●葛琳玲 李順明

2021 年12 月先后召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議和全國財政工作視頻會議，均明確了2022 年積極的財政政策仍然是我國宏觀調(diào)控政策手段的主要選擇。 尤其是全國財政工作視頻會議強(qiáng)調(diào)，為繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鳎€(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)大盤， 著力實施新的減稅降費政策、 加強(qiáng)財政資源統(tǒng)籌并保證財政支出強(qiáng)度和加快支出進(jìn)度等舉措。 從兩大會議釋放的信號看，本輪財政支持政策仍然具有擴(kuò)展性特征。

擴(kuò)張性財政政策成為應(yīng)對風(fēng)險的必要手段。 政府通過財政收支的安排來實現(xiàn)風(fēng)險應(yīng)對（武靖州，2017）。 政府應(yīng)當(dāng)通過擴(kuò)大財政支出， 把公共風(fēng)險爆發(fā)的影響降到最低限度并逐步釋放風(fēng)險（劉尚希，2021）。 但是，擴(kuò)張性財政政策會導(dǎo)致財政赤字增加和政府債務(wù)攀升，增加財政政策風(fēng)險。 從近年中國政府債務(wù)增長情況看， 政府債務(wù)水平提高明顯，2018 年政府債務(wù)負(fù)債率為37%，2020 年政府債務(wù)負(fù)債率為45.8%。 防范和化解財政政策風(fēng)險，是決定中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的關(guān)鍵。 因此，在風(fēng)險不斷迭代變化的新形勢下，積極的財政政策應(yīng)順勢而變。

一、公共風(fēng)險與財政政策

從風(fēng)險化解主體看， 有私人風(fēng)險和公共風(fēng)險。 那些可以通過私人 （個人、企業(yè)）行動來防范化解的風(fēng)險即為私人風(fēng)險。 公共風(fēng)險是整體社會可能面對的損害結(jié)果， 即通過個人和企業(yè)行動無法規(guī)避， 只能通過政府行動來防范和化解。 政府防范和化解公共風(fēng)險需要通過財政收支來實現(xiàn)， 這也是財政成為國家治理工具的基礎(chǔ)。

風(fēng)險是一種虛擬狀態(tài)， 具有不確定性。 從當(dāng)前環(huán)境看，風(fēng)險已經(jīng)成為社會最重要的問題。 如新冠肺炎疫情爆發(fā)、世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力、全球貿(mào)易摩擦頻發(fā)、我國制造業(yè)缺乏核心技術(shù)、低碳能源開發(fā)技術(shù)相對落后等都為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來前所未有挑戰(zhàn)。 然而，風(fēng)險是對可能受到損害的預(yù)判，是一種概率，具有不確定性。 財政政策則可以通過預(yù)算安排、 收支調(diào)整等有效政策工具的運用為經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展提供基礎(chǔ)保障，減少公共風(fēng)險。 因此，真正有效應(yīng)對風(fēng)險的前提是需要在政策安排上轉(zhuǎn)變思維方式，在政策實施上提質(zhì)增效。

風(fēng)險也是無界的，可以傳導(dǎo)。 一方面，由于個體行為的改變，本應(yīng)由社會個體承擔(dān)的風(fēng)險， 可能會衍生出公共風(fēng)險并迅速擴(kuò)大。 如拋售、搶購等個體行為，隨著時間漸漸積累，超過一定臨界點后就會轉(zhuǎn)變?yōu)楣诧L(fēng)險， 對國家經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生損害。 另一方面，社會、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等各領(lǐng)域公共風(fēng)險之間是有關(guān)聯(lián)并疊加的。 如2020 年新冠肺炎疫情的爆發(fā)由公共衛(wèi)生領(lǐng)域風(fēng)險，傳導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。 風(fēng)險的無界性也導(dǎo)致財政政策無法在不全面考慮經(jīng)濟(jì)、社會等各個領(lǐng)域風(fēng)險的情況下， 以實現(xiàn)某一方面的調(diào)控目標(biāo)。 只有從整體上精準(zhǔn)防范化解公共風(fēng)險，才能夠最大限度地避免風(fēng)險盲區(qū)，為經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建確定性。

二、 當(dāng)前實施積極的財政政策所面臨的困境

自2008 年以來，我國持續(xù)實施了十多年積極的財政政策，取得了顯著成效。 擴(kuò)內(nèi)需、促消費、穩(wěn)就業(yè)、保民生，防范化解經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險，為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展保駕護(hù)航。盡管如此，積極的財政政策仍然面臨著一些現(xiàn)實困境。

（一）地方財政收支矛盾突出

“十三五”期間全國新增減稅降費規(guī)模累計超過7.6 萬億元。 不過，隨著大規(guī)模減稅降費政策的落地實施，自2019 年起全國財政收入增速呈現(xiàn)大幅度下降趨勢， 特別是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)市縣財政更加困難， 甚至不同程度出現(xiàn)入不敷出的現(xiàn)象， 給地方落實積極的財政政策帶來壓力。 但是從中長期來看，減稅降費有利于激活市場活力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，并通過經(jīng)濟(jì)增長培植新財源。 減稅降費帶來的現(xiàn)實困境，將是地方政府能否通過壓縮一般性支出度過財政收入 “寒冬時期” 及收支矛盾加大可能給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展所帶來的負(fù)面影響。

（二）地方財政赤字風(fēng)險增加

實施積極的財政政策以來， 政府財政赤字規(guī)模和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了較大變化， 赤字率保持在高位，財政運行風(fēng)險也有所加大。 與國際通行警戒線相比，雖然我國財政赤字率一直控制在3%以內(nèi)，但從2009—2019 年的數(shù)據(jù)看，我國政府財政赤字規(guī)模依然龐大（見表1）。尤其值得注意的是， 表1 所體現(xiàn)的赤字率僅就一般公共預(yù)算而言。 而規(guī)模更為龐大的地方政府專項債券收支則在政府性基金預(yù)算中體現(xiàn)。 由此可見， 目前2.8%的財政赤字是被低估的。

表1 2009—2019 年政府財政赤字情況（單位：億元）

地方財政赤字規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大， 由2009 年的2000 億元，擴(kuò)大到2019 年的9300 億元，赤字規(guī)模擴(kuò)大了3.65 倍， 地方赤字占總赤字比也由2009 年的21%上升到2019 年的33%， 地方政府財政風(fēng)險呈現(xiàn)加劇態(tài)勢。

（三）隱性債務(wù)復(fù)雜程度較高

近年來，我國各省份加大對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投入， 但中西部地區(qū)一些財政困難的市縣出現(xiàn)基建已完工卻未能支付款項的現(xiàn)象， 可視為政府隱性債務(wù)的一種新形式。 這種情況的出現(xiàn)，不僅影響政府形象，增加財政實際償債規(guī)模，還會增加企業(yè)運行風(fēng)險，最后將影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)定。此外，還有個別地方政府背景的投融資平臺，通過地方政府隱性擔(dān)?；蛘咧С窒蜚y行等金融機(jī)構(gòu)舉債。 雖然新《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府對這類債務(wù)不負(fù)有直接償還責(zé)任， 但是一旦這類債務(wù)發(fā)生違約將危及銀行流動性， 并且有可能引發(fā)區(qū)域性金融風(fēng)險。 由此可見，復(fù)雜的隱性債務(wù)增加了財政可持續(xù)運行的風(fēng)險。

三、 下一階段我國積極的財政政策主要任務(wù)

雖然新冠肺炎疫情對我國經(jīng)濟(jì)帶來的一次性沖擊已經(jīng)逐漸減弱， 但我國發(fā)展所面臨的外部環(huán)境不確定性仍然存在，實現(xiàn)“六穩(wěn)”目標(biāo)和“六?！比蝿?wù)的壓力依然非常大。 在這種情況下，財政政策的任務(wù)也將極為艱巨。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議部署2022 年經(jīng)濟(jì)工作時特別強(qiáng)調(diào)，要穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn)。 因此，積極的財政政策首先要護(hù)航經(jīng)濟(jì)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。 如果經(jīng)濟(jì)增長乏力甚至動能出現(xiàn)衰減， 則可能將經(jīng)濟(jì)鎖定在低速度、低水平的增長軌道上，進(jìn)而傳導(dǎo)至民生等社會領(lǐng)域，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。 為此，必須著力提升財政政策效能， 加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)市場主體支持、激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃?，消除制約釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)撃芎突盍Φ闹T多因素。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出，結(jié)構(gòu)政策要著力暢通國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)。國民經(jīng)濟(jì)循環(huán)既要以國內(nèi)大循環(huán)為主體，也要暢通國內(nèi)國際雙循環(huán)，打造全球資源要素的“磁力場”。我國具備龐大的消費市場基礎(chǔ)，具有不可低估的國際吸引力，但是也存在市場分割、區(qū)域發(fā)展不均衡、營商環(huán)境有待優(yōu)化、還未鍛造出不可替代的強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)鏈等現(xiàn)實問題。 因此，積極的財政政策既要在“補(bǔ)短板”問題上下功夫，也要在“鍛長板”上發(fā)力，以期實現(xiàn)供給與需求更高水平的動態(tài)平衡。

中央經(jīng)濟(jì)工作會議還強(qiáng)調(diào)，要加快數(shù)字化改造，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級。當(dāng)前，我國正處于從網(wǎng)絡(luò)大國邁向網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國，成為全球互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展引領(lǐng)者的關(guān)鍵窗口期，也是數(shù)字技術(shù)與經(jīng)濟(jì)社會深度融合、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的轉(zhuǎn)型升級期。 財政支出要引導(dǎo)大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)在生產(chǎn)設(shè)備和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的應(yīng)用， 提高生產(chǎn)裝備和生產(chǎn)過程智能化。推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，以大數(shù)據(jù)促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級改造。

此外，我國在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域還存在教育不均衡、看病難、看病貴、現(xiàn)代養(yǎng)老服務(wù)體系尚不健全等諸多問題，積極的財政政策要著眼于兜底民生政策，在滿足居民基本公共服務(wù)需求方面精準(zhǔn)發(fā)力，通過支出安排擴(kuò)大公共服務(wù)領(lǐng)域供給，提高供給品質(zhì)。同時，我國環(huán)境治理與保護(hù)方面的財政投入需求量也較大。雖然我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體得到改善，但生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負(fù)重前行的關(guān)鍵期，財政投入仍需持續(xù)加力。

四、 推進(jìn)積極的財政政策提質(zhì)增效的思考

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障?！币獙崿F(xiàn)國家長治久安，我國財政政策目標(biāo)應(yīng)聚焦“防范公共風(fēng)險”，結(jié)合穩(wěn)住宏觀經(jīng)濟(jì)大盤的現(xiàn)實要求，關(guān)注財政政策“穩(wěn)”與“進(jìn)”的要件。

（一）“穩(wěn)”應(yīng)得當(dāng)

1、關(guān)注政策的整體性和穩(wěn)定性。一是整體性。財政政策作為對沖公共風(fēng)險的手段， 在政策安排上要樹立整體觀念，避免就財政看財政，要將財政工作置入社會經(jīng)濟(jì)運行的全過程來整體分析，加強(qiáng)財政政策與金融、就業(yè)、投資、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域政策協(xié)調(diào)，加強(qiáng)部門間的政策協(xié)調(diào)，避免部門間政策的合成謬誤，保障財政政策提質(zhì)增效。 二是保持政策的穩(wěn)定性。 2022 年積極的財政政策的主基調(diào)為提升效能、更加精準(zhǔn)和可持續(xù)?！翱沙掷m(xù)”反映了我國政策不僅考慮當(dāng)前，而且要考慮未來，不透支未來財政空間。 財政部門在落實政策“可持續(xù)”時要重點關(guān)注：財政政策要有前瞻性，保持近期政策目標(biāo)和中長期目標(biāo)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。

2、關(guān)注支出結(jié)構(gòu)的合理性。 財政政策目標(biāo)的最終落實，體現(xiàn)在預(yù)算支出安排上。 一是在收支矛盾突出的情況下，財政部門要擺脫對“基數(shù)+增長”或“基數(shù)+壓縮”的路徑依賴，真正推行零基預(yù)算。 二是壓縮非剛性、非急迫支出，按照政府過緊日子的要求， 在支出安排上結(jié)合中長期政策目標(biāo)，向年度重點任務(wù)和“教育、醫(yī)療、社保”等基本公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，關(guān)注支出結(jié)構(gòu)的合理性。

3、關(guān)注資金使用的績效性。 提高資金使用績效，有助于緩解基層財政收支矛盾。 一是在環(huán)境衛(wèi)生、交通等能明確界定成本的領(lǐng)域，科學(xué)運用“成本—效益”分析方法，建立可量化的項目支出標(biāo)準(zhǔn)。 二是提高預(yù)算績效管理服務(wù)水平。 加強(qiáng)預(yù)算績效管理是公共財政的內(nèi)在要求，也是政府預(yù)算管理的應(yīng)有之義，其根本目的是通過改進(jìn)預(yù)算支出管理，優(yōu)化財政資源配置，提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。 地方政府應(yīng)提高績效管理服務(wù)水平，改變“重投入、輕管理、少問效”的粗放型思維，把有限的資源用在刀刃上，突出資金支出的“提質(zhì)”要求和“增效”導(dǎo)向。

4、關(guān)注政府債務(wù)管理風(fēng)險問題。 一是嚴(yán)控隱性債務(wù)規(guī)模。 避免新建項目可能帶來的隱性債務(wù)，要把好項目論證關(guān)，對于沒有穩(wěn)定現(xiàn)金流作為還款來源的項目以及不合規(guī)的項目，金融機(jī)構(gòu)不應(yīng)向其提供融資；對于存量債務(wù)，要切實摸清底數(shù)，掌握相關(guān)信息，加強(qiáng)監(jiān)管，并制定化解方案，方案要結(jié)合債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)、形成原因、償債來源等，做到“一債一策”，逐步削減存量債務(wù)規(guī)模。二是探索建立能夠體現(xiàn)不同地方政府財務(wù)狀況的發(fā)債機(jī)制，將財政狀況較好的和財政狀況較差的地方政府區(qū)別開來，用不同的管理辦法對其進(jìn)行管理。 三是強(qiáng)化監(jiān)督管理， 提高地方政府債務(wù)支出透明度。 四是建立政府債務(wù)使用評價機(jī)制，切實提高政府債務(wù)資金使用效益。

（二）“進(jìn)”要科學(xué)

1、巧做少米之炊，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一是以做大財政增量為突破口。 “少米之炊”的癥結(jié)在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高。 因此， 各級地方政府應(yīng)在兜底民生的基礎(chǔ)上，千方百計安排資金支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境、激發(fā)市場活力，集中有限的財力，做大做強(qiáng)支柱財源，培育新財源。 二是加強(qiáng)財政政策和貨幣政策的聯(lián)動，借“米”做“炊”。三是圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展、鼓勵科技創(chuàng)新、吸引高端人才、 促進(jìn)出口增長等， 打通國內(nèi)國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的“堵點”“痛點”，做活雙循環(huán)。四是拓寬財政籌資渠道，推進(jìn)適度超前的基礎(chǔ)設(shè)施投資，助力新基建穩(wěn)投資。 發(fā)揮財政資金的示范效應(yīng)， 可聯(lián)合實力雄厚、有投資意向的市場主體建立政府投資基金；也可以通過PPP、資產(chǎn)證券化等模式，吸引社會資本參與新基建項目。 五是創(chuàng)新財政資金支持制造業(yè)發(fā)展方式，引導(dǎo)資本、資源向戰(zhàn)略關(guān)鍵領(lǐng)域聚焦，集中支持重點產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新服務(wù)平臺建設(shè)等方面，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向中高端邁進(jìn)。 六是加快數(shù)字經(jīng)濟(jì)主體培育，探索數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實體經(jīng)濟(jì)融合，提高數(shù)字經(jīng)濟(jì)財源貢獻(xiàn)能力。

2、聚焦重點項目，做實有為項目。一是以重點項目為軸，發(fā)揮重點項目引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的作用。 二是避免有些項目搞花架子、走過場，對不具備實施條件、項目進(jìn)展緩慢以及預(yù)計難以完成的項目，建議不要安排；已安排的，則按規(guī)定收回資金統(tǒng)籌用于重點支出。

3、完善體制機(jī)制，推動協(xié)調(diào)發(fā)展。一是健全財政管理制度。 政策目標(biāo)能否順利實現(xiàn)， 健全的財政管理是關(guān)鍵。 因此， 財政管理范圍應(yīng)涵蓋從決策到執(zhí)行、 評估的各個環(huán)節(jié)。 二是明確財政支出事權(quán)劃分。 可適當(dāng)下放財權(quán)，緩解地方財政壓力。雖然國務(wù)院于2016 年發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，但在實際運作上我國收入分權(quán)的程度依然較低，地方政府特別是縣級政府面臨較大的財政壓力，相應(yīng)地導(dǎo)致地方政府追求更多的財政收入， 從而出現(xiàn)干擾“減稅降費等激發(fā)市場活力”政策實施的行為。 因此，適當(dāng)下放財權(quán)，緩解地方政府面臨的財政壓力有助于積極的財政政策落地生效。 適當(dāng)上收事權(quán)， 建立事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的支出分權(quán)體系， 事權(quán)的上收可以緩解下級政府面臨的財政壓力，從而減少政府干預(yù)市場行為的不良現(xiàn)象。三是通過優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)和分配方式推動協(xié)調(diào)發(fā)展。整合專項轉(zhuǎn)移支付項目，進(jìn)一步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重。同時，借助信息化手段加強(qiáng)對轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督，如通過引入大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等現(xiàn)代技術(shù)手段，保證每一筆財政資金都可以追蹤，每一分錢都有“痕跡”。 積極探索橫向財政轉(zhuǎn)移支付的可行性。德國《財政平衡法》明確規(guī)定，各級政府的財政平衡采取縱向和橫向平衡兩種方法來調(diào)節(jié)地區(qū)間的財政收入， 其中橫向財政平衡也稱為州際財政平衡或財力水平平衡， 是指德國州際間和州內(nèi)各市鎮(zhèn)之間實行的財政轉(zhuǎn)移支付。 目前我國存在著區(qū)域間發(fā)展不平衡的突出問題， 可借鑒德國的橫向財政平衡機(jī)制建立區(qū)域協(xié)調(diào)均衡發(fā)展的區(qū)際利益補(bǔ)償機(jī)制， 通過建立跨區(qū)域綜合協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)協(xié)商制定一系列用于衡量和判斷區(qū)域間發(fā)展速度、利益分配均衡性的指標(biāo)；構(gòu)建利益均衡協(xié)商機(jī)制，明確利益沖突該如何協(xié)商解決，區(qū)域間利益失衡時如何通過投資、 稅收優(yōu)惠等方式進(jìn)行補(bǔ)償。