□ 鄭文陽
“三讀制”與“三審制”都是立法審議程序問題?!叭x制”是西方議會審議議案(主要是法案)的一種基本形式,最早起源于英國,后被美國、德國、加拿大、印度等國仿效。法國于大革命后的1791年,制定了第一部憲法,較為完善地規(guī)定了“三讀制”,之后在西方國家逐步普及開來?!叭x制”的“讀”是“讀會”的意思,三讀即為讀三次。西方國家審議法案時大多采用“三讀制”。當(dāng)然,也有一些國家采用“一讀制”,如法國、西班牙、挪威等,采用“二讀制”的國家有荷蘭、希臘、波蘭等。
英國法案分為公法案和私法案兩種,內(nèi)閣成員和非內(nèi)閣成員的國會議員均可提出,“一讀”主要是提出法案、宣讀法案名稱,“二讀”是逐條討論法案內(nèi)容,“三讀”是有針對性地修改完善法案文字[1]。美國法律則規(guī)定,只有議員才有權(quán)利提出議案,“參議員在全院會議上宣讀議案標(biāo)題,眾議員議案被列入國會記錄,在傳統(tǒng)上稱為‘一讀’”[2]。提出的法案,通常先交由議院相關(guān)委員會進(jìn)行審理,根據(jù)審理情況對審查結(jié)果進(jìn)行表決,如果獲得通過,就將審理報告連同原來的議案與修正案一起,提交參眾兩院進(jìn)行辯論,由此進(jìn)入議案的“二讀”階段?!啊x是宣讀法案內(nèi)容,并進(jìn)行表決?!盵3]參眾兩院經(jīng)過辯論、表決,無論結(jié)果如何,在表決之前宣讀議案標(biāo)題,稱為“三讀”。而德國的聯(lián)邦議院和聯(lián)邦參議院的議員、聯(lián)邦委員會和聯(lián)邦政府均有權(quán)提出法案,但實際上大多數(shù)的法案都是由聯(lián)邦政府提出來的。
我國立法審議實行的是“三審制”,即審議法律草案一般須經(jīng)三次常委會審議才能付諸表決。一審,全體常委會委員聽取提出議案單位對草案的必要性、主要問題、理由等作說明,進(jìn)行初步的總體審議。二審,經(jīng)過兩個月或更長時間,常委會委員們圍繞法律委員會提出的審議稿,就草案的重點、難點和意見分歧等進(jìn)行深入審議。因為在此期間,法律委員會通過向全社會公開征求意見、召開各種調(diào)研和座談會、綜合各方意見等方式,提出進(jìn)一步的審議稿。二審是草案的主要審議階段,耗時較長,討論較深,有時還需召開聯(lián)組會議進(jìn)行辯論。三審,則是又隔兩個月或更長時間,由法律委員會對二審當(dāng)中委員們提出來的意見作進(jìn)一步研究,根據(jù)多數(shù)委員以及各方意見,提出修改過的表決稿,同時提出審議結(jié)果報告。三審依然有可能就某個問題展開辯論,在此基礎(chǔ)上再作進(jìn)一步審議,倘若意見較為統(tǒng)一就付表決。表決一般是總體表決,以全體委員組成人員過半數(shù)通過。
比較分析西方“三讀制”與我國“三審制”,西方“三讀制”是在多黨制、利益多元化的背景下達(dá)成的結(jié)果,而我國“三審制”是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下多黨合作、總目標(biāo)一致、具體意見有爭論的背景下形成的。兩者的共同點都是立法審議程序,都有審議辯論,其作用均有助于提高立法的科學(xué)性、規(guī)范性和質(zhì)量,而主要區(qū)別點則在于:
第一,法律案提出的主體不同。我國有權(quán)向全國人大提出法律案的主體有:代表大會主席團(tuán);全國人大常委會、國務(wù)院、中央軍委、最高法、最高檢和全國人大各專門委員會;一個代表團(tuán)或三十名以上的代表聯(lián)名。而西方國家有權(quán)提出法案的主體本身就存在較大差異,如美國的兩院議員,英國的內(nèi)閣成員與非內(nèi)閣成員的國會議員,法國的內(nèi)閣總理和國會議員,德國的國會兩院議員、委員會及政府等等,均有權(quán)提出法案。
第二,審議程序不同。首先是審議主體有差別。西方法律案“三讀”一般是在議會全體會議上進(jìn)行,我國立法因分代表大會立法和常委會立法,其審議程序略有差別,常委會立法的“三審”程序是分別在三次常委會會議上進(jìn)行。其次是每次審議的內(nèi)容不同,這個差別較大,從前面的梳理便可看出,這里不再贅述。再次是審議的時間要求不同。西方各國議會一般對“三讀”的發(fā)言、辯論時間等都有一定的限制性規(guī)定,而我國未做嚴(yán)格限制,一般來說要經(jīng)過半年三次常委會審議才能付諸表決。實踐中,一些法律修正案由于意見分歧不大,可能兩審就付表決,而新制定的法律,至少要過“三審”,有些意見分歧過大的,被擱置數(shù)月甚至跨年的也是存在的,如2006年的《物權(quán)法》,前后開了八次常委會才付表決。
我國立法審議程序有兩個要點,一是上文提到的“三審制”,還有一個是統(tǒng)一審議。與西方國家相較,統(tǒng)一審議是我國立法審議程序的特色。我國“三審制”中后兩次審議,法律委員會起的作用較為突出,二審時需由法律委員會綜合各方意見,提出進(jìn)一步審議的修改稿,三審時再由法律委員會綜合各方意見,提出審議結(jié)果報告和表決稿。統(tǒng)一審議是一個各方審議意見不斷集中的過程,法律委員會在立法審議過程中發(fā)揮了兩個積極性,一是法律委員會“統(tǒng)”的積極性,將全國人大其他各專門委員會的意見綜合起來;二是發(fā)揮了其他專門委員會“?!钡膬?yōu)勢。
注釋:
[1]楊臨宏:《立法學(xué)原理、程序、制度與技術(shù)》,中國社會科學(xué)出版社2020年版,第109頁。
[2]張瀝丹:《“兩會機(jī)制”與“兩院制”的比較研究》,載《法制與社會》2010年第25期。
[3]張根大、方德明、祁九如:《立法學(xué)總論》,法律出版社1991年版,第248頁。