《方案》提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式，該表述過(guò)去也提過(guò)，從近期各地的實(shí)踐情況看，如何把宅基地退出工作和農(nóng)民進(jìn)城落戶等結(jié)合，是各地相關(guān)政策探索的方向。未來(lái)穩(wěn)妥處置好這類土地與落實(shí)好新型城鎮(zhèn)化工作等結(jié)合。

姚樹榮評(píng)價(jià)，《方案》明確提出“賦予試點(diǎn)地區(qū)更大土地配置自主權(quán)”，土地管理事權(quán)的下移，有利于提高土地要素保障能力，解決未批先建、邊報(bào)邊建等被動(dòng)違法問(wèn)題;明確提出“支持不同產(chǎn)業(yè)用地類型合理轉(zhuǎn)換”，以市場(chǎng)化方式盤活存量用地，有利于推動(dòng)城市更新改造和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí);明確提出“允許將存量集體建設(shè)用地依據(jù)規(guī)劃改變用途入市交易”“在企業(yè)上市合規(guī)性審核標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地給予同權(quán)對(duì)待”，有利于宅基地制度與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度銜接，有利于調(diào)動(dòng)產(chǎn)業(yè)資本、金融資本參與農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)，助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施，“同地同權(quán)”改革有望取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

在勞動(dòng)力要素方面，為促進(jìn)人口合理暢通有序的流動(dòng)，《方案》提出，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)常住地提供，支持建立以身份證為標(biāo)識(shí)的人口管理服務(wù)制度。在不以人才稱號(hào)和學(xué)術(shù)頭銜等人才“帽子”引才、不搶挖中西部和東北地區(qū)合同期內(nèi)高層次人才的前提下，促進(jìn)黨政機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體管理人才有序流動(dòng)。

嚴(yán)躍進(jìn)認(rèn)為，未來(lái)戶籍資源或要素可以實(shí)現(xiàn)更好“流通”，客觀上有助于城市群和都市圈戶籍政策更加協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對(duì)于人口或人員的自由流動(dòng)有積極的作用。此類勞動(dòng)力資源流動(dòng)的情況下，顯然也對(duì)于當(dāng)?shù)氐娜丝诼鋺艉唾?gòu)房需求釋放有積極作用。對(duì)于此類城市來(lái)說(shuō)，尤其是一些核心城市，未來(lái)購(gòu)房方面的需求會(huì)進(jìn)一步釋放，這也是都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展的重要表現(xiàn)。

重點(diǎn)城市有望納入試點(diǎn)范圍

《方案》同時(shí)對(duì)資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)、資源環(huán)境、要素市場(chǎng)治理等問(wèn)題作出了部署。

資本要素方面，《方案》提出要強(qiáng)化服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。聚焦增加有效金融服務(wù)供給，建立公共信用信息同金融信息共享整合機(jī)制，推廣“信易貸”模式，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)與中小微企業(yè)需求相匹配的信用產(chǎn)品，推動(dòng)發(fā)展多層次股權(quán)市場(chǎng)。

技術(shù)要素方面，《方案》提出要向現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力轉(zhuǎn)化。著力完善科技創(chuàng)新資源配置方式，探索對(duì)重大戰(zhàn)略項(xiàng)目、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)鏈和創(chuàng)新鏈實(shí)施創(chuàng)新資源協(xié)同配置，構(gòu)建項(xiàng)目、平臺(tái)、人才、資金等全要素一體化配置的創(chuàng)新服務(wù)體系，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。

數(shù)據(jù)要素方面，《方案》提出要探索建立流通技術(shù)規(guī)則。推動(dòng)部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化，分級(jí)分類、分步有序推動(dòng)部分領(lǐng)域數(shù)據(jù)流通應(yīng)用，探索“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見(jiàn)”的交易范式，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)使用“可控可計(jì)量”，推動(dòng)完善數(shù)據(jù)分級(jí)分類安全保護(hù)制度，探索制定大數(shù)據(jù)分析和交易禁止清單。

對(duì)于資源環(huán)境，《方案》提出著力推動(dòng)資源環(huán)境市場(chǎng)流通交易與制度創(chuàng)新，支持完善電力、天然氣、礦業(yè)權(quán)等資源市場(chǎng)化交易機(jī)制，進(jìn)一步健全碳排放權(quán)、排污權(quán)、用能權(quán)、用水權(quán)等交易機(jī)制，探索開(kāi)展資源環(huán)境權(quán)益融資，探索建立綠色核算體系、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制以及政府、企業(yè)和個(gè)人綠色責(zé)任賬戶。

同時(shí)，《方案》還聚焦要素市場(chǎng)治理，提出了推動(dòng)完善要素市場(chǎng)化交易平臺(tái)，加強(qiáng)要素交易市場(chǎng)監(jiān)管等重點(diǎn)任務(wù);并圍繞進(jìn)一步發(fā)揮要素協(xié)同配置效應(yīng)，提出了提高全球先進(jìn)要素集聚能力，完善按要素分配機(jī)制等重點(diǎn)舉措。

未來(lái)，哪些地區(qū)可能納入試點(diǎn)范圍？

《方案》指出，根據(jù)不同改革任務(wù)優(yōu)先考慮選擇改革需求迫切、工作基礎(chǔ)較好、發(fā)展?jié)摿^大的城市群、都市圈或中心城市等，嚴(yán)控試點(diǎn)數(shù)量和試點(diǎn)范圍。試點(diǎn)期限為2021年-2025年。支持具備條件的地區(qū)結(jié)合實(shí)際大膽改革探索，尊重基層首創(chuàng)精神，及時(shí)規(guī)范提升，為全國(guó)提供可復(fù)制可推廣的路徑模式。

《方案》給出時(shí)間表、路線圖：2022年上半年，完成試點(diǎn)地區(qū)布局、實(shí)施方案編制報(bào)批工作。到2023年，試點(diǎn)工作取得階段性成效，力爭(zhēng)在土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)等要素市場(chǎng)化配置關(guān)鍵環(huán)節(jié)上實(shí)現(xiàn)重要突破，在數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化配置基礎(chǔ)制度建設(shè)探索上取得積極進(jìn)展。到2025年，基本完成試點(diǎn)任務(wù)，要素市場(chǎng)化配置改革取得標(biāo)志性成果。

此次綜合改革為中央及各部委的清單化授權(quán)改革。國(guó)家發(fā)改委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，綜合性改革試點(diǎn)注重批量授權(quán)、強(qiáng)調(diào)制度生成，《方案》立足“1個(gè)總體方案+N個(gè)實(shí)施方案”的試點(diǎn)布局，采用“實(shí)施方案+授權(quán)清單”的方式賦予試點(diǎn)地區(qū)在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權(quán)，以此激發(fā)試點(diǎn)地區(qū)結(jié)合自身特點(diǎn)開(kāi)展差別化探索的主觀能動(dòng)性。