周哲宇，許鳳冉，崔 巍，李 想，穆祥鵬，高慧忠

(1.水利部全國節(jié)約用水辦公室，北京 100053； 2.中國水利水電科學(xué)研究院水力學(xué)研究所，北京 100038)

近年來，我國通過印發(fā)實施《國家節(jié)水行動方案》等，持續(xù)推進節(jié)水型社會建設(shè)，大力推動全社會節(jié)水，節(jié)水相關(guān)政策工具不斷完善。國務(wù)院有關(guān)部門先后發(fā)布了節(jié)水型社會建設(shè)“十一五”“十二五”“十三五”規(guī)劃，制定了水資源消耗總量和強度雙控行動方案，嚴格用水定額和計劃管理，開展規(guī)劃和建設(shè)項目節(jié)水評價。推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，建立了城鎮(zhèn)居民用水階梯水價、非居民用水超定額累進加價制度。推行合同節(jié)水管理、水效領(lǐng)跑、水效標識等節(jié)水市場化政策。

我國在節(jié)水管理制度建設(shè)、技術(shù)改造、節(jié)水載體建設(shè)、宣傳教育等方面開展了大量工作，但節(jié)水相關(guān)財稅、金融支持政策不夠成熟，政策種類少，且覆蓋的節(jié)水業(yè)務(wù)范圍窄，難以滿足節(jié)水工作實際需要[1-7]。節(jié)水產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展、企業(yè)節(jié)水改造、非常規(guī)水源生產(chǎn)等領(lǐng)域盈利能力不足，難以依靠自身實現(xiàn)良性發(fā)展。社會資本由于無利可圖，不愿投入節(jié)水領(lǐng)域。經(jīng)濟政策支持不足已經(jīng)成為節(jié)水管理的明顯短板。

我國在開展節(jié)能減排過程中，積極借鑒發(fā)達國家的成熟經(jīng)驗，立足國情，制定了層次化、差異化的財稅金融政策，并在執(zhí)行中不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，持續(xù)改進。節(jié)水和節(jié)能兩者同屬“兩型”社會建設(shè)和綠色發(fā)展范疇，業(yè)務(wù)特征相似，參照節(jié)能減排的做法，加強節(jié)水行業(yè)的經(jīng)濟政策研究，增加相關(guān)政策有效供給，對于推動節(jié)水型社會建設(shè)將發(fā)揮難以替代的重要作用。節(jié)能領(lǐng)域同為具有顯著公益性、外部性的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，其政策經(jīng)驗可供節(jié)水領(lǐng)域借鑒。節(jié)水相關(guān)的財稅金融政策已取得了一定進展，但與節(jié)能領(lǐng)域的研究相比還不夠全面深入，距離節(jié)水工作需要還有較大差距，亟待在實踐中積極探索和完善。

1 政策手段對比

1.1 政策手段

節(jié)水與節(jié)能都具有公益性和明顯的外部正效益。我國節(jié)能領(lǐng)域通過運用財稅金融政策手段，促進了外部效應(yīng)內(nèi)部化。表1給出了我國節(jié)能、節(jié)水領(lǐng)域現(xiàn)狀政策手段情況。

表1 節(jié)能與節(jié)水財稅金融政策手段對比

在節(jié)能領(lǐng)域，我國“十一五”以來密集出臺了財稅金融支持政策。通過設(shè)立專項資金、制定獎勵辦法和貼息政策，財政資金投入快速增長，“十二五”期間財政投入達到“十一五”的2.1倍，其中中央財政資金投入達到2 160億元。在稅收優(yōu)惠方面實施了所得稅、增值稅減免、投資抵免、減計收入等豐富的優(yōu)惠手段。同時，積極營造促進融資政策環(huán)境，豐富發(fā)展融資手段，建立污染責任保險制度，為節(jié)能融資提供了靈活多樣的渠道和模式選擇，“十二五”期間全社會能效投資中政府外社會資金投入總額1.19萬億元，比“十一五”期間增加1.3倍[8-11]。

我國節(jié)水支持政策以財政投資和貸款貼息為主，在節(jié)能減排政策框架下對節(jié)水給予了一些稅收優(yōu)惠和金融支持。

1.2 對比分析與啟示

我國節(jié)能財稅金融支持政策手段的運用比較全面，財稅手段支持范圍覆蓋節(jié)能各主要領(lǐng)域，支持力度穩(wěn)定增長；金融手段的支持政策涉及優(yōu)惠貸款、債券、保險等工具，為融資提供了靈活多樣的渠道和模式選擇。我國節(jié)水領(lǐng)域側(cè)重于使用財政手段，且限于對農(nóng)業(yè)節(jié)水領(lǐng)域的財政投資和貸款貼息。

就國外經(jīng)驗而言，發(fā)達國家建立了政府扶持與用水者參與相結(jié)合的投資機制，在農(nóng)業(yè)節(jié)水等公益性強的領(lǐng)域發(fā)揮政府主導(dǎo)作用[12]。對于節(jié)水灌溉公用設(shè)施，政府主動承擔工程建設(shè)與運營，以規(guī)避市場失靈；而農(nóng)場內(nèi)部田間節(jié)水設(shè)施費用，由政府、民間機構(gòu)以及農(nóng)戶共同承擔。美國、法國、澳大利亞、以色列等國政府對蓄水和骨干輸水工程給予資金支持，用水者承擔農(nóng)場內(nèi)部費用和大部分維護費用。美國對再生水廠建設(shè)投資免征企業(yè)所得稅，英國對節(jié)水設(shè)施支出給予稅收減免。美國、澳大利亞、日本等國對農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉項目實行長期低息貸款政策。

相比而言，我國節(jié)水領(lǐng)域的支持政策與國外差距明顯。我國節(jié)水缺乏穩(wěn)定持續(xù)的資金支持和法規(guī)與配套政策，節(jié)水獎勵管理制度和管理程序不夠完善。節(jié)水稅收優(yōu)惠和基金、債券等金融工具納入節(jié)能減排領(lǐng)域的政策體系，缺乏針對節(jié)水需求的系統(tǒng)考慮。節(jié)水產(chǎn)業(yè)公益性較強，流動資金有限，金融支持政策還處于探索階段，貸款優(yōu)惠政策沒有得到落實，部分金融手段還不成熟，上市企業(yè)數(shù)量很少，資產(chǎn)證券化僅有單個案例，缺乏政策支持和試點探索。節(jié)水保險的相關(guān)制度還很薄弱，缺乏節(jié)水投入風(fēng)險保障機制。

借鑒節(jié)能領(lǐng)域的政策經(jīng)驗，節(jié)水領(lǐng)域財稅金融政策的手段可從以下幾方面來進行完善：一是完善節(jié)水投資、補貼、獎勵和貼息制度，形成持續(xù)支持政策，并研究建立節(jié)水領(lǐng)域政府采購制度。二是專門制定節(jié)水相關(guān)的稅收優(yōu)惠政策和優(yōu)惠目錄。三是引導(dǎo)金融機構(gòu)對節(jié)水提供信貸服務(wù)，完善農(nóng)業(yè)節(jié)水貸款制度，落實節(jié)水貸款優(yōu)惠政策。四是完善節(jié)水保險制度，建立涉農(nóng)信貸風(fēng)險分擔機制和農(nóng)村金融風(fēng)險補償機制，開發(fā)農(nóng)業(yè)節(jié)水相應(yīng)險種。五是對節(jié)水產(chǎn)業(yè)上市融資提供政策支持。

2 政策目標對比

2.1 政策目標

政策目標由節(jié)水主體與節(jié)水行為構(gòu)成。節(jié)水主體包括企業(yè)、個人、公共機構(gòu)和地方政府4類。表2給出了我國節(jié)能、節(jié)水領(lǐng)域?qū)Ω黝愔黧w行為的支持目標。

表2 節(jié)能與節(jié)水財稅金融政策目標對比

我國節(jié)能領(lǐng)域政策面向各類實施主體，支持范圍涵蓋了節(jié)能技術(shù)改造與淘汰項目、節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品購置、新能源利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和節(jié)能示范等節(jié)能活動，行業(yè)范圍包括了工業(yè)領(lǐng)域、建筑領(lǐng)域、交通領(lǐng)域、能效領(lǐng)域綜合類及能力建設(shè)5個方面?！笆濉逼陂g，工業(yè)領(lǐng)域是節(jié)能的主要支持領(lǐng)域，建筑和交通領(lǐng)域的支持也在不斷增強?！丁笆濉惫?jié)能減排綜合工作方案》[13]對加強工業(yè)、交通運輸和建筑節(jié)能提出了具體的目標和重點推進領(lǐng)域。重點支持的節(jié)能活動包括工業(yè)清潔生產(chǎn)、老舊建筑節(jié)能改造和交通運輸?shù)男履茉椿?/p>

我國節(jié)水領(lǐng)域偏重于對農(nóng)業(yè)節(jié)水的支持，對企業(yè)節(jié)水活動納入節(jié)能減排政策給予支持。

2.2 對比分析與啟示

我國節(jié)能領(lǐng)域?qū)Ω黝惢顒拥闹С指尤?，對重點用能行業(yè)、可再生能源利用、節(jié)能設(shè)備和產(chǎn)品推廣、節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、節(jié)能減排基本建設(shè)等給予較為全面穩(wěn)定的支持。而節(jié)水領(lǐng)域主要實施了對節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和企業(yè)節(jié)水活動的支持政策。

與節(jié)能領(lǐng)域相比，我國財政金融政策對各類節(jié)水活動的支持范圍和力度尚顯不足。在農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉方面，沒有將其耗材等維護費用納入補貼范圍。節(jié)水改造項目和節(jié)水設(shè)備的一些支持政策從屬于節(jié)能減排政策，對各類節(jié)水主體的需求考慮不夠充分。國家層面缺乏對個人和公共機構(gòu)節(jié)水活動的支持政策，對節(jié)水型生活用水器具推廣補貼力度和范圍不夠。節(jié)水產(chǎn)品、非常規(guī)水源的扶持政策尚未涵蓋技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)和消費等全部環(huán)節(jié)。對節(jié)水示范的支持主要集中于建設(shè)考核類事項，缺乏對節(jié)水改造與淘汰項目示范的支持。

借鑒節(jié)能領(lǐng)域經(jīng)驗，我國節(jié)水支持政策可從以下幾方面進行完善：一是將節(jié)水灌溉設(shè)備及其耗材費用作為支持農(nóng)業(yè)節(jié)水的重點領(lǐng)域，支持節(jié)水灌溉設(shè)備及各類耗材購置與運行維護。二是在節(jié)能減排相關(guān)政策中充分考慮節(jié)水活動需求，涵蓋對節(jié)水基本建設(shè)、節(jié)水改造項目、節(jié)水產(chǎn)品研發(fā)和推廣、節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)等需求的支持。三是建立對節(jié)水型生活用水器具推廣支持政策，優(yōu)先支持老舊社區(qū)換裝節(jié)水型水嘴和坐便器，逐步擴大納入補貼的節(jié)水器具種類在市場上所占比例，提高補貼支持力度。四是參照節(jié)能技改項目和新能源利用等項目示范，增加對節(jié)水改造、非常規(guī)水源利用項目示范的支持政策。

3 政策效果對比

3.1 產(chǎn)業(yè)發(fā)展對比

我國節(jié)水與節(jié)能領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在較大差距。“十二五”以來，我國節(jié)能服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)模保持增長態(tài)勢(表3)。2019年，全國從事節(jié)能服務(wù)的企業(yè)6 547家，從業(yè)人員76萬人，總產(chǎn)值5 222億元，較上年增長9.4%[14]。

表3 2012—2019年節(jié)能服務(wù)公司數(shù)量和產(chǎn)值變化情況

我國節(jié)水產(chǎn)業(yè)在節(jié)水裝備產(chǎn)品、工藝技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面取得了一定成就，但目前節(jié)水產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值仍然遠低于節(jié)能行業(yè)。據(jù)不完全統(tǒng)計，現(xiàn)有從事節(jié)水裝備產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)約2 000余家，從事節(jié)水咨詢服務(wù)的企業(yè)400余家?！蛾P(guān)于推行合同節(jié)水管理 促進節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》(發(fā)改環(huán)資〔2016〕1629號)提出到2020年合同節(jié)水管理成為公共機構(gòu)、企業(yè)等用水戶實施節(jié)水改造的重要方式之一，節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展?！秶夜?jié)水行動方案》提出到2022年，培育一批技術(shù)水平高、帶動能力強的節(jié)水服務(wù)企業(yè)。

近年來，水利部在開展節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)方面進行了積極有益探索。合同節(jié)水管理從最初新興的概念和零星試點，已發(fā)展了一批項目，“十三五”期間規(guī)劃實施100個示范點。據(jù)估算，高效節(jié)水灌溉和工業(yè)節(jié)水2020年合同節(jié)水管理市場需求超過350億元[15]。但目前從全國層面看還處于探索階段，進展比較緩慢。節(jié)水服務(wù)產(chǎn)業(yè)年產(chǎn)值不足節(jié)水產(chǎn)業(yè)的10%[16]。

3.2 效率水平對比

“十一五”以來，全社會能源利用效率大幅度提高，產(chǎn)品單位能耗水平逐漸接近國際先進水平。中國高耗能行業(yè)與國際先進能效水平之間差距約10%，其中火電、鋼鐵、煉油、造紙等產(chǎn)品能效水平與發(fā)達國家存在5%～10%的差距，而水泥、乙烯、燒堿等產(chǎn)品能效存在10%～20%的差距[17]。

相比之下，我國各行業(yè)用水效率僅接近或達到國際平均水平，與先進水平還有較大差距。我國2016年，萬元GDP用水量94 m3，折合成萬美元GDP用水量為624 m3，明顯高于歐洲國家平均萬美元GDP用水量171 m3和北美國家平均萬美元GDP用水量327 m3的水平。各行業(yè)節(jié)水還有較大潛力，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)0.54，低于國際上0.7～0.8的先進水平；萬元工業(yè)增加值用水量51 m3，是日本的4.6倍，德國的1.4倍；城鎮(zhèn)管網(wǎng)漏損率平均為15%，遠落后于發(fā)達國家8%～10%的水平[16]。

3.3 原因分析

通過上述比較可見，我國節(jié)水行業(yè)與節(jié)能行業(yè)相比，發(fā)展規(guī)模和效率水平均明顯落后，其重要原因在于節(jié)水的政策支持體系尚不健全，支持力度和范圍與節(jié)能領(lǐng)域存在差距。

“十一五”以來，國家逐步建立了比較系統(tǒng)完整的節(jié)能減排財稅金融政策體系。2007年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》以后,有關(guān)部門密集出臺了強化節(jié)能財稅金融支持政策的指導(dǎo)意見，之后在“十二五”時期進一步細化政策實施和資金管理辦法，對節(jié)能技術(shù)改造、淘汰落后產(chǎn)能、推行合同能源管理、節(jié)能金融服務(wù)等方面出臺了專項政策?！笆濉逼陂g，中國能效領(lǐng)域全社會投資規(guī)模累計達到2.03萬億元，年均能效投資規(guī)模達到4 052億元，其中中央財政年均投資432億元[8]。在中央財政資金的引導(dǎo)下，地方財政資金積極配套與創(chuàng)新應(yīng)用，帶動社會資金大規(guī)模涌入能效領(lǐng)域，財政資金的種子、示范、杠桿和帶動作用得到充分發(fā)揮，金融服務(wù)體系逐步完善，節(jié)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投融資環(huán)境日趨成熟。

反觀節(jié)水行業(yè)，激勵政策尚不到位，配套制度還不健全。中央財政對節(jié)水的支持主要限于農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，2016—2017兩年累計投資農(nóng)業(yè)節(jié)水458億元，規(guī)模遠低于節(jié)能領(lǐng)域。節(jié)水支持政策多從屬于節(jié)能減排、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的支持政策，缺乏系統(tǒng)的專門考慮，未形成多部門合力，難以提高生產(chǎn)企業(yè)和用戶節(jié)水動力。因而，節(jié)水領(lǐng)域應(yīng)充分吸收借鑒節(jié)能領(lǐng)域的政策經(jīng)驗。

4 基于對比分析的政策模式

根據(jù)上述政策手段、對節(jié)水主體的支持目標、政策效果不同政策要素對比分析，將所需完善的各項政策手段和政策目標進行合理組合，得到基于要素對比分析的10項節(jié)水財稅金融政策模式，內(nèi)容如下：

a.利用財政投資支持節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)非常規(guī)水源等公益性強的節(jié)水項目，形成穩(wěn)定持續(xù)的節(jié)水專項資金渠道。

b.建立節(jié)水產(chǎn)品強制政府采購制度，支持公共機構(gòu)購置節(jié)水型器具。

c.利用財政補貼支持企業(yè)和農(nóng)戶實施節(jié)水改造，重點包括節(jié)水灌溉設(shè)施建設(shè)與運行維護、高耗水企業(yè)節(jié)水技術(shù)改造。

d.利用財政補貼支持節(jié)水型生活用水器具推廣，優(yōu)先支持老舊社區(qū)換裝節(jié)水型器具。

e.利用財政獎勵支持節(jié)水改造、節(jié)水型載體、水效領(lǐng)跑者企業(yè)、非常規(guī)水源利用項目等節(jié)水示范。

f.利用貸款財政貼息支持企業(yè)實施節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高耗水行業(yè)節(jié)水改造、生產(chǎn)非常規(guī)水源項目。

g.利用稅收優(yōu)惠支持節(jié)水技術(shù)改造項目和合同節(jié)水管理項目。

h.利用優(yōu)惠貸款支持企業(yè)實施農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉、節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、非常規(guī)水源生產(chǎn)等項目。

i.利用節(jié)水保險支持企業(yè)實施農(nóng)業(yè)節(jié)水項目、節(jié)水產(chǎn)品研發(fā)與推廣。

j.通過支持上市融資，強化節(jié)水服務(wù)企業(yè)發(fā)展規(guī)模和資金實力。

為保障上述政策模式的有效實施，需建立相應(yīng)的長效機制和部門合作機制。需要財政、發(fā)展改革、水利、稅務(wù)等有關(guān)部門聯(lián)合推動制定出臺節(jié)水改造財政補貼、企業(yè)節(jié)水示范財政獎勵、節(jié)水產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠等政策文件及相關(guān)支持資金使用管理辦法，逐步形成對節(jié)水給予穩(wěn)定支持的財稅金融政策。

5 結(jié) 論

通過政策手段、政策目標和實施效果等政策要素進行對比分析，發(fā)現(xiàn)我國節(jié)水與節(jié)能領(lǐng)域的財稅金融支持政策差距明顯，需要對節(jié)水支持政策進行改進和完善。在政策手段上，節(jié)水缺乏穩(wěn)定持續(xù)的財政支持政策，稅收、貸款、基金、債券等政策工具尚未在節(jié)水領(lǐng)域得到系統(tǒng)應(yīng)用，節(jié)水保險、上市融資、證券等部分金融手段還處于探索起步階段。在政策目標上，對各類節(jié)水活動的支持范圍和力度尚顯不足，對節(jié)水灌溉設(shè)施運行維護、節(jié)水型設(shè)備和器具推廣、節(jié)水技術(shù)與產(chǎn)品研發(fā)、節(jié)水示范等方面的支持較為薄弱。在政策效果上，節(jié)水行業(yè)發(fā)展規(guī)模和效率水平都明顯落后于節(jié)能行業(yè)。將所需完善的各項政策手段和政策目標進行合理組合，得到基于政策要素對比分析的10項節(jié)水財稅金融政策模式，為創(chuàng)新節(jié)水財稅金融支持政策提供支撐。