張鳴天，郝胤博，方四平

(1.中國科協(xié)培訓(xùn)和人才服務(wù)中心，北京 100081；2.中國標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)會(huì)，北京 100048)

1 工程師多邊互認(rèn)體系形成的背景

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為了盡快使全球經(jīng)濟(jì)得到恢復(fù)，國際上逐漸形成了以布雷頓森林體系為主的國際貨幣體系，和以關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）為主的國際貿(mào)易體系，其中GATT 在國際貿(mào)易領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。但隨著時(shí)間的推移，世界貿(mào)易從以貨物貿(mào)易為主導(dǎo)逐漸發(fā)展成貨物貿(mào)易與服務(wù)貿(mào)易并重的局面，GATT 在很多領(lǐng)域并不能發(fā)揮作用，各個(gè)國家（地區(qū)）開始嘗試加強(qiáng)和擴(kuò)大多邊貿(mào)易體系，并最終推動(dòng)達(dá)成了烏拉圭回合談判協(xié)議、《馬拉喀什宣言》和世界貿(mào)易組織的建立。1995 年1 月正式生效的服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定（General Agreement on Trade in Service，GATS）作為GATT 在烏拉圭回合談判達(dá)成的第一套有關(guān)國際服務(wù)貿(mào)易的具有法律效力的多邊協(xié)定，宗旨是在透明度和逐步自由化的條件下擴(kuò)大服務(wù)貿(mào)易，并促進(jìn)各成員的經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展中國家服務(wù)業(yè)的發(fā)展。GATS 規(guī)定了國際服務(wù)貿(mào)易的4 種方式，即跨境交付、境外消費(fèi)、商業(yè)存在和自然人流動(dòng)，列出了12 個(gè)類別的服務(wù)行業(yè)，即商業(yè)、通信、建筑、銷售、教育、環(huán)境、金融、衛(wèi)生、旅游、娛樂、運(yùn)輸和其他。

工程服務(wù)作為商業(yè)服務(wù)中的一種專業(yè)服務(wù)，是企業(yè)參與跨國工程項(xiàng)目、提供跨國專業(yè)支持和技術(shù)保障的重要服務(wù)內(nèi)容，而提供工程服務(wù)的工程師們勢(shì)必要進(jìn)行跨國執(zhí)業(yè)。隨著國際間工程服務(wù)貿(mào)易需求的迅速增長，工程師的國際流動(dòng)得到了越來越多的重視與關(guān)注，但世界上大多數(shù)國家（地區(qū)）對(duì)工程師都有著各自不同的認(rèn)可政策和程序，不僅制約了工程師的國際流動(dòng)，也對(duì)企業(yè)開展跨國工程項(xiàng)目產(chǎn)生了一定影響。在這一背景下，有關(guān)國家（地區(qū)）自1995 年GATS 正式生效前后，開始謀求通過資格互認(rèn)來促進(jìn)工程師國際流動(dòng)，從而形成了一系列國際性和區(qū)域性的工程師協(xié)議，嘗試以此破除彼此間的壁壘，推動(dòng)國際服務(wù)貿(mào)易發(fā)展。

2 主要工程師多邊互認(rèn)體系介紹

基于對(duì)工程師形成所需經(jīng)歷的工程教育、資格認(rèn)證、資格保持等3 個(gè)階段的共識(shí)，世界范圍內(nèi)逐漸形成了工程教育和工程師資格的多邊互認(rèn)體系。其中，《華盛頓協(xié)議》（Washington Accord）體系和歐洲工程教育（EUR-ACE）認(rèn)證體系是全球兩大主要的工程教育多邊互認(rèn)體系，二者也基本對(duì)應(yīng)了各工程師多邊互認(rèn)體系中對(duì)學(xué)歷的要求。目前，世界范圍內(nèi)在工程師層面形成了《國際職業(yè)工程師協(xié)議》（International Professional Engineers Agreement，IPEA）1 個(gè)國際性，《亞太工程師協(xié)議》（APEC Engineer Agreement，APECEA）、《歐洲工程師認(rèn)證體系》（EUR-ING）、《東盟工程服務(wù)互認(rèn)協(xié)議》（ASEAN Mutual Recognition Arrangement on Engineering Services，MRAES）、《專業(yè)工程師相互承認(rèn)文件》（Mutual Recognition Document）等4 個(gè)區(qū)域性的多邊互認(rèn)體系。其中，《國際職業(yè)工程師協(xié)議》和《亞太工程師協(xié)議》同屬于國際工程聯(lián)盟（International Engineering Alliance，IEA），除此之外，IEA 旗下還包括致力于推動(dòng)工程技術(shù)員和工程技師多邊互認(rèn)的《國際工程技術(shù)員協(xié)議》與《國際工程技師協(xié)議》，以及《華盛頓協(xié)議》《悉尼協(xié)議》《都柏林協(xié)議》三大工程教育互認(rèn)體系，具有經(jīng)《華盛頓協(xié)議》成員認(rèn)證通過的工程專業(yè)學(xué)歷（學(xué)位）的工程師被視為滿足《國際職業(yè)工程師協(xié)議》和《亞太工程師協(xié)議》中對(duì)工程師的教育經(jīng)歷要求。

2.1 國際性工程師多邊互認(rèn)體系

2.1.1 基本情況

國際性工程師互認(rèn)工作最早由《華盛頓協(xié)議》成員在1995 年提出，歷經(jīng)20 多年的發(fā)展與完善，最終形成了生效于2018 年7 月1 日的《國際職業(yè)工程師協(xié)議》［1］。IPEA 為職業(yè)工程師的工程能力建立了國際標(biāo)準(zhǔn)框架，授權(quán)各正式成員建立并維護(hù)國際職業(yè)工程師注冊(cè)名錄，致力于推動(dòng)工程師獨(dú)立執(zhí)業(yè)能力認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保障體系形成國際化共識(shí)，進(jìn)而通過簡化其正式成員的工程師認(rèn)證過程來促進(jìn)互認(rèn)。目前，該協(xié)議共有來自不同國家（地區(qū)）的16 個(gè)正式成員和3 個(gè)預(yù)備成員。

2.1.2 特性分析

一是協(xié)議的國際性。IPEA 作為全球范圍內(nèi)最廣泛適用的工程師互認(rèn)體系，其成員覆蓋了來自亞洲、歐洲、北美洲、非洲、大洋洲的16 個(gè)國家（地區(qū)）。根據(jù)促進(jìn)工程師多邊互認(rèn)的宗旨，IPEA 要求正式成員制定并維持相關(guān)工程師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并有義務(wù)將滿足條件的人員列入國際職業(yè)工程師注冊(cè)名錄，注冊(cè)名錄中的人員有權(quán)使用“國際職業(yè)工程師（IntPE）”稱謂。IPEA 的工程師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括：被認(rèn)可的綜合學(xué)術(shù)水平、獨(dú)立執(zhí)業(yè)能力（滿足IEA 制定的素質(zhì)能力要求）、畢業(yè)后至少7 年的工作經(jīng)歷（其中至少有2 年負(fù)責(zé)重大工程工作）、參與持續(xù)職業(yè)發(fā)展活動(dòng)、在實(shí)踐中履行道德責(zé)任、作為職業(yè)工程師對(duì)個(gè)人行為和決定負(fù)責(zé)等。IPEA 條款要求正式成員間相互承認(rèn)具有IntPE 稱謂的人員已具備工程師獨(dú)立執(zhí)業(yè)能力；若需要進(jìn)一步認(rèn)證，范圍也應(yīng)僅限于確認(rèn)該人員熟悉各自管轄區(qū)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范并能據(jù)此開展工程實(shí)踐和有效溝通。這一條款在一定程度上促進(jìn)了具有IntPE 稱謂的工程師在IPEA 正式成員國（地區(qū)）間的流動(dòng)，也是IPEA 作為國際性工程師多邊互認(rèn)體系的核心條款。

二是成員的非政府性。IPEA 的成員分為正式成員、限制成員、預(yù)備成員等3 類。申請(qǐng)成為IPEA 預(yù)備成員的組織需要證明其注冊(cè)、許可或其他同等認(rèn)證方案與其他正式成員的此類方案在概念上相似，同時(shí)需要滿足以下條件：是在本管轄區(qū)內(nèi)依法成立、具有非政府性質(zhì)、擁有評(píng)價(jià)相關(guān)人員執(zhí)業(yè)（如許可、注冊(cè)）的無爭議權(quán)利的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，能夠制定、批準(zhǔn)、評(píng)估和執(zhí)行評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序的政策，獨(dú)立于本管轄區(qū)內(nèi)的高等院校，且不受利益相關(guān)者的影響?yīng)毩⒆鞒鲈u(píng)價(jià)結(jié)論。由此可以看出，IPEA 實(shí)際上是由各個(gè)國家（地區(qū)）的民間工程組織自發(fā)推動(dòng)而形成的國際性互認(rèn)體系，但也正由于屬于非官方協(xié)議，經(jīng)各正式成員認(rèn)證的國際職業(yè)工程師在協(xié)議有效區(qū)域內(nèi)流動(dòng)時(shí)，也有可能會(huì)被區(qū)域內(nèi)有關(guān)國家（地區(qū)）官方工程機(jī)構(gòu)要求采用其他程序?qū)ζ滟Y格進(jìn)行再次認(rèn)證。

2.2 區(qū)域性工程師多邊互認(rèn)體系

目前世界范圍內(nèi)4 個(gè)區(qū)域性工程師多邊互認(rèn)體系中，《專業(yè)工程師相互承認(rèn)文件》是美國、加拿大、墨西哥有關(guān)工程組織于1995 年5 月在《北美自由貿(mào)易協(xié)議》這一框架下簽訂的，適用于墨西哥、加拿大全境及美國得克薩斯州。該協(xié)議指出獲北美自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)認(rèn)可的教育、經(jīng)驗(yàn)和考試標(biāo)準(zhǔn)的人員可以獲得職業(yè)工程師短期或者永久執(zhí)照［2］，不過有關(guān)這一區(qū)域性多邊互認(rèn)體系的文獻(xiàn)較少，且其依據(jù)的《北美自由貿(mào)易協(xié)議》也已于2020 年7 月1 日被《美墨加協(xié)議》取代，由于不確定該文件是否仍在生效，故在此不進(jìn)行具體介紹和分析。

2.2.1 基本情況

《東盟工程服務(wù)互認(rèn)協(xié)議》正式生效于2005 年12 月9 日，由東盟各成員國經(jīng)濟(jì)部長在馬來西亞吉隆坡召開的第11 屆東盟峰會(huì)邊會(huì)上共同簽署，旨在通過推動(dòng)相關(guān)信息的流動(dòng)，提供加強(qiáng)工程服務(wù)專業(yè)能力的通用互認(rèn)模型［3］。MRAES 定義的工程服務(wù)完全對(duì)應(yīng)了聯(lián)合國《臨時(shí)中心產(chǎn)品分類》中的編碼8672（即工程服務(wù)）下涵蓋的所有活動(dòng)。但相較于其他區(qū)域性工程師多邊互認(rèn)體系，由于東盟各成員國服務(wù)貿(mào)易競爭力差異性較大，且部分成員國尚未建立完整的工程師制度，該協(xié)議對(duì)促進(jìn)工程師流動(dòng)的實(shí)際效果并不是很理想。

《亞太工程師協(xié)議》正式生效于2017 年7 月1日，該協(xié)議作為亞太地區(qū)的區(qū)域性工程師多邊互認(rèn)體系，旨在在亞太經(jīng)合組織各經(jīng)濟(jì)體的工程組織間建立強(qiáng)大合作網(wǎng)絡(luò)。與IPEA 相似，該協(xié)議也制定了一套職業(yè)工程師的基準(zhǔn)能力標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)質(zhì)等效的質(zhì)量保障體系框架，通過簡化正式成員的工程師認(rèn)證流程來促進(jìn)互認(rèn)，且大多數(shù)APECEA 的成員也是IPEA的成員。目前，該協(xié)議共有來自不同國家（地區(qū)）的14 個(gè)正式成員、1 個(gè)限制成員和1 個(gè)預(yù)備成員。

《歐洲工程師認(rèn)證體系》由歐洲國家工程協(xié)會(huì)聯(lián)合會(huì)（FEANI）創(chuàng)設(shè)于1993 年，是適用于FEANI成員的一種歐洲工程師稱謂［4］。成立于1951 年的FEANI 聯(lián)合了歐洲部分國家（地區(qū)）的工程組織，并通過這些工程組織代表了歐洲大約600 萬名工程師的利益，該組織被歐盟委員會(huì)正式認(rèn)可為歐洲工程專業(yè)的代表。FEANI 通過其活動(dòng)和服務(wù)，特別是通過授予“EUR-ING”稱謂來促進(jìn)歐洲工程師資格互認(rèn)，并加強(qiáng)工程師在社會(huì)中的地位、作用和責(zé)任［5］。目前，該體系共有33 個(gè)國家成員和1 個(gè)附屬成員。

2.2.2 內(nèi)容對(duì)比

上述3 個(gè)區(qū)域性工程師多邊互認(rèn)體系雖然形成時(shí)間和適用范圍各不相同，但內(nèi)容上卻有不少相似之處（見表1）。

2.2.3 共性分析

一是均具有相似的形成起源。3 個(gè)體系的形成目的均是希望能夠在相應(yīng)區(qū)域內(nèi)推動(dòng)實(shí)現(xiàn)工程師資格互認(rèn)。MRAES 的形成最早起源于1995 年12 月15 日，東盟各成員國在第5 次東盟首腦會(huì)議上正式簽署了《東盟服務(wù)框架協(xié)議》，確定加強(qiáng)各成員國之間在服務(wù)領(lǐng)域的合作，促進(jìn)專業(yè)人員、熟練勞動(dòng)力、人才在東盟的自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)貿(mào)易自由化。APECEA 的形成最早起源于1995 年11 月召開的第三次亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人非正式會(huì)議，會(huì)上各成員同意促進(jìn)合格工程師流動(dòng)并在后續(xù)歷年會(huì)議上加以推進(jìn)，于2000 年正式啟動(dòng)形成了亞太經(jīng)合組織工程師注冊(cè)機(jī)制，最終形成了APECEA。EUR-ING 是由FEANI 的22 個(gè)國家成員于1993 年創(chuàng)設(shè)的專業(yè)稱謂，其初衷是為促成歐洲統(tǒng)一市場和保證成員國家工程師的自由流動(dòng)，F(xiàn)EANI 通過推廣EUR-ING，使得在不同國家（地區(qū)）執(zhí)業(yè)的工程師能夠獲得一致的能力認(rèn)可。

二是均具備一定的官方背景。從其各自的形成起源來看，3 個(gè)體系或多或少都是由官方層面推動(dòng)建立的。比較典型的是MRAES，其10 個(gè)成員組織均為東盟10 個(gè)成員國內(nèi)具有官方背景的工程機(jī)構(gòu)，如文萊發(fā)展部、馬來西亞工程理事會(huì)、新加坡專業(yè)工程師理事會(huì)等。與之相反，APECEA 雖然也是在亞太經(jīng)合組織推動(dòng)下形成，但對(duì)其成員的要求與IPEA相同，都是在本管轄區(qū)內(nèi)依法成立、具有非政府性質(zhì)的民間組織，因此若其成員間想要實(shí)現(xiàn)工程師資格雙邊互認(rèn)，則必須由雙方經(jīng)濟(jì)體相關(guān)官方工程機(jī)構(gòu)參與或同意。EUR-ING 雖然不是由官方直接推動(dòng)，但FEANI 是被歐盟委員會(huì)正式認(rèn)定的歐洲工程專業(yè)代表，相當(dāng)于擁有官方背書，并要求每個(gè)國家（地區(qū)）只能有1 個(gè)機(jī)構(gòu)（如有多個(gè)機(jī)構(gòu)需要授權(quán)1 個(gè)國家委員會(huì)作為代表）作為國家成員加入該組織，這一點(diǎn)也保證了國家成員的獨(dú)特地位。

三是均設(shè)有相應(yīng)的工程師稱謂。為了實(shí)現(xiàn)工程師資格互認(rèn)的目標(biāo)，3 個(gè)體系均設(shè)立了相應(yīng)的工程師稱謂和認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)，將獲得稱謂的工程師列入注冊(cè)名錄，以期減少他們?cè)隗w系內(nèi)成員國家（地區(qū)）間流動(dòng)的障礙。MRAES 共定義了兩類工程師，分別是按要求在原籍國注冊(cè)的“東盟特許職業(yè)工程師”，以及到所在國注冊(cè)的“注冊(cè)外國職業(yè)工程師”；而APECEA 定義了“亞太工程師”稱謂，F(xiàn)EANI 定義了“歐洲工程師”稱謂，并都建立了注冊(cè)名錄。這些注冊(cè)名錄旨在減少工程師進(jìn)入其他國家（地區(qū)）參加工作和執(zhí)業(yè)所面臨的貿(mào)易壁壘，認(rèn)可注冊(cè)名錄中的工程師具有同等資歷和經(jīng)驗(yàn)。其中發(fā)揮作用最為顯著的是FEANI 定義的“歐洲工程師”稱謂，截至2018 年9 月已有約33 700 名歐洲工程師被列入注冊(cè)名錄中，且歐盟委員會(huì)在提交給歐洲議會(huì)的一份聲明中承認(rèn)，歐洲工程師及其注冊(cè)名錄是FEANI 成員組織認(rèn)可國家文憑的寶貴工具［6］。這在一定程度上也促進(jìn)了歐洲工程服務(wù)貿(mào)易的繁榮發(fā)展。

3 工程師多邊互認(rèn)體系的主要特點(diǎn)

上述工程師多邊互認(rèn)體系除IPEA 外都具有一定的官方背景，而各個(gè)體系建立的目的也都是提高工程師能力水平、促進(jìn)工程師跨國（地區(qū)）流動(dòng)。對(duì)比發(fā)現(xiàn)，創(chuàng)設(shè)于1993 年的EUR-ING 歷史最為悠久，覆蓋國家（地區(qū)）數(shù)量也最多；同屬IEA 旗下的IPEA 和APECEA 雖然正式生效時(shí)間較晚，但二者起源較早，且其對(duì)應(yīng)的《華盛頓協(xié)議》是國際上權(quán)威性和國際化程度較高、體系較為完備的工程教育本科學(xué)位課程互認(rèn)體系，故而在國際上均具有廣泛影響力；反觀同樣是區(qū)域性互認(rèn)體系的MRAES，由于東盟各成員國服務(wù)貿(mào)易發(fā)展的不平衡，在一定程度上影響了工程師在東盟間的流動(dòng)，同時(shí)其范圍設(shè)定比較局限，在國際上的影響力相對(duì)較弱。主要特點(diǎn)具體分析如下。

3.1 旨在構(gòu)建一致的工程師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保障體系

從協(xié)議內(nèi)容來看，各個(gè)協(xié)議均在國際或區(qū)域內(nèi)構(gòu)建了一致的工程師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，授予按照這一標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)出來的工程師相應(yīng)的稱謂，同時(shí)制定了一系列質(zhì)量保障措施來確保各個(gè)成員組織能夠維護(hù)并保持評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和工程師注冊(cè)名錄。對(duì)比評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不難發(fā)現(xiàn)，各個(gè)協(xié)議中都對(duì)教育經(jīng)歷、專業(yè)工作經(jīng)歷、持續(xù)職業(yè)發(fā)展等提出了相似的要求，包括需要獲得本科及以上通過認(rèn)證的工程教育學(xué)位，具有相應(yīng)年限的專業(yè)工作經(jīng)歷（大多為7 年）和重大工程工作經(jīng)驗(yàn)（大多為2 年），承諾參與持續(xù)職業(yè)發(fā)展活動(dòng)，遵守原籍國和所在國的有關(guān)法律法規(guī)和職業(yè)道德要求等。在質(zhì)量保障體系方面，MRAES 僅要求其成員組織必須是東盟成員國，其他3 個(gè)協(xié)議都對(duì)新成員的加入提出了條件：需要先成為2 年左右的預(yù)備成員，經(jīng)其他正式成員同意后方可成為正式成員；而正式成員在按照協(xié)議開展工程師注冊(cè)管理時(shí)如有重大缺陷，達(dá)不到協(xié)議相關(guān)條款的要求，還會(huì)被降級(jí)成為限制成員，其在注冊(cè)名錄中所享有的權(quán)益也將被終止。

3.2 大多由非官方工程機(jī)構(gòu)加入

從協(xié)議成員組織來看，IPEA 和APECEA 大多由非官方工程機(jī)構(gòu)加入，MRAES 由于形成背景基本均為官方工程機(jī)構(gòu)加入，EUR-ING 的成員組織則沒有特別明顯的特征。IPEA 和APECEA 中對(duì)申請(qǐng)成為預(yù)備成員的組織提出了非政府性質(zhì)、在本管轄區(qū)內(nèi)依法成立、是本管轄區(qū)內(nèi)無爭議的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、在本管轄區(qū)內(nèi)具有評(píng)價(jià)相關(guān)人員執(zhí)業(yè)（如許可、注冊(cè)）的權(quán)利等條件。其中，“無爭議的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)”以及“具有評(píng)價(jià)相關(guān)人員執(zhí)業(yè)的權(quán)利”這兩條要求實(shí)際上對(duì)一般的非官方工程機(jī)構(gòu)來說很難滿足。

通常來說，政府會(huì)對(duì)某些責(zé)任較大、社會(huì)通用性強(qiáng)、關(guān)系公共利益的工程專業(yè)進(jìn)行規(guī)制［7］，提出獨(dú)立從事某種專業(yè)技術(shù)工作學(xué)識(shí)、技術(shù)和能力的必備標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外來工程師在本管轄區(qū)執(zhí)業(yè)加以限制，從而保護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益和工程師的合法權(quán)利。但同時(shí)，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展，越來越多的國家（地區(qū)）又希望通過工程師互認(rèn)來促進(jìn)工程師國際流動(dòng)。鑒于此，各管轄區(qū)大多選擇由官方工程機(jī)構(gòu)授權(quán)非官方工程機(jī)構(gòu)加入多邊互認(rèn)體系，同時(shí)二者共同組建本管轄區(qū)的監(jiān)察委員會(huì)以便履行協(xié)議的相關(guān)義務(wù)。由于這些協(xié)議是由非官方工程機(jī)構(gòu)加入的，并不具備法律效力，既保證了本管轄區(qū)政府規(guī)制的有效性、避免被大量外來工程師沖擊自身工程市場，又在一定程度上加快了本管轄區(qū)工程師取得其他管轄區(qū)工程實(shí)踐權(quán)力的進(jìn)程。

3.3 達(dá)成多邊互認(rèn)后仍需推進(jìn)雙邊互認(rèn)

從協(xié)議約定的互認(rèn)條件來看，加入各個(gè)協(xié)議后并不代表本管轄區(qū)內(nèi)的工程師可以無障礙地去其他成員組織的管轄區(qū)執(zhí)業(yè)，而是承諾在合理可能的情況下減免部分工程師認(rèn)證的手續(xù)。由于政府規(guī)制，各管轄區(qū)均對(duì)工程師資格互認(rèn)設(shè)置了較高門檻，導(dǎo)致工程師資格互認(rèn)真正落地困難重重。目前互認(rèn)情況較好的國家主要集中在英聯(lián)邦、西班牙語系、葡萄牙語系以及法語系的國家，這與其早年殖民時(shí)期在政治、文化等方面有較深融合的歷史背景有關(guān)。根據(jù)國際上推動(dòng)工程師資格互認(rèn)的經(jīng)驗(yàn)，加入工程師多邊互認(rèn)體系代表著各成員組織已就評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保障體系達(dá)成共識(shí)，是進(jìn)行雙邊互認(rèn)的基礎(chǔ)，可以縮短談判周期。不過即便是同一多邊互認(rèn)體系的正式成員，依舊還需要在相應(yīng)協(xié)議框架下推進(jìn)雙邊互認(rèn)，并且需要本管轄區(qū)官方工程機(jī)構(gòu)參與，以確定可以具體減免哪些認(rèn)證手續(xù)。

4 對(duì)促進(jìn)我國工程師國際流動(dòng)的思考

近年來，全球化趨勢(shì)不可阻擋，人類命運(yùn)共同體理念深入人心，“一帶一路”建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，我國企業(yè)走出去的步伐加快，工程服務(wù)不斷跨越國與國的界限，我國工程師國際流動(dòng)越來越頻繁。據(jù)商務(wù)部［8］國外經(jīng)濟(jì)合作統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2016—2020 年來我國對(duì)外承包工程業(yè)務(wù)每年完成營業(yè)額均在1 萬億元以上，新簽合同額也均在1.6 萬億元以上；對(duì)外承包工程項(xiàng)下派出的勞務(wù)人員數(shù)量除2020 年受新冠肺炎疫情影響外，均保持在21 萬～23 萬人，占派出各類勞務(wù)人員的2/5 以上（見表2）。但在我國工程師赴海外執(zhí)業(yè)過程中，受當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)、貿(mào)易制度等諸多因素影響，遇到工程師資格不被認(rèn)可的問題越來越多，在一定程度上制約了我國工程師的國際流動(dòng)。

4.1 制約我國工程師國際流動(dòng)的主要因素

4.1.1 我國工程師制度與國際相關(guān)制度不能銜接

我國工程師制度改革最早可追溯至2004 年11月，當(dāng)時(shí)中國工程院教育委員會(huì)在向國務(wù)院報(bào)送的《關(guān)于大力推進(jìn)我國注冊(cè)工程師制度與國際接軌的報(bào)告》提出，要加快推進(jìn)我國的注冊(cè)工程師制度建設(shè)并與國際接軌；次年5 月，原人事部、教育部、原建設(shè)部、中國工程院、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)（以下簡稱“中國科協(xié)”）等18 個(gè)部門和單位成立了全國工程師制度改革協(xié)調(diào)小組，正式開啟了我國工程師制度改革的道路［9］。經(jīng)過10 多年的探索和努力，我國工程師制度正處于多種形式并存的階段，主要可分為以下3 種形式：一是由政府部門作為評(píng)價(jià)主體的工程技術(shù)人才職稱制度和職業(yè)資格制度，其中職稱分為技術(shù)員、助理工程師、工程師、高級(jí)工程師、正高級(jí)工程師5 個(gè)層級(jí)，而職業(yè)資格制度則對(duì)應(yīng)《中華人民共和國職業(yè)分類大典》，按照性質(zhì)分為準(zhǔn)入類和水平評(píng)價(jià)類，專業(yè)技術(shù)人員通過評(píng)價(jià)后可獲得相應(yīng)職業(yè)資格，如勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、注冊(cè)安全工程師、環(huán)境影響評(píng)價(jià)工程師等；二是由社會(huì)組織作為評(píng)價(jià)主體的社會(huì)化評(píng)價(jià)，這是一種由社會(huì)組織面向行業(yè)提供的公共服務(wù)，如中國科協(xié)所屬全國學(xué)會(huì)開展的專業(yè)技術(shù)人員專業(yè)水平評(píng)價(jià)，包括由中國汽車工程學(xué)會(huì)開展的汽車工程師專業(yè)水平評(píng)價(jià)、中國儀器儀表學(xué)會(huì)開展的測量控制與儀器儀表專業(yè)水平評(píng)價(jià)等；三是由用人單位作為評(píng)價(jià)主體自己開展的評(píng)價(jià)，如在大多數(shù)國有企業(yè)和事業(yè)單位實(shí)行的專業(yè)技術(shù)崗位聘任制中就包括工程技術(shù)系列，與職稱分為同樣的5 個(gè)層級(jí)。上述3 種形式中社會(huì)影響力最高的還是由政府部門主導(dǎo)的工程技術(shù)人才職稱制度，這也是社會(huì)上對(duì)工程師的普遍認(rèn)知。但該制度一方面在職稱評(píng)審時(shí)，只對(duì)擔(dān)任相應(yīng)技術(shù)職務(wù)級(jí)別應(yīng)具備的條件作出比較籠統(tǒng)的規(guī)定，與國際上強(qiáng)調(diào)教育背景和工程實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，要求具備專業(yè)技能硬實(shí)力和職業(yè)道德、合作交流、項(xiàng)目管理等軟實(shí)力并重的工程師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不能銜接；另一方面其更多表現(xiàn)為“一評(píng)管終身”，與要求工程師通過持續(xù)職業(yè)發(fā)展保持并提高自身能力，定期進(jìn)行再注冊(cè)的注冊(cè)工程師制度不能銜接。在認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行機(jī)制等方面與國際通行的注冊(cè)工程師制度的差異，是我國工程師國際流動(dòng)時(shí)資格難以被認(rèn)可的主要根源。

4.1.2 工程師資格互認(rèn)難以落地

工程師資格互認(rèn)在學(xué)術(shù)層面雖具有較強(qiáng)的可行性，但在實(shí)踐層面因關(guān)系國家主權(quán)、保護(hù)本國就業(yè)崗位等諸多因素影響，真正實(shí)現(xiàn)互認(rèn)落地的范圍比較窄。即使是同為工程師多邊互認(rèn)體系的正式成員，工程師資格互認(rèn)也會(huì)受到服務(wù)貿(mào)易壁壘影響，如對(duì)工程師在所在國工作經(jīng)歷、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的要求，對(duì)原籍國學(xué)歷背景、工作經(jīng)驗(yàn)的認(rèn)定等均存在較高門檻。同時(shí)，不同國家（地區(qū)）的政體、法律、制度等千差萬別，服務(wù)貿(mào)易的要求也不盡相同，突破工程師資格互認(rèn)的難度也有較大差異。總體來看，在集權(quán)式管理的國家（地區(qū)）獲得互認(rèn)的難度相對(duì)較大，而在社會(huì)組織參與社會(huì)治理程度較高的國家（地區(qū)）獲得互認(rèn)的難度相對(duì)較??；發(fā)達(dá)國家?guī)缀跏峭耆趬?，不發(fā)達(dá)國家對(duì)工程師的資質(zhì)要求相對(duì)寬松很多。此外，還有相當(dāng)一部分國家（地區(qū)）甚至不是由官方來規(guī)定工程師資格，而是要遵從業(yè)主的要求，因?yàn)闃I(yè)主對(duì)質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，這在一定程度上也影響了工程師資格互認(rèn)的有序性。有些國家（地區(qū)）通過采取各種策略來解決資格互認(rèn)落地問題，如日本在泰國的政府機(jī)構(gòu)中大多派駐了高級(jí)顧問以影響當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)重要決策；美國在境外部署的重大項(xiàng)目中，通常會(huì)先開展若干年的駐地調(diào)研和可行性研究，為項(xiàng)目的正式啟動(dòng)掃清政策、制度、文化風(fēng)俗障礙。

4.2 促進(jìn)工程師國際流動(dòng)的對(duì)策建議

4.2.1 構(gòu)建與國際接軌的注冊(cè)工程師制度

縱觀具有完整工程師制度的國家（地區(qū)），大多通過建立有關(guān)的工程師法，在國家范圍內(nèi)對(duì)工程師群體建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并確定相應(yīng)的負(fù)責(zé)組織，對(duì)符合標(biāo)準(zhǔn)的人員進(jìn)行認(rèn)證和注冊(cè)，通過頒發(fā)證書使其具有執(zhí)業(yè)資格，準(zhǔn)許其在從事本工程技術(shù)領(lǐng)域工作時(shí)擁有規(guī)定的權(quán)限并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。而我國目前僅在建筑師、會(huì)計(jì)師、律師等少數(shù)職業(yè)建立了較為完善的制度。構(gòu)建與國際接軌的注冊(cè)工程師制度是促進(jìn)工程師國際流動(dòng)基礎(chǔ)，是與其他國家（地區(qū)）進(jìn)行資格互認(rèn)談判的關(guān)鍵，主要包括工程師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保障體系等內(nèi)容。建議有關(guān)政府部門從以下方面入手加快推動(dòng)我國工程師制度改革：一是充分參考國際通行的工程師要求，結(jié)合我國實(shí)際情況建立覆蓋工程知識(shí)與專業(yè)技能、工程倫理與職業(yè)道德、團(tuán)隊(duì)合作與交流、持續(xù)發(fā)展與終身學(xué)習(xí)、組織領(lǐng)導(dǎo)與項(xiàng)目管理等各項(xiàng)能力的統(tǒng)一工程師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵(lì)各工程技術(shù)領(lǐng)域根據(jù)自身特點(diǎn)研制專業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成一套完整的標(biāo)準(zhǔn)體系；二是按照立法程序推動(dòng)工程師立法，界定工程師的執(zhí)業(yè)資格和法律責(zé)任，明確負(fù)責(zé)組織，制定并維護(hù)實(shí)施文件，形成一套完善的質(zhì)量保障體系。

4.2.2 積極推動(dòng)我國有關(guān)工程師組織加入多邊互認(rèn)體系

工程師資格互認(rèn)落地面臨的諸多壁壘制約了我國工程師的國際流動(dòng)，由于我國工程師資格在當(dāng)?shù)夭槐徽J(rèn)可，企業(yè)只能高薪雇傭當(dāng)?shù)鼐哂袌?zhí)業(yè)資格的工程師在我國工程師設(shè)計(jì)的圖紙上簽字，而推動(dòng)資格互認(rèn)是從根本上解決這一問題的重要舉措。從其他國家（地區(qū)）推動(dòng)工程師資格雙邊互認(rèn)的經(jīng)驗(yàn)來看，大體可分為以下環(huán)節(jié)：一是雙方對(duì)比評(píng)估注冊(cè)工程師制度的實(shí)質(zhì)等效性，從文本層面確認(rèn)工程師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保障體系的相對(duì)一致；二是互相考查工程師認(rèn)證流程，從實(shí)施層面判斷是否可以減免對(duì)方工程師在本國境內(nèi)的注冊(cè)程序；三是結(jié)合具體的工程服務(wù)項(xiàng)目，為對(duì)方在境內(nèi)執(zhí)業(yè)的工程師提供便利。

加入工程師多邊互認(rèn)體系代表著各成員已就工程師評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量保障體系達(dá)成共識(shí)，可直接從第2 個(gè)環(huán)節(jié)開始談判，縮短談判周期。綜合分析各個(gè)工程師多邊互認(rèn)體系的影響力、成員結(jié)構(gòu)、加入條件等因素，當(dāng)前推動(dòng)我國有關(guān)工程師組織加入IPEA 和APECEA 這2 個(gè)體系是促進(jìn)工程師國際流動(dòng)的最佳選擇，特別是中國科協(xié)代表我國已于2016 年6 月正式加入同為IEA 旗下的《華盛頓協(xié)議》，我國工程教育認(rèn)證的理念標(biāo)準(zhǔn)已得到國際同行的普遍認(rèn)可，也為加入上述2 個(gè)體系奠定了工程教育階段國際互認(rèn)的基礎(chǔ)。此外，中國科協(xié)于2021 年3 月18日倡導(dǎo)成立了中國工程師聯(lián)合體，將作為我國非政府性工程師組織與國際工程界開展交流與合作，積極參與工程領(lǐng)域全球治理［10］。建議有關(guān)政府部門在此基礎(chǔ)上全面分析我國加入上述2 個(gè)體系的可行性及路徑，以中國工程師聯(lián)合體名義積極申請(qǐng)加入，進(jìn)而在相關(guān)協(xié)議框架下爭取優(yōu)惠政策，推動(dòng)與協(xié)議成員實(shí)現(xiàn)工程師資格雙邊互認(rèn)。

5 結(jié)論

工程服務(wù)貿(mào)易是國際服務(wù)貿(mào)易的重要組成部分，減少制約工程師在國際流動(dòng)時(shí)面臨的“邊境上”和“邊境后”壁壘是推動(dòng)工程項(xiàng)目跨境互聯(lián)互通的關(guān)鍵。本研究全面梳理了國際上現(xiàn)行有效的各大工程師多邊互認(rèn)體系，對(duì)比分析了各個(gè)體系的基本情況、主要內(nèi)容、特性共性和主要特點(diǎn)，從國內(nèi)、國際兩個(gè)方面深入剖析制約我國工程師國際流動(dòng)的主要因素，最后針對(duì)我國工程師制度與國際相關(guān)制度不能銜接、工程師資格互認(rèn)難以落地等問題提出對(duì)策性建議，以期從國際視角為深化我國工程師制度改革提供思路，為促進(jìn)工程師國際流動(dòng)提供借鑒。

本研究雖然從理論層面對(duì)各個(gè)工程師多邊互認(rèn)體系相關(guān)情況進(jìn)行了分析，提出了通過加入多邊互認(rèn)體系促進(jìn)工程師國際流動(dòng)的可行路徑，但在實(shí)際操作層面，需要進(jìn)一步研究其他國家（地區(qū)）有關(guān)工程組織推動(dòng)實(shí)現(xiàn)工程師資格雙邊互認(rèn)的經(jīng)驗(yàn)做法；同時(shí)，面對(duì)錯(cuò)綜復(fù)雜的國際形勢(shì)，我國有關(guān)工程師組織能否順利加入相關(guān)多邊互認(rèn)體系，以及成功加入后又能否順利完成工程師資格雙邊互認(rèn)談判，也需要在實(shí)踐中加以探索。