代 琴 趙鵬程

高校維修改造項目前期工作管理問題探討

代 琴 趙鵬程

[中國政法大學]

高校維修改造工程項目開展是一個系統(tǒng)性的長期過程，涉及階段眾多。其中維修改造項目前期工作階段的管理水平滯后使得維修改造工作質(zhì)量未取得預期效果，對高校教學科研工作的保障能力較低，甚至會造成資金浪費，同時粗放的管理也在一定程度上增大了廉政風險。文章從項目前期規(guī)劃、招標管理、合同管理等方面對高校維修改造項目前期工作管理問題進行了探討，并針對問題提出了自己的建議。希望通過加強對維修改造項目前期工作的管理控制，合理使用經(jīng)費，提高資金使用效益，并杜絕腐敗現(xiàn)象滋生。

維修改造；前期工作；項目規(guī)劃；招標管理；合同管理

近年來為改善學校辦學條件，滿足教學科研工作需要，國家對高校維修改造項目的資金投入較以往有了較大增幅。但在維修改造項目數(shù)量增多，規(guī)模擴大的同時，對項目的管理能力尚未及時跟上資金增長的步伐。文章就目前部分高校維修改造項目前期工作中存在的管理問題以及相應對策進行探討。

一、前期工作存在的管理問題

（一）項目規(guī)劃隨意性大

前期規(guī)劃是一項工作組織開展的基礎。如維修改造項目前期規(guī)劃隨意性大，將會產(chǎn)生項目方案簡陋粗糙、前期準備充分性不足、設計方案嚴謹度較低、資金出現(xiàn)較大缺口、施工組織無序等一系列嚴重影響項目質(zhì)量的問題。高校維修改造項目前期規(guī)劃隨意性大可分為以下三種情況。

第一種是學校追求擴大辦學規(guī)模，將大量資金投入到新建工程中，對維修改造工作重視程度不足，維修改造資金相對比較緊張。學校收集各部門申報的維修改造需求后，并未系統(tǒng)、客觀地根據(jù)總體規(guī)劃來確定維修改造項目計劃，而是受資金總額限制，主要根據(jù)應急程度來確定工作計劃，被動地開展維修改造工作。這種狀態(tài)累積下來，本應定期維護的建筑物、設施沒有得到及時維修，而是繼續(xù)維持現(xiàn)狀使用，破損、老化等狀況日趨嚴重。待到急修時，所花費成本遠高于問題剛出現(xiàn)時的維修費用。這種情況既造成學校資金的浪費，也增加了維修改造工作難度，更是因缺乏連續(xù)性而限制了工作質(zhì)量。

第二種是前期規(guī)劃過程中，管理部門疏忽大意，未經(jīng)過相關論證就列入年度計劃，隨意決定組織開展項目，導致項目開展過程中可能出現(xiàn)實際可行性低需臨時調(diào)整方案，或是已完成招標但無法正常施工等問題。這既給后續(xù)施工組織工作造成極大困難，也讓學校面臨因支付違約金遭受經(jīng)濟損失的風險。

第三種是存在對校內(nèi)建筑用途定位、基礎設施使用維護情況總體考量不足的問題。學校未系統(tǒng)性地就校內(nèi)施工工作進行整體規(guī)劃，提前組織維修改造管理部門和基建管理部門妥善協(xié)調(diào)相關工作，導致各部門因組織不同種類施工，相近時間內(nèi)在同一區(qū)域重復作業(yè)。施工規(guī)劃的格局小及前瞻性差在影響工作效率的同時，更是造成了資金的浪費。

（二）設計造價工作重視程度不足

項目設計工作是控制造價的關鍵。部分項目體量雖小，但按照內(nèi)容復雜程度及施工技術難度應聘請專業(yè)設計單位進行設計。部分高校管理部門會因項目規(guī)模較小，總價不高，未組織開展設計工作，導致不掌握包括主要材料、型號標準、工藝要求等內(nèi)容在內(nèi)的設計方案、圖紙及相應清單，僅能根據(jù)現(xiàn)場情況估計金額，造價精度極低。據(jù)觀察，此類項目在實際施工過程中，學校管理非常被動，最終施工結算價格往往高于校方預算金額與預計設計費用之和，給學校資金造成了變相浪費。

部分高校在招標時向投標單位提供的招標文件中關于投標報價的要求是“投標單位必須現(xiàn)場勘察，并進行實際測量。因投標單位未予實際測量，或因投標單位工程量測量、計算失誤造成報價錯誤，投標方仍須按照招標要求完成工程，招標單位不予追加工程費用”。在實際的招標過程中，時常發(fā)現(xiàn)部分投標單位提供的定額預算中漏項或工程量計算與實際情況差異較大。更有部分投標單位中標后，以學校未提供清單導致其實際施工工程量高于投標工程量為由，要求辦理洽商變更增加工程量。致使甲乙雙方爭執(zhí)摩擦，影響施工單位積極性及工作進度。

（三）施工單位選擇范圍較窄

由于學校發(fā)布招標公告的平臺一般為本校校園網(wǎng)公告通知欄目，而校園網(wǎng)的受眾局限性較大，各建筑企業(yè)較少關注高校的校園網(wǎng)公告信息，造成學校維修改造項目報名單位數(shù)量不滿足開標條件或部分建筑企業(yè)常出現(xiàn)在報名單位名單中等問題，影響投標工作競爭度，不利于從中選擇優(yōu)質(zhì)施工單位。同時，雖然學校為提高施工質(zhì)量，在所發(fā)布的維修改造項目招標公告中對投標單位的資質(zhì)要求較高，但在實際招標工作中，因維修改造工程金額與新建工程相比差距較大，對大型建筑公司吸引力不足，大型建筑公司較少參與高校維修改造項目投標。參與投標的公司多為通過向大型建筑公司繳納一定費用，掛靠大型公司，以大型公司名義參與的規(guī)模較小的施工隊伍。學校維修改造工作招標管理部門從程序上核查，大部分參與投標的單位均能滿足報名單位要求，較難篩選甄別是否存在掛靠行為。且參與投標的公司掌握高校集中在暑假前的五六月份開展招標工作的規(guī)律，長期關注學校公告平臺，幾乎每年均會以各種大公司名義參與投標。此外，高校維修改造項目投標圍標現(xiàn)象極為嚴峻。部分投標單位在實際操作中，常同時使用多家公司名義報名，在投標報價時進行圍標，有較高幾率中標。

其他投標單位觀察高校幾年的維修改造工程中標公示名單，發(fā)現(xiàn)部分公司經(jīng)常中標，會誤以為此類公司與高校相關管理部門有權錢交易故能高頻率中標，導致其他單位很可能放棄再參與該學校維修改造項目投標。從而導致參與投標的單位越來越集中在某幾家施工隊伍，高校選擇范圍愈發(fā)縮小。而通過掛靠、圍標中標的施工隊伍往往專業(yè)程度低，組織能力差，施工規(guī)范程度低，施工進度緩慢且工藝粗糙，無法保證施工質(zhì)量，給高校相關管理部門帶來極大壓力。

（四）合同內(nèi)容適宜范度有待提升

合同管理在高校維修改造項目管理工作中發(fā)揮著重要作用。只有劃分清楚甲乙雙方各自的責任和權力，才能夠使雙方權益得到保障，對于高校而言，如合同內(nèi)容未做到規(guī)范且適宜項目實際情況及要求，無法保證投資資金安全且高效使用，且存在發(fā)生糾紛的風險，就無法保障項目施工工作順利進行。

許多高校大量維修改造項目因管理部門造價能力不足，未向施工單位提供工程量清單，受此限制，施工合同使用固定總價合同。這種合同計價方式靈活性差，且在實際施工過程中，常有施工單位因計價漏項、工程量測算準確度不足等原因要求辦理洽商，雖被校方拒絕，但有施工單位或因此消極怠工，或想方設法在其他項目上申請辦理洽商彌補損失，影響施工進度及工程質(zhì)量。

此外，部分高校維修改造項目施工合同中關于違約金額和計算方式、洽商文件材料有效性、施工單位結算材料報送要求等方面的約定均存在規(guī)范度不足的問題，一定程度上降低了合同履約的質(zhì)量和有效性。

二、上述問題的應對方法

（一）科學制定維改項目規(guī)劃

學校維修改造工作管理部門必須充分認識到項目規(guī)劃制定工作的重要性，確保清楚掌握全校建筑、設施的建造時間及使用年限，以及目前使用維護情況。在制定項目規(guī)劃時，要改變陳舊思路，確保計劃具有統(tǒng)籌兼顧性，需考慮學校辦學理念、發(fā)展目標及工作重點，認真研究未來五年至十年間學校相關規(guī)劃，做到在滿足當前運行保障需要的同時，還要符合未來發(fā)展需要，并充分考慮相關建筑及設施的后續(xù)改造規(guī)劃。做到在大幅提升維修改造成本控制及質(zhì)量管理工作效率的同時，杜絕臨時安排大型改造項目而無法解決經(jīng)費出處情況的發(fā)生。

同時，在全面、廣泛調(diào)研的基礎上，需組織相關部門緊密圍繞五至十年規(guī)劃共同對下一年度擬實施的維修改造項目就必要性和可行性進行認真論證，并由相關領導根據(jù)論證情況，結合學校的人、財、物以及施工時間安排確定最終規(guī)劃。

此外，高校還需認真總結規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的問題，根據(jù)需要及時對規(guī)劃項目進行調(diào)整。這樣才能確保維修改造項目的科學決策，在達到預定維修改造目標的基礎上，切實節(jié)約維修成本，力求實現(xiàn)收益最大化。

（二）精確項目設計造價工作

設計及造價的工作精度是項目成本管理的關鍵與重點。設計造價工作水平?jīng)Q定了項目實施能否滿足維修改造需求并提升資金使用效益。[1]高校應從以下兩方面完善相關工作管理水平。

1.設計工作方面

首先，在組織開展設計工作前，應認真查閱擬改造建筑、設施和周邊環(huán)境的原有建筑圖紙、技術資料等基建檔案，為設計方案的制定提供參考依據(jù)。如有必要還應聘請相關專業(yè)機構根據(jù)基建檔案對建筑物或設施進行專項鑒定檢測，并根據(jù)鑒定報告開展相關項目的設計。因部分項目在使用過程中已開展過數(shù)次維修改造，且極可能因維修規(guī)模較小而未存檔圖紙，故還需全方位掌握使用現(xiàn)狀，對建筑或設施外觀質(zhì)量、內(nèi)部裝飾質(zhì)量、功能質(zhì)量、使用缺陷等做到爛熟于心，并對項目實施環(huán)境進行細致客觀評價。

其次，設計時必須認真征詢管理使用部門需求。日常工作中管理使用部門對擬改造項目的使用情況最為熟悉，會從功能上就更好地利用現(xiàn)有條件，以及一些細節(jié)部位應當如何改良等方面提出許多具有實用價值的意見、建議。對于管理使用部門提出的合理的個性化需求，在滿足設計規(guī)范要求及項目投資控制需求的前提下，盡量予以滿足，以避免施工期間再行調(diào)整。在設計過程中，維修改造工作管理部門與設計單位應共同對方案中關鍵部位和設計難點進行論證后，做出可行性判斷，并提出相關要求及注意事項，盡量避免在施工中再度調(diào)整設計方案。[2]隨后由維修改造項目管理人員從專業(yè)和使用角度對方案和圖紙進行詳細審查。在開展設計工作時，既要注意糾正過度強調(diào)節(jié)約資金，而忽略技術方面的合理需要，導致項目無法滿足預期功能的問題，又要注意避免一味重技術，不合理考慮投資效率造成浪費的情況發(fā)生。

表1 維修改造項目設計圖紙主要審查內(nèi)容

再次，為保證工程質(zhì)量且做好設計變更控制工作，在施工單位進場前必須組織各方人員開展設計交底及圖紙會審工作，確保各方人員均清楚了解設計單位的設計意圖和相關要求，并及時發(fā)現(xiàn)問題進行商議，讓圖紙缺陷及錯誤在施工之前得到糾正。

2.造價工作方面

高校相關管理部門要由以往僅重視竣工決算階段審計價格管理擴大到對整個項目所有階段的造價工作進行管理，要做到對工程造價進行合理確定并實施有效控制。合理確定是指科學合理地在各個實施階段分別確定項目的總體投資估價、概預算價格、合同金額及結算價格。而有效控制則是指通過對細節(jié)進行監(jiān)控，在各實施階段把造價合理控制在限額內(nèi)，高效使用資金資源，提高投資效益。

其中，招標階段常用的工程造價方法方面，相較定額造價，更推薦使用工程量清單造價。工程量清單造價法指“招標單位根據(jù)現(xiàn)行國家標準清單計價規(guī)范、與其配套的工程量計算規(guī)范及招標文件中包括的圖紙等編制工程量清單提供給各投標單位，由投標單位根據(jù)清單中的項目及數(shù)量進行報價”[3]。工程量清單造價的項目在竣工結算時可根據(jù)施工工作實際發(fā)生量對清單中的工程量進行調(diào)整，從而調(diào)整項目總價。

學校應全面收集基礎數(shù)據(jù)，并根據(jù)實際情況盡可能組織開展圖紙設計工作，編制工程量清單，在開展所有項目時均要求投標單位采用工程量清單造價，這樣不僅能夠增強投標報價階段的競爭性，同時還可以為投標單位提供一個平等競爭條件，有利于提高高校對工程造價的控制力度，且能有效減少施工過程中因工程量引起的紛爭。為加強造價控制工作，學校應努力提高相關管理人員的業(yè)務水平，如管理人員確無能力自行編制工程量清單，可委托具有造價相關資質(zhì)的造價咨詢公司負責編制。

（三）優(yōu)化施工單位選擇方式

為避免發(fā)生學校維修改造項目招標時常被掛靠、圍標的投標單位中標的情況，在今后的施工單位選擇方式上應進行以下優(yōu)化。

1.引入招標代理公司

招標代理公司為專業(yè)招標機構，招標公告發(fā)布平臺關注量大大高于高校校園網(wǎng)，獲取學校招標信息的施工單位數(shù)量較多，可增強投標單位的競爭性，利于學校從中選擇優(yōu)質(zhì)施工單位。但引入代理公司，并不代表高校相關管理部門可完全將招標工作放下，相反必須加強對招標代理公司的監(jiān)管，不僅要仔細核實代理公司及相關從業(yè)人員資質(zhì)真實性及是否有不良記錄，更要防止招標代理公司某些人員利用工作權力，與部分投標單位串通，在招標過程中違規(guī)操作，給學校造成經(jīng)濟損失。[4]

2.部分項目進行邀標。

學校可收集總結近年來在維修改造中，施工組織能力較強，工作表現(xiàn)較好的施工單位信息，利用信息化系統(tǒng)建立數(shù)據(jù)庫并定時更新。根據(jù)需要，對部分項目采取從中邀請單位投標的方式以提升投資效益。此外，還要引入部分未參與報名過的施工單位來競標，督促各施工單位加強施工組織管理，增強自身投標競爭力，從而實現(xiàn)增強學校維修改造工作水平的目的。

3.建立投標單位“黑名單”

在建立優(yōu)秀施工單位數(shù)據(jù)庫的同時，學校還應當建立投標單位“黑名單”這一數(shù)據(jù)庫。一方面是在過去維修改造及基建項目投標工作中，出現(xiàn)過參與圍標，被查明為掛靠企業(yè)，或試圖行賄相關人員等破壞招投標秩序行為的投標單位一律拉入“黑名單”，另一方面是施工過程中出現(xiàn)轉包、違法分包、惡意拖欠工人工資，或施工組織不力工期嚴重滯后影響學校正常運行等行為的施工單位，亦一律拉入“黑名單”。所有建筑修繕企業(yè)均希望長期獲取利益，進入“黑名單”數(shù)據(jù)庫企業(yè)均不允許再參與學校維修改造及基建項目投標的懲罰措施將令其自行規(guī)范相關行為。

近年來已有許多高校開始實行投標單位“黑名單”制度，對提供資質(zhì)給其他建筑企業(yè)掛靠投標的企業(yè)形成了較大威懾，并增強了維修改造管理部門在施工過程中對施工單位施工質(zhì)量的控制力度，取得了良好的效果。在未來的工作中，各高?？膳c其他同區(qū)域高校嘗試共享投標單位“黑名單”數(shù)據(jù)庫，擴大“黑名單”的影響力，令各建筑企業(yè)更加重視口碑，愛惜羽毛，督促其進一步主動加強管理工作。

（四）提高施工合同管理精度

學校維修改造項目的施工過程中突發(fā)情況較多，因此務必重視合同管理工作。在制定合同條款時，必須對工程造價、承包范圍、承包方式、質(zhì)量標準、定額工期、甲乙方工作、變更調(diào)整、質(zhì)檢驗收、付款結算、材料設備供應、爭議違約、維保期限等工作詳細明確，且在項目配套工程量清單的前提下務必使用固定單價合同。其中，合同中對各環(huán)節(jié)中可能出現(xiàn)的爭議糾紛提前明確雙方權責，從而減少實施過程中矛盾的發(fā)生。例如可調(diào)價格項目應寫清材料價格的認定方式，并對調(diào)整范圍、方法及時間予以界定；同時，索賠條件和程序，不可抗力的認定等也必須明確。此外，高校應建立合同評審機制，在正式簽訂合同前由審計部門及學校法律事務管理部門對合同內(nèi)容的合法性、嚴謹性、完整性、準確性等進行全面審核，為項目的順利實施提供切實保障。[5]

維修改造項目施工過程中會出現(xiàn)各種不可預見的問題，為了減少因洽商變更引起的爭議及經(jīng)濟糾紛，避免工期延誤影響學校正常工作，必須做好合同實施跟蹤管理工作。在施工過程中可通過跟蹤已發(fā)生的工程預算及定期召開工程監(jiān)理例會等措施來及時發(fā)現(xiàn)合同偏離問題并避免其加重。必要時可根據(jù)實際情況協(xié)商簽訂補充協(xié)議，修訂完善已簽訂合同的相關條款，從而降低合同風險。

[1]吳玲，劉宗志.工程項目全生命周期成本的精細化管理解析[J].阜陽師范學院學報（社會科學版）,2015（02）:95-98.

[2]王守全.建筑工程設計管理研究[J].價值工程,2014（15）:81-82.

[3]孫玉梅，韓莉.工程量清單計價模式下的招投標[J].天然氣與石油,2011（01）:54-58.

[4]康殿邦.新形勢下招標代理機構監(jiān)管之我見[J].招標與投標,2018,6（7）:49-51.

[5]陳紅，肖紅.如何做好合同評審工作[J].計量與測試技術,2012,39（1）:68-69.

（責任編輯：盧彩晨）