朱昌俊

省域副中心的時代來了。

前不久，一批城市被國家欽點要加快建設(shè)省域副中心城市。

先是國家發(fā)改委出臺《“十四五”支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)高質(zhì)量發(fā)展實施方案》提出，支持徐州、洛陽、襄陽等城市夯實制造業(yè)基礎(chǔ)，加快建設(shè)省域副中心城市和全國性綜合交通樞紐，增強(qiáng)輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展的能力。此后，國家發(fā)改委又在《“十四五”支持革命老區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進(jìn)鄉(xiāng)村振興實施方案》中指出，支持贛州、延安、遵義、長治等城市建設(shè)省域副中心城市，增強(qiáng)輻射帶動能力。

這意味著，徐州、洛陽、襄陽、贛州、延安、遵義、長治等七座城市建設(shè)省域副中心，已獲得國家層面的認(rèn)可。更火熱的是，近一兩年來，建設(shè)省域副中心城市的聲浪也越來越大，被更多的省份提上議事日程。

由此也釋放出一個巨大信號：強(qiáng)省會崛起的同時，屬于省域副中心的時代也要來了。

較之于“強(qiáng)省會”概念是在近幾年才逐漸形成，“省域副中心城市”概念其實已有20多年的歷史。

公開資料顯示，此概念最早是2001年由湖北省社科院學(xué)者秦尊文提出，主要針對的是當(dāng)時湖北的城市發(fā)展格局：由于湖北人多地廣、地域上東窄西寬，而省會武漢又偏于鄂東，客觀上需要在鄂西確立一個省域副中心城市作為武漢的“二傳手”。

當(dāng)時他認(rèn)為，能夠在一個省份局部地區(qū)承擔(dān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心帶動作用的城市，可以被定位為省域副中心城市，而在湖北省內(nèi)，宜昌、襄陽能夠發(fā)揮這樣的作用，可以定位為省域副中心城市。

此建議于2002年7月得到湖北省委的批示和肯定。2003年8月，國務(wù)院批準(zhǔn)的《湖北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》明確，將宜昌定位為省域副中心城市。之后湖北省委省政府不斷出臺相關(guān)政策，支持宜昌省域副中心城市建設(shè)。

在一定程度上說，湖北是省域副中心城市的“發(fā)源地”，而宜昌可以說是最早的省域副中心城市。

就如到底什么樣的省會城市屬于“強(qiáng)省會”，有一些公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)（如首位度、GDP、人口總量等），省域副中心城市同樣也有一些未成文但是相對明確的標(biāo)準(zhǔn)。

安徽省“十四五”規(guī)劃提出，支持蕪湖建設(shè)省域副中心城市和長三角具有重要影響力的現(xiàn)代化大城市。圖為國內(nèi)首條無人駕駛跨座式單軌交通車在安徽蕪湖運行。

最首要的一點是，它必須具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力和一定的人口規(guī)模。2016年，一個被廣泛接受的標(biāo)準(zhǔn)是，其經(jīng)濟(jì)總量不得低于2500億元。不過，隨著時間推移，門檻也在不斷提高。2018年，四川提出“七城爭創(chuàng)四川經(jīng)濟(jì)副中心”，但是“四川省委不指定，全憑各自實力說話”。而其中一個“隱形”標(biāo)準(zhǔn)是，經(jīng)濟(jì)總量應(yīng)該要在3000億元到5000億元之間。

當(dāng)然，具體也要根據(jù)各省的實際情況來定。要知道，四川省域副中心的經(jīng)濟(jì)總量要在“3000億元到5000億元之間”，這是基于省會成都的經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到17000億元而提出的。對于其他多數(shù)不具有如此強(qiáng)省會城市的省份來說，副中心的要求自然也沒那么高。

比如，這次被國家點名的山西長治市，2020年的經(jīng)濟(jì)總量尚只有1700億元左右。但這個體量之于山西省會城市太原的經(jīng)濟(jì)總量4000億元，并不算太低了。

另一個重要因素，則是要在區(qū)位上與省會城市（中心城市）能夠真正形成分工，對其他城市具備一定的輻射帶動能力，既不能與中心城市太近，也不能太偏。

這方面湖南和陜西的例子具有代表性。如湖南省“十四五”規(guī)劃明確的省域副中心城市，是經(jīng)濟(jì)總量排名第二的岳陽和經(jīng)濟(jì)總量排名第四的衡陽，而經(jīng)濟(jì)總量排名第三的常德卻“落選”了。這主要是因為，雖然常德的經(jīng)濟(jì)總量高于衡陽，但其區(qū)位相對較偏。相對來說，衡陽的經(jīng)濟(jì)總量排名同樣靠前，且與中心城市長沙的距離適中，同時還是重要的交通樞紐，有利于帶動湘南地區(qū)的發(fā)展，更適合做省域副中心。

延安這次被國家點名為建設(shè)陜西省域副中心，而此前備受關(guān)注，且經(jīng)濟(jì)總量排名更靠前的榆林和咸陽卻“落選”了，同樣與區(qū)位有直接關(guān)系。其中，榆林雖然經(jīng)濟(jì)總量僅次于西安，但是過于偏向陜北，對于陜西其他區(qū)域的輻射帶動作用相對有限;而咸陽則與中心城市西安的距離過近，同樣不利于發(fā)揮帶動其他區(qū)域發(fā)展的作用。相對來說，延安在區(qū)位上與西安構(gòu)成一北一南的格局，更能發(fā)揮省域副中心城市的實際價值。

也就是說，省域副中心城市一定要具備不俗的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但是又不能“唯經(jīng)濟(jì)”，更要兼顧好區(qū)位因素。

與強(qiáng)省會往往是一個省絕對的“中心”不同的是，省域副中心到底有沒有，以及有幾個，要視各省的實際情況來定。

這次被國家點名的7個副中心城市，都分別來自七個省，也即每個省份一個。但是，在地方層面，不少省份都提到了兩個副中心，甚至是多個城市候選。

如廣東推出了湛江、汕頭兩大副中心城市，湖南是岳陽和衡陽，廣西是柳州和桂林，四川更是要求綿陽、宜賓、德陽、南充、瀘州、達(dá)州、樂山七城共同競爭。

之所以出現(xiàn)這種情況，說到底還是從各省的實際情況出發(fā)。

廣東地形狹長，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的珠三角地區(qū)剛好位于中間，而粵東、粵西兩端都處于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，那么，若只設(shè)立一個省域副中心顯然是不夠的。于是，選擇扼守東、西兩端的汕頭、湛江作為省域副中心，自然是最合適的方案。

在廣西，作為首府的南寧，由于經(jīng)濟(jì)、人口、歷史等多方面的因素，在省內(nèi)的帶動作用不夠。為此，廣西明確提出了“強(qiáng)省會”戰(zhàn)略。但是，柳州、桂林都有深厚的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和發(fā)展特色，并且在省內(nèi)的認(rèn)同感很足，這種情況下明確將它們打造成為省域副中心，既可以彌補南寧輻射能力不足的短板，也能夠最大程度激發(fā)柳州、桂林的發(fā)展?jié)撃?，共同助推廣西經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

四川不直接指定副中心，而是讓七座城市共同競爭，則同樣與省情直接相關(guān)。一方面，四川經(jīng)濟(jì)總量大面積大，盡管省會成都也足夠強(qiáng)，但是僅靠一個中心城市的帶動，明顯力有不逮。所以，未來設(shè)立兩個甚至多個省域副中心是完全有可能，也很有必要;另一方面，就目前的綜合實力看，四川仍缺乏一個有足夠?qū)嵙Φ母敝行某鞘?，那么，讓多座城市共同競爭，而不是直接指定，既有利于激發(fā)各城市的發(fā)展動力和活力，也是給出更多時間來培育和打造。

國家出臺重磅政策支持洛陽建設(shè)省域副中心城市，圖為河南洛陽，在老城麗景門內(nèi)，游客漫步古城，品嘗當(dāng)?shù)靥厣朗场?/p>

可以看出，一個省到底要不要設(shè)立副中心、設(shè)立幾個，以及打造副中心的具體路徑，與它的經(jīng)濟(jì)總量大小，有沒有強(qiáng)大的中心城市等，并沒有直接關(guān)聯(lián)。最終，還是要具體情況具體分析。這在一定程度上說，也和是否有必要打造“強(qiáng)省會”一樣，都不必盲目跟風(fēng)。

不過可以肯定的一點是，在強(qiáng)省會逐漸成為普遍趨勢的今天，不少省份的確需要有足夠有力的經(jīng)濟(jì)副中心支撐，才能更好地推動各區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

事實上，這方面早就有明確信號。2020年《求是》雜志刊發(fā)的習(xí)近平總書記重要文章《國家中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》就指出，中西部有條件的省份，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

當(dāng)然，就如強(qiáng)省會的形成需要時間一樣，打造省域副中心城市，同樣不是一蹴而就的事。

實際上，目前各省提出的都是打造計劃，而并不意味著經(jīng)濟(jì)副中心已經(jīng)建成。這次國家相關(guān)文件的措辭也是“支持建設(shè)”。

如果稍微觀察下過去幾年一些省份經(jīng)濟(jì)副中心城市的建設(shè)過程會發(fā)現(xiàn)，其中的變數(shù)仍不小。

比如，早在2005年，江西就將九江、贛州定位為省域副中心城市，但在“十四五”規(guī)劃中，江西只提出明確支持贛州建設(shè)省域副中心城市，這與國家發(fā)改委相關(guān)文件對贛州的支持態(tài)度，形成一種呼應(yīng)。可以看出，在打造省域副中心城市上，九江“出局”了?！?/p>

如果說過去五到十年，是強(qiáng)省會大發(fā)光彩的階段，未來相當(dāng)長時間里，將是強(qiáng)省會與省域副中心城市并駕齊驅(qū)的局面。

湖南曾提出將岳陽、常德、邵陽建設(shè)為省域副中心，但目前則是指定岳陽和衡陽。山西此前提出將打造大同、長治、臨汾三個省域副中心城市，但這次國家相關(guān)文件只提到支持長治。

還有一些城市則是在積極爭取和努力。如安徽省“十四五”規(guī)劃提出，支持蕪湖建設(shè)省域副中心城市和長三角具有重要影響力的現(xiàn)代化大城市。但2021年9月，阜陽黨代會報告明確提出，“朝著省域副中心城市邁進(jìn)”，這也被視為是對建設(shè)省域副中心城市目標(biāo)的直接表達(dá)。

這種不確定性狀態(tài)和“百花爭鳴”局面的出現(xiàn)，有著多方面原因。

一者，現(xiàn)今不少省份的省域副中心城市建設(shè)名單與過去有變，在一定程度上是基于實際發(fā)展情況的一種“校準(zhǔn)”。像有的城市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上屬于“后來居上”，有的城市可能因為交通建設(shè)而改變了區(qū)位格局，這些因素都可能影響到自身在建設(shè)區(qū)域副中心城市上的優(yōu)勢和勝算。

二來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，過去一些省份可能只能支持一個省域副中心建設(shè)，但現(xiàn)在可以有更多的選擇。當(dāng)然，也有的省份通過多年的“考察”，最終篩選出來的名單較之此前有所減少。

更重要的是，無論是基于產(chǎn)業(yè)變革，還是交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)因素的影響，當(dāng)前中國城市格局還沒有完全定型，每個城市都蘊藏著新的發(fā)展可能性。那么，自然會有更多的城市不甘于某種“指定”的定位和角色，從而去追求更高的發(fā)展目標(biāo)。在一定程度上說，這也是中國城市發(fā)展活力和動力的一種直接體現(xiàn)。

如果說過去五到十年，是強(qiáng)省會大發(fā)光彩的階段，那么，未來相當(dāng)長時間里，我們或許可以看到，強(qiáng)省會與省域副中心城市并駕齊驅(qū)的局面。

這是一個新的城市發(fā)展階段，也蘊藏著區(qū)域競爭重新洗牌的可能。

（作者系區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究學(xué)者）