朱昌俊
省域副中心的時代來了。
前不久,一批城市被國家欽點要加快建設(shè)省域副中心城市。
先是國家發(fā)改委出臺《“十四五”支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展實施方案》提出,支持徐州、洛陽、襄陽等城市夯實制造業(yè)基礎(chǔ),加快建設(shè)省域副中心城市和全國性綜合交通樞紐,增強(qiáng)輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展的能力。此后,國家發(fā)改委又在《“十四五”支持革命老區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實施方案》中指出,支持贛州、延安、遵義、長治等城市建設(shè)省域副中心城市,增強(qiáng)輻射帶動能力。
這意味著,徐州、洛陽、襄陽、贛州、延安、遵義、長治等七座城市建設(shè)省域副中心,已獲得國家層面的認(rèn)可。更火熱的是,近一兩年來,建設(shè)省域副中心城市的聲浪也越來越大,被更多的省份提上議事日程。
由此也釋放出一個巨大信號:強(qiáng)省會崛起的同時,屬于省域副中心的時代也要來了。
較之于“強(qiáng)省會”概念是在近幾年才逐漸形成,“省域副中心城市”概念其實已有20多年的歷史。
公開資料顯示,此概念最早是2001年由湖北省社科院學(xué)者秦尊文提出,主要針對的是當(dāng)時湖北的城市發(fā)展格局:由于湖北人多地廣、地域上東窄西寬,而省會武漢又偏于鄂東,客觀上需要在鄂西確立一個省域副中心城市作為武漢的“二傳手”。
當(dāng)時他認(rèn)為,能夠在一個省份局部地區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心帶動作用的城市,可以被定位為省域副中心城市,而在湖北省內(nèi),宜昌、襄陽能夠發(fā)揮這樣的作用,可以定位為省域副中心城市。
此建議于2002年7月得到湖北省委的批示和肯定。2003年8月,國務(wù)院批準(zhǔn)的《湖北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》明確,將宜昌定位為省域副中心城市。之后湖北省委省政府不斷出臺相關(guān)政策,支持宜昌省域副中心城市建設(shè)。
在一定程度上說,湖北是省域副中心城市的“發(fā)源地”,而宜昌可以說是最早的省域副中心城市。
就如到底什么樣的省會城市屬于“強(qiáng)省會”,有一些公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)(如首位度、GDP、人口總量等),省域副中心城市同樣也有一些未成文但是相對明確的標(biāo)準(zhǔn)。
安徽省“十四五”規(guī)劃提出,支持蕪湖建設(shè)省域副中心城市和長三角具有重要影響力的現(xiàn)代化大城市。圖為國內(nèi)首條無人駕駛跨座式單軌交通車在安徽蕪湖運行。
最首要的一點是,它必須具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力和一定的人口規(guī)模。2016年,一個被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)是,其經(jīng)濟(jì)總量不得低于2500億元。不過,隨著時間推移,門檻也在不斷提高。2018年,四川提出“七城爭創(chuàng)四川經(jīng)濟(jì)副中心”,但是“四川省委不指定,全憑各自實力說話”。而其中一個“隱形”標(biāo)準(zhǔn)是,經(jīng)濟(jì)總量應(yīng)該要在3000億元到5000億元之間。
當(dāng)然,具體也要根據(jù)各省的實際情況來定。要知道,四川省域副中心的經(jīng)濟(jì)總量要在“3000億元到5000億元之間”,這是基于省會成都的經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到17000億元而提出的。對于其他多數(shù)不具有如此強(qiáng)省會城市的省份來說,副中心的要求自然也沒那么高。
比如,這次被國家點名的山西長治市,2020年的經(jīng)濟(jì)總量尚只有1700億元左右。但這個體量之于山西省會城市太原的經(jīng)濟(jì)總量4000億元,并不算太低了。
另一個重要因素,則是要在區(qū)位上與省會城市(中心城市)能夠真正形成分工,對其他城市具備一定的輻射帶動能力,既不能與中心城市太近,也不能太偏。
這方面湖南和陜西的例子具有代表性。如湖南省“十四五”規(guī)劃明確的省域副中心城市,是經(jīng)濟(jì)總量排名第二的岳陽和經(jīng)濟(jì)總量排名第四的衡陽,而經(jīng)濟(jì)總量排名第三的常德卻“落選”了。這主要是因為,雖然常德的經(jīng)濟(jì)總量高于衡陽,但其區(qū)位相對較偏。相對來說,衡陽的經(jīng)濟(jì)總量排名同樣靠前,且與中心城市長沙的距離適中,同時還是重要的交通樞紐,有利于帶動湘南地區(qū)的發(fā)展,更適合做省域副中心。
延安這次被國家點名為建設(shè)陜西省域副中心,而此前備受關(guān)注,且經(jīng)濟(jì)總量排名更靠前的榆林和咸陽卻“落選”了,同樣與區(qū)位有直接關(guān)系。其中,榆林雖然經(jīng)濟(jì)總量僅次于西安,但是過于偏向陜北,對于陜西其他區(qū)域的輻射帶動作用相對有限;而咸陽則與中心城市西安的距離過近,同樣不利于發(fā)揮帶動其他區(qū)域發(fā)展的作用。相對來說,延安在區(qū)位上與西安構(gòu)成一北一南的格局,更能發(fā)揮省域副中心城市的實際價值。
也就是說,省域副中心城市一定要具備不俗的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),但是又不能“唯經(jīng)濟(jì)”,更要兼顧好區(qū)位因素。
與強(qiáng)省會往往是一個省絕對的“中心”不同的是,省域副中心到底有沒有,以及有幾個,要視各省的實際情況來定。
這次被國家點名的7個副中心城市,都分別來自七個省,也即每個省份一個。但是,在地方層面,不少省份都提到了兩個副中心,甚至是多個城市候選。
如廣東推出了湛江、汕頭兩大副中心城市,湖南是岳陽和衡陽,廣西是柳州和桂林,四川更是要求綿陽、宜賓、德陽、南充、瀘州、達(dá)州、樂山七城共同競爭。
之所以出現(xiàn)這種情況,說到底還是從各省的實際情況出發(fā)。
廣東地形狹長,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)剛好位于中間,而粵東、粵西兩端都處于欠發(fā)達(dá)地區(qū),那么,若只設(shè)立一個省域副中心顯然是不夠的。于是,選擇扼守東、西兩端的汕頭、湛江作為省域副中心,自然是最合適的方案。
在廣西,作為首府的南寧,由于經(jīng)濟(jì)、人口、歷史等多方面的因素,在省內(nèi)的帶動作用不夠。為此,廣西明確提出了“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略。但是,柳州、桂林都有深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展特色,并且在省內(nèi)的認(rèn)同感很足,這種情況下明確將它們打造成為省域副中心,既可以彌補南寧輻射能力不足的短板,也能夠最大程度激發(fā)柳州、桂林的發(fā)展?jié)撃?,共同助推廣西經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
四川不直接指定副中心,而是讓七座城市共同競爭,則同樣與省情直接相關(guān)。一方面,四川經(jīng)濟(jì)總量大面積大,盡管省會成都也足夠強(qiáng),但是僅靠一個中心城市的帶動,明顯力有不逮。所以,未來設(shè)立兩個甚至多個省域副中心是完全有可能,也很有必要;另一方面,就目前的綜合實力看,四川仍缺乏一個有足夠?qū)嵙Φ母敝行某鞘?,那么,讓多座城市共同競爭,而不是直接指定,既有利于激發(fā)各城市的發(fā)展動力和活力,也是給出更多時間來培育和打造。
國家出臺重磅政策支持洛陽建設(shè)省域副中心城市,圖為河南洛陽,在老城麗景門內(nèi),游客漫步古城,品嘗當(dāng)?shù)靥厣朗场?/p>
可以看出,一個省到底要不要設(shè)立副中心、設(shè)立幾個,以及打造副中心的具體路徑,與它的經(jīng)濟(jì)總量大小,有沒有強(qiáng)大的中心城市等,并沒有直接關(guān)聯(lián)。最終,還是要具體情況具體分析。這在一定程度上說,也和是否有必要打造“強(qiáng)省會”一樣,都不必盲目跟風(fēng)。
不過可以肯定的一點是,在強(qiáng)省會逐漸成為普遍趨勢的今天,不少省份的確需要有足夠有力的經(jīng)濟(jì)副中心支撐,才能更好地推動各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
事實上,這方面早就有明確信號。2020年《求是》雜志刊發(fā)的習(xí)近平總書記重要文章《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》就指出,中西部有條件的省份,要有意識地培育多個中心城市,避免“一市獨大”的弊端。
當(dāng)然,就如強(qiáng)省會的形成需要時間一樣,打造省域副中心城市,同樣不是一蹴而就的事。
實際上,目前各省提出的都是打造計劃,而并不意味著經(jīng)濟(jì)副中心已經(jīng)建成。這次國家相關(guān)文件的措辭也是“支持建設(shè)”。
如果稍微觀察下過去幾年一些省份經(jīng)濟(jì)副中心城市的建設(shè)過程會發(fā)現(xiàn),其中的變數(shù)仍不小。
比如,早在2005年,江西就將九江、贛州定位為省域副中心城市,但在“十四五”規(guī)劃中,江西只提出明確支持贛州建設(shè)省域副中心城市,這與國家發(fā)改委相關(guān)文件對贛州的支持態(tài)度,形成一種呼應(yīng)。可以看出,在打造省域副中心城市上,九江“出局”了?!?/p>
如果說過去五到十年,是強(qiáng)省會大發(fā)光彩的階段,未來相當(dāng)長時間里,將是強(qiáng)省會與省域副中心城市并駕齊驅(qū)的局面。
湖南曾提出將岳陽、常德、邵陽建設(shè)為省域副中心,但目前則是指定岳陽和衡陽。山西此前提出將打造大同、長治、臨汾三個省域副中心城市,但這次國家相關(guān)文件只提到支持長治。
還有一些城市則是在積極爭取和努力。如安徽省“十四五”規(guī)劃提出,支持蕪湖建設(shè)省域副中心城市和長三角具有重要影響力的現(xiàn)代化大城市。但2021年9月,阜陽黨代會報告明確提出,“朝著省域副中心城市邁進(jìn)”,這也被視為是對建設(shè)省域副中心城市目標(biāo)的直接表達(dá)。
這種不確定性狀態(tài)和“百花爭鳴”局面的出現(xiàn),有著多方面原因。
一者,現(xiàn)今不少省份的省域副中心城市建設(shè)名單與過去有變,在一定程度上是基于實際發(fā)展情況的一種“校準(zhǔn)”。像有的城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上屬于“后來居上”,有的城市可能因為交通建設(shè)而改變了區(qū)位格局,這些因素都可能影響到自身在建設(shè)區(qū)域副中心城市上的優(yōu)勢和勝算。
二來,隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,過去一些省份可能只能支持一個省域副中心建設(shè),但現(xiàn)在可以有更多的選擇。當(dāng)然,也有的省份通過多年的“考察”,最終篩選出來的名單較之此前有所減少。
更重要的是,無論是基于產(chǎn)業(yè)變革,還是交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因素的影響,當(dāng)前中國城市格局還沒有完全定型,每個城市都蘊藏著新的發(fā)展可能性。那么,自然會有更多的城市不甘于某種“指定”的定位和角色,從而去追求更高的發(fā)展目標(biāo)。在一定程度上說,這也是中國城市發(fā)展活力和動力的一種直接體現(xiàn)。
如果說過去五到十年,是強(qiáng)省會大發(fā)光彩的階段,那么,未來相當(dāng)長時間里,我們或許可以看到,強(qiáng)省會與省域副中心城市并駕齊驅(qū)的局面。
這是一個新的城市發(fā)展階段,也蘊藏著區(qū)域競爭重新洗牌的可能。
(作者系區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究學(xué)者)