張惠清

（河南大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，開封 475004）

引 言

金融與科技的融合發(fā)展深刻影響金融業(yè)態(tài)并重塑金融商業(yè)模式，但也會帶來技術(shù)風(fēng)險、數(shù)據(jù)風(fēng)險、壟斷風(fēng)險等諸多問題，傳統(tǒng)監(jiān)管模式對此存在監(jiān)管法律滯后和監(jiān)管真空等問題。如何在推動金融創(chuàng)新與防范風(fēng)險間探尋平衡點，是近年來我國監(jiān)管部門關(guān)注的重點課題。作為全球最早遭受金融科技沖擊的國家之一，英國經(jīng)常要快速處理金融科技創(chuàng)新效益與金融高效監(jiān)管問題，確保監(jiān)管環(huán)境盡可能地推動金融創(chuàng)新。英國金融行為監(jiān)管局（FCA）對創(chuàng)新實行鼓勵和監(jiān)管并行的制度，開辟了一條集容錯性、試驗性、前瞻性于一體的道路。2015年11月，F(xiàn)CA正式推出“監(jiān)管沙盒”的新型監(jiān)管方式，在控制金融風(fēng)險和維護消費者權(quán)益的前提下，逐步放寬監(jiān)管規(guī)則限制，為金融創(chuàng)新企業(yè)提供合適的“安全空間”，最終推動金融創(chuàng)新與金融監(jiān)管的有機統(tǒng)一。

2017年5月，中國人民銀行成立金融科技委員會，開始研究和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融科技工作，我國對金融監(jiān)管的創(chuàng)新逐步從被動轉(zhuǎn)為主動，將鼓勵創(chuàng)新與防范風(fēng)險作為新監(jiān)管的核心理念?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》指出：“完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系，補齊監(jiān)管制度短板，在審慎監(jiān)管前提下有序推進金融創(chuàng)新，健全風(fēng)險全覆蓋監(jiān)管框架，提高金融監(jiān)管透明度和法治化水平。”這表明在發(fā)展金融科技的同時，應(yīng)針對性地強化創(chuàng)新型監(jiān)管的重要功能。本文對英國“監(jiān)管沙盒”的邏輯實質(zhì)進行分析，揭示“監(jiān)管沙盒”的本質(zhì)特征，并在此基礎(chǔ)上分析對我國“監(jiān)管沙盒”構(gòu)建帶來的啟示，最后對“監(jiān)管沙盒”中國化運作的戰(zhàn)略構(gòu)想進行了嘗試性探索。

一、英國“監(jiān)管沙盒”：運作模式、異質(zhì)性特征及邏輯實質(zhì)

（一）英國“監(jiān)管沙盒”的運作模式

“監(jiān)管沙盒”在本質(zhì)上屬于監(jiān)管機構(gòu)、金融科技企業(yè)、消費者三方共治的監(jiān)管方式，其消除監(jiān)管的信息不對稱，推進金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新平衡，優(yōu)化動態(tài)監(jiān)管和全程監(jiān)管，最終實現(xiàn)金融風(fēng)險防范與金融科技創(chuàng)新的動態(tài)可持續(xù)平衡，以及監(jiān)管者與金融創(chuàng)新主體的合作共贏。

“監(jiān)管沙盒”的運作模式體現(xiàn)為：①主體確定?！氨O(jiān)管沙盒”運作的邏輯是充分借助于測試來有效預(yù)判、化解技術(shù)創(chuàng)新給金融業(yè)造成的影響，通過放寬對測試主體的要求，進一步調(diào)動金融科技企業(yè)的創(chuàng)新熱情。金融科技企業(yè)是否可適用“監(jiān)管沙盒”進行測試，應(yīng)立足于其是否有測試積極性和明細(xì)化的測試目的，金融創(chuàng)新產(chǎn)品能否推動金融業(yè)的發(fā)展，以及金融創(chuàng)新能否為消費者、投資者帶來便利。②項目選擇。依靠測試高效傳遞金融監(jiān)管的新思維，優(yōu)化主體間的監(jiān)管互動功能和高效協(xié)調(diào)監(jiān)管者、企業(yè)、消費者之間的利益關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化各參與主體間的協(xié)同機制。③測試啟動。監(jiān)管機構(gòu)在確定測試主體、測試項目之后，就開始對目標(biāo)企業(yè)進行測試。首先，監(jiān)管機構(gòu)陸續(xù)公布測試申請流程及審核標(biāo)準(zhǔn)，金融科技企業(yè)在遵循規(guī)章制度、測試目標(biāo)、基本原則的基礎(chǔ)上進行測試。若通過審核，則對下一步金融創(chuàng)新產(chǎn)品的測試日期、方案及其市場運作規(guī)則進行科學(xué)設(shè)計，反之則意味著測試結(jié)束。其次，監(jiān)管機構(gòu)必須全方位監(jiān)控測試進程，如果測試處于健康運作狀態(tài)，再約定測試的結(jié)束日期，反之則及時結(jié)束測試。最后，申請企業(yè)把對金融創(chuàng)新產(chǎn)品進行測試的總結(jié)交給監(jiān)管機構(gòu)，若監(jiān)管機構(gòu)認(rèn)定其符合“監(jiān)管沙盒”標(biāo)準(zhǔn)，則申請企業(yè)便可制定進一步金融發(fā)展戰(zhàn)略，反之結(jié)束測試（見圖1）。

圖1 監(jiān)管沙盒的運作模式示意圖

（二）英國“監(jiān)管沙盒”的異質(zhì)性特征

相比于傳統(tǒng)的審慎監(jiān)管，F(xiàn)CA創(chuàng)設(shè)的“監(jiān)管沙盒”凸顯出多重的異質(zhì)性特征。

（1）風(fēng)險甄別能力較強。作為前置、獨立的監(jiān)管體系，“監(jiān)管沙盒”在問世之前，金融監(jiān)管機構(gòu)對金融科技產(chǎn)品的監(jiān)管一般體現(xiàn)為銷售、售后處理環(huán)節(jié)（事中、事后監(jiān)管）。尤其是在上市準(zhǔn)入階段選擇審核制或備案制，甚至在個別地方直接上市，這不易察覺金融科技產(chǎn)品存在的風(fēng)險，需經(jīng)運營一段時間之后，風(fēng)險才會凸顯?！氨O(jiān)管沙盒”位于金融科技新產(chǎn)品研發(fā)成功之后，正式上市運營之前。當(dāng)金融科技產(chǎn)品出現(xiàn)風(fēng)險時，能在早期予以發(fā)現(xiàn)，從而采取相應(yīng)的措施進行應(yīng)對。

（2）靈活度較為顯著?！氨O(jiān)管沙盒”給金融科技創(chuàng)新規(guī)劃出具有靈活性的“安全空間”，依靠合理設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的準(zhǔn)入門檻，公平對待不同類型的金融科技企業(yè)，借助于支持創(chuàng)新、容錯試錯糾錯的方式，對監(jiān)管規(guī)則進行局部性甚至全部性的創(chuàng)新，最終實現(xiàn)差異化的監(jiān)管。

（3）提供權(quán)益保護?！氨O(jiān)管沙盒”的測試過程應(yīng)特別強調(diào)保護金融消費者的相關(guān)權(quán)益。這不僅體現(xiàn)為測試機構(gòu)必須準(zhǔn)確告知項目測試時間、潛在風(fēng)險及風(fēng)險補償機制，而且體現(xiàn)為測試機構(gòu)應(yīng)盡可能地確保消費者對項目測試的控制力，還體現(xiàn)為漸漸提升金融科技企業(yè)的服務(wù)水平，從而為金融消費者提供相對優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。

（4）消除監(jiān)管壁壘。“監(jiān)管沙盒”充分依靠新穎的監(jiān)管理念來突破監(jiān)管困境，對消費者、監(jiān)管者反饋的信息進行反饋，并在此基礎(chǔ)上對政府與市場二者之間的關(guān)系進行重新審視。這既能在進一步促進金融創(chuàng)新的前提下兼顧金融風(fēng)險預(yù)防，又能強化金融監(jiān)管的效率，進而為金融創(chuàng)新提供一個相對自由的環(huán)境。

（5）強化信息共享。依靠“監(jiān)管沙盒”測試的項目能陸續(xù)優(yōu)化支付清算、投融資管理、保險等領(lǐng)域的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，且以此為基礎(chǔ)，高效實現(xiàn)信息共享。而監(jiān)管機構(gòu)能在立足于測試企業(yè)反饋信息的基礎(chǔ)上，強化二者的溝通和信息互動，合理地塑造針對性的風(fēng)險預(yù)警管理機制，進而大幅度增強監(jiān)管的準(zhǔn)確性，推動金融創(chuàng)新的合規(guī)化。

（三）英國“監(jiān)管沙盒”的邏輯實質(zhì)

FCA創(chuàng)設(shè)“監(jiān)管沙盒”的重點體現(xiàn)為在控制風(fēng)險的前提下鼓勵創(chuàng)新，為實現(xiàn)金融可控與鼓勵創(chuàng)新的有機平衡，其邏輯本質(zhì)體現(xiàn)為以下兩個層次。

第一，針對金融科技的監(jiān)管安全級別適度合理地降低。金融科技風(fēng)險通常體現(xiàn)在消費者權(quán)益領(lǐng)域。“監(jiān)管沙盒”依靠促使創(chuàng)新產(chǎn)品在上市之前就具備相對健全的消費者保護措施，從而為金融消費者帶來較大收益的金融創(chuàng)新成果，然后將其推向市場，從而確保金融創(chuàng)新的合法性和合理性，最終實現(xiàn)風(fēng)險的高度控制。

第二，產(chǎn)品質(zhì)量測試機制?！氨O(jiān)管沙盒”借助于構(gòu)建監(jiān)管機構(gòu)主導(dǎo)的創(chuàng)新產(chǎn)品公開測試機制，能有效防止在金融商品零售環(huán)節(jié)中發(fā)生危害金融消費者權(quán)益的行為?！氨O(jiān)管沙盒”以產(chǎn)品生命周期為切入點，將監(jiān)管范圍延伸至金融產(chǎn)品的研發(fā)、銷售、售后處理等諸多環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)問題并制定產(chǎn)品干預(yù)的一系列標(biāo)準(zhǔn)。

二、“監(jiān)管沙盒”的中國化運作

（一）“監(jiān)管沙盒”中國化的創(chuàng)新性思維

1.新理念：圍繞金融產(chǎn)品創(chuàng)新，推進監(jiān)管服務(wù)于產(chǎn)品創(chuàng)新

金融發(fā)展的國際化競爭日趨激烈，金融產(chǎn)品、服務(wù)的革新層出不窮，這對監(jiān)管理念提出了更高的創(chuàng)新性要求。要想有效突破金融監(jiān)管滯后發(fā)展、低效甚至無效的問題，就應(yīng)逐步優(yōu)化金融監(jiān)管理念。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)與創(chuàng)新主體開展全方位、多層次、寬領(lǐng)域的合作，根據(jù)產(chǎn)品、服務(wù)的特殊性有效制定沙盒測試的標(biāo)準(zhǔn)、框架、期限等?！氨O(jiān)管沙盒”凸顯“監(jiān)管服務(wù)于創(chuàng)新”的主動接觸思路，要求監(jiān)管者必須轉(zhuǎn)換思維，積極接觸市場，并以此為基礎(chǔ)大幅度創(chuàng)新“監(jiān)管上位—產(chǎn)品下位”的慣性思維，實現(xiàn)從金融監(jiān)管的“守門員”到“引導(dǎo)員”的高效轉(zhuǎn)變。金融監(jiān)管者和企業(yè)的融洽合作可在一定程度上突破金融創(chuàng)新信息不對稱的困境，進而塑造高效協(xié)調(diào)機制。同時，金融科技企業(yè)可借助于金融監(jiān)管者的良性溝通，縮短創(chuàng)新周期，減少產(chǎn)品商業(yè)化運作的監(jiān)管成本。

2.新思路：圍繞創(chuàng)新金融產(chǎn)品，全方位規(guī)則指引風(fēng)險釋放

我國的金融監(jiān)管往往表現(xiàn)為以規(guī)則導(dǎo)向為主，而監(jiān)管規(guī)則制定具有“被動”的特征，從而導(dǎo)致P2P、數(shù)字貨幣等一系列創(chuàng)新金融產(chǎn)品在面世時，就存在典型的真空狀態(tài)。P2P領(lǐng)域的監(jiān)管規(guī)則雖然在一定程度上能起到規(guī)范金融市場秩序和抵御金融風(fēng)險的功能，但需要注意的是當(dāng)前龐大的企業(yè)用戶群和資產(chǎn)在很大程度上增加了革新經(jīng)營模式的難度，會進一步增加這些企業(yè)的合法合規(guī)成本。尤其是“先發(fā)展后規(guī)范”式監(jiān)管的市場反應(yīng)通常會凸顯規(guī)則導(dǎo)向型監(jiān)管的很多問題。與“先發(fā)展再規(guī)范”相比，“監(jiān)管沙盒”作為一套較為明確的監(jiān)管規(guī)則，其能為金融創(chuàng)新企業(yè)提供相對穩(wěn)定的監(jiān)管環(huán)境，把金融科技及創(chuàng)新企業(yè)置于非常穩(wěn)定、可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境之中進行全方位檢驗，能進一步激發(fā)企業(yè)的可持續(xù)創(chuàng)新。

3.新舉措：著力發(fā)展監(jiān)管科技，推動監(jiān)管的持續(xù)、高效發(fā)展

監(jiān)管若要形成準(zhǔn)確、及時的判斷，則高度依賴于對數(shù)據(jù)的跟蹤、收集、推理、提煉及總結(jié)，并且應(yīng)依靠自動化的技術(shù)來分析數(shù)據(jù)。監(jiān)管者在傳統(tǒng)監(jiān)管模式下，難以與科技創(chuàng)新者同步獲得新技術(shù)及其應(yīng)用的動態(tài)信息，嚴(yán)重缺乏充分的技術(shù)支撐獲得必需的數(shù)據(jù)，并在此基礎(chǔ)上進行高效監(jiān)管。作為監(jiān)管科技的一種，“監(jiān)管沙盒”不僅能實時把握金融數(shù)據(jù)的動態(tài)變化，推動監(jiān)管的高效化發(fā)展，并為監(jiān)管科技的可持續(xù)發(fā)展提供應(yīng)用市場，而且致力于依靠使用創(chuàng)新科技來高效監(jiān)控、轉(zhuǎn)化及遵守監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并提出涵蓋數(shù)據(jù)分析、監(jiān)管報告、風(fēng)險管理方面在內(nèi)的一整套自動化解決方案。

4.新目標(biāo)：實現(xiàn)鼓勵創(chuàng)新與防范風(fēng)險的動態(tài)平衡

監(jiān)管層對金融機構(gòu)監(jiān)管的目的在于促進金融服務(wù)實體經(jīng)濟的能力，引導(dǎo)金融機構(gòu)健康、有序的發(fā)展，同時防范金融機構(gòu)在發(fā)展中所引發(fā)的金融風(fēng)險。對金融機構(gòu)“管得太嚴(yán)”雖然可以實現(xiàn)防范風(fēng)險的目的，穩(wěn)定金融發(fā)展格局，但是會造成金融讓行業(yè)發(fā)展緩慢；“管的太少”雖然可以在一定程度上促進金融行業(yè)創(chuàng)新性發(fā)展，但是會引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。因此，監(jiān)管層在二者之間很難權(quán)衡?！氨O(jiān)管沙盒”機制對金融領(lǐng)域的創(chuàng)新構(gòu)建“實驗區(qū)”，既能保證金融創(chuàng)新得以進行，又能保證金融風(fēng)險可控，促進金融行業(yè)快速發(fā)展，從而實現(xiàn)雙重監(jiān)管目標(biāo)。此外，“監(jiān)管沙盒”運作模式的核心在于測試主體與監(jiān)管層共同為測試產(chǎn)品或服務(wù)等制定測試和評估方案，從而可充分考慮測試企業(yè)的需求，更好地完善監(jiān)管體制，使監(jiān)管體制不是“凌空在上”，而是更加“接地氣”和具有針對性，進而形成監(jiān)管層致力于打造的原則性監(jiān)管與規(guī)則性監(jiān)管相統(tǒng)一的局面。

5.新價值：推進金融市場化改革和消除“偽金融”現(xiàn)象

盡管我國的監(jiān)管層在一定上程度上允許金融機構(gòu)進入市場，以及金融業(yè)務(wù)向市場推廣，但是仍造成金融機構(gòu)發(fā)展參差不齊，金融產(chǎn)品之間的風(fēng)險、收益差異較大，且可供居民選擇投資的金融品種較少，金融領(lǐng)域市場化改革動力不足。通過引進“監(jiān)管沙盒”機制，金融產(chǎn)品風(fēng)險得到控制，監(jiān)管效率得到提升，面向金融市場的產(chǎn)品與服務(wù)等增多，從而提高了金融機構(gòu)的市場準(zhǔn)入程度，加大了金融業(yè)務(wù)創(chuàng)新力度，拓寬了面向市場的推廣度，進而深化金融行業(yè)的市場化改革。此外，我國金融行業(yè)出現(xiàn)了一些假借金融創(chuàng)新之名的“偽創(chuàng)新”現(xiàn)象，這些不良創(chuàng)新在本質(zhì)上與金融創(chuàng)新的實質(zhì)相違背，其目的在于進行監(jiān)管套利。引進“監(jiān)管沙盒”機制，在這些金融創(chuàng)新項目面向市場之前進行“過濾”，可以直擊創(chuàng)新項目本質(zhì)，判斷其對金融市場的風(fēng)險大小，促進金融創(chuàng)新回歸服務(wù)于消費者及市場的本質(zhì)目的。

（二）“監(jiān)管沙盒”中國化運作的理念設(shè)想

我國經(jīng)濟規(guī)模龐大，區(qū)域金融發(fā)展水平不協(xié)調(diào)，金融監(jiān)管體系、框架顯然與英國存在很大差異，無法在國家層面推廣統(tǒng)一的沙盒監(jiān)管，特別是在監(jiān)管要求尚未適應(yīng)的情況下急切推廣“監(jiān)管沙盒”模式，容易出現(xiàn)應(yīng)接不暇的窘境。因此，可嘗試在一些經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的金融中心城市進行率先試點，待機制成熟后再適時在全國范圍內(nèi)推廣。

實際上，我國在局部范圍內(nèi)實行過與“監(jiān)管沙盒”相似的制度設(shè)計。例如，改革開放初期的經(jīng)濟特區(qū)、最近幾年先后設(shè)立的自由貿(mào)易試驗區(qū)、溫州金融改革試驗區(qū)等，均可對一些法律法規(guī)進行變通執(zhí)行。尤其是上海銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會充分利用自貿(mào)區(qū)的試驗平臺創(chuàng)立銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新監(jiān)管互動機制，從而為現(xiàn)有政策不完善、無覆蓋、不清晰的領(lǐng)域，提供先行先試的“綠色通道”，前端介入創(chuàng)新訴求且對凸顯正面影響的個案進行監(jiān)管支持。

此外，北京市政府以北京互聯(lián)網(wǎng)金融安全示范產(chǎn)業(yè)園作為試驗地，對產(chǎn)品、服務(wù)進行“監(jiān)管沙盒”試驗，這非常相似于在“監(jiān)管沙盒”中金融監(jiān)管機構(gòu)對法律的適度放寬甚至豁免的發(fā)展思路。差異之處體現(xiàn)為，這些試驗區(qū)總體上是以行政區(qū)域為發(fā)展邊界，而“監(jiān)管沙盒”通常是以創(chuàng)新產(chǎn)品為發(fā)展邊界。

我國在引進“監(jiān)管沙盒”機制時應(yīng)由區(qū)域試點逐步轉(zhuǎn)為產(chǎn)品試點，圍繞金融科技產(chǎn)品的創(chuàng)新性、市場份額、消費者權(quán)利保障、風(fēng)險控制措施等塑造監(jiān)管試驗場和安全港。鑒于此，我國的“監(jiān)管沙盒”在試驗探索路徑方面，應(yīng)選擇上海自貿(mào)區(qū)“互助機制”的發(fā)展經(jīng)驗，在某些金融科技相對活躍的改革試驗區(qū)沿著“先行先試—由簡至繁—由點到線再到面”逐層推進的路徑發(fā)展。需注意的是，“監(jiān)管沙盒”是“雙峰監(jiān)管”理念下行為監(jiān)管的主要體現(xiàn)。英國是全球第一個開展“監(jiān)管沙盒”試點的國家，在很早便已開設(shè)行為監(jiān)管的運作。當(dāng)前，我國實施的是審慎監(jiān)管，行為監(jiān)管的色彩還較為薄弱。這是“監(jiān)管沙盒”中國化必須考慮的首要問題。

在具體的制度架構(gòu)方面，我國不僅可借鑒“監(jiān)管沙盒”運作機制中申請測試主體和測試項目的要求、基本流程、測試期限等理念，還可有效借鑒沙盒測試中的授權(quán)、客戶數(shù)量、金額的限制等思想，尤其是應(yīng)充分吸收沙盒運作中國消費者權(quán)益的保護措施、規(guī)則動態(tài)調(diào)整等內(nèi)容。

具體而言，申請測試項目應(yīng)凸顯較強的創(chuàng)新性，摒棄偽創(chuàng)新，而測試期限亦不能太長或太短，即使金融科技的創(chuàng)新產(chǎn)品能快速入場測試，也需騰出風(fēng)險充分暴露的時間。限制客戶數(shù)量、金額總額是非?？陀^并具有操作性的預(yù)防風(fēng)險擴散的最為直接的方式，而消費者權(quán)益保護措施應(yīng)主要包括對創(chuàng)新主體相應(yīng)的賠償機制和有關(guān)風(fēng)險保險險種的推出和購買等。至于對規(guī)則的動態(tài)調(diào)整，則被視為“監(jiān)管沙盒”的深層次推進預(yù)留的空間。

此外，在詳細(xì)的專業(yè)制度架構(gòu)設(shè)計方面，監(jiān)管層能按照自身的監(jiān)管經(jīng)驗和專業(yè)知識，充分吸收英國“監(jiān)管沙盒”的經(jīng)驗，并且有效結(jié)合國情使之本土化。