□ 鄭文陽

“三讀制”與“三審制”都是立法審議程序問題?！叭x制”是西方議會審議議案（主要是法案）的一種基本形式，最早起源于英國，后被美國、德國、加拿大、印度等國仿效。法國于大革命后的1791年，制定了第一部憲法，較為完善地規(guī)定了“三讀制”，之后在西方國家逐步普及開來?！叭x制”的“讀”是“讀會”的意思，三讀即為讀三次。西方國家審議法案時大多采用“三讀制”。當(dāng)然，也有一些國家采用“一讀制”，如法國、西班牙、挪威等，采用“二讀制”的國家有荷蘭、希臘、波蘭等。

英國法案分為公法案和私法案兩種，內(nèi)閣成員和非內(nèi)閣成員的國會議員均可提出，“一讀”主要是提出法案、宣讀法案名稱，“二讀”是逐條討論法案內(nèi)容，“三讀”是有針對性地修改完善法案文字[1]。美國法律則規(guī)定，只有議員才有權(quán)利提出議案，“參議員在全院會議上宣讀議案標(biāo)題，眾議員議案被列入國會記錄，在傳統(tǒng)上稱為‘一讀’”[2]。提出的法案，通常先交由議院相關(guān)委員會進(jìn)行審理，根據(jù)審理情況對審查結(jié)果進(jìn)行表決，如果獲得通過，就將審理報告連同原來的議案與修正案一起，提交參眾兩院進(jìn)行辯論，由此進(jìn)入議案的“二讀”階段?！啊x是宣讀法案內(nèi)容，并進(jìn)行表決?！盵3]參眾兩院經(jīng)過辯論、表決，無論結(jié)果如何，在表決之前宣讀議案標(biāo)題，稱為“三讀”。而德國的聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院的議員、聯(lián)邦委員會和聯(lián)邦政府均有權(quán)提出法案，但實際上大多數(shù)的法案都是由聯(lián)邦政府提出來的。

我國立法審議實行的是“三審制”，即審議法律草案一般須經(jīng)三次常委會審議才能付諸表決。一審，全體常委會委員聽取提出議案單位對草案的必要性、主要問題、理由等作說明，進(jìn)行初步的總體審議。二審，經(jīng)過兩個月或更長時間，常委會委員們圍繞法律委員會提出的審議稿，就草案的重點、難點和意見分歧等進(jìn)行深入審議。因為在此期間，法律委員會通過向全社會公開征求意見、召開各種調(diào)研和座談會、綜合各方意見等方式，提出進(jìn)一步的審議稿。二審是草案的主要審議階段，耗時較長，討論較深，有時還需召開聯(lián)組會議進(jìn)行辯論。三審，則是又隔兩個月或更長時間，由法律委員會對二審當(dāng)中委員們提出來的意見作進(jìn)一步研究，根據(jù)多數(shù)委員以及各方意見，提出修改過的表決稿，同時提出審議結(jié)果報告。三審依然有可能就某個問題展開辯論，在此基礎(chǔ)上再作進(jìn)一步審議，倘若意見較為統(tǒng)一就付表決。表決一般是總體表決，以全體委員組成人員過半數(shù)通過。

比較分析西方“三讀制”與我國“三審制”，西方“三讀制”是在多黨制、利益多元化的背景下達(dá)成的結(jié)果，而我國“三審制”是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作、總目標(biāo)一致、具體意見有爭論的背景下形成的。兩者的共同點都是立法審議程序，都有審議辯論，其作用均有助于提高立法的科學(xué)性、規(guī)范性和質(zhì)量，而主要區(qū)別點則在于：

第一，法律案提出的主體不同。我國有權(quán)向全國人大提出法律案的主體有：代表大會主席團(tuán)；全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢和全國人大各專門委員會；一個代表團(tuán)或三十名以上的代表聯(lián)名。而西方國家有權(quán)提出法案的主體本身就存在較大差異，如美國的兩院議員，英國的內(nèi)閣成員與非內(nèi)閣成員的國會議員，法國的內(nèi)閣總理和國會議員，德國的國會兩院議員、委員會及政府等等，均有權(quán)提出法案。

第二，審議程序不同。首先是審議主體有差別。西方法律案“三讀”一般是在議會全體會議上進(jìn)行，我國立法因分代表大會立法和常委會立法，其審議程序略有差別，常委會立法的“三審”程序是分別在三次常委會會議上進(jìn)行。其次是每次審議的內(nèi)容不同，這個差別較大，從前面的梳理便可看出，這里不再贅述。再次是審議的時間要求不同。西方各國議會一般對“三讀”的發(fā)言、辯論時間等都有一定的限制性規(guī)定，而我國未做嚴(yán)格限制，一般來說要經(jīng)過半年三次常委會審議才能付諸表決。實踐中，一些法律修正案由于意見分歧不大，可能兩審就付表決，而新制定的法律，至少要過“三審”，有些意見分歧過大的，被擱置數(shù)月甚至跨年的也是存在的，如2006年的《物權(quán)法》，前后開了八次常委會才付表決。

我國立法審議程序有兩個要點，一是上文提到的“三審制”，還有一個是統(tǒng)一審議。與西方國家相較，統(tǒng)一審議是我國立法審議程序的特色。我國“三審制”中后兩次審議，法律委員會起的作用較為突出，二審時需由法律委員會綜合各方意見，提出進(jìn)一步審議的修改稿，三審時再由法律委員會綜合各方意見，提出審議結(jié)果報告和表決稿。統(tǒng)一審議是一個各方審議意見不斷集中的過程，法律委員會在立法審議過程中發(fā)揮了兩個積極性，一是法律委員會“統(tǒng)”的積極性，將全國人大其他各專門委員會的意見綜合起來；二是發(fā)揮了其他專門委員會“?！钡膬?yōu)勢。

注釋：

[1]楊臨宏：《立法學(xué)原理、程序、制度與技術(shù)》，中國社會科學(xué)出版社2020年版，第109頁。

[2]張瀝丹：《“兩會機(jī)制”與“兩院制”的比較研究》，載《法制與社會》2010年第25期。

[3]張根大、方德明、祁九如：《立法學(xué)總論》，法律出版社1991年版，第248頁。