楊立文

[摘要]采購管理是國有企業(yè)生產經營活動的重要組成部分，對控制成本、提升企業(yè)效益、促進長遠發(fā)展等有著積極的意義。相較于法定招標項目的采購受到法律條文的約束和監(jiān)管，國有企業(yè)在非法定招標項目的采購上缺少國家制度指引，大部分國有企業(yè)也未就此類采購實施嚴格的制度約束，從而導致價高質低、管理混亂、舞弊滋生等問題。本文闡述了非法定招標項目采購的特點、風險和應對措施，旨在為提升國有企業(yè)的采購管理水平提供有益的借鑒與參考。

[關鍵詞]國有企業(yè)? ?非法定招標? ?采購風險

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發(fā)展階段，諸多國有企業(yè)已然成為中國特色社會主義經濟發(fā)展的“頂梁柱”。伴隨著國有企業(yè)的發(fā)展，采購管理作為企業(yè)經營過程中重要的流程之一，也越來越受到國資管理部門和企業(yè)經營者的重視。近年來，國家層面相繼出臺了《中華人民共和國招投標法》《中華人民共和國招投標法實施條例》等法律條文來明確要求招標采購的具體范圍和操作細則，也發(fā)布了諸如《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》《政府采購非招標采購方式管理辦法》等一系列針對政府部門非法定招標項目采購的政策及管理措施。但從整體來看，國有企業(yè)在非法定招標項目的采購上始終缺少相關制度指引，并且大部分國有企業(yè)也未就非法定招標項目的采購實施嚴格的制度約束，從而導致該領域容易產生監(jiān)管不嚴格、體系不健全、舞弊易滋生等問題。對此，全面完善國有企業(yè)相關采購制度，將會對企業(yè)控制成本、提升效益、增加效率、減少舞弊、促進長遠發(fā)展有著積極的意義。

一、國有企業(yè)非法定招標項目采購的特點

根據法律規(guī)定，國有資金投資的工程建設項目采購（包括勘察、設計、施工、監(jiān)理、設備和材料等）必須進行招標。但實際工作中除了工程建設項目之外，國有企業(yè)在日常經營中還存在大量采購事項，這些事項可能涉及到不同行業(yè)里的各種業(yè)務流程、也可能源自于不同部門的不同業(yè)務需求。因此，相較于必須招標的采購，非法定招標采購項目主要有以下五個特點：

（一）行業(yè)覆蓋全

國有企業(yè)作為中國主要的生產經營組織形式之一，所涉及的領域涵蓋社會生產的方方面面。從關乎民生的交通運輸、電力等行業(yè)，到國有控股型的房地產、汽車、醫(yī)藥、金融等行業(yè)，幾乎所有行業(yè)都涉及非法定招標項目的采購，該項目采購已融入每一家國有企業(yè)的日常生產與經營之中，覆蓋非常全面。

（二）內容涉及廣

除工程建設采購外，國有企業(yè)還會發(fā)生大量采購內容，如生產上的原材料采購，辦公用品及設備采購，各種服務類供應商采購等。日常工作中，企業(yè)內部每個業(yè)務部門、職能部門都會產生采購需求，所以非法定招標類的采購內容非常廣泛。

（三）金額變化大

非法定招標采購的項目通常給人感覺金額不大、重要性不足。但實際業(yè)務中可以發(fā)現，大型國有企業(yè)中有些物料采購、服務咨詢類采購、市場推廣類采購等，其單筆采購金額就能有上千萬元，累計金額甚至高達上億元。由此可見，非法定招標的采購項目金額變化范圍大，有幾百幾千元的辦公用品，也有千萬元的物料和服務采購，因此如何分級授權并選用合適的采購方法，對做好國有企業(yè)非法定招標項目的采購至關重要。

（四）合同管理難

國有企業(yè)規(guī)模越大，所屬行業(yè)越復雜，設立部門越多，則對應的采購需求也會越多。針對采購合同類別多、數量大的情況，如何分門別類地有效管理大批量采購合同，使其在反應企業(yè)采購真實情況的同時，也能夠防范企業(yè)合同履約風險，維護自身合法權益，是對國有企業(yè)在管理能力上提出的具有挑戰(zhàn)性的工作要求。

（五）風險概率高

國有企業(yè)在非法定招標項目的采購中有更高的風險。由于制度的不完善和管理層的不重視，非法定招標項目的采購活動極易導致采購流程形式化，采購的客觀性和公平性很難得到保證。在金額較大的情況下，更容易在公司內部產生舞弊、采購質量問題等風險。

二、國有企業(yè)非法定招標項目采購的風險

為明確非法定招標采購活動中的薄弱環(huán)節(jié)和風險內容，現結合國有企業(yè)的實際情況，對采購業(yè)務中的四大流程（供應商選擇、管理及評價流程，采購申請和審批流程，貨物和服務驗收流程及付款申請及管理流程）進行分析，形成非法定招標采購活動的五大主要風險。

（一）采購制度缺失且執(zhí)行難以落實

首先，國有企業(yè)在非法定招標采購活動中始終缺少相關法律法規(guī)的指引，且一些國有企業(yè)并未就這方面的采購活動制定相關采購制度，鑒于各公司的內控水平不同，相關管理模式及其采購結果也相去甚遠。其次，國有企業(yè)一般更重視國家管控的、直接投資金額更大的工程類招標項目，對非法定招標的采購項目關注有限。即使一些公司制定了采購制度，也偏重形式，在內容上不夠完善。最后，在執(zhí)行層面，由于缺少制度約束和專職采購人員，采購活動的公平性與公正性就難以得到保證。缺少完善的采購制度約束，將會對企業(yè)的運營成本和采購質量產生較大影響。

（二）供應商管理不當

在企業(yè)發(fā)展過程中，優(yōu)質且穩(wěn)定的供應商無疑對企業(yè)運營活動產生積極的影響。但與外資和民營企業(yè)相比，國有企業(yè)往往疏于對供應商的管理，并逐漸演變成“入門易、無人管、退出難”的局面。首先，一些國有企業(yè)對新供應商的入庫標準很低，僅需要提供營業(yè)執(zhí)照即可，有的甚至連相關公司已被吊銷都未能及時審核發(fā)現。其次，企業(yè)缺乏完善的供應商綜合評價體系和競爭淘汰機制，許多入庫的供應商多年一成不變，無人進行市場化的復核與詢價。最后，采購人與評價人也未能妥善做到權責分離，導致供應商只要與企業(yè)建立聯系，就能保持長期的合作關系?？傊狈倘轿坏墓芾恚粌H可能在成本管控方面使得企業(yè)遭受損失，更可能由于產品質量、供貨延誤等因素，對企業(yè)生產運營造成更大的影響。

（三）采購過程缺乏監(jiān)督及評審機制不完善

企業(yè)通常會在采購制度中明確相關采購要點，如采購方式，采購審批流程等，但實際采購執(zhí)行中，依然容易產生疏漏。以三方比價時的候選供應商來源問題舉例，如果缺乏嚴格的監(jiān)督機制，就極易滋生陪標和舞弊行為。即使后續(xù)的評審流程再客觀公正，但整個采購工作從源頭開始其實就已經處于“失控狀態(tài)”。另外，采購評審作為一項極為重要的控制點，是采購活動的核心環(huán)節(jié)。非法定招標的采購內容可能既包括專業(yè)性的生產物料，也可能涉及相關服務的技術要求。因此，擁有專業(yè)性和綜合性的評審團隊就尤為重要。然而，一些國有企業(yè)在采購評審時，未設置評審委員會，只是將評審結果直接按流程交由各級領導審批，使領導只能被動接受結果。即便已經設置了評審委員會，最終也可能因技術能力或主觀意識等問題造成評審結果的偏差，如中標供應商未實際響應采購需求、未進行客觀公正的打分等。

（四）驗收及質控流程的缺失

物品或服務的驗收及質控是整個采購流程中非常重要的一道環(huán)節(jié)，但卻極易被忽視。一些國有企業(yè)在貨物驗收環(huán)節(jié)，為簡化流程或減少人力成本，只安排需求部門單獨進行驗收，并且主要以數量的準確性復核為主。雖然單一部門簡單驗收相對快捷，但這樣做因缺少相應的監(jiān)督機制，容易增加舞弊風險。而除了核對數量，產品質量是否達標也應該作為驗收環(huán)節(jié)的重要確認因素。不少供應商在投標時可能存在蓄意低價中標，而在供貨時以次充好，變相從中獲利。就采購服務/勞務而言，大部分國有企業(yè)不會對服務完成情況進行評估，只要服務真實發(fā)生即算完成，缺乏對供應商的考核和約束機制。低質量的產品和服務勢必使企業(yè)的生產經營受到影響，最終導致經濟利益的損失。

（五）采購人員專業(yè)素質偏低

采購看似簡單，但在企業(yè)實際運營中，是一項系統(tǒng)性、專業(yè)性、全面性相結合的工作，采購工作的成效直接關系著企業(yè)生產經營活動的正常運轉和經營業(yè)績。目前，一些國有企業(yè)由于人力成本或管理理念原因，尚未成立單獨的采購部門，而是由業(yè)務/職能部門的員工兼職負責采購事宜。這雖然可以縮短采購流程和減少人員開支，但同時也會出現“既當裁判員，又做運動員”的情況，間接影響采購的公平性，也增加發(fā)生舞弊的風險。另一些國有企業(yè)雖然設置獨立的采購部門，但采購人員綜合素質參差不齊，公司并不重視對相關人員的業(yè)務培訓和能力養(yǎng)成。因此，采購人員在采購工作中會碰到分工不明確、應對突發(fā)事件能力欠佳、市場調研意識淡薄等問題，更有甚者會通過虛假招標、與供應商串標等行為謀取個人利益。不專業(yè)的采購人員會使企業(yè)采購業(yè)務效率低下，會增加管理和采購成本，同時難以達到為企業(yè)尋找供貨穩(wěn)定且成本可控的供應商的目標。

三、國有企業(yè)非法定招標項目采購風險應對

（一）建立健全采購制度，分清責任加強落實

國有企業(yè)應建立明確的制度來規(guī)范非法定招標項目的采購活動，以制度為準繩厘清并落實責任。隨著企業(yè)發(fā)展和業(yè)務規(guī)模的擴大，采購項目越來越多。一方面，一些國有企業(yè)在制度建設方面還存在疏漏，認為非法定招標的采購項目金額不大，未制定相關采購管理制度。特別是在一些國有企業(yè)的二、三級公司尤為突出;另一方面，有些企業(yè)雖已制定相關采購管理制度，但其出發(fā)點很大程度上并非為了提升管理和有效監(jiān)督，而是“為了擁有制度而訂立制度”。例如，一些制度中通常會規(guī)定供應商的基礎資格審查，一般包括經營范圍、企業(yè)資質、工作業(yè)績、財務狀況等，但會疏忽對供應商的分類、分級管理，也沒有對供應商整個生命周期的動態(tài)管理，沒有將供應商的全流程管理一并納入到采購制度中來。再如，很少有企業(yè)會將物資/服務驗收和采購付款等流程納入采購管理制度中，但這兩項制度其實也是評價整體采購服務質量的重要因素。2019年，中國物流與采購聯合會公共采購分會集合了國家電網有限公司、招商局集團、中國航空集團有限公司等多家國企單位，共同起草制定了《國有企業(yè)采購操作規(guī)范》，旨在規(guī)范在中國境內的非法定招標項目的采購活動，這也為廣大國有企業(yè)提供了制度參考。

（二）加強供應商全流程管理，尋求穩(wěn)定高效的合作伙伴

加強供應商的全流程管理，健全科學完整的供應商管理體系是提高企業(yè)整體經營效率的重要手段。具體來說，首先，應提高供應商進入資源庫的入庫標準。除基本信息審核外，還應包括財務狀況、訴訟情況、過往業(yè)績等，對于重要的合作商，還應組織人員前往現場，對供應商的生產能力、質量控制、可持續(xù)發(fā)展能力等進行調研。其次，在供應商管理中，應根據采購物的不同種類，涉及金額的大小進行分類、分級管理。建立包含管理能力、價格競爭力、產品/服務質量、交付能力、服務能力、技術能力、信息化等因素的綜合考評體系，定期對供應商進行合格程度評定。最后，應通過透明的采購制度，對在庫的合格供應商進行有效的動態(tài)管理，對服務不到位或長期不合作的供應商予以淘汰，而采購人員也應關注供應商在庫情況和市場動態(tài)，經程序適時尋找新供應商補充入庫，確保企業(yè)的采購活動能順利開展。

（三）規(guī)范采購程序，提升采購評審的專業(yè)性和客觀性

企業(yè)應當在制度中規(guī)范公開招標、邀請招標、詢比價、單一來源采購、緊急采購等的采購程序，從資格預審、招標程序、投標程序、開標程序、評標程序、中標通知程序等各方面著手，全面詳盡地梳理操作流程，為采購活動設立好一個明確的衡量標準。尤為值得注意的是，國有企業(yè)在此類采購中多數使用邀請招標或詢比價的方式來確定采購供應商，因此候選供應商的來源就十分重要。各入庫供應商的來源應來自不同的渠道，由需求部門、采購部門等分別推薦，或通過公開市場搜尋，并經過充分審核后才能進入供應商庫。當采購業(yè)務發(fā)生時，應從供應商庫里的備選供應商中隨機抽取至少三家供應商作為候選人參與采購招標或比價，隨機抽取的過程也應受到相關人員的監(jiān)督，形成書面記錄，作為采購過程文件一并留存。在采購評審時，同樣應關注評審委員會的專業(yè)性和客觀性，盡可能涉及更多的部門，如采購、需求、技術、財務、法務等部門，并按采購物的金額，分級加入評審委員會，以確保采購活動客觀公正。

（四）加強完善驗收制度，推進采購驗收職能分離

采購制度中應明確驗收程序及規(guī)范，驗收人員應與采購人員做到不相容職務分離。在物資驗收時，驗收人員（最好是質檢部門）除對數量、規(guī)格、型號等進行確認外，還應對物資進行質量及性能的核查/抽查，并形成書面驗收報告。對于在物資驗收中發(fā)現的問題產品，應及時按制度和流程進行退貨、換貨的處理，在保障企業(yè)生產經營安全的同時，也防止采購資金的浪費。對于服務驗收而言，企業(yè)應由需求部門對服務的質量是否達到預期效果進行綜合驗收及評價，并形成書面驗收報告，以此作為對供應商考評的重要依據之一。企業(yè)應重視并關注采購驗收環(huán)節(jié)，避免低質量的產品或服務致使企業(yè)的經濟利益受損。

（五）設置獨立采購部門，重視采購人才培養(yǎng)

鑒于采購是一項系統(tǒng)性和專業(yè)性要求非常高的工作，同時企業(yè)內控指引也要求不相容職務應當分離，所以，有條件的國有企業(yè)應單獨設立采購部門并配備專職人員，加強采購流程制度的落實。尤其是大型國有企業(yè)，應在總部層面單獨設置采購部門，招募專職、專業(yè)的采購人員，全面加強采購的專業(yè)性和流程控制，同時可按不同權限對下屬二三級公司加強采購參與度和監(jiān)管力度，或者按需進行集中采購，從而解決下屬公司專職采購人員缺乏的問題，也可在一定程度上保障制度的落實。此外，企業(yè)也應當加強采購人員的培訓力度，建立完善采購人員的培養(yǎng)體系。最后，企業(yè)應明確采購崗位的工作制度和規(guī)范，明確責任，建立輪換體制和與之配套的獎懲機制，以實現對采購人員行為的有效約束，避免隨意采購的行為。

（作者單位：上海實業(yè)控股有限公司，郵政編碼：200021，電子郵箱：michael_yang0524@hotmail.com）

主要參考文獻

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