□張墨涵 胡 云 趙琦琦

教育是國之大計(jì)、黨之大計(jì)?；仡櫢母镩_放40 余年，我國民辦教育質(zhì)量和社會力量辦學(xué)水平不斷提高。特別是黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視民辦教育事業(yè)的發(fā)展，廣泛聽取各界意見，三次修訂 《民辦教育促進(jìn)法》，為我國民辦教育健康發(fā)展打下了良好的法治基礎(chǔ)。在積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理方針的指引下，民辦教育改革發(fā)展已步入深水區(qū)，制度環(huán)境日漸優(yōu)化，治理新格局逐步形成。

一、民辦教育政策的走向分析

隨著民辦教育改革發(fā)展進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，國家層面民辦教育法律政策統(tǒng)籌布局、協(xié)同發(fā)力，逐步突破了一些制度性政策障礙，充分釋放民辦教育發(fā)展活力。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）黨組織核心地位不斷凸顯，黨建工作日趨規(guī)范

一百多年來，黨領(lǐng)導(dǎo)教育的寶貴經(jīng)驗(yàn)是始終堅(jiān)持黨對教育事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)。在我國，加強(qiáng)黨對民辦教育事業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，是民辦教育堅(jiān)持社會主義辦學(xué)方向的根本保證。黨的十八大以來，關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的一系列高規(guī)格、高質(zhì)量的政策文件陸續(xù)印發(fā)，民辦學(xué)校的黨建工作也有了新的進(jìn)展，更加貼合時代的發(fā)展。

黨建工作制度是衡量黨組織工作是否規(guī)范的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八大以來，關(guān)于發(fā)揮黨組織政治核心作用的政策文件更為具體，操作性更強(qiáng)。2016 年，中共中央辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，在民辦學(xué)校黨組織建設(shè)力度、隸屬關(guān)系、參與決策和監(jiān)督，以及充分發(fā)揮黨組織政治核心作用等方面提出了新要求。其中，在 “充分發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織政治核心作用” 中提出了保證政治方向、凝聚師生員工、推動學(xué)校發(fā)展、引領(lǐng)校園文化、參與人事管理和服務(wù)、加強(qiáng)自身建設(shè)六個方面的要求。這為民辦學(xué)校黨組織開展工作提供了具體可操作的參照標(biāo)準(zhǔn)。

（二）分類管理成為主流，管理體制日益完善

在民辦教育幾十年的發(fā)展歷程中，教育公益性與資本逐利性之間的沖突是最大且最難解決的一個矛盾。[1]黨的十八大以來，經(jīng)過多次醞釀、討論、審議，2016 年11 月，全國人大常委會做出了修改 《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》 的決定，其中第十九條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以自主選擇設(shè)立非營利性或者營利性民辦學(xué)校。但是，不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營利性民辦學(xué)校。” 明確了民辦學(xué)校管理[2]的制度，開啟了“政策之窗”。在分類管理方向下，分類扶持和分類監(jiān)管是提及最多的兩個方面。

分類扶持方面，相關(guān)文件突出扶持對象的層次性，明確扶持政策的重點(diǎn)。從扶持力度看，對非營利性民辦學(xué)校的扶持力度較大；從扶持方式看，對非營利性民辦學(xué)校以財政撥款的直接扶持為主，對營利性民辦學(xué)校主要采用政策優(yōu)惠的間接支持方式。除了稅收政策的差異外,非營利性和營利性民辦學(xué)校在土地供給、收費(fèi)政策等方面也有差異。

分類監(jiān)管方面，黨的十八大以來，堅(jiān)持教育的公益性對民辦學(xué)校的規(guī)范與監(jiān)管提出更高要求。國家下發(fā)了一系列政策文件，進(jìn)一步明確營利性和非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管范圍。政府對營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管主要集中在財務(wù)監(jiān)管、信息公開和監(jiān)督處罰三方面。如教育部、人力資源社會保障部、工商總局三部門聯(lián)合印發(fā)的 《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，明確規(guī)范了營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管措施。對非營利性民辦學(xué)校的監(jiān)管以財務(wù)監(jiān)管為主，業(yè)務(wù)監(jiān)管為輔?！蛾P(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見》 第7 條提出，要加大財務(wù)監(jiān)管力度，要求每個會計(jì)年度結(jié)束時，委托會計(jì)師事務(wù)所對學(xué)校年度財務(wù)報告進(jìn)行審計(jì)。

（三）“公民同招”逐步落地，公辦、民辦協(xié)調(diào)發(fā)展

改革開放后，我國一直以公辦教育遵循公共選擇、民辦教育遵循市場選擇的原則錄取生源。民辦學(xué)校通過跨區(qū)招生和掐尖等方式獲得優(yōu)質(zhì)生源，導(dǎo)致公辦、民辦教育失衡和 “擇校熱” 等問題，不利于促進(jìn)區(qū)域教育公平和教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。黨的十九大報告明確提出，要“發(fā)展公平而有質(zhì)量的教育”。中共中央、國務(wù)院于2019 年印發(fā)了《關(guān)于深化教育教學(xué)改革全面提高義務(wù)教育質(zhì)量的意見》，提出 “公民同招” 政策。2021 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見》，要求民辦義務(wù)教育學(xué)校 “在學(xué)校審批機(jī)關(guān)管轄區(qū)域內(nèi)招生”，強(qiáng)調(diào)并細(xì)化了 “公民同招” 政策。2022 年3 月，教育部辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好普通中小學(xué)招生入學(xué)工作的通知》，進(jìn)一步明確了全面落實(shí) “公民同招” 政策的實(shí)施路徑。

促進(jìn) “公民同招” 政策落地的舉措主要有四項(xiàng)：就近入學(xué)、轄區(qū)招生、公民同步和隨機(jī)錄取。這四項(xiàng)措施關(guān)注平衡公辦、民辦學(xué)校生源質(zhì)量，緩解跨區(qū)搶生源問題。實(shí)施 “公民同招” 政策可以為當(dāng)?shù)貥?gòu)建一個良好的教育生態(tài)環(huán)境，營造一個教育需求可以得到充分滿足的、井然有序的、公辦民辦協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

（四）“雙減”政策持續(xù)發(fā)力，教培治理成效顯著

校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)初創(chuàng)的目的是為了滿足學(xué)生額外的、差異化的教育需求，是兼具教育性與商業(yè)性的雙重屬性企業(yè)單位。[3]隨著大量社會資本涌入教培市場，校外培訓(xùn)行業(yè)逐漸成為資本逐利的產(chǎn)業(yè)，同時存在虛假宣傳和制造焦慮等問題。家長群體教育焦慮、家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)加重。黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，大力促進(jìn)教育公平，著力減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)。2021 年7 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的 《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》 指出，對不符合規(guī)范的校外教培機(jī)構(gòu)進(jìn)行依法規(guī)范，嚴(yán)格審批校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)營銷監(jiān)管，依法查處不正當(dāng)競爭和其他壟斷行為等。

執(zhí)行 “雙減” 政策的核心在于校內(nèi)外雙向減負(fù)，即在確保教育公益性的基礎(chǔ)上，提升學(xué)校教育質(zhì)量并規(guī)范校外教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展。[4]“雙減” 政策發(fā)布以來，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理工作成效顯著?！半p減”政策的實(shí)施為我國義務(wù)教育指明了發(fā)展方向，有利于轉(zhuǎn)變家長教育觀念、減輕學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)，并促進(jìn)學(xué)校教育提質(zhì)增效?！半p減”政策實(shí)施后，各大教培機(jī)構(gòu)紛紛尋求轉(zhuǎn)型，也有不少教培機(jī)構(gòu)關(guān)門裁員。為了在減負(fù)的同時，不降低學(xué)習(xí)質(zhì)量，各地紛紛出臺中小學(xué)課后托管服務(wù)政策。中小學(xué)充分發(fā)揮管理、人員、場地、資源等方面的優(yōu)勢，滿足學(xué)生多樣化的成長需求，減輕孩子們的課業(yè)負(fù)擔(dān)和家庭負(fù)擔(dān)，更好地促進(jìn)學(xué)生健康成長。

二、民辦教育政策的學(xué)界討論

為推進(jìn)改革提供有力支持，促進(jìn)民辦教育發(fā)展，相關(guān)理論研究持續(xù)跟進(jìn)，探討了一系列新的問題。這些問題的提出與應(yīng)對是進(jìn)一步完善民辦教育法規(guī)、政策，促進(jìn)民辦教育高質(zhì)量健康發(fā)展的有效抓手。

（一）黨建工作如何做實(shí)做細(xì)

開啟教育改革和發(fā)展的新征程，必須牢牢掌握黨對教育工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。我國學(xué)術(shù)界一致認(rèn)為，應(yīng)全面貫徹黨的教育方針，堅(jiān)持把立德樹人作為根本任務(wù)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿辦學(xué)治校、教書育人全過程。黨對教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)必須是全面的、系統(tǒng)的、整體的。[5]

在部分民辦學(xué)校，黨建工作還存在做得不細(xì)、不到位等問題。有學(xué)者認(rèn)為，新修訂的 《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》在加強(qiáng)黨對民辦學(xué)校的全面領(lǐng)導(dǎo)方面有了新舉措，提供了重要保障。[6]但是，有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，民辦學(xué)校在黨建工作方面仍存在著一些問題，主要體現(xiàn)在：部分民辦教育舉辦者對黨建工作不夠重視；相應(yīng)的法規(guī)和規(guī)范不完善；缺乏董事（理事）會、校長、黨組織相互配合、制約的法人治理結(jié)構(gòu)；黨組織覆蓋率較低，黨員比例低；干部隊(duì)伍不夠強(qiáng)；黨員教育管理較松散，思想政治工作薄弱。[7]

（二）分類管理如何激發(fā)活力

近年來，國家在鼓勵民辦教育發(fā)展的同時也積極規(guī)范引導(dǎo)民辦教育健康發(fā)展。分類管理政策頒布后，得到了學(xué)術(shù)界的普遍支持。國家教育咨詢委員會委員鐘秉林教授認(rèn)為，實(shí)行分類管理，既能從法律層面明確營利性民辦學(xué)校的合法地位，又能避免 “搭便車”現(xiàn)象，最大限度地保障非營利性民辦學(xué)校的發(fā)展。[8]有學(xué)者指出，國家層面系列新法新政的出臺及施行，明確了非營利性和營利性民辦學(xué)校的劃分標(biāo)準(zhǔn)。[9]從整體上看，分類管理政策為有效治理民辦教育，促進(jìn)民辦教育高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)。

在民辦教育分類管理政策實(shí)施的過程中，學(xué)者們進(jìn)一步深入研究發(fā)現(xiàn)，對民辦教育的引導(dǎo)、促進(jìn)和規(guī)范依然面臨很多新的問題。例如，如何監(jiān)管非營利性民辦學(xué)校、如何兼顧發(fā)展民辦教育與促進(jìn)公辦、民辦學(xué)校均衡發(fā)展的關(guān)系、如何做好風(fēng)險防范保障家長和學(xué)生權(quán)利等。這些問題能否有效解決，將直接影響民辦學(xué)校分類管理的實(shí)施效果。

（三）“公民同招”如何平衡需求

出臺 “公民同招” 政策，回應(yīng)了社會普遍關(guān)注的公辦、民辦學(xué)校發(fā)展失衡影響教育公平的問題。學(xué)者們普遍認(rèn)為，“公民同招” 政策調(diào)整了民辦義務(wù)教育學(xué)校的招生方式，有利于促進(jìn)公民辦學(xué)校優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。武漢大學(xué)程斯輝教授指出，“公民同招” 核心在于公立學(xué)校和民辦學(xué)校在招生上一視同仁，也就是 “公民同權(quán)”，這是教育本質(zhì)的回歸。[10]這樣可以避免優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校提前 “掐尖”，避免部分學(xué)校通過測試選拔優(yōu)質(zhì)生源。

但也有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)了新問題。蘇州大學(xué)王一濤教授認(rèn)為，“公民同招” 政策實(shí)現(xiàn)了部分政策目標(biāo)，也產(chǎn)生了一些政策 “副效應(yīng)”，即民辦學(xué)校的特色發(fā)展、學(xué)生教育選擇權(quán)受到一定的影響。[11]還有學(xué)者通過對地方 “公民同招” 政策實(shí)施過程中的風(fēng)險分析指出，“公民同招” 政策涉及義務(wù)教育階段各辦學(xué)主體辦學(xué)行為的規(guī)范，伴隨著不同群體利益的調(diào)整，以及部分政策執(zhí)行的走偏，可能會導(dǎo)致難以實(shí)現(xiàn)初衷的種種不確定性，[12]即政策制定過程中是否充分考慮了政策對不同類型民辦學(xué)校的影響？如何提高政策的精準(zhǔn)性、權(quán)變性和系統(tǒng)性？這些新問題直接影響 “公民同招” 政策的實(shí)效性。

（四）教培機(jī)構(gòu)如何深化治理

國家出臺 “雙減” 政策是新時代我國義務(wù)教育改革的重大舉措，在轉(zhuǎn)變家庭教育理念和促進(jìn)基礎(chǔ)教育高質(zhì)量發(fā)展等方面具有很好的引導(dǎo)作用。自 “雙減” 政策實(shí)施以來，學(xué)者們普遍認(rèn)為該政策減輕了學(xué)生的負(fù)擔(dān)，有效治理了校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)亂象問題。中國教育政策研究院張志勇教授充分肯定了 “雙減” 政策的積極作用，“雙減” 政策是事關(guān)基礎(chǔ)教育改革發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略決策。[13]還有學(xué)者認(rèn)為，校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理是辦好人民滿意教育的重要民生工程，不僅需要政府通過行政監(jiān)管方式專項(xiàng)治理，也需要理論界和主管部門共同研究，建立長效治理機(jī)制。[14]

自2018 年 《關(guān)于規(guī)范校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)發(fā)展的意見》 頒布以來，校外培訓(xùn)治理取得了階段性成果，但仍存在學(xué)科類培訓(xùn) “隱形變異”、非學(xué)科類培訓(xùn)缺乏規(guī)范等問題，特別是受新冠肺炎疫情等因素疊加影響，深化治理還面臨諸多風(fēng)險和挑戰(zhàn)。在進(jìn)一步研究中，也有學(xué)者指出了一些新問題。中國教育學(xué)會副會長周洪宇教授認(rèn)為，“雙減” 政策落地的難點(diǎn)包括：學(xué)校教育能否質(zhì)效 “雙增”，校外培訓(xùn)能否標(biāo)本兼治，課后服務(wù)能否保證公平，課余時間能否科學(xué)利用，教師關(guān)切能否有效回應(yīng)，家長焦慮能否切實(shí)減輕，學(xué)生負(fù)擔(dān)能否快速下降，評價導(dǎo)向能否徹底扭轉(zhuǎn)。[15]還有學(xué)者認(rèn)為，“雙減”之后學(xué)科類培訓(xùn)教師可能會出現(xiàn)再就業(yè)困難問題。[16]有效解決這些新問題有利于推進(jìn)深化治理校外培訓(xùn)，落實(shí)好 “雙減” 政策。

三、完善民辦教育政策的建議

（一）創(chuàng)新與建設(shè)黨組織有效參與的民辦教育治理結(jié)構(gòu)，提升基層黨組織的治理能力

民辦學(xué)校的黨建工作需要多樣性，也需要創(chuàng)新性。應(yīng)找準(zhǔn)黨組織有效參與的方式方法，構(gòu)建適合民辦教育的治理結(jié)構(gòu)。其一是充分發(fā)揮民辦學(xué)校黨組織政治核心作用，保障政治方向，凝聚師生員工力量，參與人事管理和服務(wù)，參與學(xué)校重大事項(xiàng)決策，促進(jìn)學(xué)校完善黨組織設(shè)置和各項(xiàng)規(guī)章制度，培養(yǎng)合格人才。其二是理順民辦學(xué)校黨組織隸屬關(guān)系，建立健全基層黨組織，提高黨組織工作的有效覆蓋面。其三是選好管好并培訓(xùn)好民辦學(xué)校黨組織書記，做好由歸口管理的黨委組織選派民辦高校黨組織書記工作。其四是建立健全民辦學(xué)校黨組織參與決策和監(jiān)督機(jī)制，保證黨組織在學(xué)校重大事項(xiàng)決策、監(jiān)督、執(zhí)行中有效發(fā)揮作用。其五是做好發(fā)展黨員和黨員教育管理工作，規(guī)范黨員組織關(guān)系管理，激發(fā)民辦學(xué)校黨員保持先進(jìn)性的內(nèi)在動力。

（二）落實(shí)與完善兩類民辦教育分類扶持和分類監(jiān)管機(jī)制，激發(fā)民辦學(xué)校的辦學(xué)活力

各級人民政府及有關(guān)部門在實(shí)施分類管理政策時，應(yīng)結(jié)合本地區(qū)民辦學(xué)校的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，在保證相關(guān)群體合法權(quán)益的同時，不斷完善民辦教育分類扶持和分類監(jiān)管機(jī)制。首先是分類監(jiān)管。依法依規(guī)管理營利性與非營利性民辦學(xué)校，特別是應(yīng)采用信息公開、年度報告制度、第三方評估等手段對營利性民辦學(xué)校資本進(jìn)行監(jiān)管，將其辦學(xué)全部收入納入學(xué)校開設(shè)的銀行結(jié)算賬戶。公辦學(xué)校不得以管理費(fèi)等方式取得或者變相取得舉辦或參與舉辦非營利性民辦學(xué)校的辦學(xué)收益，不得舉辦營利性民辦學(xué)校。其次是分類扶持。地方政府應(yīng)著力加大財政扶持力度、落實(shí)稅費(fèi)優(yōu)惠和土地劃撥政策。此外，政策落實(shí)需要有關(guān)部門深化放、管、服改革，助推民辦學(xué)校減負(fù)降成本。[17]如非營利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策，并可獲得生均經(jīng)費(fèi)等形式的適當(dāng)補(bǔ)貼和教師保障資金，對非營利性民辦學(xué)校以劃撥等方式給予用地優(yōu)惠；營利性民辦學(xué)校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策，舉辦者可以依法募集資金舉辦營利性民辦學(xué)校。

（三）推動與保障民辦義務(wù)教育學(xué)校與公辦學(xué)校同步招生，發(fā)展各類學(xué)校的特色潛力

促進(jìn)基礎(chǔ)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展不僅應(yīng)著眼于區(qū)域均衡發(fā)展，也應(yīng)關(guān)注不同類型學(xué)校的發(fā)展困境。各級政府應(yīng)認(rèn)真落實(shí) “公民同招” 政策，促進(jìn)教育均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)教育公平。其一，按照 “學(xué)校劃片招生、生源就近入學(xué)” 目標(biāo)，做實(shí)做細(xì)調(diào)研工作，摸底常住人口學(xué)齡兒童入學(xué)人數(shù)趨勢和生源分布情況，科學(xué)劃定招生片區(qū)。其二，嚴(yán)格監(jiān)管民辦學(xué)校違規(guī)跨區(qū) “掐尖”招生現(xiàn)象，原則上實(shí)行屬地招生政策，并問責(zé)違反招生政策的相關(guān)責(zé)任人。其三，確保學(xué)生入學(xué)機(jī)會公平，通過電腦隨機(jī)錄取等方式，提前明確并公布學(xué)校錄取的具體方式和規(guī)則。其四，鼓勵個性化辦學(xué)，探索民辦學(xué)校多元辦學(xué)模式，滿足受教育者的差異化選擇需求，促進(jìn)各類學(xué)校特色化發(fā)展。

（四）規(guī)范與轉(zhuǎn)變校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)辦學(xué)模式與發(fā)展思路，發(fā)揮“雙減”政策的疊加效力

以建立健全校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)制為著力點(diǎn)，轉(zhuǎn)變原有校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)不合理的辦學(xué)模式與發(fā)展路徑，構(gòu)建有序發(fā)展的長效機(jī)制，充分發(fā)揮 “雙減” 政策的疊加效力，形成校內(nèi)外協(xié)同育人的良好局面。其一，依法規(guī)范監(jiān)管校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，通過專項(xiàng)督導(dǎo)和常態(tài)監(jiān)測相結(jié)合，促進(jìn)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，保障學(xué)生和家長的合法權(quán)益。其二，分類管理學(xué)科類和非學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，在重點(diǎn)規(guī)范學(xué)科類校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的同時，鼓勵非學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)探索拓展培養(yǎng)學(xué)生綜合能力的相關(guān)業(yè)務(wù)。其三，校內(nèi)外教育形成合力，引導(dǎo)家長轉(zhuǎn)變教育觀念，提升學(xué)校教育質(zhì)量與課后服務(wù)能力，引導(dǎo)校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型發(fā)展，緩解家長教育焦慮。其四，各部門協(xié)同治理，形成綜合治理合力，促進(jìn) “雙減” 政策落地生根。