胡妙齡

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償，機制，完善

一、生態(tài)補償?shù)目茖W(xué)內(nèi)涵和現(xiàn)實必要性

（一）生態(tài)補償定義。生態(tài)補償?shù)亩x分為狹義和廣義之分，其中狹義的生態(tài)補償是指人類的經(jīng)濟活動對自然資源、生態(tài)環(huán)境造成污染的補償?shù)纫幌盗谢顒拥目偡Q。廣義的生態(tài)補償定義除了俠義定義的補償之外，還提出了針對環(huán)境污染、生態(tài)波壞導(dǎo)致的區(qū)域喪失發(fā)展區(qū)域內(nèi)居民的資金、技術(shù)、政策等的補償優(yōu)惠等。由此可見無論是廣義的概念還是狹義的概念，生態(tài)補償存在的核心即為為了促進人類與自然和諧發(fā)展，制定的一系列保障制度、義務(wù)權(quán)利等。

（二）生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)。生態(tài)補償其實是權(quán)力義務(wù)關(guān)系的一種演化形式，不同的是，它不但包括人與人之間的權(quán)利義務(wù)，同時也包括人與自然之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而這種權(quán)利義務(wù)關(guān)系得以保障和確立，需要的便是法律制度的建立，才能為生態(tài)補償提供具體的標(biāo)準(zhǔn)，以及維持其得以存活的基本保障力。所以，從這個層面上來說，生態(tài)補償行為的本質(zhì)其實是一種行政法律行為，生態(tài)補償行為必須通過法律法規(guī)和規(guī)章進行調(diào)整，從而產(chǎn)生生態(tài)補償法律關(guān)系。

（三）生態(tài)補償?shù)淖饔?。不管是生態(tài)平衡的有償性，還是生態(tài)補償體現(xiàn)出來的公平負擔(dān)原則，都直接決定了生態(tài)補償?shù)淖饔?，即平衡生態(tài)利益。要想實現(xiàn)生態(tài)利益平衡，就要從以下兩方面入手，一方面是要實現(xiàn)生態(tài)正義，即為保障人類對破壞生態(tài)的補償;另一方面是人類社會成員之間的補償，實現(xiàn)生態(tài)利益分配正義。應(yīng)該看到，人類的生存與發(fā)展必然是與生態(tài)環(huán)境相互動的，隨著生產(chǎn)力的膨脹，人類對自然界物質(zhì)和能量的索取需求也隨之?dāng)U大，在這個基礎(chǔ)上，人類必然要對生態(tài)界的健康負責(zé)。

（四）生態(tài)補償?shù)默F(xiàn)實必要。一方面，生態(tài)環(huán)境保護刻不容緩，目前我國設(shè)有二十五個國家重點生態(tài)功能區(qū)，起到平衡生態(tài)環(huán)境的作用。如果這些生態(tài)區(qū)受到破壞，將帶來致命影響。但受于長期的粗放經(jīng)濟增長方式，我國部分重點生態(tài)功能區(qū)的保護現(xiàn)狀讓人堪憂，以我國三江源重點生態(tài)功能區(qū)為例，由于給區(qū)域物產(chǎn)豐富當(dāng)?shù)卣?、群眾為了提高?jīng)濟效益，過渡的放牧、開采嚴重危害了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。導(dǎo)致該地區(qū)出現(xiàn)了嚴重的自然災(zāi)害天氣，草場退化現(xiàn)狀嚴重;另一方面，受制于地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的限制，目前我國的25個重點生態(tài)功能區(qū)均處于欠發(fā)達地區(qū)，所以如果僅僅是依靠當(dāng)?shù)刎斄Ξ?dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境保護進行建設(shè)與修護是很不實際的。反之，與各生態(tài)功能區(qū)關(guān)聯(lián)的經(jīng)濟區(qū)，如長江流域的江蘇、上海、浙江，三北防護林區(qū)域的北京、天津，黃河流域的山東、河北等，都有經(jīng)濟實力對生態(tài)功能區(qū)進行生態(tài)補償[1]。

二、我國生態(tài)補償機制的現(xiàn)存問題

（一）生態(tài)補償?shù)闹黧w問題。目前，普遍提出生態(tài)補償?shù)闹黧w主要有國家、社會和地區(qū)，認為我國現(xiàn)行的生態(tài)補償機制是以國家和社會補償為主，地區(qū)補償為輔。但本文認為，生態(tài)補償過分強調(diào)政府的補償主體地位容易形成一個封閉的和單一的生態(tài)補償主體，不利于形成開放的生態(tài)補償主體體系，生態(tài)補償主體的類型化可能背離生態(tài)補償立法與實踐的客觀需求，弱化生態(tài)補償?shù)膶嶋H效力。相反，從權(quán)利與義務(wù)關(guān)系的角度出發(fā)，任何在生態(tài)資源索取行為中有參與的集體及個人，均應(yīng)當(dāng)具有作為生態(tài)補償主體的資格。

（二）立法缺失的問題。盡管在我國生態(tài)補償概念的提出很早，但是相關(guān)的法律法規(guī)不完善，近年來隨著生態(tài)保護力度的提升，才逐漸出現(xiàn)了一些關(guān)于生態(tài)補償?shù)臈l文，至今針對生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)法還沒有制定，針對于生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)主體界定、范圍界定等等缺乏總體額的規(guī)定性，現(xiàn)有的法律條文也只是出現(xiàn)在一些不同層級的法律規(guī)章中，嚴重的影響了我國生態(tài)補償制度的實施。

（三）執(zhí)行和管理的問題。執(zhí)行方面與管理體制各自為戰(zhàn)，而且沒有充分發(fā)揮市場在補償中的作用?，F(xiàn)有的制度內(nèi)容和運行機制存在明顯的矛盾，表現(xiàn)最突出的就是“整體功能保護不足”。生態(tài)系統(tǒng)作為一特殊資源，其功能的發(fā)揮有賴于內(nèi)部各構(gòu)成要素間相互聯(lián)系與制約所形成的動態(tài)平衡。對其中某個要素進行補償，并不能真正達到生態(tài)補償?shù)淖罱K目的，而我國現(xiàn)有的規(guī)定卻恰恰陷入了這個以偏概全的誤區(qū)[2]。

（四）意識觀念的問題。主要表現(xiàn)在補償機制與“有償索取”的誤區(qū)。有補償，必然是以消耗為前提的。但不合理的消耗，使得過于突出了生態(tài)補償?shù)挠袃斝?，反而使無價的生態(tài)資源價值化，這與生態(tài)補償機制構(gòu)架的初衷是不相符的。成功的生態(tài)補償機制應(yīng)當(dāng)不僅體現(xiàn)出有償性，更在于它的引導(dǎo)性，從而促進生態(tài)環(huán)境與人類發(fā)展的和諧共存。

三、完善生態(tài)補償機制的探索思考

（一）加快建立“環(huán)境財政”。把環(huán)境財政作為公共財政的重要組成部分，加大財政轉(zhuǎn)移支付中生態(tài)補償?shù)牧Χ?。在中央和省級政府設(shè)立生態(tài)建設(shè)專項資金列入財政預(yù)算，地方財政也要加大對生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境保護的支持力度。相關(guān)的資金使用，也應(yīng)該加大向不發(fā)達地區(qū)的生態(tài)功能區(qū)傾斜，加大對重點生態(tài)保護區(qū)重點環(huán)保項目的支持，做好相關(guān)生態(tài)地區(qū)的補償方式，加大重點生態(tài)保護區(qū)的體質(zhì)建設(shè)與政策支持，尤其是西部地區(qū)的重點生態(tài)功能區(qū)，要做好該地區(qū)的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型方式，發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)以及特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，合理布局該地區(qū)的生產(chǎn)力布局，推動區(qū)域間產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和要素合理流動，促進西部地區(qū)加快發(fā)展。

（二）完善現(xiàn)行保護環(huán)境的稅收政策。加大生態(tài)補償稅制度的建立，針對現(xiàn)有的環(huán)境稅進行調(diào)整與完善，擴大資源稅征收對象，例如增加增加水資源稅、森林資源稅、草場資源稅等，對非再生性、稀缺性資源征收重稅。通過稅收杠桿，把資源開采使用同促進生態(tài)環(huán)境保護結(jié)合起來，加大資源的開發(fā)利用。不斷完善各種稅費的征收管理辦法，提高資源稅費在生態(tài)補償中的比重。并向欠發(fā)達地區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、水系源頭地區(qū)和自然保護區(qū)傾斜[3]。

（三）加大政府投入，強化社會支持生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投資融資體系制度，在生態(tài)補償體系執(zhí)行中，要始終堅持以政府為主導(dǎo)，加大政府財政投入，同時也要加大社會資源的引入，形成多渠道多形式的生態(tài)補償機制的投入。為了更好的發(fā)展社會資源，要始終秉承著“誰投資、誰受益”的政策原則。努力形成多元化的資金格局，保證生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護資金的落實到位。

（四）積極探索市場化生態(tài)補償模式。積極吸收社會群體參與到生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)中。加大資源市場的培育，開放生產(chǎn)要素市場，實現(xiàn)資源的本地化、生態(tài)資本化。加大力度探索資源的使用權(quán)、排污權(quán)等市場化的補償機制。切實完善相關(guān)水資源的配置與有償使用機制，合理實用水資源的取用、轉(zhuǎn)讓、租賃權(quán)利機制，建立污染物排放指標(biāo)的有償分配制度，逐步推行政府管制下的排污權(quán)交易，切實提高治污效率，并且對于生態(tài)保護者與受益者，政府要加大兩者之間的自愿協(xié)商的生態(tài)補償。

（五）強化生態(tài)保護和生態(tài)補償?shù)姆山ㄔO(shè)。針對目前我國生態(tài)補償法律法規(guī)的缺失，為了確保生態(tài)補償制度的順利實施，我國相關(guān)部門必須加大相關(guān)法律體制的建立，以法律強制性的約束，提高我國生態(tài)補償事業(yè)的發(fā)展。首先要明確各部門、生態(tài)主體的法律責(zé)任與義務(wù)，保證生態(tài)補償機制依法運行，加快進度制定《可持續(xù)發(fā)展法》《西部地區(qū)環(huán)境保護法》等，做好全局性的戰(zhàn)略部署方案，促進地方生態(tài)、經(jīng)濟、社會各方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。尤其是針對西部地區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，要做好科學(xué)、系統(tǒng)的安排，既要保證地方經(jīng)濟發(fā)展，又要保證生態(tài)環(huán)境的發(fā)展。例如對于近年來火爆的鄉(xiāng)村旅游，雖然很好的促進了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但是部分地區(qū)卻已犧牲當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為代價，這種保經(jīng)濟，毀生態(tài)的做法是不可取的。就要求當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)部門要重視生態(tài)環(huán)境保護的重要性，加大相關(guān)的生態(tài)環(huán)境、自然資源的保護力度。完善生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)，切實將生態(tài)補償機制納入法制化進程中[4]。

（六）確定欠發(fā)達為生態(tài)補償重點。生態(tài)補償點多面廣，任務(wù)艱巨。尤其西部生態(tài)保護與建設(shè)亟需在一些領(lǐng)域重點突破，以點帶面，推動生態(tài)補償發(fā)展。應(yīng)按照西部大開發(fā)戰(zhàn)略的總體部署，以西部地區(qū)尤其是西部貧困和生態(tài)脆弱區(qū)為重點，把生態(tài)補償納入長遠規(guī)劃，加強規(guī)劃引導(dǎo)，提出各類生態(tài)補償問題的優(yōu)先次序及其實施步驟，抓緊研究制定比較完整的生態(tài)補償政策。同時，借鑒國內(nèi)外在生態(tài)補償方面的成功經(jīng)驗，完善管理體制，拓寬資金渠道，在實踐中不斷完善生態(tài)補償機制。

結(jié)論：由于長期以來為追求經(jīng)濟利益而進行的“掠奪性”開發(fā)，加上我國的自然資源人均占有率低，多種原因讓我國當(dāng)前的生態(tài)資源環(huán)境如履薄冰。不過，值得一提的是，目前我國規(guī)定了一些生態(tài)補償?shù)南嚓P(guān)政策與法律，生態(tài)補償在各地得到較好的實踐并取得了可喜的成績，盡管還是處于不成熟的階段，但是我們可以看到，它已經(jīng)褪盡了青澀，進入了快速成長的階段。相信在不遠的將來，必將能夠取得一個可喜的成果。

參考文獻：

[1]呂忠梅，超越與保守一可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境法創(chuàng)新[M]。北京：法律出版社，2003：355。

[2]王良海，我國生態(tài)補償法律制度研究[D]。2006：6。

[3]杜群，張萌，我國生態(tài)補償法律現(xiàn)狀和問題[M]。中國法制出版社，2006：62。

[4]劉旭芳，李愛年，論生態(tài)補償?shù)姆申P(guān)系[J]。時代法學(xué)，2007（7）：43。