汪厚庭

(中共黃山市委黨校，安徽 黃山 245000)

1 問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

新安江流域生態(tài)補(bǔ)償是全國(guó)跨省生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖桌?，?012—2020年已經(jīng)過(guò)8年的實(shí)踐，取得了一些典型示范經(jīng)驗(yàn)，并寫(xiě)入了中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》。新安江環(huán)境保護(hù)工作機(jī)制得到了國(guó)家有關(guān)部委、皖浙兩省的充分肯定，為建立可復(fù)制、可推廣的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制積累了經(jīng)驗(yàn)，新安江模式已在全國(guó)其他5條流域和多個(gè)省份推廣[1]，對(duì)全國(guó)跨省協(xié)同保護(hù)流域水環(huán)境具有重要的借鑒作用。

由于我國(guó)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐起步較晚，發(fā)展至今在體系和機(jī)制方面還不健全，政策和制度的確立仍需時(shí)日，仍存在上下游之間的環(huán)境賬、經(jīng)濟(jì)賬難以核算等問(wèn)題。新安江流域作為全國(guó)首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，就是為解決上述問(wèn)題而進(jìn)行有益探索的。雖然經(jīng)過(guò)8年的實(shí)踐，也取得了一定成效，但在農(nóng)村污水治理領(lǐng)域仍存在一些機(jī)制上的漏洞，急需通過(guò)政策層面進(jìn)行不斷完善，讓直接影響米袋子、菜籃子、水缸子、城鎮(zhèn)后花園的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，在推進(jìn)農(nóng)村污水、垃圾治理，著力提升村容村貌，建立健全整治長(zhǎng)效機(jī)制等一系列推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重要目標(biāo)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)“農(nóng)村美”。

生態(tài)補(bǔ)償是一種積極的保護(hù)行為，是為了平衡在開(kāi)發(fā)或資源利用過(guò)程中失去的生態(tài)價(jià)值，也是一種有目的的貿(mào)易形式。補(bǔ)償是通過(guò)環(huán)境影響評(píng)估(EIA)來(lái)確定的，EIA為具有不利環(huán)境影響的項(xiàng)目提供了決策框架。國(guó)外學(xué)者對(duì)“流域生態(tài)補(bǔ)償”的定義，很大程度上是基于生態(tài)受益者付費(fèi)[2]、促進(jìn)生態(tài)服務(wù)功能實(shí)現(xiàn)方面進(jìn)行的[3],與國(guó)內(nèi)學(xué)者的界定在本質(zhì)上是一致的[4]。國(guó)內(nèi)外學(xué)者的研究，是對(duì)建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的重要性和必要性認(rèn)識(shí)的不斷深化[5]。生態(tài)補(bǔ)償是調(diào)節(jié)社會(huì)公正公平、建立和諧社會(huì)，尤其是人與自然和諧相處的重要手段，這已成為學(xué)術(shù)界的共識(shí)。蔣毓琪等[6]認(rèn)為，流域生態(tài)補(bǔ)償是基于生態(tài)補(bǔ)償理論的拓展，以其為載體，在一定的資源范圍內(nèi)解決在流域內(nèi)不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)損益變化而造成的補(bǔ)償問(wèn)題，協(xié)調(diào)流域上下游利益相關(guān)者實(shí)踐活動(dòng)造成的區(qū)域間利益關(guān)系失衡的重要經(jīng)濟(jì)手段，通過(guò)直接支付生態(tài)補(bǔ)償，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和利益分配的公平正義。任以勝等[7]則從跨區(qū)域生態(tài)治理和自然區(qū)域保護(hù)的視角，認(rèn)為流域生態(tài)補(bǔ)償是我國(guó)一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境政策,是地理科學(xué)研究的一個(gè)典型課題，應(yīng)將區(qū)域利益的差異與協(xié)調(diào)、區(qū)域協(xié)同與合作結(jié)構(gòu)考慮其中。劉洋等[8]則將公共物品理論、外部性理論和生態(tài)資本論和可持續(xù)發(fā)展論作為流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，并將基于市場(chǎng)交易理論、微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)模型、意愿調(diào)查、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)定量模擬等作為其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究方法?？梢?jiàn)，國(guó)內(nèi)外對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍?、理論基礎(chǔ)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面進(jìn)行了深入的研究，但對(duì)不同地區(qū)流域針對(duì)性的補(bǔ)償機(jī)制研究，卻是個(gè)空白。

農(nóng)村污水是指農(nóng)村居民在生活及種植養(yǎng)殖等過(guò)程中所產(chǎn)生的污水總稱(chēng)。近年來(lái)，政府和社會(huì)廣泛關(guān)注農(nóng)村污水引起的人居環(huán)境污染問(wèn)題，而學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村污水治理的研究，主要集中表現(xiàn)在概念上或工程項(xiàng)目點(diǎn)上分析農(nóng)村污水治理的效益，如農(nóng)村污水處理設(shè)施的利用效率較低[9]，部分農(nóng)村污水處理工程由于處理工藝選擇不恰當(dāng)，不但沒(méi)有達(dá)到污水處理的效果，還造成資源的浪費(fèi)[10]，但現(xiàn)有研究?jī)H限于簡(jiǎn)單描述農(nóng)村污水處理設(shè)施利用效率低下的現(xiàn)狀，以及所選污水處理工藝與當(dāng)?shù)貙?shí)際不般配的情況[11]。由于缺乏系統(tǒng)考慮農(nóng)村污水治理技術(shù)的體系、投入渠道、評(píng)價(jià)方法和長(zhǎng)效機(jī)制的研究，從而難以在流域生態(tài)補(bǔ)償中對(duì)農(nóng)村污水治理實(shí)施定量化評(píng)價(jià)分析。

農(nóng)村污水治理是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獌?nèi)容，流域生態(tài)補(bǔ)償與農(nóng)村污水治理的關(guān)系，是調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體(治理者)和受益主體(補(bǔ)償者)之間的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益分配。因此，流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)村污水治理是有具體的目標(biāo)要求的，即治理者需要達(dá)到雙方協(xié)議的一系列指標(biāo)，通過(guò)推進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村污水的有效治理。而現(xiàn)有文獻(xiàn)未涉及流域生態(tài)補(bǔ)償條件下農(nóng)村污水治理方面的研究。鑒于此，本文在分析總結(jié)新安江生態(tài)補(bǔ)償黃山實(shí)踐的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)開(kāi)展農(nóng)村污水治理管理體系、投入及補(bǔ)償方式、評(píng)價(jià)體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的研究。研究表明，運(yùn)行成本、維護(hù)的難易程度、資金投入是目前農(nóng)村污水治理技術(shù)路線選擇的關(guān)鍵因素。農(nóng)村污水處理目前主要還是照搬城鎮(zhèn)污水處理技術(shù)，沒(méi)能有效結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況，未能達(dá)到預(yù)期的實(shí)施效果。因而，在管理上，針對(duì)農(nóng)村污水治理管理的混亂，需加快構(gòu)建農(nóng)村污水治理管理體系。在投入分配及補(bǔ)償方式上，由于農(nóng)村污水治理投入分配及補(bǔ)償方式存在短板，所以要進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)村污水治理投入分配及補(bǔ)償方式。在評(píng)價(jià)上，缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，急需建立農(nóng)村污水治理評(píng)價(jià)體系。在技術(shù)方法的選擇上，一定要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取適合農(nóng)村生態(tài)處理技術(shù)、資源循環(huán)處理方式，并制定出農(nóng)村污水治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。只有采取上述一系列優(yōu)化措施，才能真正使農(nóng)村污水的治理更加有序、有效、合理。

2 流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)村污水治理的目標(biāo)分析

2.1 流域生態(tài)補(bǔ)償與農(nóng)村污水治理

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是基于公共物品理論、外部性理論和生態(tài)資本論。按公共物品理論，流域生態(tài)資源屬于公共物品范疇，具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性。過(guò)度使用易導(dǎo)致“公地悲劇”，所以需通過(guò)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞絹?lái)加以解決。外部性理論認(rèn)為流域生態(tài)資源具有外部性?，F(xiàn)實(shí)中，社會(huì)的邊際成本收益與私人存在偏差，資源的帕累托最優(yōu)配置無(wú)法實(shí)現(xiàn)，致使市場(chǎng)機(jī)制作用失效。而生態(tài)資本論則指出，流域生態(tài)資源以生態(tài)資本的形式存在，保護(hù)流域生態(tài)資源就能使生態(tài)資本增殖。由此，流域生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)遵循“誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)保護(hù)，誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”原則，著力調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)主體和受益主體之間的環(huán)境利益和經(jīng)濟(jì)利益分配關(guān)系，以期達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧的目的。

農(nóng)村污水分農(nóng)村生活性污水和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性污水兩大類(lèi)。我國(guó)農(nóng)村生活性污水成分(含氮、磷及有機(jī)物等)相對(duì)單一，通常不含有毒物質(zhì)，且可生化性能較好。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性污水主要來(lái)源于農(nóng)田種植和畜禽養(yǎng)殖的總氮、總磷排放[12]。由于生活水平的日益提高，農(nóng)村污水排放量也隨之增加，大量未經(jīng)有效處理的污水直接排出，這無(wú)疑直接導(dǎo)致流域水質(zhì)下降，甚至污染，并對(duì)流域水環(huán)境、下游水環(huán)境以及流域生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，通過(guò)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆绞?，解決農(nóng)村污水治理問(wèn)題意義重大。

2.2 流域生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理目標(biāo)

為加大流域上游居民保護(hù)水生態(tài)環(huán)境的積極性，應(yīng)制定生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，由流域下游受益區(qū)政府和居民向上游地區(qū)做出環(huán)境貢獻(xiàn)的居民進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。目前我國(guó)大多采用“雙重補(bǔ)償”模式，以此可隨機(jī)配置產(chǎn)權(quán)，并巧妙規(guī)避橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹爱a(chǎn)權(quán)”糾紛，由中央政府仲裁，以權(quán)利和義務(wù)平等的原則，上下游按事先約定的水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)確定補(bǔ)償對(duì)象并撥付補(bǔ)償資金[13]。流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)農(nóng)村污水治理的目標(biāo)要求是保護(hù)并改善流域水生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)人與自然和諧共生，同時(shí)體現(xiàn)流域水生態(tài)環(huán)境的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)價(jià)值。我國(guó)目前的生態(tài)補(bǔ)償大部分是用于農(nóng)村景觀的改善和農(nóng)村居民收入的快速增加，但涉及農(nóng)村污水治理或水環(huán)境改善措施的補(bǔ)償政策和評(píng)價(jià)體系及工藝方法等方面較少。為實(shí)現(xiàn)流域水生態(tài)環(huán)境保護(hù)和改善，就應(yīng)設(shè)定流域生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理的具體目標(biāo)。在管理制度上，制定農(nóng)村污水日常治理以及農(nóng)村污染源預(yù)防的工作流程管理細(xì)則，構(gòu)建農(nóng)村污水防治并重的管理體系。在補(bǔ)償模式上，如“新安江模式”：皖浙兩省簽訂第三輪《關(guān)于新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)膮f(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《協(xié)議》)，每年設(shè)置7億元補(bǔ)償資金，其中中央財(cái)政承擔(dān)3億元，皖浙兩省各出資2億元。年度水質(zhì)達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，浙江付給安徽2億元，否則相反。在考核指標(biāo)上，調(diào)整皖浙兩省《協(xié)議》的目標(biāo)：在水質(zhì)考核中加大總磷、總氮的權(quán)重，氨氮、高錳酸鹽指數(shù)、總氮和總磷4項(xiàng)指標(biāo)權(quán)重分別由原來(lái)的各25%調(diào)整為22%、22%、28%、28%；相應(yīng)提高水質(zhì)穩(wěn)定系數(shù)，由第二輪的89%提高到90%。在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)上，推進(jìn)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)污染控制及農(nóng)村生活性污水處理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)，建立指導(dǎo)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、監(jiān)管全過(guò)程的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)化體系。

3 流域生態(tài)補(bǔ)償：基于新安江的黃山實(shí)踐

3.1 新安江流域水系與人口經(jīng)濟(jì)狀況

新安江發(fā)源于安徽省休寧縣，是安徽省內(nèi)第三大水系，是華東地區(qū)的重要的水生態(tài)屏障，也是浙江省上游的最大入境河流。流域總面積11 452.5 km2，干流總長(zhǎng)359 km[14]。在安徽境內(nèi)可輸送至下游的總水量評(píng)價(jià)達(dá)到千島湖水量的60%以上，地表水水質(zhì)穩(wěn)定達(dá)到二類(lèi)水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。新安江流域涵蓋黃山市73個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，宣城市績(jī)溪縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)，以及下游杭州市淳安縣全境。安徽境內(nèi)流域總面積 6 736.8 km2，干流長(zhǎng)242.3 km，大小支流600多條。其中，流經(jīng)黃山市的面積達(dá)到5 856.1 km2，占流域總面積的51.1%，宣城市績(jī)溪縣880.7 km2，占流域總面積的7.7%，下游浙江省境內(nèi)面積4 715.7 km2，占流域總面積的41.2%[15]。表1為2020年新安江流域地市的人口經(jīng)濟(jì)狀況。本文以黃山市為例，對(duì)新安江流域生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理進(jìn)行機(jī)制層面系統(tǒng)研究。

表1 2020年新安江流域人口經(jīng)濟(jì)狀況

3.2 新安江流域生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)展

為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革的規(guī)定，在財(cái)政部、環(huán)保部指導(dǎo)下，安徽、浙江兩省政府于2012年正式實(shí)施了新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，成為全國(guó)首個(gè)跨省流域水環(huán)境補(bǔ)償試點(diǎn)，首輪試點(diǎn)為期3年(2012—2014年)，取得了初步成效，得到了社會(huì)各界的充分肯定[1]。2015—2017年，兩省進(jìn)一步加強(qiáng)溝通配合，扎實(shí)推進(jìn)第二輪生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，加快建立流域保護(hù)和治理的長(zhǎng)期機(jī)制，包括成本分擔(dān)、利益共享、合作與治理，建立多元化、市場(chǎng)化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[15]，并取得積極成效。2018年，浙江省與安徽省簽訂了第三期新安江流域上下流橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，本次試點(diǎn)周期為3年，兩省均計(jì)劃出資2億元，同時(shí)爭(zhēng)取得到中央資金的積極配合。第三期補(bǔ)償協(xié)議更加體現(xiàn)“問(wèn)題導(dǎo)向”和“穩(wěn)定向好”原則，對(duì)農(nóng)村水污染防治提出了進(jìn)一步要求，針對(duì)新目標(biāo)要求，尤其是事關(guān)氮磷污染排放的農(nóng)村污水治理評(píng)價(jià)體系、工藝方法等需進(jìn)一步健全完善。

3.3 生態(tài)補(bǔ)償下黃山市農(nóng)村污水治理狀況及問(wèn)題分析

3.3.1黃山市水環(huán)境現(xiàn)狀

近年來(lái)，生態(tài)補(bǔ)償下的黃山市新安江流域總體水質(zhì)狀況為優(yōu)，8個(gè)監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)均為Ⅰ、Ⅱ類(lèi)[15]，且水環(huán)境質(zhì)量總體保持穩(wěn)定，出境斷面水質(zhì)均達(dá)到地表水考核標(biāo)準(zhǔn)要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年黃山市水污染物COD排放總量20 983 t。生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染物排放是影響黃山市水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)定和提升的重要因素，必須進(jìn)一步有效加以解決，合理控制和削減農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染物排放量。新安江黃山市段干流主要污染物為化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、總氮。

3.3.2黃山市農(nóng)村污水排放及治理現(xiàn)狀

黃山市農(nóng)村污水除了生活性污水外，還有農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生的生產(chǎn)性污水，如畜禽養(yǎng)殖廢水、農(nóng)藥和化肥殘留廢水等。在生態(tài)補(bǔ)償下，黃山市在工業(yè)點(diǎn)源防控有序開(kāi)展的同時(shí)，正在積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)面源污染防治，畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)逐步關(guān)閉和搬遷，網(wǎng)箱養(yǎng)殖逐步退出，肥料和農(nóng)藥開(kāi)始集中管理，并發(fā)布通告明確禁止銷(xiāo)售含磷洗滌用品，同時(shí)禁止使用含磷洗滌用品，改用無(wú)磷洗滌用品。此外，強(qiáng)化農(nóng)村改水、改廁，農(nóng)村衛(wèi)生廁所普及率已達(dá)到90%以上。在農(nóng)村環(huán)境整治中引入農(nóng)村垃圾治理PPP項(xiàng)目和農(nóng)村污水治理PPP項(xiàng)目，總投資分別為5.21億元和3億元，上述管理機(jī)制有序推進(jìn)，將有效削減農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染。截至2019年底，黃山市101個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地中16個(gè)污水排入市縣城市污水處理廠進(jìn)行處理，66個(gè)建有污水處理設(shè)施71套，14個(gè)正在設(shè)計(jì)和建設(shè)中。此外，美麗鄉(xiāng)村共建有污水分散處理設(shè)施242套[16]。農(nóng)村污水治理PPP項(xiàng)目擬建或提升改造74個(gè)，計(jì)開(kāi)工建設(shè)53個(gè)站點(diǎn)，完成36個(gè)和在建32個(gè)，但目前農(nóng)村污水的處理率和實(shí)施成效尚未體現(xiàn)[16]。

3.3.3黃山市農(nóng)村污水治理存在的問(wèn)題

生態(tài)補(bǔ)償下黃山市農(nóng)村污水治理取得了實(shí)質(zhì)性成效，新安江流域總體水質(zhì)狀況為優(yōu)并穩(wěn)定向好(監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)均為Ⅰ～Ⅲ類(lèi))。但通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，生態(tài)補(bǔ)償下黃山市農(nóng)村污水治理仍存在機(jī)制層面的四大問(wèn)題：

a.農(nóng)村污水治理管理體系缺失。污水設(shè)施建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，不少項(xiàng)目建設(shè)往往是“拍腦袋”決策的，且審批程序煩瑣等。污水設(shè)施覆蓋設(shè)計(jì)不合理與使用效率低，造成對(duì)補(bǔ)償資金使用的浪費(fèi)，如部分設(shè)施污水管網(wǎng)建設(shè)覆蓋面小，接戶率不高；部分設(shè)施沒(méi)有污水進(jìn)出水，設(shè)備處理效果不佳；污水管網(wǎng)設(shè)計(jì)能力遠(yuǎn)大于實(shí)際排放，如農(nóng)村污水處理設(shè)施按戶籍人口設(shè)計(jì)，實(shí)際相當(dāng)一部分人口在外務(wù)工，留守人口不足50%甚至更低，設(shè)施收水率常年遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)負(fù)荷。缺乏利用補(bǔ)償資金對(duì)相關(guān)人員的管理培訓(xùn)，導(dǎo)致現(xiàn)有管理人員對(duì)系統(tǒng)存在的問(wèn)題、設(shè)備是否損壞等不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和做出準(zhǔn)確判斷，因而就會(huì)出現(xiàn)污水處理質(zhì)量差、水質(zhì)末達(dá)標(biāo)等情況?？傊鲜鲞@些管理層面的問(wèn)題，歸根結(jié)底是生態(tài)補(bǔ)償資金使用的浪費(fèi)和未使用在關(guān)鍵領(lǐng)域造成的，從而嚴(yán)重制約了農(nóng)村污水處理水平及效果。

b.農(nóng)村污水治理投入分配及補(bǔ)償方式存在短板。新安江上游流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后，現(xiàn)有財(cái)力較為薄弱，可持續(xù)性投入難度較大。在后續(xù)水環(huán)境保護(hù)過(guò)程中，還面臨著償還國(guó)開(kāi)行貸款、農(nóng)村面源污染治理資金、污染防治設(shè)施的日常運(yùn)行維護(hù)等資金問(wèn)題。前兩輪試點(diǎn)完成總投入120.87億元，其中農(nóng)村污水治理完成投入約1.89億元，僅占完成投資總金額的1.56%，而生態(tài)補(bǔ)償資金(每年7億元中的一部分)占黃山市農(nóng)村污水治理總投資的比重就顯得只是象征性的了，但其積極意義在于推動(dòng)了黃山市域的水環(huán)境治理。

在生態(tài)補(bǔ)償資金的投入分配中，用于農(nóng)村污水治理的投入嚴(yán)重不足，比例很低，在一定程度上影響到農(nóng)村污水治理項(xiàng)目的實(shí)施和工作的推進(jìn)，目前的投入分配及補(bǔ)償方式的短板在于它的單一性，是直接導(dǎo)致農(nóng)村污水治理效果不佳的主因。且相當(dāng)一部分已建的農(nóng)村污水治理設(shè)施因?yàn)橥度氩蛔?，從而?dǎo)致運(yùn)行不正常，維護(hù)不及時(shí)，排放不達(dá)標(biāo)。

c.農(nóng)村污水治理缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前國(guó)家尚未制定統(tǒng)一的農(nóng)村污水治理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)及其以下政府也未出臺(tái)相關(guān)實(shí)施細(xì)則，農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理嚴(yán)重依賴(lài)政府、行業(yè)部門(mén)和村集體，域內(nèi)農(nóng)村居民參與度較低，從而導(dǎo)致對(duì)污水處理設(shè)施進(jìn)行日常維護(hù)管理成本、穩(wěn)定設(shè)施運(yùn)行狀態(tài)的支出費(fèi)用居高不下，以及噪聲水平較高等問(wèn)題。而當(dāng)前黃山市對(duì)農(nóng)村污水治理同樣缺乏科學(xué)合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成運(yùn)行成本、噪聲水平及維護(hù)頻率“三高”的局面。顯然，流域生態(tài)補(bǔ)償資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了此“三高”的支出，這除了會(huì)導(dǎo)致新一輪的農(nóng)村污水直排污染外，也會(huì)引起農(nóng)村污水處理技術(shù)路線的不成熟和方向的偏差。脫離了農(nóng)村的實(shí)際情況，脫離了農(nóng)民的生產(chǎn)生活，所以也就難以得到農(nóng)村和農(nóng)民的關(guān)心和支持。

d.農(nóng)村污水處理技術(shù)路線存在偏差?，F(xiàn)有的農(nóng)村污水處理工藝類(lèi)型主要包括A2O(厭氧缺氧好氧)或AO(缺氧好氧)處理工藝、厭氧+人工潛流濕地處理工藝、太陽(yáng)能微動(dòng)力+人工濕地處理工藝、生物接觸氧化、生物轉(zhuǎn)盤(pán)法、MBR等[17]。在這些工藝中除了人工濕地處理系統(tǒng)外，大部分技術(shù)都是我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠常用的技術(shù)類(lèi)型。這也說(shuō)明在財(cái)政投入和生態(tài)補(bǔ)償嚴(yán)重不足的條件下，黃山市農(nóng)村污水處理技術(shù)不符合農(nóng)村實(shí)際，造成農(nóng)村污水治理資金浪費(fèi)以及處理技術(shù)路線選擇出現(xiàn)一定的偏差。

4 流域生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理機(jī)制優(yōu)化

農(nóng)村污水治理是流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分。各地流域生態(tài)補(bǔ)償中均對(duì)農(nóng)村污水提出具體的治理要求，并落實(shí)推進(jìn)大量污水治理項(xiàng)目建設(shè)。針對(duì)生態(tài)補(bǔ)償下黃山市農(nóng)村污水治理中存在機(jī)制層面的典型問(wèn)題，應(yīng)采取以下優(yōu)化調(diào)整措施。

4.1 構(gòu)建農(nóng)村污水治理管理體系

在加強(qiáng)農(nóng)村污水治理建設(shè)和運(yùn)維的同時(shí)，要著重解決好農(nóng)村污水治理的監(jiān)督和管理，依據(jù)《水污染防治法》等相關(guān)法律，以“互聯(lián)網(wǎng)+”等為平臺(tái)，以組織實(shí)施、技術(shù)引導(dǎo)和專(zhuān)業(yè)監(jiān)管三大職能為治理框架，構(gòu)建農(nóng)村污水治理管理體系。①完善組織實(shí)施。在治理范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌工程建設(shè)和運(yùn)行維護(hù)，實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)、施工、實(shí)施同步。簡(jiǎn)化農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)審批招標(biāo)程序，保障項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度；落實(shí)農(nóng)村污水處理用電用地支持政策等措施。②完善技術(shù)引導(dǎo)。按照“因地制宜、維護(hù)方便”的原則，科學(xué)選擇處理方式，加強(qiáng)污水處理設(shè)施的建設(shè)，避免包括生態(tài)補(bǔ)償資金在內(nèi)的浪費(fèi)。城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的污水可以集中到市里的污水管網(wǎng)統(tǒng)一處理，有條件的村可以采用集中處理、集中與分散相結(jié)合的處理模式。其他村莊則以分散處理為主，以分戶式、聯(lián)戶式，采用裝配式三格化糞池等簡(jiǎn)易處理技術(shù)，就地管理生態(tài)系統(tǒng)。③完善專(zhuān)業(yè)監(jiān)管。明確農(nóng)村污水治理設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸屬和運(yùn)行管護(hù)責(zé)任單位，推動(dòng)建立有制度、有標(biāo)準(zhǔn)、有隊(duì)伍、有經(jīng)費(fèi)、有督查的運(yùn)行管護(hù)機(jī)制；鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理；鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立污水處理受益農(nóng)民支付及培訓(xùn)制度，提高農(nóng)戶自覺(jué)參與的積極性[18]。在杜絕化糞池出水直排基礎(chǔ)上，就地就近實(shí)現(xiàn)農(nóng)田利用，鼓勵(lì)農(nóng)戶利用房前屋后小菜園等，實(shí)現(xiàn)就地回用[6]。對(duì)于開(kāi)展農(nóng)村污水治理的地區(qū)，應(yīng)進(jìn)行配套減免部分自來(lái)水使用費(fèi)用或其他形式的物質(zhì)補(bǔ)償，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村污水治理設(shè)施持續(xù)維護(hù)的自覺(jué)性，同時(shí)鼓勵(lì)農(nóng)民對(duì)剩余污泥和生物質(zhì)進(jìn)行回用，從而保障農(nóng)村污水治理設(shè)施的長(zhǎng)久運(yùn)行。

4.2 優(yōu)化農(nóng)村污水治理投入分配及補(bǔ)償方式

從資金投入的角度看，農(nóng)村污水治理資金投入具有“雙重目標(biāo)設(shè)定”特點(diǎn)[19]，一個(gè)是通過(guò)流域生態(tài)補(bǔ)償，提升流域水環(huán)境的目標(biāo)；另一個(gè)是通過(guò)地方財(cái)政及村集體的污水治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境的目標(biāo)。因此，農(nóng)村污水治理目標(biāo)與“生態(tài)宜居”是一致的。在農(nóng)村污水治理資金投入上，要以流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制為契機(jī)，加大地方財(cái)政及村集體等配套資金投入，推動(dòng)流域水環(huán)境與農(nóng)村人居環(huán)境的協(xié)調(diào)治理和改善。流域生態(tài)補(bǔ)償中資金補(bǔ)償是主要的一種形式，常見(jiàn)的資金補(bǔ)償方式有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、生態(tài)補(bǔ)償基金、機(jī)構(gòu)融資、債券發(fā)行、財(cái)政補(bǔ)貼等。應(yīng)增加引入市場(chǎng)化機(jī)制，通過(guò)價(jià)格、財(cái)稅等手段，促進(jìn)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，推動(dòng)末梢治理向源頭控制轉(zhuǎn)變，以此帶動(dòng)流域的綜合治理，擴(kuò)大并提高項(xiàng)目的連帶、后續(xù)和經(jīng)濟(jì)效益，促進(jìn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧可持續(xù)發(fā)展。為此，應(yīng)從市場(chǎng)、激勵(lì)、管理和約束機(jī)制角度，加強(qiáng)對(duì)治理投入及補(bǔ)償方式的優(yōu)化：一是運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制加快推進(jìn)農(nóng)村污水治理PPP項(xiàng)目實(shí)施，充分利用社會(huì)資本拓展農(nóng)村污水治理的投入渠道。二是在有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步推行農(nóng)村污水治理收費(fèi)制。三是在專(zhuān)項(xiàng)資金分配上，采用因素分配法根據(jù)治理的成效進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、合理安排，尤其是在氮磷污染元素治理上，更加要突出農(nóng)村污水治理的重要性?？傊?，通過(guò)優(yōu)化投入和補(bǔ)償方式，逐步加大農(nóng)村污水治理投入，強(qiáng)化績(jī)效管理，為從機(jī)制上有效提升治理水平和效果提供資金保障。

4.3 建立農(nóng)村污水治理評(píng)價(jià)體系

由于農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村污染情況的復(fù)雜性，選擇合理的評(píng)價(jià)考核指標(biāo)，是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)年P(guān)鍵所在。

4.3.1評(píng)價(jià)指標(biāo)分類(lèi)與分層次構(gòu)建評(píng)價(jià)體系

農(nóng)村污水治理技術(shù)評(píng)價(jià)中需要重點(diǎn)突出生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理現(xiàn)狀應(yīng)用特點(diǎn)，并確定出流域生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理主要評(píng)價(jià)指標(biāo)：①經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。對(duì)生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水處理進(jìn)行投資中經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是最主要考慮的因素。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)能夠較為直接地反映污水處理設(shè)施的運(yùn)行管理情況。②運(yùn)行指標(biāo)。COD去除率是表示水中有氧污染物質(zhì)含量的綜合指示參數(shù)。農(nóng)村污水處理設(shè)施對(duì)COD去除效率越高，說(shuō)明該工藝技術(shù)對(duì)污染物具有更好的去除效果。③環(huán)境指標(biāo)。惡臭氣體產(chǎn)生量越高，對(duì)周邊環(huán)境影響越大，也證明其處理效果越差。噪聲水平值越高，表明該農(nóng)村污水處理設(shè)施對(duì)周?chē)r(nóng)村居民生產(chǎn)生活的影響更嚴(yán)重。若對(duì)農(nóng)村居民生產(chǎn)生活的影響值越高，該農(nóng)村污水處理設(shè)施就不適合在離居住點(diǎn)較近的地方建設(shè)。只有這些評(píng)價(jià)指標(biāo)更加符合實(shí)用性、便利性及可量化原則，從而更好地反映農(nóng)村污水處理的實(shí)際情況、分類(lèi)管理集中化等，并能體現(xiàn)其符合實(shí)用性、獲取便利性、可量化性以及人文關(guān)懷的特征。

因此，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村污水處理技術(shù)特點(diǎn)及其主要指標(biāo)，構(gòu)建分層次評(píng)價(jià)體系，尋求經(jīng)濟(jì)、簡(jiǎn)便、高效、易行的農(nóng)村污水處理技術(shù)，并綜合考慮經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、運(yùn)行指標(biāo)和環(huán)境指標(biāo)。根據(jù)農(nóng)村污水治理評(píng)價(jià)指標(biāo)，將生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水處理技術(shù)設(shè)為指標(biāo)方案層，將適合某一農(nóng)村污水處理技術(shù)模式設(shè)為目標(biāo)層，將生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水處理評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)為指標(biāo)層，建立層次結(jié)構(gòu)模式。如圖1所示的層次結(jié)構(gòu)便適合于黃山市這樣的山區(qū)農(nóng)村在生態(tài)補(bǔ)償下選擇的污水治理模式。

圖1 農(nóng)村污水治理評(píng)價(jià)層次結(jié)構(gòu)圖

4.3.2確定權(quán)重分配

流域生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理應(yīng)以農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活為中心的理念，遵循因地制宜的原則，充分重視確定指標(biāo)權(quán)重分配?？刹捎脤哟畏治龇ù_定評(píng)價(jià)指標(biāo),此方法的優(yōu)點(diǎn)不僅在于將定性和定量有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，對(duì)多目標(biāo)決策提供系統(tǒng)性、層次化的分析，還在于能夠把復(fù)雜的決策問(wèn)題簡(jiǎn)單化，即通過(guò)成對(duì)比較確定同級(jí)元素與上一級(jí)元素的數(shù)量關(guān)系，進(jìn)行簡(jiǎn)單的數(shù)學(xué)運(yùn)算，便可讓決策者獲得所需的結(jié)果。流域生態(tài)補(bǔ)償中的農(nóng)村污水治理，應(yīng)在此指標(biāo)權(quán)重的指導(dǎo)下，倒逼農(nóng)村在污水治理技術(shù)及運(yùn)維等方面自覺(jué)選擇適合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的生態(tài)處理技術(shù)、資源循環(huán)處理方式和合理的運(yùn)行成本。只有這樣，才能得到農(nóng)村和居民的充分重視和全力支持。

4.4 制定農(nóng)村污水治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

流域生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理技術(shù)體系的選擇和標(biāo)準(zhǔn)的確定，直接關(guān)系到農(nóng)村污水處理設(shè)施的正常運(yùn)行、資源的再利用以及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。流域生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理標(biāo)準(zhǔn)體系的建立，應(yīng)遵循適用性、前瞻性和系統(tǒng)性的原則,制定出既適應(yīng)當(dāng)?shù)氐膮^(qū)位、人口等實(shí)際情況，又考慮到其他相關(guān)領(lǐng)域，更為未來(lái)預(yù)留空間的農(nóng)村污水治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在生態(tài)補(bǔ)償下農(nóng)村污水治理過(guò)程中，需更進(jìn)一步鼓勵(lì)資源循環(huán)型、生態(tài)友好型的工藝技術(shù)路線和適度的排放標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)，并對(duì)現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行優(yōu)化：一是優(yōu)先保證污水資源化利用；二是對(duì)不能灌溉再利用的地方，做到保證污水處理后達(dá)標(biāo)排放；三是要建立完備的污水收集系統(tǒng)，選擇合理的管網(wǎng)建設(shè)方式，適用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平和現(xiàn)狀環(huán)境條件；四是合理降低設(shè)施運(yùn)行與維護(hù)費(fèi)用，控制在農(nóng)村地區(qū)可以承受的范圍；五是設(shè)備選擇和設(shè)施建設(shè)相對(duì)簡(jiǎn)單，便于運(yùn)行和管理，依靠當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)和管理人員就能正常運(yùn)行；六是因地制宜，充分利用當(dāng)?shù)刈匀粭l件，如利用天然荒地、洼地等建設(shè)濕地型污水處理設(shè)施；七是組織開(kāi)展農(nóng)村污水排放標(biāo)準(zhǔn)專(zhuān)題研究。總之，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厮h(huán)境現(xiàn)狀，污染物排放情況及補(bǔ)償協(xié)議的相關(guān)要求，有針對(duì)性地優(yōu)化農(nóng)村污水補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。