朱昌俊

省域副中心的時代來了。

前不久，一批城市被國家欽點要加快建設省域副中心城市。

先是國家發(fā)改委出臺《“十四五”支持老工業(yè)城市和資源型城市產業(yè)轉型升級示范區(qū)高質量發(fā)展實施方案》提出，支持徐州、洛陽、襄陽等城市夯實制造業(yè)基礎，加快建設省域副中心城市和全國性綜合交通樞紐，增強輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展的能力。此后，國家發(fā)改委又在《“十四五”支持革命老區(qū)鞏固拓展脫貧攻堅成果銜接推進鄉(xiāng)村振興實施方案》中指出，支持贛州、延安、遵義、長治等城市建設省域副中心城市，增強輻射帶動能力。

這意味著，徐州、洛陽、襄陽、贛州、延安、遵義、長治等七座城市建設省域副中心，已獲得國家層面的認可。更火熱的是，近一兩年來，建設省域副中心城市的聲浪也越來越大，被更多的省份提上議事日程。

由此也釋放出一個巨大信號：強省會崛起的同時，屬于省域副中心的時代也要來了。

較之于“強省會”概念是在近幾年才逐漸形成，“省域副中心城市”概念其實已有20多年的歷史。

公開資料顯示，此概念最早是2001年由湖北省社科院學者秦尊文提出，主要針對的是當時湖北的城市發(fā)展格局：由于湖北人多地廣、地域上東窄西寬，而省會武漢又偏于鄂東，客觀上需要在鄂西確立一個省域副中心城市作為武漢的“二傳手”。

當時他認為，能夠在一個省份局部地區(qū)承擔經濟發(fā)展核心帶動作用的城市，可以被定位為省域副中心城市，而在湖北省內，宜昌、襄陽能夠發(fā)揮這樣的作用，可以定位為省域副中心城市。

此建議于2002年7月得到湖北省委的批示和肯定。2003年8月，國務院批準的《湖北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》明確，將宜昌定位為省域副中心城市。之后湖北省委省政府不斷出臺相關政策，支持宜昌省域副中心城市建設。

在一定程度上說，湖北是省域副中心城市的“發(fā)源地”，而宜昌可以說是最早的省域副中心城市。

就如到底什么樣的省會城市屬于“強省會”，有一些公認的標準（如首位度、GDP、人口總量等），省域副中心城市同樣也有一些未成文但是相對明確的標準。

安徽省“十四五”規(guī)劃提出，支持蕪湖建設省域副中心城市和長三角具有重要影響力的現代化大城市。圖為國內首條無人駕駛跨座式單軌交通車在安徽蕪湖運行。

最首要的一點是，它必須具有較強的經濟實力和一定的人口規(guī)模。2016年，一個被廣泛接受的標準是，其經濟總量不得低于2500億元。不過，隨著時間推移，門檻也在不斷提高。2018年，四川提出“七城爭創(chuàng)四川經濟副中心”，但是“四川省委不指定，全憑各自實力說話”。而其中一個“隱形”標準是，經濟總量應該要在3000億元到5000億元之間。

當然，具體也要根據各省的實際情況來定。要知道，四川省域副中心的經濟總量要在“3000億元到5000億元之間”，這是基于省會成都的經濟總量達到17000億元而提出的。對于其他多數不具有如此強省會城市的省份來說，副中心的要求自然也沒那么高。

比如，這次被國家點名的山西長治市，2020年的經濟總量尚只有1700億元左右。但這個體量之于山西省會城市太原的經濟總量4000億元，并不算太低了。

另一個重要因素，則是要在區(qū)位上與省會城市（中心城市）能夠真正形成分工，對其他城市具備一定的輻射帶動能力，既不能與中心城市太近，也不能太偏。

這方面湖南和陜西的例子具有代表性。如湖南省“十四五”規(guī)劃明確的省域副中心城市，是經濟總量排名第二的岳陽和經濟總量排名第四的衡陽，而經濟總量排名第三的常德卻“落選”了。這主要是因為，雖然常德的經濟總量高于衡陽，但其區(qū)位相對較偏。相對來說，衡陽的經濟總量排名同樣靠前，且與中心城市長沙的距離適中，同時還是重要的交通樞紐，有利于帶動湘南地區(qū)的發(fā)展，更適合做省域副中心。

延安這次被國家點名為建設陜西省域副中心，而此前備受關注，且經濟總量排名更靠前的榆林和咸陽卻“落選”了，同樣與區(qū)位有直接關系。其中，榆林雖然經濟總量僅次于西安，但是過于偏向陜北，對于陜西其他區(qū)域的輻射帶動作用相對有限;而咸陽則與中心城市西安的距離過近，同樣不利于發(fā)揮帶動其他區(qū)域發(fā)展的作用。相對來說，延安在區(qū)位上與西安構成一北一南的格局，更能發(fā)揮省域副中心城市的實際價值。

也就是說，省域副中心城市一定要具備不俗的經濟基礎，但是又不能“唯經濟”，更要兼顧好區(qū)位因素。

與強省會往往是一個省絕對的“中心”不同的是，省域副中心到底有沒有，以及有幾個，要視各省的實際情況來定。

這次被國家點名的7個副中心城市，都分別來自七個省，也即每個省份一個。但是，在地方層面，不少省份都提到了兩個副中心，甚至是多個城市候選。

如廣東推出了湛江、汕頭兩大副中心城市，湖南是岳陽和衡陽，廣西是柳州和桂林，四川更是要求綿陽、宜賓、德陽、南充、瀘州、達州、樂山七城共同競爭。

之所以出現這種情況，說到底還是從各省的實際情況出發(fā)。

廣東地形狹長，經濟發(fā)達的珠三角地區(qū)剛好位于中間，而粵東、粵西兩端都處于欠發(fā)達地區(qū)，那么，若只設立一個省域副中心顯然是不夠的。于是，選擇扼守東、西兩端的汕頭、湛江作為省域副中心，自然是最合適的方案。

在廣西，作為首府的南寧，由于經濟、人口、歷史等多方面的因素，在省內的帶動作用不夠。為此，廣西明確提出了“強省會”戰(zhàn)略。但是，柳州、桂林都有深厚的產業(yè)基礎和發(fā)展特色，并且在省內的認同感很足，這種情況下明確將它們打造成為省域副中心，既可以彌補南寧輻射能力不足的短板，也能夠最大程度激發(fā)柳州、桂林的發(fā)展?jié)撃?，共同助推廣西經濟的發(fā)展。

四川不直接指定副中心，而是讓七座城市共同競爭，則同樣與省情直接相關。一方面，四川經濟總量大面積大，盡管省會成都也足夠強，但是僅靠一個中心城市的帶動，明顯力有不逮。所以，未來設立兩個甚至多個省域副中心是完全有可能，也很有必要;另一方面，就目前的綜合實力看，四川仍缺乏一個有足夠實力的副中心城市，那么，讓多座城市共同競爭，而不是直接指定，既有利于激發(fā)各城市的發(fā)展動力和活力，也是給出更多時間來培育和打造。

國家出臺重磅政策支持洛陽建設省域副中心城市，圖為河南洛陽，在老城麗景門內，游客漫步古城，品嘗當地特色美食。

可以看出，一個省到底要不要設立副中心、設立幾個，以及打造副中心的具體路徑，與它的經濟總量大小，有沒有強大的中心城市等，并沒有直接關聯。最終，還是要具體情況具體分析。這在一定程度上說，也和是否有必要打造“強省會”一樣，都不必盲目跟風。

不過可以肯定的一點是，在強省會逐漸成為普遍趨勢的今天，不少省份的確需要有足夠有力的經濟副中心支撐，才能更好地推動各區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

事實上，這方面早就有明確信號。2020年《求是》雜志刊發(fā)的習近平總書記重要文章《國家中長期經濟社會發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問題》就指出，中西部有條件的省份，要有意識地培育多個中心城市，避免“一市獨大”的弊端。

當然，就如強省會的形成需要時間一樣，打造省域副中心城市，同樣不是一蹴而就的事。

實際上，目前各省提出的都是打造計劃，而并不意味著經濟副中心已經建成。這次國家相關文件的措辭也是“支持建設”。

如果稍微觀察下過去幾年一些省份經濟副中心城市的建設過程會發(fā)現，其中的變數仍不小。

比如，早在2005年，江西就將九江、贛州定位為省域副中心城市，但在“十四五”規(guī)劃中，江西只提出明確支持贛州建設省域副中心城市，這與國家發(fā)改委相關文件對贛州的支持態(tài)度，形成一種呼應。可以看出，在打造省域副中心城市上，九江“出局”了?！?/p>

如果說過去五到十年，是強省會大發(fā)光彩的階段，未來相當長時間里，將是強省會與省域副中心城市并駕齊驅的局面。

湖南曾提出將岳陽、常德、邵陽建設為省域副中心，但目前則是指定岳陽和衡陽。山西此前提出將打造大同、長治、臨汾三個省域副中心城市，但這次國家相關文件只提到支持長治。

還有一些城市則是在積極爭取和努力。如安徽省“十四五”規(guī)劃提出，支持蕪湖建設省域副中心城市和長三角具有重要影響力的現代化大城市。但2021年9月，阜陽黨代會報告明確提出，“朝著省域副中心城市邁進”，這也被視為是對建設省域副中心城市目標的直接表達。

這種不確定性狀態(tài)和“百花爭鳴”局面的出現，有著多方面原因。

一者，現今不少省份的省域副中心城市建設名單與過去有變，在一定程度上是基于實際發(fā)展情況的一種“校準”。像有的城市在經濟發(fā)展上屬于“后來居上”，有的城市可能因為交通建設而改變了區(qū)位格局，這些因素都可能影響到自身在建設區(qū)域副中心城市上的優(yōu)勢和勝算。

二來，隨著經濟發(fā)展，過去一些省份可能只能支持一個省域副中心建設，但現在可以有更多的選擇。當然，也有的省份通過多年的“考察”，最終篩選出來的名單較之此前有所減少。

更重要的是，無論是基于產業(yè)變革，還是交通等基礎設施建設因素的影響，當前中國城市格局還沒有完全定型，每個城市都蘊藏著新的發(fā)展可能性。那么，自然會有更多的城市不甘于某種“指定”的定位和角色，從而去追求更高的發(fā)展目標。在一定程度上說，這也是中國城市發(fā)展活力和動力的一種直接體現。

如果說過去五到十年，是強省會大發(fā)光彩的階段，那么，未來相當長時間里，我們或許可以看到，強省會與省域副中心城市并駕齊驅的局面。

這是一個新的城市發(fā)展階段，也蘊藏著區(qū)域競爭重新洗牌的可能。

（作者系區(qū)域經濟研究學者）