李非

遼寧省醫(yī)療器械檢驗檢測院

郭柏軍

遼寧省醫(yī)療器械檢驗檢測院

于瀅

遼寧省醫(yī)療器械檢驗檢測院

苑富強*

中國食品藥品檢定研究院

醫(yī)療器械安全與人民群眾身體健康和生命安全息息相關(guān)，是我國建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的重要組成部分。近年來，醫(yī)療器械技術(shù)和產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展，醫(yī)療器械監(jiān)管改革持續(xù)深入推進，創(chuàng)新、質(zhì)量、效率持續(xù)提升，其中醫(yī)療器械檢驗發(fā)揮了重要的保障作用。2021年，新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》發(fā)布，推動了新形勢下的醫(yī)療器械監(jiān)管政策，其中簡化審評審批程序是落實改革舉措、鼓勵行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的重要方面，得到了行業(yè)的高度關(guān)注。新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第十四條規(guī)定：第一類醫(yī)療器械產(chǎn)品備案和申請第二類、第三類醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊，應(yīng)當(dāng)提交下列資料：

（三）產(chǎn)品檢驗報告。產(chǎn)品檢驗報告可以是醫(yī)療器械注冊申請人、備案人的自檢報告，也可以是委托有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)出具的檢驗報告[1]，進一步簡化醫(yī)療器械注冊申報資料中檢驗報告的要求。本文對新形勢下醫(yī)療器械自檢報告要求的背景、轉(zhuǎn)變及其挑戰(zhàn)進行了分析，并基于風(fēng)險管理理論對醫(yī)療器械自檢報告要求的風(fēng)險和對策進行了探討，以期為我國監(jiān)管部門和行業(yè)推行醫(yī)療器械自檢提供思路與參考。

1 促進醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展的供給側(cè)改革

圖1 2019～2020 年我國醫(yī)療器械產(chǎn)值（億元）

圖2 2019～2020 年我國醫(yī)療器械生產(chǎn)企業(yè)數(shù)量（家）

醫(yī)療器械注冊檢測報告是醫(yī)療器械產(chǎn)品注冊申報材料之一，注冊申請數(shù)量的增長、產(chǎn)品更新?lián)Q代加快、產(chǎn)品型號配置多、新發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)等變化都給醫(yī)療器械注冊檢驗工作帶來了巨大的挑戰(zhàn)。雖然國家在設(shè)備和設(shè)施上給各省（自治區(qū)、直轄市）醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)的投入很大，但受限于用人機制等不夠靈活，醫(yī)療器械注冊檢驗仍存在排隊周期較長等問題。新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》對于簡化注冊申報資料中允許醫(yī)療器械企業(yè)提供自檢報告，是促進醫(yī)療器械行業(yè)繼續(xù)高速發(fā)展的供給側(cè)改革。

2 醫(yī)療器械檢驗報告要求的三個轉(zhuǎn)變

2.1 對標(biāo)國際規(guī)則

2014 年，國家藥品監(jiān)管部門在研究制定2014 年版《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》的配套規(guī)章制度時，就發(fā)現(xiàn)我國醫(yī)療器械上市前審批的要求在醫(yī)療器械檢驗報告方面，與歐盟、美國等其他國家和地區(qū)醫(yī)療器械監(jiān)管體系存在差異。例如，對比具有代表性的2014 年版《醫(yī)療器械注冊申報資料要求和批準(zhǔn)證明文件格式》，其中注冊申報資料組成與全球醫(yī)療器械協(xié)調(diào)組織（Global Harmonization Task Force，GHTF）[2]、國際醫(yī)療器械監(jiān)管者論壇（International Medical Device Regulators Forum，IMDRF）的指南[3]，檢驗報告是主要差異，其他要求我國基本與國際接軌，詳見表1?；诋?dāng)時我國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)主體責(zé)任意識發(fā)展?fàn)顩r，從保障人民用械安全有效的角度，保留了這個差異[4]。

表1 我國與國際醫(yī)療器械注冊申報資料要求的對比

醫(yī)療器械注冊檢驗報告作為醫(yī)療器械注冊申報資料之一，其法規(guī)要求的演變可以分為三個階段。第一階段是2004 年《醫(yī)療器械注冊管理辦法》頒布實施，該階段要求企業(yè)提供自檢報告和醫(yī)療器械注冊檢驗報告；第二階段是2014 年《醫(yī)療器械注冊管理辦法》修訂，該階段要求是企業(yè)仍需提供醫(yī)療器械注冊檢驗報告，不再提供自檢報告；第三階段是2021 年《醫(yī)療器械注冊與備案管理辦法》，該階段要求“申請注冊或者進行備案提交的醫(yī)療器械產(chǎn)品檢驗報告可以是申請人、備案人的自檢報告，也可以是委托有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)出具的檢驗報告”，如圖3 所示。目前，我國的相關(guān)要求與歐盟、美國等其他國家和地區(qū)的監(jiān)管機構(gòu)、IMDRF 指南基本要求一致，實現(xiàn)全面與國際接軌。

圖3 檢驗報告作為醫(yī)療器械注冊申報資料的演變

2.2“檢驗報告和檢驗依據(jù)”雙減

醫(yī)療器械產(chǎn)品的典型設(shè)計開發(fā)周期包括設(shè)計需求、設(shè)計開發(fā)計劃、設(shè)計輸入、設(shè)計輸出、設(shè)計評審、設(shè)計驗證、設(shè)計確認、設(shè)計轉(zhuǎn)移和設(shè)計變更等階段，檢驗報告是醫(yī)療器械設(shè)計開發(fā)周期中的設(shè)計驗證，如圖4 所示。

圖4 醫(yī)療器械產(chǎn)品的設(shè)計開發(fā)流程

根據(jù)《醫(yī)療器械生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》，驗證是通過提供客觀證據(jù)對規(guī)定要求已得到滿足的認定[5]。醫(yī)療器械檢驗報告的依據(jù)是醫(yī)療器械產(chǎn)品技術(shù)要求，而產(chǎn)品技術(shù)要求是設(shè)計輸出的結(jié)果之一，因此檢驗報告是產(chǎn)品設(shè)計驗證的組成部分[6]。

新修訂《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》規(guī)定：檢驗報告可以是醫(yī)療器械注冊申請人、備案人的自檢報告，也可以是委托有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)出具的檢驗報告，相比此前由有資質(zhì)的醫(yī)療器械檢測機構(gòu)出具注冊檢測報告的要求，減少了對申請人設(shè)計驗證的負擔(dān)。同時，國家藥品監(jiān)管部門還發(fā)布了《醫(yī)療器械產(chǎn)品技術(shù)要求編寫指導(dǎo)原則》，該原則從三個方面對檢驗報告的依據(jù)即醫(yī)療器械產(chǎn)品技術(shù)要求進行了減負。

第一，產(chǎn)品技術(shù)要求原則上不建議包括研究性和評價性內(nèi)容，如醫(yī)用電器環(huán)境要求、產(chǎn)品有效期研究、產(chǎn)品生物相容性評價、病毒滅活效果評價、免疫原性評價、滅菌研究、疲勞研究、體外降解研究等。

第二，產(chǎn)品技術(shù)要求原則上不建議包括非成品相關(guān)內(nèi)容，即原材料、半成品、中間控制環(huán)節(jié)性能特征。例如，某些原材料的力學(xué)性能、生物相容性、化學(xué)性能等。

第三，產(chǎn)品技術(shù)要求原則上不建議包括對產(chǎn)品安全有效性不產(chǎn)生實質(zhì)性影響內(nèi)容。例如，對某些產(chǎn)品安全有效性影響較小的尺寸等可不列入產(chǎn)品性能指標(biāo)，僅作為描述產(chǎn)品特征在技術(shù)要求中體現(xiàn)。再如，胸腔吸引導(dǎo)管產(chǎn)品主要關(guān)注其暢通性等，導(dǎo)管長度只要確保能有效連接吸引裝置及使用端，并保證連接牢固即可，長度信息可作為產(chǎn)品非關(guān)鍵特性的描述性信息在技術(shù)要求中體現(xiàn)[7]。

王愛國：2014年農(nóng)村水利工作將深入貫徹黨的十八屆三中全會以及中央經(jīng)濟工作會議和農(nóng)村工作會議精神，明確目標(biāo)，突出重點，開拓奮進，克難攻堅，推動農(nóng)村水利改革發(fā)展再上新臺階。

2.3 檢驗報告的路徑從“被動單一”到“主動多元”

以前，企業(yè)提供的檢驗報告只能是注冊檢驗報告，屬于“單一”，而能出具注冊檢驗報告的機構(gòu)只能是有限的醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)，屬于“被動”。醫(yī)療器械相關(guān)的新法規(guī)實施后，企業(yè)可以自己選擇提交自檢報告或是委托檢驗報告，屬于“多元”。如果企業(yè)選擇提交自檢報告，企業(yè)可以通過質(zhì)量管理體系加強控制，也可以申請中國合格評定國家認可委員會（China National Accreditation Service for Conformity Assessment，CNAS）等機構(gòu)的實驗室認可來加強質(zhì)量控制，屬于“主動”，如圖5 所示。

圖5 企業(yè)提交檢驗報告路徑的“主動多元”

不管選擇哪種路徑，自檢并沒有降低對產(chǎn)品質(zhì)量的嚴格要求，這個嚴格要求就是：樣品和檢驗的真實、科學(xué)、準(zhǔn)確、合規(guī)。因此，新法規(guī)的實施是進一步突顯了企業(yè)對檢驗報告乃至產(chǎn)品質(zhì)量的主體責(zé)任。

3 思考與建議

改革和轉(zhuǎn)變推動著行業(yè)受益和發(fā)展，通常也伴隨著挑戰(zhàn)和風(fēng)險。新形勢下醫(yī)療器械檢驗報告的要求發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變，因此也面臨著挑戰(zhàn)和風(fēng)險。

3.1 三個挑戰(zhàn)

法規(guī)政策的落實通常分為三個步驟。首先是法規(guī)制定部門細化實施要求并做出解讀，其次是法規(guī)適用對象（如生產(chǎn)企業(yè)）按照規(guī)定開展活動，最后是監(jiān)管人員（如體系檢查員）按照規(guī)定確認企業(yè)活動的合規(guī)性。

這三個步驟分別面臨三個挑戰(zhàn)。第一是配套文件的挑戰(zhàn)，《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》是上位法，其落實需要規(guī)章和文件的支持；第二是合規(guī)檢驗的挑戰(zhàn)，企業(yè)需要充分理解相關(guān)規(guī)定，并按要求提交檢驗報告；第三是監(jiān)管的挑戰(zhàn)，監(jiān)管人員需要具備開展生產(chǎn)企業(yè)自檢報告現(xiàn)場檢查的經(jīng)驗和能力，能夠發(fā)現(xiàn)并控制相關(guān)風(fēng)險。

3.2 三個風(fēng)險

檢驗報告在醫(yī)療器械全生命周期中具有兩個主要作用。第一，在質(zhì)量管理體系中，檢驗報告是支持產(chǎn)品設(shè)計驗證過程和質(zhì)量控制過程的活動記錄；第二，在醫(yī)療器械注冊申報資料中，檢驗報告是支持產(chǎn)品安全有效的證據(jù)[8]。

因此，第一個風(fēng)險是產(chǎn)品設(shè)計驗證和質(zhì)量控制不充分的風(fēng)險。第二個風(fēng)險是藥品監(jiān)管部門開展質(zhì)量管理體系核查時，對檢驗報告核查的能力不全面的風(fēng)險。根據(jù)《醫(yī)療器械注冊自檢管理規(guī)定》，要求“對于提交自檢報告的，藥品監(jiān)管部門開展醫(yī)療器械注冊質(zhì)量管理體系現(xiàn)場核查時，除按照有關(guān)醫(yī)療器械注冊質(zhì)量管理體系核查指南要求辦理外，還應(yīng)當(dāng)按照本文第一部分‘自檢能力要求’逐項進行核實，并在現(xiàn)場核查報告中予以闡述”[9]。檢查內(nèi)容包括檢驗記錄、檢驗質(zhì)量控制能力、檢驗人員操作技能、檢驗人員資質(zhì)要求、設(shè)施和環(huán)境、檢驗設(shè)備等。第三個風(fēng)險是標(biāo)準(zhǔn)信息不對稱的風(fēng)險。由于檢驗機構(gòu)的檢驗依據(jù)即產(chǎn)品技術(shù)要求中的指標(biāo)尤其是方法部分主要來源于國家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)同時作為標(biāo)準(zhǔn)化部門，與企業(yè)在標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行上存在信息不對稱，因此在標(biāo)準(zhǔn)設(shè)施設(shè)備、方法驗證、人員能力上的差異會導(dǎo)致檢驗報告可靠性上的不一致。

3.3 三個建議

雖然檢驗報告的提交形式發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但涉及的監(jiān)管風(fēng)險相對不變，需要在整個生命周期加以控制。對以自檢報告形式提交的檢驗報告，原來是通過醫(yī)療器械檢驗機構(gòu)承擔(dān)的技術(shù)要求預(yù)評價和注冊檢驗控制風(fēng)險，現(xiàn)在是通過醫(yī)療器械質(zhì)量管理體系核查和醫(yī)療器械技術(shù)審評環(huán)節(jié)控制風(fēng)險，從《醫(yī)療器械注冊自檢管理規(guī)定》詳細規(guī)定了注冊申報提交材料和質(zhì)量體系核查要求可以體現(xiàn)[9]。為此，筆者提出三個建議，以控制醫(yī)療器械檢驗報告變化帶來的風(fēng)險：一是企業(yè)作為責(zé)任主體，要平衡好產(chǎn)品檢驗風(fēng)險和企業(yè)檢驗?zāi)芰?，降低自檢報告的風(fēng)險；二是檢查部門要提升質(zhì)量管理體系中自檢報告的檢查能力，控制自檢報告的風(fēng)險；三是藥品監(jiān)管部門的審評、核查、檢測和監(jiān)測等工作要加強產(chǎn)品全生命周期監(jiān)管的聯(lián)動，形成風(fēng)險控制的閉環(huán)控制。

綜上，新形勢下醫(yī)療器械檢驗報告要求的改革是監(jiān)管科學(xué)的重要組成，是促進醫(yī)療器械行業(yè)發(fā)展的供給側(cè)改革。要達到預(yù)期效果，關(guān)鍵是基于風(fēng)險管理的檢驗報告監(jiān)管風(fēng)險控制。風(fēng)險管理是醫(yī)療器械監(jiān)管理論基礎(chǔ)，宜有輕有重、有緩有急，分類管理，監(jiān)管部門和行業(yè)應(yīng)從風(fēng)險管理的角度做好各自的工作，共同推進醫(yī)療器械檢驗報告的改革順利實施。