張?chǎng)螣?文

近期，“行刑銜接”成了應(yīng)急管理領(lǐng)域一個(gè)熱門(mén)的詞匯。如果大家在網(wǎng)絡(luò)上輸入“危險(xiǎn)作業(yè)罪首例”“行刑銜接”等關(guān)鍵詞能搜索到很多新聞報(bào)道。其實(shí)“行刑銜接”并不是個(gè)新內(nèi)容，但它能重新引發(fā)熱議，一定有其特別之處。那么本期“拍案驚奇”，我們就結(jié)合新修訂的《行政處罰法》和大家聊聊這個(gè)內(nèi)容。

20 年前，行刑銜接的溯源

我們都知道，行政機(jī)關(guān)從事行政活動(dòng)，通俗地說(shuō)它們都是有“權(quán)”的。從行政法的角度說(shuō)這種行政活動(dòng)對(duì)公民分為負(fù)擔(dān)行政或授益行政。比如，對(duì)醉酒駕駛?cè)擞枰蕴幜P，就是負(fù)擔(dān)行政；對(duì)困難群眾進(jìn)行社會(huì)救助，就是授益行政。行政機(jī)關(guān)對(duì)公民進(jìn)行管理，公民當(dāng)然也對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。

行政機(jī)關(guān)的活動(dòng)必須是以明確的法律授權(quán)為前提和基礎(chǔ)的，也就是所謂的“法無(wú)授權(quán)即禁止”。在行政執(zhí)法時(shí)，行政機(jī)關(guān)的行為必須有立法文件進(jìn)行規(guī)定。以安全生產(chǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法為例，《安全生產(chǎn)法》第十條規(guī)定，國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理部門(mén)依照本法，對(duì)全國(guó)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理，縣級(jí)以上地方各人民政府應(yīng)急管理部門(mén)依照本法，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)安全生產(chǎn)工作實(shí)施綜合監(jiān)督管理；第一百一十五條規(guī)定，本法規(guī)定的行政處罰，由應(yīng)急管理部門(mén)和其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)按照職責(zé)分工決定。所以應(yīng)急管理部門(mén)的行政執(zhí)法權(quán)是《安全生產(chǎn)法》明確規(guī)定的，應(yīng)急管理部門(mén)也只能根據(jù)這部法律法規(guī)的罰則部分進(jìn)行執(zhí)法。如果應(yīng)急部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)該企業(yè)存在其他違法行為，那就要進(jìn)行案件移送。

其實(shí)早在2001 年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，在第三條明確規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須向公安機(jī)關(guān)移送。第十一條明確規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政處罰代替移送。在第十八條規(guī)定，如發(fā)現(xiàn)貪污賄賂、國(guó)家工作人員瀆職或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)侵犯公民人身權(quán)利和民主權(quán)利等違法行為，涉嫌構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送人民檢察院。

行政處罰和刑事司法程序的啟動(dòng)涉及多個(gè)部門(mén)，肯定存在各部門(mén)工作銜接問(wèn)題。為了進(jìn)一步加強(qiáng)銜接，2011年2 月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了國(guó)務(wù)院法制辦等八個(gè)部門(mén)《關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)和人民檢察院在“兩法銜接”工作中的職責(zé)和工作程序，對(duì)完善銜接工作機(jī)制、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督制約等提出了具體要求。

但是，“有案不移”“以罰代刑”的問(wèn)題在安全生產(chǎn)領(lǐng)域也是存在的。即便到了2019 年，江蘇省鹽城市響水縣生態(tài)化工園區(qū)天嘉宜化工有限公司發(fā)生爆炸，事故造成78 人死亡、76 人重傷，640 人住院治療，直接經(jīng)濟(jì)損失19.86 億元，事故報(bào)告中仍然明確寫(xiě)了“有關(guān)職能部門(mén)未認(rèn)真履行安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不夠，日常監(jiān)管出現(xiàn)‘真空’地帶。行政執(zhí)法不力，存在以罰代管、一罰了之現(xiàn)象”。

2016 年后的新變化

2015 年8 月12 日晚，天津港瑞海公司?；穫}(cāng)庫(kù)發(fā)生爆炸，爆炸事故造成165 人遇難，8 人失蹤，798人受傷住院治療。2016 年，該案件涉及的被告單位及24 名直接責(zé)任人員和25 名相關(guān)職務(wù)犯罪被告人公開(kāi)宣判。據(jù)報(bào)道，“法院經(jīng)審理查明，天津交通、港口、海關(guān)、安監(jiān)、規(guī)劃和國(guó)土、海事等部門(mén)未認(rèn)真貫徹落實(shí)有關(guān)法律法規(guī)，違法違規(guī)進(jìn)行行政許可和項(xiàng)目審查，日常監(jiān)管?chē)?yán)重缺失。相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人和工作人員存在玩忽職守、濫用職權(quán)等失職瀆職和受賄問(wèn)題?！?/p>

“天津港爆炸事故”作為新中國(guó)成立以來(lái)最大的安全生產(chǎn)責(zé)任事故，受到了多方的密切關(guān)注。特別是安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政執(zhí)法部門(mén)如何監(jiān)管，如何在事故發(fā)生前預(yù)防事故的發(fā)生，如何約束權(quán)利成了安全生產(chǎn)領(lǐng)域非常敏感和關(guān)鍵的話題。

2016 年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》發(fā)布，其中第十六條“規(guī)范監(jiān)管執(zhí)法行為”中就提出完善安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法制度，明確每個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位安全生產(chǎn)監(jiān)督和管理主體，制定實(shí)施執(zhí)法計(jì)劃，完善執(zhí)法程序規(guī)定，依法嚴(yán)格查處各類違法違規(guī)行為，建立行政執(zhí)法和刑事司法銜接制度。

在隨后的一系列解讀中，新華社發(fā)表的一篇《安監(jiān)總局有關(guān)負(fù)責(zé)人就〈關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)〉答記者問(wèn)》中就講到了“目前依據(jù)刑法，只有導(dǎo)致人員傷亡和一定數(shù)額經(jīng)濟(jì)損失等嚴(yán)重后果才能追究刑事責(zé)任，對(duì)未導(dǎo)致重大后果的嚴(yán)重違法行為追究刑事責(zé)任還是空白，致使一些違法行為屢禁不止。事故源于隱患，源于違法違規(guī)行為，對(duì)于一些典型的安全生產(chǎn)重大違法行為，雖然并未引發(fā)事故，如果僅僅進(jìn)行行政處罰，不足以對(duì)相關(guān)人員形成震懾?！?/p>

2019 年4 月，應(yīng)急管理部、公安部、最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合印發(fā)了《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）。該《辦法》包括總則、日常執(zhí)法中的案件移送與法律監(jiān)督、事故調(diào)查中的案件移送與法律監(jiān)督、證據(jù)的收集與使用、協(xié)作機(jī)制、附則，共六章、三十三條。

其中第三條明確了涉嫌安全生產(chǎn)犯罪案件，主要包括（一）重大責(zé)任事故案件；（二）強(qiáng)令違章冒險(xiǎn)作業(yè)案件；（三）重大勞動(dòng)安全事故案件；（四）危險(xiǎn)物品肇事案件；（五）消防責(zé)任事故、失火案件；（六）不報(bào)、謊報(bào)安全事故案件；（七）非法采礦，非法制造、買(mǎi)賣(mài)、儲(chǔ)存爆炸物，非法經(jīng)營(yíng)，偽造、變?cè)?、買(mǎi)賣(mài)國(guó)家機(jī)關(guān)公文、證件、印章等涉嫌安全生產(chǎn)的其他犯罪案件。

這幾類案件我們之前都介紹過(guò)，都是必須發(fā)生了嚴(yán)重后果，如人員死亡、重大人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，但是對(duì)于存在重大安全隱患、尚未導(dǎo)致重大后果的行為，仍然沒(méi)有具有威懾力的強(qiáng)制手段。

危險(xiǎn)作業(yè)罪：填補(bǔ)了“最后一公里”

2020 年，《刑法修正案（十一）》正式公布，危險(xiǎn)作業(yè)罪“橫空出世”。它作為《刑法》第一百三十四條之一，“在生產(chǎn)、作業(yè)中違反有關(guān)安全管理的規(guī)定，有下列情形之一，具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的，處一年以下有期徒刑、拘役或者管制：（一）關(guān)閉、破壞直接關(guān)系生產(chǎn)安全的監(jiān)控、報(bào)警、防護(hù)、救生設(shè)備、設(shè)施，或者篡改、隱瞞、銷毀其相關(guān)數(shù)據(jù)、信息的；（二）因存在重大事故隱患被依法責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)，停止施工，停止使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施、場(chǎng)所或者立即采取排除危險(xiǎn)的整改措施，而拒不執(zhí)行的；（三）涉及安全生產(chǎn)的事項(xiàng)未經(jīng)依法批準(zhǔn)或者許可，擅自從事礦山開(kāi)采、金屬冶煉、建筑施工，以及危險(xiǎn)物品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、儲(chǔ)存等高度危險(xiǎn)的生產(chǎn)作業(yè)活動(dòng)的?！?/p>

“危險(xiǎn)作業(yè)罪”列出的3 項(xiàng)行為是實(shí)際生產(chǎn)活動(dòng)中多發(fā)易發(fā)的重大安全生產(chǎn)違法違規(guī)情形。該罪的成立并不需要發(fā)生人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，只要滿足“具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的”要件。其中，“現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”主要是指，已經(jīng)出現(xiàn)了重大險(xiǎn)情，或者出現(xiàn)了非致人傷亡或嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)損失的輕微事故，雖然最終沒(méi)有發(fā)生嚴(yán)重危害后果，但沒(méi)有發(fā)生的原因，有的是因?yàn)楸患皶r(shí)制止了，有的是因?yàn)殚_(kāi)展了有效救援，有的完全是偶然性的客觀原因而未發(fā)生，此種危險(xiǎn)就屬于本罪規(guī)定的“具有發(fā)生現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)”。

自去年3月起，全國(guó)各地都出現(xiàn)了“首例”危險(xiǎn)作業(yè)罪。應(yīng)急部近期公布了幾起典型的案例。例如，2021 年9 月2 日，安徽省滁州市明光市應(yīng)急管理局接群眾舉報(bào)，明光市某場(chǎng)所儲(chǔ)存、經(jīng)營(yíng)危險(xiǎn)化學(xué)品（氧氣、乙炔等）。明光市應(yīng)急管理局立即聯(lián)合市公安局、市場(chǎng)監(jiān)管局執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)核查，發(fā)現(xiàn)楊某在一處建筑物內(nèi)經(jīng)營(yíng)氧氣、乙炔等危險(xiǎn)化學(xué)品，經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所沒(méi)有按要求使用防爆電器，建筑物外墻與周邊住宅距離小于5 米，存在重大安全隱患。同時(shí)，楊某未取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照、危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證。執(zhí)法人員當(dāng)即依法下達(dá)了《現(xiàn)場(chǎng)處理措施決定書(shū)》，責(zé)令其立即停止違法行為，依法將出庫(kù)單扣押，將經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和倉(cāng)庫(kù)內(nèi)的氧氣、乙炔等扣押轉(zhuǎn)運(yùn)至危險(xiǎn)化學(xué)品專用倉(cāng)庫(kù)。明光市應(yīng)急管理局將有關(guān)線索材料及時(shí)移送市公安局，并抄送市人民檢察院。明光市公安局按照程序補(bǔ)充完善證據(jù)后，依法對(duì)當(dāng)事人楊某采取刑事強(qiáng)制措施。

我們注意到，雖然該儲(chǔ)存場(chǎng)所并未發(fā)生任何安全生產(chǎn)事故，但應(yīng)急管理部門(mén)在行政處罰之后還是將違法線索移送至公安部門(mén)。這就是因?yàn)槲ｋU(xiǎn)作業(yè)罪出臺(tái)了，應(yīng)急部門(mén)“有法可依”，可以移送了。否則，公安機(jī)關(guān)也不知道對(duì)方究竟是觸犯了《刑法》的哪一條，究竟該如何啟動(dòng)司法程序。

在案件移送過(guò)程中，究竟該如何移送、誰(shuí)審批、多久反饋等具體內(nèi)容，在《辦法》的第七條就有規(guī)定，并不是一個(gè)安檢執(zhí)法人員就可以移送的，需要應(yīng)急管理部門(mén)正職負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。同時(shí)，還規(guī)定了“不批準(zhǔn)移送的，應(yīng)當(dāng)將不予批準(zhǔn)的理由記錄在案”，這種留有痕跡的“記錄在案”，是對(duì)應(yīng)急管理部門(mén)提出了更高的要求，只有有了打擊安全生產(chǎn)事前犯罪、防范化解重大安全風(fēng)險(xiǎn)的決心，完整的證據(jù)鏈，詳實(shí)的安全評(píng)價(jià)，才能敢于移送。只有這樣，才能對(duì)安全生產(chǎn)領(lǐng)域重大違法行為帶來(lái)法律震懾。