王 輝

（1.北京科技大學 土木與資源工程學院，北京 100083；2.北京科技大學 大安全科學研究院，北京 100083）

“世界上沒有一個國家曾經(jīng)經(jīng)歷過像中國現(xiàn)在正在面臨的固體廢棄物數(shù)量如此之大和如此之快的增長?！笔澜玢y行早在2005年的一份報告中如此開篇。近年來，由于城鎮(zhèn)化速度加快和人們生活水平的提高，中國城市生活垃圾產生量逐年上升，中國的“垃圾圍城”“垃圾圍村”問題愈加逼近。

1 中國城市生活垃圾處理概況

中商產業(yè)研究院大數(shù)據(jù)顯示，近三年全國城市生活垃圾處理量以6%左右的速度持續(xù)增長，2019年全國城市生活垃圾清運量已達2.42億t。與此同時，隨著我國對城市市容環(huán)境衛(wèi)生的重視，生活垃圾無害化處理量和無害化處理能力也在不斷提高。2019年，全國城市生活垃圾無害化處理比例已達到99.2%，其中，焚燒處理12 174.17萬t，占50.7%；衛(wèi)生填埋10 948.03萬t，占45.6%。焚燒和衛(wèi)生填埋仍是我國城市生活垃圾無害化處理的主要方式。圖1為2010-2019年中國生活垃圾清運量及增速情況。

圖1 2010–2019年中國生活垃圾清運量及增速情況

而對于大、中型城市，焚燒和生化等資源化處理方式正成為生活垃圾處理的主要手段。以北京市為例，2016年北京市生活垃圾處理設施中，填埋處理的有11處，焚燒處理的有5處（不含在建），堆肥處理的為3處，綜合利用的為2處；而到了2020年，北京市生活垃圾處理設施中填埋處理的有9處，焚燒處理的有11處，生化處理的有16處。

2018年12月，國務院辦公廳印發(fā)《“無廢城市”建設試點工作方案》，進一步推動固體廢物資源化利用，最大限度減少填埋量，力求將固體廢物環(huán)境影響降至最低。但是目前，垃圾焚燒、填埋集中處理設施仍頻頻遭遇“鄰避沖突”，遇到“落地難”的問題。如2020年二次擇址、計劃落地于大廠回族自治縣邵府鎮(zhèn)的垃圾焚燒發(fā)電廠，因再次受到附近居民抵制和反對而被擱置。建設垃圾處理設施似乎陷入了“政府宣布建設—居民強烈反對—項目被迫擱置”的難以破解的死局。

2 城市生活垃圾處理落地問題調研

針對垃圾焚燒、填埋集中處理設施落地難的問題，以北京市居民為調研對象，了解北京市的公眾對于垃圾焚燒、填埋集中處理設施建設運營的看法和意見，為化解“鄰避沖突”困境、推行生活垃圾處理設施建設提供有益借鑒和建議。

2.1 調查問卷設計

本次調研的調查問卷設計了3個模塊，分別是：

（1）個人基本情況，了解居民的性別、年齡及所在區(qū)域等基本信息。

（2）生活垃圾產生及處理情況，了解居民家庭生活垃圾的產生量和投放方式、居民所在小區(qū)的生活垃圾集中收運處理方式以及居民對其的了解程度和滿 意度。

（3）生活垃圾處理設施建設的認知及評價，了解居民對生活垃圾處理方式、工藝的認知，以及對建設生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施的意見。

2.2 調研對象基本情況

本次調研對象的基本情況如下：

（1）受訪者中女性占比58%，男性占比42%。

（2）受訪者年齡在18~65歲的占比99%，可以認為絕大多數(shù)受訪者具有較為豐富的知識/經(jīng)驗和較高的社會活動參與度。

（3）受訪者分布在海淀、昌平、朝陽、西城、豐臺、順義、大興、石景山、東城等9個區(qū)域，覆蓋了北京城區(qū)及近郊的大多數(shù)地區(qū)。其中，調研對象主要集中在海淀區(qū)、昌平區(qū)和朝陽區(qū)，占比分別為44.07%、12.71%和12.71%。這三個區(qū)域是北京市人口最密集、最為集中的區(qū)域，這些區(qū)域內居民的意見基本能代表北京市大多數(shù)民眾的意見。

2.3 生活垃圾產生及處理情況

82%受訪者的家庭生活垃圾產生量在2kg/d以內；同時，82%受訪者的家庭生活垃圾都是分類后投放，可見，“垃圾分類”已經(jīng)在人們日常生活中得到有效執(zhí)行，但仍有18%受訪者的家庭生活垃圾采取整袋投放。除了部分居民分類投放垃圾的意識不強、主動性不足等原因，居民所在小區(qū)的生活垃圾分類投放點設置不合理、垃圾桶數(shù)量和容量不能滿足投放需要等客觀情況，也極大地挫傷了人們分類投放垃圾的積 極性。

本次調查還發(fā)現(xiàn)，對于小區(qū)或街道的生活垃圾收集轉運站的清潔情況和日常運營狀況，有71%的人對其環(huán)境衛(wèi)生狀況和處理能力表示擔憂。另外，有96%的受訪者認為生活垃圾集中處理設施十分必要，而僅有16%的受訪者知道所在小區(qū)或街道收集的生活垃圾最終運往何處集中處置處理。可見，絕大多數(shù)受訪者并不十分清楚生活垃圾的最終去向及處理處置情況，但接受并認可城市生活垃圾集中處理設施建設的必要性。

2.4 生活垃圾處理設施建設的認知及評價

（1）北京市生活垃圾集中處理處置方式的認知及評價。圖2顯示，大多數(shù)受訪者認為填埋是最不清潔高效的生活垃圾集中處理方式，堆肥、焚燒次之，而綜合處理最為清潔高效。

圖2 調研對象認為最清潔高效的生活垃圾集中處理方式

圖3 為調研對象對北京市目前生活垃圾集中處理方式的了解情況。調研對象認為填埋仍是北京市目前生活垃圾最主要的集中處理方式，其次是焚燒、綜合利用，堆肥則占比最低。這與北京市2016年生活垃圾處理設施情況較為吻合?？梢?，受訪者對于北京市生活垃圾集中處理方式并不十分清楚，已經(jīng)滯后于當前最新的數(shù)據(jù)。通過與圖2中的數(shù)據(jù)進一步綜合分析，可以認為，調研對象不大認可填埋處理生活垃圾的方式，而更為接受焚燒、堆肥等資源化處理手段。

圖3 調研對象認為北京市生活垃圾主要的集中處理方式

調查還發(fā)現(xiàn)，有33%的受訪者認為生活垃圾焚燒、填埋集中處理處置方式可以減少環(huán)境污染，支持建設；有35%的受訪者認為有利有弊，應根據(jù)城市特點建設，即合理選擇工藝、科學布局。支持率合計為68%。另外，有28%的受訪者認為生活垃圾焚燒、填埋集中處理處置方式污染環(huán)境，擔心垃圾處理過程中對大氣、水、土壤等造成二次污染；有4%的受訪者表示無所謂，沒看法。調研對象的關注因素見圖4。

圖4 調研對象對于生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施建設的關注因素

2.5 生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施建設的評價

84%的受訪者反對在居住社區(qū)附近建設生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施，僅有16%的受訪者支持建設。95%的受訪者關注生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施建設及運營過程中產生的環(huán)境危害，特別是排放到空氣中的污染物。這是此類項目落地難的主要技術原因。

考慮到北京市的用地情況和人口分布情況，調研對象能接受生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施建設的距離范圍在5km以內的僅為3%，大多數(shù)受訪者希望生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施選址離自己居住地越遠越好。

調研對象對于建設此類設施的期望如圖5所示，各項相差不大。其中，生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施的環(huán)境污染物排放是受訪者最為關注的因素，其次是保證污染物實現(xiàn)達標排放的政府監(jiān)管職能的履行和公眾知情權利的行使，同時受訪者也希望能有合理地針對周邊居民的補償方案。

圖5 調研對象對于生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施建設的期望

調研對象對于目前生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施的運營及建設，希望各方努力和改進的程度統(tǒng)計如圖6所示。由圖6可知，要求程度較高的是政府監(jiān)管力度，一方面是由于目前污染物排放無法實現(xiàn)在線監(jiān)測，只有科學有效的監(jiān)管才能讓民眾放心，另一方面也折射出政府的信任危機；其次是企業(yè)實現(xiàn)達標排放的技術和居民的垃圾分類意識行為；而對于政府補償?shù)囊蟛桓?。說明受訪者對于生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施的頂層設計及管理抱有很大的擔憂，同時也反映出受訪者希望政府、企業(yè)、公眾等相關各方做出積極主動、相向而行的努力，而不是通過被動的利益補償來抵消生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施建設所帶來的環(huán)境危害和健康威脅。

圖6 調研對象認為相關各方需要努力和改進的程度

3 對策與建議

3.1 對策

通過以上的調研結果分析，可見破解生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施落地難問題的關鍵是化解“鄰避沖突”。

“鄰避沖突”涉及不同的主體和利益，主要體現(xiàn)在政府、設施建設企業(yè)、設施附近居民之間的利益沖突。不同的主體在鄰避沖突中具有不同的利益，而沖突主體的利益決定了他們在鄰避設施建設過程中采取的策略。對于設施附近居民而言，生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施雖然具有公益性、普惠性，給當?shù)孛癖姡òㄋ麄儯砩畋憷?，但也確實產生了利益犧牲，包括環(huán)境、生理及心理等多方面的權利損害。在市場化經(jīng)濟的今天，化解這個難題的關鍵在于如何讓這部分利益損害降低到合理范圍并給予適當經(jīng)濟 補償。

3.2 建議

（1）抓好生活垃圾“分類投放、分類收運、分類處理”的源頭。一方面，通過加大宣傳教育力度、建立積分獎勵機制、建設志愿服務隊伍等，鼓勵居民分類投放垃圾；另一方面，通過完善分類投放設施（標語、標識、垃圾箱等）、改造分類收運車輛、建設專業(yè)環(huán)衛(wèi)隊伍等，強制要求垃圾分類收運和清潔收運，從源頭提高生活垃圾處理品質，利于后續(xù)焚燒、填埋集中處理處置。

（2）增強企業(yè)主體意識，消除“落地難”的硬瓶頸。通過有益競爭，在相關環(huán)保企業(yè)間積極推動生活垃圾焚燒、填埋集中處理處置新技術的研發(fā)，推動二次污染物達標排放的關鍵技術及裝備的研發(fā)，真正實現(xiàn)生活垃圾的減量化、無害化和資源化；同時面向社會公眾開放參觀和實時公開排污數(shù)據(jù)，并對污染物進行嚴格、規(guī)范處理，確保各類污染物排放達標，切實降低環(huán)境污染排放。

（3）加強政府部門聯(lián)動，消除“落地難”的軟瓶頸。通過合理選擇處理工藝，科學規(guī)劃選址布局，保障生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施有效解決區(qū)域垃圾處理問題；通過做好科普知識教育，科學引導公眾認知，公開建設設施環(huán)評信息，充分廣泛征詢公眾意見，建立輿情響應機制，提高政府公關能力等，積極、正確地看待和處理“鄰避效應”，真正消除公眾的擔憂；建立完善在線監(jiān)測系統(tǒng)和定期檢測制度，建立健全考評機制和問責制度，嚴格執(zhí)行政府對生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施的運行監(jiān)管。

（4）建立完善合理的補償機制，促進設施真正落地。通過不斷完善生活垃圾異地處理生態(tài)補償機制，對于垃圾受納區(qū)給予政策支持，鼓勵各區(qū)建設生活垃圾處理設施的積極性；通過對設施附近的居民進行合理的經(jīng)濟補償，進一步消除居民的反抗情緒，提高生活垃圾焚燒、填埋集中處理設施的可接 受性。