○郭曉蓓蔣 亮何明圓

1.中國民生銀行 北京 100031

2.中國建設(shè)銀行四川省綿陽分行 四川綿陽 621000

一、中小銀行風(fēng)險的內(nèi)涵、特征及傳導(dǎo)機(jī)制

（一）中小銀行的概念界定

通常來講，銀行規(guī)模的大小以資產(chǎn)額來界定。我國的中小商業(yè)銀行，一般是指除了工、農(nóng)、中、建，交行五大銀行以外的全國性商業(yè)銀行、區(qū)域性股份制商業(yè)銀行與城市商業(yè)銀行。為明確研究目的，不引起歧義，本文研究的中小銀行主要包括城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行等。

中小銀行在推動我國經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展方面起到了積極作用，一方面，通過靈活的市場機(jī)制和較高的服務(wù)效率，支持民營經(jīng)濟(jì)和大量的中小企業(yè)成長，繁榮地方經(jīng)濟(jì)；另一方面，作為我國金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要組成部分，中小銀行通過自身變革推進(jìn)了金融市場化進(jìn)程。伴隨著金融業(yè)改革發(fā)展進(jìn)程，我國中小銀行在支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、服務(wù)鄉(xiāng)村振興、助力民營小微企業(yè)發(fā)展、滿足城鄉(xiāng)居民多樣化金融需求等方面發(fā)揮著積極作用，已成為我國金融生態(tài)的重要組成部分，其資產(chǎn)總額占據(jù)商業(yè)銀行的半壁江山。

（二）中小銀行面臨的風(fēng)險類型

《新巴塞爾協(xié)議》將銀行系統(tǒng)風(fēng)險分為：信用風(fēng)險、市場風(fēng)險、操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險、國家風(fēng)險、聲譽風(fēng)險、法律合規(guī)風(fēng)險、戰(zhàn)略風(fēng)險（見表1）。中小銀行的設(shè)立目的是滿足區(qū)域內(nèi)目標(biāo)群體的金融服務(wù)需求，支持中小微企業(yè)發(fā)展經(jīng)營及教育、結(jié)婚、農(nóng)耕、旅游等居民消費。根據(jù)中小銀行客戶借款需求特點，其金融服務(wù)主要以多樣化的信貸活動為核心。盡管表1中所提到的風(fēng)險都可能遇到，但針對中小銀行的經(jīng)營特點，其主要風(fēng)險包括信用風(fēng)險、操作風(fēng)險、流動性風(fēng)險，以及聲譽風(fēng)險。

表1 商業(yè)銀行風(fēng)險類型

（三）中小銀行風(fēng)險特征

由于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對區(qū)域性銀行跨區(qū)經(jīng)營實施嚴(yán)格控制，導(dǎo)致多數(shù)中小銀行的業(yè)務(wù)以本地為主。因此，中小銀行風(fēng)險往往也呈現(xiàn)區(qū)域化特征，主要體現(xiàn)在：一是與地方經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)。中小銀行大部分資產(chǎn)都投向當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活動，當(dāng)某地過于依賴特定行業(yè)，或者經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)低迷時，其資產(chǎn)質(zhì)量也會受到影響。二是與地方政府債務(wù)捆綁。由于政商關(guān)系密切，中小銀行是支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量，也是政府舉債的主要對象，從而導(dǎo)致銀行貸款集中度過高。這既加重了政府的償債壓力，也加劇了中小銀行的經(jīng)營風(fēng)險。三是易受到股東行為影響。根據(jù)銀保監(jiān)會對農(nóng)商行的排查整治發(fā)現(xiàn)，少數(shù)機(jī)構(gòu)股東通過隱性關(guān)聯(lián)謀求控制主導(dǎo)經(jīng)營，越權(quán)干預(yù)機(jī)構(gòu)經(jīng)營來服務(wù)自身利益，將銀行當(dāng)作提款機(jī)，一旦股東陷入經(jīng)營困難，就會拖累中小銀行。

（四）風(fēng)險傳導(dǎo)路徑

1.負(fù)債方風(fēng)險傳導(dǎo)。一是貨幣市場和債券市場受到?jīng)_擊。目前城商行是除國有銀行外質(zhì)押式回購最重要的參與方，同業(yè)存單違約會造成城商行和非銀機(jī)構(gòu)的回購交易出現(xiàn)困難。受沖擊的中小銀行和非銀機(jī)構(gòu)如大規(guī)模出售高流動性資產(chǎn),會給債券市場造成沖擊。二是引發(fā)金融機(jī)構(gòu)的交叉風(fēng)險。貨幣基金、城商行和農(nóng)商行是同業(yè)存單市場的重要投資者,存單違約會加大貨幣基金和中小銀行的風(fēng)險。三是中小銀行同業(yè)業(yè)務(wù)收縮。在結(jié)構(gòu)性存款、靠檔計息類定存產(chǎn)品監(jiān)管趨嚴(yán)的背景下，中小銀行對同業(yè)資金的依賴性更強(qiáng)。然而，2019年個別中小銀行風(fēng)險事件爆發(fā)及資信水平并未提高等因素影響下，出于自身資產(chǎn)端投放壓力的考量，不少中小銀行收縮同業(yè)業(yè)務(wù)，有些銀行此項業(yè)務(wù)甚至減半。

2.資產(chǎn)方風(fēng)險傳導(dǎo)。一是增加非銀機(jī)構(gòu)的融資難度。央行流動性傳導(dǎo)是從大銀行到中小銀行，中小銀行再到非銀機(jī)構(gòu)。短期內(nèi)部分中小銀行在銀行間市場融資難度有所提升，同時由于中小銀行風(fēng)險偏好下行、對質(zhì)押品的信用等級要求提升，最終導(dǎo)致中小銀行向非銀機(jī)構(gòu)的流動性傳導(dǎo)不通暢。二是信用風(fēng)險上升導(dǎo)致融資規(guī)模下降。中小銀行資產(chǎn)負(fù)債收縮和風(fēng)險偏好下降,會從同業(yè)傳導(dǎo)到表外、債券、貸款等融資渠道,導(dǎo)致對企業(yè)融資下降,地方融資平臺、民營企業(yè)、中小企業(yè)將受到更大影響。

3.權(quán)益方風(fēng)險傳導(dǎo)。中小銀行質(zhì)押股權(quán)較為普遍,股權(quán)質(zhì)押降低了主要股東處置銀行風(fēng)險的意愿和能力。上市銀行的股權(quán)質(zhì)押比例較高會使得銀行經(jīng)營管理處于不穩(wěn)定之中。如果股東通過股權(quán)質(zhì)押獲取的貸款出現(xiàn)違約，會對銀行造成影響；如果股東因經(jīng)營風(fēng)險出現(xiàn)司法凍結(jié)等情況，銀行將會受到來自監(jiān)管方面的壓力。2021年10月，銀保監(jiān)會發(fā)布《銀行保險機(jī)構(gòu)大股東行為監(jiān)管辦法（試行）》，明確規(guī)定股權(quán)質(zhì)押比例超過50%的大股東不得行使表決權(quán)，禁止銀行保險機(jī)構(gòu)購買大股東非公開發(fā)行的債券或為其提供擔(dān)保、與大股東直接或間接交叉持股等。

二、中小銀行風(fēng)險成因分析

（一）各項規(guī)則不完善，公司治理風(fēng)險仍存

法人治理結(jié)構(gòu)不健全、產(chǎn)權(quán)制度不完善等因素削弱了中小銀行董事會權(quán)力，導(dǎo)致經(jīng)營班子的權(quán)益和責(zé)任不對稱，監(jiān)事會難以發(fā)揮作用。特別是在河南村鎮(zhèn)銀行、錦州銀行事件暴露后，中小銀行公司治理及股權(quán)管理問題凸顯，主要表現(xiàn)為：業(yè)務(wù)的自我發(fā)展與約束機(jī)制難以建立；股權(quán)過度集中形成“大股東控制”或股權(quán)過度分散形成“內(nèi)部人控制”；“三會一層”的公司治理架構(gòu)“形似而神不似”；激勵約束機(jī)制不健全導(dǎo)致經(jīng)營行為短期化等。

（二）操作性風(fēng)險時有發(fā)生

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2022年6月30日，包括銀保監(jiān)會、銀保監(jiān)局、銀保監(jiān)分局在內(nèi)的銀保監(jiān)系統(tǒng)針對商業(yè)銀行（包含個人）開出的罰單數(shù)量超2000張，金額累計達(dá)8.1億元。從銀行類別來看，農(nóng)商行、農(nóng)信社違規(guī)情況最嚴(yán)重，共收到罰單875張，被罰金額24877.11萬元。從被罰原因來看，農(nóng)商行在辦理信貸業(yè)務(wù)和處置不良資產(chǎn)、全面風(fēng)險管理及內(nèi)控要求落實、公司治理制度和股東股權(quán)管理不規(guī)范、服務(wù)民營小微企業(yè)的政策執(zhí)行不到位等方面的問題依然較為突出。值得注意的是，最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末，全國村鎮(zhèn)銀行數(shù)量達(dá)1651家，其中122家為高風(fēng)險機(jī)構(gòu)。面對這種局面，2022年1月至7月村鎮(zhèn)銀行收到罰單204張，被罰總金額達(dá)到5295萬元，主要涉及信貸業(yè)務(wù)違規(guī)、違反審慎經(jīng)營規(guī)則、內(nèi)部管理與控制制度不健全或執(zhí)行監(jiān)督不力、未經(jīng)任職資格審查或核準(zhǔn)任命董事及高管等多種原因。

（三）外部競爭環(huán)境加劇，市場空間持續(xù)被擠壓

近年來，中小銀行的外部競爭環(huán)境日趨激烈，面臨的壓力和挑戰(zhàn)越來越大。一方面，在儲蓄率趨于下行、存款競爭日益激烈的背景下，由于我國存量貸款規(guī)模大，定價基準(zhǔn)轉(zhuǎn)換后將給商業(yè)銀行帶來較大息差管理和資產(chǎn)負(fù)債管理壓力。另一方面，受政策引導(dǎo)及監(jiān)管要求，大型銀行紛紛下沉業(yè)務(wù)進(jìn)入普惠金融市場，較低的資金利率使得優(yōu)質(zhì)客戶紛紛離中小銀行而去，形成“掐尖”效應(yīng)。同時，疊加產(chǎn)品同質(zhì)化與客群高度重合的壓力，中小銀行市場空間持續(xù)被擠壓，面臨嚴(yán)峻市場競爭挑戰(zhàn)。

數(shù)字化程度已經(jīng)成為銀行未來競爭的核心要素之一。數(shù)字化項目一次性投入大，隨著業(yè)務(wù)規(guī)模的增長，其成本呈現(xiàn)邊際效應(yīng)遞減趨勢。在銀行業(yè)全面進(jìn)入數(shù)字化階段后，中小銀行與大型銀行間的“數(shù)字鴻溝”將被進(jìn)一步拉大。挖貝研究院數(shù)據(jù)顯示，2021年科技投入方面，六大行投入合計達(dá)1074.93億元，占總投入的63%，其中，工商銀行投入259.87億元，增速為9.1%，位居第一。股份制銀行中，招商銀行科技投入金額最高，2021年達(dá)到132.91億元，同比增長11.58%。而城商行與農(nóng)商行的科技投入與大型銀行相比差距甚遠(yuǎn)，且與所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平成正相關(guān)。例如，上海銀行是18.53億元，而無錫銀行僅0.09億元。

（四）盈利能力持續(xù)下滑

近年來，在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)及金融市場違約事件頻發(fā)的背景下，中小銀行信貸資產(chǎn)及投資資產(chǎn)質(zhì)量普遍有所下滑，不得不通過提高貸款撥備及投資資產(chǎn)減值計提力度，這意味著營業(yè)成本負(fù)擔(dān)隨之加重。一方面，隨著資管新規(guī)、金融去杠桿等政策的實施，中小銀行逐步調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，不斷壓降非標(biāo)類投資資產(chǎn)規(guī)模的同時，將閑置資金重點用于配置收益率較低的國債、金融債等標(biāo)準(zhǔn)化債券；另一方面，為對沖新冠肺炎疫情帶來的不利影響，央行向市場大量投放流動性資金，市場資金較為充裕，導(dǎo)致債券市場收益率整體呈下行態(tài)勢。上述因素均導(dǎo)致了中小銀行的投資資產(chǎn)收益率持續(xù)下行。

2019年以來城商行及農(nóng)商行凈利潤增速持續(xù)低于行業(yè)整體水平，2020年受新冠肺炎疫情影響，中小銀行盈利增速下降幅度更大。壓力之下，中小銀行競爭格局和財務(wù)表現(xiàn)也出現(xiàn)分化。2021年城商行和農(nóng)商行的ROE較2019年分別下降2.0%和2.5%；在上市城商行和農(nóng)商行中，2021年領(lǐng)先銀行與落后銀行的ROE差距凸顯，分別達(dá)到17.1%和8.4%。從稅后總利潤視角分析，如圖1所示，國有商業(yè)銀行總利潤遙遙領(lǐng)先，其次分別為股份制商業(yè)銀行、城商行、農(nóng)商行。從資產(chǎn)利潤率視角分析，如圖2所示，國有商業(yè)銀行資產(chǎn)利潤率最高，其次分別為股份制商業(yè)銀行、農(nóng)商行、城商行。銀行業(yè)整體資產(chǎn)利潤率自2014年起下滑，2016—2019年下滑趨勢放緩，2019年重啟下滑。其中，農(nóng)村合作銀行下滑最為明顯。

圖1 不同類型銀行總利潤對比分析

圖2 不同類型銀行資產(chǎn)利潤率對比分析

（五）資產(chǎn)增速放緩，表外資產(chǎn)處理面臨較大困難

目前，我國共有中小銀行3991家，總資產(chǎn)92萬億元。這些中小銀行總資產(chǎn)在銀行業(yè)總資產(chǎn)中占比29%，主要專注于小微企業(yè)金融服務(wù)和“三農(nóng)”服務(wù)，相關(guān)貸款在銀行業(yè)中占比分別為47%和40%。資管新規(guī)實施后，中小銀行不符合新規(guī)要求的存量理財業(yè)務(wù)壓降面臨困難，還有部分資產(chǎn)已轉(zhuǎn)為壞賬，部分資產(chǎn)不具備回表條件。如圖3所示，大型商業(yè)銀行總資產(chǎn)占比最高，其次為股份制商業(yè)銀行。各商業(yè)銀行規(guī)模均呈現(xiàn)增長態(tài)勢，近年來增速呈現(xiàn)放緩趨勢。中小銀行總資產(chǎn)增速自2019年以來持續(xù)下滑，2020年有所回升，但仍低于行業(yè)平均水平。

圖3 不同類型銀行資產(chǎn)總量占比

（六）資產(chǎn)質(zhì)量持續(xù)承壓，撥備覆蓋率相對較低

從宏觀環(huán)境分析，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級階段，經(jīng)濟(jì)增速有所放緩。特別是2020年新冠肺炎疫情暴發(fā)對我國多數(shù)行業(yè)領(lǐng)域產(chǎn)生較大沖擊，且中小銀行貸款主流客戶群以小微及涉農(nóng)客戶為主，該類客戶抵御風(fēng)險能力相對較弱，進(jìn)一步增加了中小銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量下行壓力。2021年，央行對3985家中小銀行進(jìn)行壓力測試。結(jié)果顯示：若不良貸款率分別上升100%、200%、400%，則整體資本充足率分別降至10.53%、8.52%、4.5%，分別有1390家、2011家、2590家中小銀行未通過壓力測試，其資產(chǎn)占參試中小銀行資產(chǎn)的26.78%、44.71%、67.77%；若50%、100%的關(guān)注類貸款轉(zhuǎn)移至不良，則整體不良貸款率分別升至5.97%、8.44%，資本充足率分別降至10.75%、9.01%，分別有1260家、1679家中小銀行未通過，對應(yīng)資產(chǎn)占比26.23%、35.99%。以上數(shù)據(jù)說明中小銀行對整體信貸資產(chǎn)質(zhì)量惡化的抵御能力較弱。

雖然在監(jiān)管部門持續(xù)整治金融亂象、深入推進(jìn)改革化險的舉措下，中小銀行不良貸款率已呈現(xiàn)下行態(tài)勢，但受經(jīng)濟(jì)增長疲軟、疫情等多重因素影響，不良貸款反彈壓力仍不容忽視。

（七）資本充足率水平較低，資本補充難度加大

如圖4所示，2014年以來，商業(yè)銀行資本充足率在整體上表現(xiàn)為波動上行趨勢，反映出金融系統(tǒng)資本在宏觀層面的穩(wěn)定性。受益于資金實力雄厚、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)偏重資本節(jié)約型資產(chǎn)及資本補充渠道較多等優(yōu)勢，大型商業(yè)銀行資本充足率水平顯著高于股份制商業(yè)銀行、城商行和農(nóng)商行，且近年來呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的態(tài)勢；而前期同業(yè)業(yè)務(wù)迅速擴(kuò)張的股份行和投資業(yè)務(wù)比重較大的城商行，資本充足性水平表現(xiàn)較弱，農(nóng)商行則表現(xiàn)出非常明顯的下行趨勢。

圖4 不同類型銀行資本充足率對比分析

數(shù)據(jù)顯示，截至2022年二季度末，國有大行資本充足率17.26%，與上年末基本持平，繼續(xù)保持領(lǐng)先地位；股份制銀行資本充足率13.28%，比上年末下行0.54個百分點；城商銀行資本充足率12.73%，下行0.35個百分點；農(nóng)商銀行資本充足率12.25%，下行0.31個百分點，是各類商業(yè)銀行中最低的一類。

此外，中小銀行資本補充仍面臨多方面困難，比如大量中小銀行為非上市銀行，資本補充渠道受限，股東對中小銀行的投資意愿不足等。

（八）對公業(yè)務(wù)依賴傳統(tǒng)信貸，業(yè)務(wù)創(chuàng)新不足

傳統(tǒng)信貸依然占據(jù)中小銀行對公業(yè)務(wù)的主流，而現(xiàn)金管理、供應(yīng)鏈金融等創(chuàng)新型銀行業(yè)務(wù)發(fā)展滯后。而且為應(yīng)對貸款利率下滑帶來的盈利壓力，中小銀行通過“以量補價”的方式加大信貸投放力度，雖然整體貸款規(guī)模實現(xiàn)較快增長，但也推動風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)規(guī)模上升。與此同時，從銀行資產(chǎn)配置來看，引導(dǎo)銀行業(yè)回歸存貸款業(yè)務(wù)本源的監(jiān)管導(dǎo)向仍在持續(xù)，中小銀行貸款占比進(jìn)一步上升，同業(yè)資產(chǎn)和投資資產(chǎn)占比進(jìn)一步下降。由于同業(yè)資產(chǎn)和投資資產(chǎn)整體風(fēng)險權(quán)重相對貸款較低，導(dǎo)致中小銀行風(fēng)險資產(chǎn)系數(shù)呈上升趨勢，加大了對資本的消耗，導(dǎo)致中小銀行資本充足率水平承壓。此外，中小銀行專業(yè)化能力和數(shù)字化能力不足，對客戶價值分析、洞察和針對性挖掘不夠，未能實現(xiàn)差異化、規(guī)?；l(fā)展，對收入增長的提振有限。

（九）數(shù)字化水平亟待提升

當(dāng)前，由于缺乏數(shù)據(jù)應(yīng)用及治理能力、技術(shù)架構(gòu)陳舊、缺少業(yè)務(wù)場景及復(fù)合型人才，中小銀行不少業(yè)務(wù)仍是手工操作。加上研發(fā)成本和試錯成本較高，數(shù)字化轉(zhuǎn)型投入難以形成規(guī)模效益。盡管當(dāng)前數(shù)字化轉(zhuǎn)型作為“一把手工程”受到高管層面的重視，但仍然存在戰(zhàn)略規(guī)劃事項不清晰、資源分配不合理、評價機(jī)制不健全、轉(zhuǎn)型效果難量化、落地監(jiān)管缺工具等問題。還有部分中小銀行數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃頂層設(shè)計是由各業(yè)務(wù)條線、科技條線依據(jù)自身目標(biāo)自下而上拼接而成，造成“數(shù)字化轉(zhuǎn)型”呈散點狀，協(xié)同合作不足。

此外，為大幅降低研發(fā)成本和試錯成本，中小銀行開發(fā)系統(tǒng)、產(chǎn)品的主流方式往往是與第三方金融科技公司合作。但是隨著合作關(guān)系從相對單一的外包發(fā)展為業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施等多方面，可能導(dǎo)致合作方風(fēng)險間接傳導(dǎo)至中小銀行。特別是一些中小銀行錯把助貸、聯(lián)合貸當(dāng)作技術(shù)外包和數(shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)，從而對第三方科技公司形成路徑依賴，逐漸失去了技術(shù)自主和風(fēng)控自主。

三、國際經(jīng)驗借鑒與啟示

（一）美國中小銀行——市場化競爭，差異化監(jiān)管

根據(jù)資產(chǎn)規(guī)模劃分，美國銀行體系以2500億美元和100億美元標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行大中小型劃分,主要涵蓋區(qū)域性銀行和社區(qū)銀行。歷經(jīng)185年的發(fā)展，美國中小銀行逐步建立了與大銀行穩(wěn)定合作、錯位競爭的模式，并在區(qū)域小企業(yè)貸款服務(wù)、當(dāng)?shù)厥袌鲂畔?、管理?chuàng)新等方面優(yōu)勢顯著。截至2021年末，美國有中小銀行4826家，數(shù)量占比99.73%，資產(chǎn)規(guī)模占比44.15%（見表2）。

表2 美國銀行體系結(jié)構(gòu)

1.美國中小銀行發(fā)展歷程。

（1）低門檻自由發(fā)展階段。1837年，美國通過“第一銀行法令”，規(guī)定在充足資本并能履行法定義務(wù)條件下，任何集團(tuán)或個人都可申請獲得銀行執(zhí)照。較低的行業(yè)進(jìn)入門檻使得銀行主體在短期內(nèi)迅速增加。1863年，《國民銀行法》雖提出2.5萬美元的最低資本額要求，但也規(guī)定州銀行與國民銀行不得跨州設(shè)立分行等保護(hù)性措施，助推了中小銀行的快速發(fā)展。1930年初，美國州銀行數(shù)量達(dá)2萬家以上、國民銀行超8000家，資產(chǎn)規(guī)模均在100萬美元以下。

（2）分業(yè)經(jīng)營與嚴(yán)格管制階段。1929—1933年，世界經(jīng)濟(jì)大危機(jī)導(dǎo)致大量銀行倒閉，給社會帶來極大不穩(wěn)定。為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展和規(guī)范銀行經(jīng)營，1933年美國頒布《格拉斯-斯蒂格爾法》，意味著銀行業(yè)分業(yè)經(jīng)營與管制時代到來。大型銀行憑借資本、信息和綜合服務(wù)等優(yōu)勢，在金融市場中強(qiáng)勢擴(kuò)張，面對綜合性大型銀行的競爭壓迫，美國中小銀行不得不選擇走收購和合并為主的道路。

（3）混業(yè)經(jīng)營到疫情階段。1980年至20世紀(jì)末，為在世界銀行業(yè)中占據(jù)優(yōu)勢地位，美國逐步放開原跨州設(shè)立、兼并和分業(yè)經(jīng)營的限制，中小銀行的數(shù)量從1929年鼎盛時期的3萬多家逐漸減少到2000年的9611家。其中，中型銀行數(shù)量有所增加，小型銀行數(shù)量縮減近半，中小銀行資產(chǎn)份額從80%縮減至40%左右。進(jìn)入21世紀(jì)，混業(yè)經(jīng)營進(jìn)一步方便了大型銀行拓展新業(yè)務(wù)，擠壓了中小銀行的生存空間。比如，2009年美國聯(lián)邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC）發(fā)布的《加強(qiáng)新設(shè)銀行監(jiān)管程序》，將接受更高的資本金要求和更頻繁檢查銀行的成立期限從3年變?yōu)?年。受此影響，美國新設(shè)銀行數(shù)量從2007年的181家下降至2010年的11家。

根據(jù)美國聯(lián)邦存款保險公司公開數(shù)據(jù)，截至2021年底，美國中小銀行的數(shù)量共有4826家，總資產(chǎn)23.72萬億美元，總存款18.19萬億美元，各項貸款11.25萬億美元。2002—2021年，美國銀行機(jī)構(gòu)總體數(shù)量縮減近一半，從9354家縮減至4839家（如圖5所示）。盡管這20年來中小銀行退出數(shù)量大，但新的中小銀行也在不斷出現(xiàn)。中小銀行憑借其差異化競爭和管理優(yōu)勢，在市場中占領(lǐng)一席之地。僅1999年一年，美國新設(shè)立的社區(qū)銀行突破200家，創(chuàng)歷史最高水平。以社區(qū)銀行為代表的美國中小銀行即使在近年新冠肺炎疫情持續(xù)沖擊下，其經(jīng)營狀況在2020年第三季度后也逐漸好轉(zhuǎn)。2020年三季度末數(shù)據(jù)顯示，F(xiàn)DIC承保的社區(qū)銀行共計4590家，占其承保所有機(jī)構(gòu)數(shù)量的91.2%；資產(chǎn)總額2.5萬億美元，同比增長11.0%，機(jī)構(gòu)占比11.7%；稅前資產(chǎn)回報率1.43%，高于所有同業(yè)機(jī)構(gòu)。

圖5 美國銀行總體數(shù)量近20年變化

2.美國中小銀行的發(fā)展支持與監(jiān)管。

（1）完善的信用體系、法律制度和產(chǎn)權(quán)機(jī)制。首先，美國社會信用體系健全，中小銀行特別是社區(qū)銀行，能夠?qū)蛻舻南M信用風(fēng)險、家庭資產(chǎn)、社會關(guān)系等進(jìn)行實地調(diào)研并客觀評價，這種“軟信息”能在較大程度上幫助銀行判斷能否發(fā)放貸款。其次，美國《聯(lián)邦銀行法》等專項立法經(jīng)驗豐富，使得美國金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)退出機(jī)制比較成熟和完善。較早成立和擁有較大破產(chǎn)處置權(quán)的FDIC可以對問題銀行進(jìn)行市場化處置，有助于保障美國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定。再次，美國中小銀行建立了較為完善的產(chǎn)權(quán)制度，董事會、股東大會和管理層相互監(jiān)督、相互制衡。此外，很多美國社區(qū)銀行的董事和經(jīng)理同時兼任銀行的大股東，具有良好的長期激勵機(jī)制。

（2）多頭差異化監(jiān)管，多舉措提供支撐。美國實行的雙層多頭監(jiān)管體制，即由聯(lián)邦及州一級的監(jiān)管機(jī)構(gòu)實施多頭監(jiān)管,有助于兼顧差異化和靈活性。監(jiān)管部門對大股東往往采取嚴(yán)格的風(fēng)險內(nèi)控監(jiān)管和穿透式審查，但社區(qū)銀行遵循差異化原則進(jìn)行諸如現(xiàn)場檢查等日常監(jiān)管。除對中小銀行差異化監(jiān)管要求進(jìn)行加碼外，美國政府相關(guān)機(jī)構(gòu)也采取了多手段減負(fù)措施。特別是新冠肺炎疫情以來，美國貨幣監(jiān)理署（OCC）、美聯(lián)儲及FDIC三大機(jī)構(gòu)紛紛出臺多項政策措施，支持中小銀行生存發(fā)展，主要包括放寬臨時性杠桿率要求、延長監(jiān)管報告提交期限、增強(qiáng)監(jiān)管檢查和靈活溝通方式等。

（3）設(shè)立FDIC——美國中小銀行的主要監(jiān)管者和救助者。自20世紀(jì)30年代以來，美國逐步建立了完善的存款保險制度。1933年，美國成立FDIC，作為美國聯(lián)邦政府的獨立金融機(jī)構(gòu)，美國聯(lián)邦政府通過FDIC向銀行業(yè)提供存款保險，以減緩銀行倒閉對經(jīng)濟(jì)金融體系造成的不良影響。此外，F(xiàn)DIC還承擔(dān)破產(chǎn)銀行的接管清算，自成立以來，超過550家問題銀行被FDIC處理，涉及總資產(chǎn)高達(dá)7500多億美元。但FDIC最重要的工作并不是成為破產(chǎn)銀行的“消防員”，而是更側(cè)重于對中小銀行經(jīng)營風(fēng)險進(jìn)行前瞻性研究和監(jiān)管。FDIC建立了一套基于中小銀行微觀經(jīng)營數(shù)據(jù)的風(fēng)險識別判斷自動化處理系統(tǒng)，在經(jīng)濟(jì)危機(jī)和經(jīng)營異常不良苗頭出現(xiàn)時，可迅速采取手段進(jìn)行遏制。

（二）日本中小銀行——系統(tǒng)性政策支持，緊密銀企合作

根據(jù)日本銀行業(yè)協(xié)會對銀行類型的劃分，日本銀行主要包括都市銀行、地方銀行、第二地方銀行、互聯(lián)網(wǎng)銀行、信托銀行及金融控股公司等。大型商業(yè)銀行在日本稱之為都市銀行，總行和總部設(shè)在東京，分支機(jī)構(gòu)遍布全國；地方銀行和第二地方銀行通常是區(qū)域性銀行，是中小銀行的主要代表。截至2021年9月末，除5家都市銀行外，其余中小銀行合計105家，市場資產(chǎn)占比45.6%（見表3）。

表3 日本銀行體系結(jié)構(gòu)（單位：百億日元）

1.中小銀行是日本政府拯救經(jīng)濟(jì)的重要工具。日本歷史上遭受過多次經(jīng)濟(jì)危機(jī)，如20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大蕭條、20世紀(jì)末的日本經(jīng)濟(jì)大衰退、1997年的亞洲金融危機(jī)，以及2008年前后的次貸危機(jī)等，經(jīng)濟(jì)長期處于“失去的三十年”，各類拯救措施不斷。

（1）擴(kuò)張性貨幣政策。通過銀行以大量注資方式的擴(kuò)張性貨幣政策，是日本應(yīng)對金融危機(jī)和經(jīng)濟(jì)低迷措施中的重要手段。多手段的資金供給，不僅包括降低利率、公開市場操作，還包括直接購買企業(yè)債券和商業(yè)票據(jù)、國債回購和購入民間企業(yè)債務(wù)等方式。20世紀(jì)末，日本政府為填補不良貸款，使用外匯儲備和財政資金向銀行資助7.9萬億日元。2008年9月金融危機(jī)觸發(fā)后，日本銀行迅速并多次通過公開市場操作向金融市場注資，甚至創(chuàng)下單日三次、注資額最高4.5萬億日元的紀(jì)錄。靈活多變的資金供給手段，使大量資金注入日本金融市場，有效緩解了金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)資金短缺的局面，對于穩(wěn)定金融市場，避免金融機(jī)構(gòu)特別是中小銀行的破產(chǎn)倒閉發(fā)揮了重要作用。

（2）積極的財政政策。1993—1995年，為應(yīng)對因資產(chǎn)泡沫破滅對實體經(jīng)濟(jì)的沖擊，日本政府主要采取積極的財政政策。比如，1995年，日本政府實行了3.5萬億日元的永久減稅政策及每年2萬億日元的特別減稅政策。1996到1997年上半年，日本經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)復(fù)蘇跡象，日本政府轉(zhuǎn)為緊縮的財政政策。1997年亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，1998—2000年，日本政府又轉(zhuǎn)向積極的財政政策。長期積極的財政政策的直接結(jié)果就是日本政府的財政赤字連年累積，到2000年，日本中央政府債務(wù)占GDP的比值已經(jīng)超過100%。為確保資金供給，日本政府還通過降低利率、完善存款準(zhǔn)備金制度、對金融機(jī)構(gòu)的超額存款準(zhǔn)備金支付利息等手段改善中小銀行經(jīng)營。日本銀行方面，采取了商業(yè)票據(jù)購入及回購和購入企業(yè)債券、放寬擔(dān)保條件和抵押品范圍等支援企業(yè)金融的措施。

（3）疫情期間的政策。由于日本地方銀行規(guī)模普遍較小，專為本地區(qū)提供金融服務(wù)，因此地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地方銀行的影響較大。為加強(qiáng)流動性支持、降低企業(yè)融資成本，應(yīng)對疫情下的經(jīng)濟(jì)形勢，日本央行采取的措施有：通過直接購買國債、公司債和商業(yè)票據(jù)及補充存貸款利率向市場提供流動性，維持超低利率水平；通過直接購買公司債、J-Reits和ETFs降低市場風(fēng)險溢價；通過資金支持操作和貸款支持計劃刺激銀行借貸，鼓勵向中小企業(yè)融資等。

2.日本中小銀行的主要特點。

（1）具有“故鄉(xiāng)銀行”的美譽。日本地方銀行的發(fā)展，始終圍繞“促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)所需”的經(jīng)營原則。地方銀行在區(qū)域發(fā)展中的貢獻(xiàn)深受民眾認(rèn)可，“故鄉(xiāng)銀行”的美譽為其積累了大量忠誠的客戶群體。其通過以社區(qū)為服務(wù)單位，對社區(qū)群體特征的同一性定制私人化產(chǎn)品服務(wù)實現(xiàn)業(yè)務(wù)批量化發(fā)展、地方銀行貸款決策的簡單高效、成本管控等多方面的優(yōu)勢，使地方銀行業(yè)務(wù)迅猛發(fā)展，奠定了強(qiáng)健的市場和客戶基礎(chǔ)。此外，日本中小銀行發(fā)展離不開規(guī)模擴(kuò)張，由網(wǎng)點新增帶來客戶和資產(chǎn)增長是其經(jīng)營的根本屬性和目標(biāo)。如圖6所示，即使是2008年金融危機(jī)之后，憑借定位優(yōu)勢和服務(wù)，日本地方銀行網(wǎng)點數(shù)量多年來仍保持在7500家左右。

圖6 日本地方銀行網(wǎng)點數(shù)量變化趨勢

（2）銀企合作緊密。在日本，主銀行制度允許中小銀行持有不超過5%的企業(yè)股份，并為企業(yè)提供全生命周期支持。眾多的地方銀行定期派駐專員到中小企業(yè)，直接參與企業(yè)實際經(jīng)營，并提供管理、市場、運營等問題的解決方案，與當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)同生存、共成長。除經(jīng)營指導(dǎo)外，日本地方銀行還對企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)方面的引導(dǎo)，幫助中小企業(yè)開拓新市場甚至是帶領(lǐng)企業(yè)開拓國際市場，定期組織行業(yè)業(yè)務(wù)洽談會，提供促進(jìn)業(yè)務(wù)對接和合作項目貸款支持等服務(wù)。日本地方銀行與中小企業(yè)的緊密合作，不僅促進(jìn)了雙方的業(yè)務(wù)同步發(fā)展，更促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.日本中小銀行的發(fā)展支持與監(jiān)管。

（1）建立系統(tǒng)化的中小企業(yè)融資政策體系。中小企業(yè)作為地方銀行的服務(wù)主體，日本政府、日本央行等機(jī)構(gòu)為幫助中小企業(yè)獲得融資服務(wù)，也采取了一系列優(yōu)惠政策和支撐保障措施。比如，1949年以來，日本政府先后出臺《中小企業(yè)基本法》《國民金融公庫法》《中小企業(yè)信用保險公庫法》《中小企業(yè)信用保障協(xié)會法》《中小企業(yè)現(xiàn)代化資金扶持法》等30多部法律，為中小企業(yè)融資提供了較為健全的法律保障。此外，日本政府還專門設(shè)立日本商工組合中央金庫、中小企業(yè)金融公庫、日本政策投資銀行等政策性金融機(jī)構(gòu)，為新設(shè)企業(yè)、經(jīng)營困難或融資難的企業(yè)提供無抵押、無擔(dān)保的小額信貸、長期低息貸款。疫情當(dāng)下，日本政府為銀行提供的利息補貼高達(dá)2%，遠(yuǎn)高于市場平均水平，推動銀行向中小企業(yè)提供了大量援助貸款。

（2）強(qiáng)化中小銀行的監(jiān)管和約束。20世紀(jì)90年代之前，日本大藏省對中小銀行采取了相對寬松的監(jiān)管態(tài)度，如核心資本充足率參照最低標(biāo)準(zhǔn)（4%，國際通用為8%）、信息披露和監(jiān)管程序相對松散等。20世紀(jì)90年代的日本中小銀行危機(jī)，讓日本政府意識到銀行風(fēng)險管理和經(jīng)營處置的重要性。日本金融監(jiān)管當(dāng)局推動地方銀行兼并重組、去剩提能，日本政府也對地方銀行不良資產(chǎn)處置給予更多政策支持和更寬松的條件限制。如1992年起成立了多家不良資產(chǎn)回收管理公司，專門處置破產(chǎn)銀行機(jī)構(gòu)及不良債券；1998年通過的《金融再生法》《早期健全法》，加快推進(jìn)問題銀行的合并重組。經(jīng)過系統(tǒng)性改革，目前，日本形成了以金融廳為核心、獨立的中央銀行和存款保險機(jī)構(gòu)共同參與的新金融監(jiān)管體制框架。

（3）提供中小銀行經(jīng)營的統(tǒng)一服務(wù)支持。為提升客戶黏性，日本地方銀行組建了“地銀網(wǎng)絡(luò)服務(wù)系統(tǒng)”，涵蓋與居民日常生活息息相關(guān)的公共服務(wù)，如電力、供水、燃?xì)獾取Ｔ谌毡镜胤姐y行協(xié)會的組織和聯(lián)合下，對全行業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一的風(fēng)險管理，實施地方銀行“信用風(fēng)險信息總服務(wù)”，使得每一家地方銀行都能適時評估、有效改進(jìn)信用風(fēng)險，提高自身信用修復(fù)能力。日本財政還提供專項撥款建立了中小企業(yè)兩級擔(dān)保體系，分擔(dān)中小銀行經(jīng)營風(fēng)險。

（三）德國中小銀行——公有化、非利潤導(dǎo)向，集團(tuán)化合作

德國的銀行體系中，除大型商業(yè)銀行外，儲蓄銀行、區(qū)域商業(yè)銀行和合作銀行數(shù)量較多、規(guī)模較小、在一定區(qū)域內(nèi)運行，構(gòu)成了德國中小銀行的主體。數(shù)據(jù)顯示，截至2021年末，德國銀行業(yè)總資產(chǎn)9.24萬億歐元。其中，商業(yè)銀行3.8萬億歐元，占比41.2%；合作銀行1.14萬億歐元，占比12.3%；儲蓄銀行集團(tuán)2.36萬億歐元，占比25.5%。

1.中小銀行是強(qiáng)韌金融系統(tǒng)重要組成部分。

（1）三支柱銀行體系的重要組成。德國銀行業(yè)根據(jù)法律形式分為全能銀行和專業(yè)銀行。全能銀行由具有私人性質(zhì)的商業(yè)銀行、公共性質(zhì)的儲蓄銀行、合作性質(zhì)的合作銀行（信用社）作為三支柱構(gòu)成。三支柱的所有制和業(yè)務(wù)導(dǎo)向差異大，相互之間獨立性強(qiáng)，跨支柱并購受到德國法律的嚴(yán)格限制，從而確保了德國銀行系統(tǒng)的高度穩(wěn)定。從德國銀行體系的機(jī)構(gòu)數(shù)量和資產(chǎn)變動情況看，由于合作銀行與國家政策要求導(dǎo)向相關(guān)，其數(shù)量變動差異度較大，其余銀行規(guī)模數(shù)量變化較為平滑，金融體系較為穩(wěn)定（見表4）。

表4 德國歷史上各銀行數(shù)量變動情況

受2008年金融危機(jī)沖擊，州立銀行和抵押銀行資產(chǎn)規(guī)模壓降明顯，而大銀行、儲蓄銀行、區(qū)域商業(yè)銀行、合作銀行資產(chǎn)規(guī)模不降反升，展現(xiàn)了德國銀行體系的超強(qiáng)韌性。

（2）絕大部分中小銀行具有公有屬性。與美國、日本中小銀行私有性質(zhì)不同，德國公有屬性銀行數(shù)量占比近80%。其中，德國儲蓄銀行是地方公共所有的全資銀行，名義上由州政府持股或市政府持股。合作銀行則是會員互助式金融機(jī)構(gòu)，由農(nóng)民、個體私營企業(yè)、合作社企業(yè)和其他中小企業(yè)組成。在全球私有化浪潮的大背景下，德國幾乎沒有出現(xiàn)公共銀行和合作社的私有化，與歐美等國形成了巨大的反差。儲蓄銀行和合作銀行偏好個人和自雇人員貸款，致力于地區(qū)或社會共同福利最大化。而地方性小銀行得益于較高的居民儲蓄占比，整體存款比較充足，占總負(fù)債的比例達(dá)到80%以上，較低限度地通過資本市場融資，同時較高的自有資本占比支撐其資產(chǎn)端貸款投放。2008年金融危機(jī)期間，較低的風(fēng)險偏好和穩(wěn)健的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)助力儲蓄銀行和合作銀行的資產(chǎn)質(zhì)量表現(xiàn)出較強(qiáng)的穩(wěn)定性，上浮程度低于其他國家，潛在不良風(fēng)險較低。

2.德國中小銀行發(fā)展支持與監(jiān)管。

（1）重視彼此合作，統(tǒng)一業(yè)務(wù)平臺與網(wǎng)絡(luò)。與美國、日本不同，德國的中小銀行更重視彼此合作，并共同出資組建了合作集團(tuán)——德國儲蓄銀行集團(tuán)和德國中央合作銀行集團(tuán)。一方面，合作銀行集團(tuán)通過提供統(tǒng)一的產(chǎn)品開發(fā)、資金支付結(jié)算，以及資金調(diào)劑融通，提升集團(tuán)整體競爭力。另一方面，除開展中小銀行難以介入的業(yè)務(wù)領(lǐng)域外，合作集團(tuán)為中小銀行成員提供統(tǒng)一的業(yè)務(wù)平臺、研發(fā)金融產(chǎn)品、提供網(wǎng)絡(luò)支持等綜合服務(wù)，降低中小銀行的科技成本。而且在不同的區(qū)域內(nèi)運營，也可有效避免同業(yè)的交叉競爭，使得中小銀行在市場中穩(wěn)健發(fā)展。自1999年以來，德國儲蓄銀行除機(jī)構(gòu)實施合并外，較少因經(jīng)營不善而退出市場。這種模式使得中小銀行在保證彼此獨立經(jīng)營的基礎(chǔ)上實現(xiàn)集群式的良好發(fā)展，是德國中小銀行運營的最大特色和成功。

（2）政府監(jiān)管和自律監(jiān)管相結(jié)合。德國對中小銀行的監(jiān)管模式是采取政府監(jiān)管和自律監(jiān)管相結(jié)合的方式。德國政府成立了聯(lián)邦金融監(jiān)管局，負(fù)責(zé)非現(xiàn)場的監(jiān)管；聯(lián)邦中央銀行和各分行、審計協(xié)會等自律性組織負(fù)責(zé)現(xiàn)場監(jiān)管、流動性監(jiān)管，以及收集監(jiān)管有關(guān)數(shù)據(jù)和信息。德國中小銀行的內(nèi)部治理采取的是董事會和監(jiān)事會的雙委員會機(jī)制，這種模式強(qiáng)化監(jiān)事會對董事會的監(jiān)督和制約，規(guī)定董事會和監(jiān)事會成員不能互相任職。其中，德國儲蓄銀行由于共有產(chǎn)權(quán)的屬性，董事會成員中至少有1名全職的銀行家及2名德國聯(lián)邦金融監(jiān)管局批準(zhǔn)的符合條件的成員。德國中小銀行在貸款業(yè)務(wù)審批方面通過雙人模式對關(guān)聯(lián)貸款進(jìn)行監(jiān)管，雙重控制、交叉核對、兩人簽字。

（3）打造系列化的危機(jī)救助和幫扶機(jī)制。德國中小銀行通過在系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置幫扶和危機(jī)救助機(jī)制，來化解面臨的流動性風(fēng)險。例如，德國儲蓄銀行集團(tuán)為緩解會員銀行的流動性短缺情況，在1973年組織成立了“機(jī)構(gòu)保護(hù)計劃”，這個計劃由三個層次構(gòu)成，即州立銀行和銀行公會擔(dān)?；稹^(qū)域住房儲蓄銀行擔(dān)保基金、儲蓄銀行擔(dān)保基金，有大約13個擔(dān)保基金，實現(xiàn)了儲蓄銀行內(nèi)部間的互保，在流動性方面提供了有力支持。在財政資金支持方面，德國為鼓勵中小銀行開展農(nóng)村信貸，對開展此類信貸業(yè)務(wù)的銀行給予了覆蓋范圍廣泛的利息補貼。銀企關(guān)系管理方面，管家銀行模式①管家銀行模式下，企業(yè)會選擇1家銀行作為主要的結(jié)算行、貸款行、金融服務(wù)主辦銀行，這家銀行既是主要融資提供者，同時也會參與企業(yè)公司治理?？蓭椭y行直接獲取企業(yè)“軟信息”，有效降低銀企信息不對稱，使得企業(yè)即使在出現(xiàn)短暫資金缺口或經(jīng)濟(jì)衰退時，銀行也能繼續(xù)提供貸款；銀行池制度②一旦某家企業(yè)成為了問題企業(yè)，債權(quán)銀行之間就會達(dá)成一個協(xié)議，將非抵押類貸款集合在一起，形成一個池子，然后采取共同行動。銀行池成立后，銀行的行為就會受到約束，要履行不抽貸斷貸的承諾。因為企業(yè)已經(jīng)遇到經(jīng)營困難了，競爭性抽貸斷貸并不利于債權(quán)價值的維護(hù)。一旦有銀行違反約定對企業(yè)抽貸斷貸，該銀行就對其他銀行負(fù)有重新補足相應(yīng)額度貸款的義務(wù)。不僅如此，如果銀行認(rèn)為企業(yè)在技術(shù)競爭能力、市場份額和技術(shù)含量上都沒有問題，還有可能會進(jìn)一步注入新的資金來救助企業(yè)。有力約束了銀行斷貸行為，建立企業(yè)保護(hù)資金池，降低了企業(yè)在困難時被銀行抽貸斷貸的風(fēng)險。

（4）按照制衡原則構(gòu)建公司治理架構(gòu)。以德國儲蓄銀行為例，在銀行內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會，代表股東和員工利益對儲蓄銀行的業(yè)務(wù)、財務(wù)等重大決策開展監(jiān)督，同時監(jiān)事會還被賦予薪酬、人事的決策權(quán)。因儲蓄銀行具有履行公共服務(wù)的社會責(zé)任，通常由所在地的行政負(fù)責(zé)人擔(dān)任監(jiān)事會主席，由員工代表和外部監(jiān)事任監(jiān)事會成員。儲蓄銀行雖然在集團(tuán)層面搭建平臺共享產(chǎn)品、服務(wù)、信息技術(shù)及基礎(chǔ)設(shè)施，但是在經(jīng)營層面各家儲蓄銀行是獨立的法人主體，獨立在市場上運作，并具有自主決策的權(quán)力。

（四）借鑒與啟示

1.堅持市場化方向，鼓勵區(qū)域深耕。美國、日本和德國中小銀行發(fā)展的成功有一部分原因在于中小銀行發(fā)展具有較強(qiáng)的區(qū)域深耕優(yōu)勢，與大型銀行形成錯位或互補關(guān)系，避免了同一賽道上的激烈競爭。建議我國中小銀行立足地方經(jīng)濟(jì)，回歸本源、專注主業(yè)。一方面，通過政策制定鼓勵中小銀行深耕地方區(qū)域，加強(qiáng)區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)和市場研究，發(fā)揮銀行員工地緣性優(yōu)勢，主動走進(jìn)客戶工作生活圈子，跳出由客戶提供資料進(jìn)行參考的局限，全面了解征信報告以外的客戶“軟信息”，并將相關(guān)“軟信息”納入信貸評價體系，從而提升中小銀行信貸資產(chǎn)質(zhì)量。另一方面，推動中小銀行與中小企業(yè)共同成長。根據(jù)工信部數(shù)據(jù)，截至2021年末，中國企業(yè)市場主體已超1.5億戶，企業(yè)4600萬戶，其中99%以上為中小微企業(yè)。建議相關(guān)部門針對不同銀行類型制定差異化經(jīng)營目標(biāo)，通過稅收優(yōu)惠、信貸優(yōu)惠、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)政策偏好選擇等手段，將中小銀行自身經(jīng)營與中小企業(yè)成長拉到同一步調(diào)，避免出現(xiàn)中小銀行盲目追求向外擴(kuò)張與地方中小企業(yè)融資難的困境。

2.加強(qiáng)監(jiān)管指引，規(guī)范公司治理。隨著《商業(yè)銀行股權(quán)托管辦法》《商業(yè)銀行股權(quán)管理暫行辦法》等法規(guī)的頒布，我國商業(yè)銀行公司治理監(jiān)管框架進(jìn)一步健全。下一步，應(yīng)在充分考慮我國金融體系現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，借鑒國際經(jīng)驗，不斷完善監(jiān)管框架、補齊制度短板；同時，要加大問責(zé)力度，明晰董事會、股東、高級管理層的職責(zé)邊界，確保各方有良好的意愿和充足的資源參與中小銀行風(fēng)險管控。此外，美國的信息披露機(jī)制確保了金融市場對風(fēng)險進(jìn)行有效定價和控制，目前我國中小銀行信息披露質(zhì)量不足，容易出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險，因此亟待加強(qiáng)中小銀行公司治理及健全相關(guān)制度體系。

3.持續(xù)深化監(jiān)管措施，完善互助拯救制度。外部監(jiān)管與行業(yè)自律監(jiān)管相結(jié)合的監(jiān)管模式對中小銀行的穩(wěn)健發(fā)展起到了積極作用。由于歷史原因及自身局限，特別受經(jīng)濟(jì)增長疲軟、疫情等多重因素影響，中小銀行經(jīng)營壓力不容忽視。建議一是借鑒日本經(jīng)驗，在加強(qiáng)中小銀行監(jiān)管的同時，完善中小銀行互助拯救及破產(chǎn)處置制度，包括同業(yè)互助拯救、破產(chǎn)處置規(guī)范化流程制度及清算機(jī)構(gòu)建設(shè)等，預(yù)告不良信息與應(yīng)對措施，減輕公眾恐慌。二是堅持促發(fā)展和防風(fēng)險并重，借鑒德國住房金融制度經(jīng)驗，降低房地產(chǎn)行業(yè)與金融行業(yè)的相關(guān)性，加快國民經(jīng)濟(jì)由以房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)為主轉(zhuǎn)向以科技創(chuàng)新、實體經(jīng)濟(jì)為主的升級。

4.借力第三方基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型。前文提到，相較于大型銀行和股份制銀行，中小銀行長期存在用戶管理不夠精細(xì)、線上線下一體化程度較低、各業(yè)務(wù)條線存在一定程度的割裂、即時存證和貸后糾紛解決難等問題，而解決這些問題往往需要投入大量的人力、財力，這使得眾多中小銀行苦不堪言。借鑒德國經(jīng)驗，合作集團(tuán)為中小銀行成員提供統(tǒng)一的業(yè)務(wù)平臺、研發(fā)金融產(chǎn)品、網(wǎng)絡(luò)支持等后方綜合服務(wù)，有效減少各中小銀行的內(nèi)部成本。因此，中小銀行數(shù)字化轉(zhuǎn)型更多需要通過外部合作的方式，以實現(xiàn)當(dāng)風(fēng)借力，彎道超車?；谥行°y行業(yè)務(wù)特性，一方面，建議對接頭部互聯(lián)網(wǎng)公司或大型商業(yè)銀行平臺，通過流量效應(yīng)實現(xiàn)批量獲客及獲得數(shù)字化風(fēng)控等能力；另一方面，攜手生態(tài)合作伙伴，綜合評估企業(yè)場景的豐富性、內(nèi)部人員專業(yè)度及產(chǎn)品迭代更新周期，選擇合作方進(jìn)行產(chǎn)品共創(chuàng)。

四、政策建議

（一）利用區(qū)域優(yōu)勢走差異化發(fā)展道路

中小銀行的區(qū)域經(jīng)濟(jì)特征決定其不適合走大型銀行規(guī)模效應(yīng)的發(fā)展路徑，應(yīng)根據(jù)區(qū)域優(yōu)勢及自身業(yè)務(wù)特色，依靠管理策略的差異性，以及創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式獲得核心優(yōu)勢。國際領(lǐng)先銀行的經(jīng)驗表明，專業(yè)化、一體化、數(shù)字化都是銀行成功發(fā)展的重要因素。對于中小銀行而言，要依靠專業(yè)化經(jīng)驗、專業(yè)技術(shù)逐步建立特色服務(wù)體系。建議中小銀行從規(guī)模至上轉(zhuǎn)向質(zhì)量優(yōu)先，做好戰(zhàn)略再定位，緊抓區(qū)域經(jīng)濟(jì)稟賦及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略機(jī)遇，進(jìn)一步提升對“新市民”增量人口的特色服務(wù)，增加貸款業(yè)務(wù)的投放；對受到新冠肺炎疫情影響的小微企業(yè)，如果其有歸還貸款的意愿或有經(jīng)營能力，可以繼續(xù)給予信貸支持，幫助其渡過目前的困難；通過打造特色產(chǎn)品服務(wù)，擴(kuò)大現(xiàn)有客戶基礎(chǔ)，實現(xiàn)自身高質(zhì)量發(fā)展。

（二）多渠道補充資本金

1.注重盈利能力提升。內(nèi)源性融資是成本最低且補充資本最好的渠道，對于中小銀行來說，要夯實發(fā)展的基礎(chǔ)，促進(jìn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，多發(fā)展輕資本業(yè)務(wù)，減少資本消耗。比如，利用數(shù)字化轉(zhuǎn)型提升營銷精準(zhǔn)度；培養(yǎng)發(fā)展投行、資管能力，逐步實現(xiàn)由重資產(chǎn)向輕資產(chǎn)的轉(zhuǎn)型；經(jīng)營好存貸等主營業(yè)務(wù)的同時，努力拓展消費金融、金融租賃等業(yè)務(wù)，提高銀行的盈利能力。

2.建立持續(xù)合理的資本金補充機(jī)制。一是科學(xué)合理補充資本金。中小銀行要根據(jù)自身發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、業(yè)務(wù)類型、財務(wù)增長指標(biāo)等情況，綜合評估和考慮市場風(fēng)險及承受能力、資金管理能力，科學(xué)合理地制定資本金補充規(guī)劃。二是發(fā)行專項債。專項債比較靈活，對中小銀行來說是一種比較適宜的資本金補充渠道，對中小銀行增強(qiáng)資金實力、增加抗風(fēng)險能力、擴(kuò)大信貸規(guī)模都有積極作用，有助于提升對小微企業(yè)的金融服務(wù)能力，增強(qiáng)微觀主體的經(jīng)營活力。三是嘗試新型資本補充工具。嘗試配股融資、地方專項債、轉(zhuǎn)股協(xié)議存款等新型資本補充工具，有效改善資本金結(jié)構(gòu)。

3.通過合并重組、注資參股等方式化解風(fēng)險。對于非上市的中小銀行，尤其是規(guī)模較小、經(jīng)營能力偏弱的中小銀行，不但面臨更大的經(jīng)營風(fēng)險，而且資本補充渠道也相對較少。因此，建議非上市中小銀行通過合并重組、注資參股等市場化手段來推進(jìn)改革，增強(qiáng)資本、信貸風(fēng)險抵御能力。

（三）加大不良資產(chǎn)處置力度

1.從源頭防范，加強(qiáng)貸款前、中、后期管理。一是結(jié)合宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化及區(qū)域相關(guān)政策，動態(tài)調(diào)整重點產(chǎn)業(yè)的目標(biāo)定位和服務(wù)模式。二是完善重大事件預(yù)警機(jī)制。建立與地方政府、行業(yè)主管部門的溝通機(jī)制，對影響市場供求、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重大事件保持高度的敏感性，及時分析評估產(chǎn)生的影響、適時調(diào)整業(yè)務(wù)策略、及時防范和化解風(fēng)險。三是制定和落實清收不良貸款的責(zé)任制，對不良貸款率比較高的分支行可采取一定的措施，比如可視情況調(diào)整其業(yè)務(wù)審批權(quán)等。

2.培養(yǎng)和組建不良資產(chǎn)處置專業(yè)團(tuán)隊，提升不良資產(chǎn)處置專業(yè)水平。根據(jù)目前的經(jīng)濟(jì)形勢，保主體、保就業(yè)成為主要目標(biāo)，在不良資產(chǎn)處置方面，通過債轉(zhuǎn)股、重組、轉(zhuǎn)讓等方式處置不良資產(chǎn)成為主要趨勢和手段。但大多數(shù)中小銀行此類業(yè)務(wù)較少，人才儲備不足，需要通過外部引進(jìn)和內(nèi)部培養(yǎng)兩種方式獲得熟悉不良資產(chǎn)處置的專業(yè)人才。

3.加大處置方式創(chuàng)新。一方面，不斷豐富不良資產(chǎn)處置手段，綜合采取核銷、催收、資產(chǎn)證券化、債轉(zhuǎn)股等方式緩釋風(fēng)險。另一方面，適應(yīng)新形勢開展互聯(lián)網(wǎng)營銷的模式，建設(shè)官網(wǎng)、直播、公眾號、小程序等線上推介平臺，打造全方位、多渠道的線上資產(chǎn)處置推介體系。

（四）深化股權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理改革

1.加強(qiáng)對股東資質(zhì)的管理，進(jìn)一步規(guī)范股東行為。一是嚴(yán)格把關(guān)股權(quán)入資者的資格審核，對股東資質(zhì)進(jìn)行穿透式監(jiān)管，并全面實施股權(quán)第三方托管。二是通過將股權(quán)集中度控制在合理范圍內(nèi)，協(xié)調(diào)好股東、內(nèi)部人、銀行之間的治理關(guān)系，做到不越位、不缺位，努力建立合規(guī)高效、制約制衡的公司治理格局。三是壓實大股東的自救責(zé)任，保持銀行與股東的良好互動。當(dāng)中小銀行資本實力下滑、經(jīng)營出現(xiàn)困難時，股東要積極采取措施為中小銀行補充資本，提升風(fēng)險防控能力。

2.監(jiān)督并確保管理層有效履行管理職責(zé)。構(gòu)建股東大會—董事會—管理層之間暢通高效的決策傳導(dǎo)機(jī)制，董事會督促管理層嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)董事會批準(zhǔn)的各項戰(zhàn)略、政策、制度和程序。高級管理層根據(jù)章程及董事會授權(quán)開展經(jīng)營管理活動，確保經(jīng)營活動與董事會所制定批準(zhǔn)的發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營計劃及其他各項政策相一致，對董事會負(fù)責(zé)，同時接受監(jiān)事會監(jiān)督。在此基礎(chǔ)上，完善中小銀行董事會成員的提名程序，大幅提升獨立董事比例；通過高級人才引進(jìn)等方式持續(xù)優(yōu)化人員素質(zhì)結(jié)構(gòu)；強(qiáng)化專門委員會建設(shè)，重要議案先經(jīng)專門委員會討論再提交董事會審議。

3.提升“一把手”公司治理能力。選好“一把手”，在中小銀行公司治理中的重要性不言而喻。建議中小銀行選拔董事長或行長時，盡可能通過市場化選聘，引入專業(yè)水平高、從業(yè)經(jīng)驗豐富的資深人士；監(jiān)管部門要嚴(yán)格把關(guān)“一把手”人選，持續(xù)優(yōu)化任職資格核準(zhǔn)制度；地方黨委政府也應(yīng)從專業(yè)素質(zhì)及從業(yè)經(jīng)歷等維度考察中小銀行高管候選人。

（五）加快數(shù)字化轉(zhuǎn)型，打造增長新引擎

1.量身定制數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃，突出落地性。中小銀行在數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略規(guī)劃上要避免盲目追求一步到位，應(yīng)從業(yè)務(wù)發(fā)展出發(fā)，與自身的發(fā)展階段和資源稟賦相匹配，制定適合自身發(fā)展的、覆蓋“戰(zhàn)略—戰(zhàn)術(shù)”、可落地的全方位體系式數(shù)字化轉(zhuǎn)型規(guī)劃。與此同時，中小銀行要基于數(shù)字化轉(zhuǎn)型落地的任務(wù)和節(jié)點，分階段選拔、充實人員力量；明確數(shù)字化人才激勵機(jī)制、培養(yǎng)體系；打通業(yè)務(wù)與技術(shù)條線的輪崗、轉(zhuǎn)崗機(jī)制，夯實長期發(fā)展基礎(chǔ)。

2.借力大型銀行突破技術(shù)、生態(tài)困境。近年來，監(jiān)管部門提出“要推動大型銀行向中小銀行輸出風(fēng)控工具和技術(shù)”，中小銀行應(yīng)把握這一機(jī)遇，借力大型銀行的科技平臺和生態(tài)場景進(jìn)行數(shù)字化布局。同時，建立健全合作機(jī)制和規(guī)章制度，明確責(zé)任界限，杜絕科技和管理合作成為交叉性風(fēng)險源頭。

3.融入開放銀行生態(tài)版圖，擁抱API經(jīng)濟(jì)。作為一種平臺化商業(yè)模式，開放銀行通過與更多的外部場景連接，實現(xiàn)了從擁抱母體到開放生態(tài)，構(gòu)建起金融、科技與實體的共建生態(tài)圈，不論企業(yè)規(guī)模大小、是否與核心企業(yè)建立了供應(yīng)關(guān)系，均可以通過彼此互補平等地獲得優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，有效彌補了商業(yè)銀行對普惠金融客戶信息搜集、識別及運用的“短板”。建議中小銀行基于合作共建的模式，沉淀海量數(shù)據(jù)，構(gòu)建金融生態(tài)服務(wù)版圖。

（六）增強(qiáng)監(jiān)管的全面性、有效性

1.堅持嚴(yán)監(jiān)管態(tài)勢，提升監(jiān)管效能。健全風(fēng)險早期干預(yù)機(jī)制，主動檢查和排除各種風(fēng)險隱患，做到早識別預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)處置，把風(fēng)險消滅在萌芽狀態(tài)和早期階段。一是重點緊盯中小銀行經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)，如對高管履職行為、財務(wù)管理、公司治理、貸款營運等方面進(jìn)行全方位監(jiān)管，消除監(jiān)管盲區(qū)，使中小銀行機(jī)構(gòu)有可能面臨的任何風(fēng)險能被及時發(fā)現(xiàn)、及早采取防范和化解措施。二是加大現(xiàn)場檢查力度，嚴(yán)守監(jiān)管制度底線，堅決依法懲治各類違法違規(guī)行為，促進(jìn)構(gòu)建形成中小銀行全行業(yè)合規(guī)穩(wěn)健發(fā)展格局。三是大力發(fā)揚履職盡責(zé)、敢于監(jiān)管、善于監(jiān)管的精神，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)，弘揚優(yōu)良作風(fēng)。

2.實施差異化監(jiān)管，加大支持力度。監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在差異化政策方面給予中小銀行更多的靈活性，鼓勵和支持中小銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新，釋放更多的信貸資源，聚焦小微企業(yè)、“三農(nóng)”領(lǐng)域，開展更加普惠性、針對性的服務(wù)。同時，應(yīng)從稅收、財政等方面加大支持力度，比如，提供稅收優(yōu)惠待遇，降低農(nóng)商行、民營銀行所得稅率及營業(yè)稅率；允許中小銀行更大的利率浮動空間以支持其吸納存款；適當(dāng)降低在信用和風(fēng)險評級、資產(chǎn)規(guī)模、不良率容忍度等方面的政策門檻和要求；適當(dāng)放寬對數(shù)字技術(shù)、創(chuàng)新模式開發(fā)應(yīng)用的容忍度等。

3.支持市場化兼并重組，推動中小銀行區(qū)域整合。堅持市場化、法治化的原則，會同相關(guān)部門落實鼓勵中小銀行兼并重組支持政策，支持優(yōu)質(zhì)銀行、保險公司和其他機(jī)構(gòu)參與并購重組中小銀行，按照市場化、法治化原則推動中小銀行兼并重組和區(qū)域整合，通過組建省級城商行、市級農(nóng)商行等方式，提升中小銀行治理能力、降低經(jīng)營成本、平衡資源配置，從而實現(xiàn)中小銀行抱團(tuán)取暖，提高防范化解風(fēng)險、服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力。