王文秀

（三和數(shù)碼測(cè)繪地理信息技術(shù)有限公司，甘肅 天水 741000）

在日常生產(chǎn)生活中，自然資源作為人類(lèi)發(fā)展不可或缺的資源，是人們生存的必要條件。在新的發(fā)展環(huán)境中，通過(guò)對(duì)資源環(huán)境的約束，提高資源利用率是極為有必要的。十八屆三中全會(huì)召開(kāi)至今，黨中央始終將空間規(guī)劃體系的構(gòu)建，作為戰(zhàn)略性?xún)?nèi)容進(jìn)行部署。并且在十八屆五中全會(huì)中，提出了“多規(guī)合一”、合理規(guī)劃國(guó)土空間的相關(guān)內(nèi)容?，F(xiàn)階段，“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃，已經(jīng)成為政府比較關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。同時(shí)，也有不少學(xué)者針對(duì)“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃展開(kāi)了研究。從此種角度來(lái)看，本文的研究具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃相關(guān)概述

關(guān)于國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃，早在2010年底就已經(jīng)提出。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，是國(guó)內(nèi)首個(gè)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃[1]。該規(guī)劃，不僅有一定的約束性，而且有戰(zhàn)略性。通過(guò)對(duì)主體功能區(qū)的規(guī)劃與建設(shè)，轉(zhuǎn)變了國(guó)土空間開(kāi)發(fā)思路、模式，對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的作用。隨著時(shí)代的發(fā)展，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃出現(xiàn)新的局面，“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃，逐漸受到政府的重視[2]。就“多規(guī)合一”而言，主要是以新規(guī)劃體系的方式，對(duì)區(qū)域土地空間進(jìn)行規(guī)劃，且也不是簡(jiǎn)單的對(duì)規(guī)劃融合，而是重視解決管控問(wèn)題與持續(xù)問(wèn)題。就城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)看，規(guī)劃編制需要結(jié)合空間規(guī)劃地區(qū)的實(shí)際情況，覆蓋的內(nèi)容相對(duì)較多。就土地利用規(guī)劃而言，從規(guī)劃編制的角度對(duì)供地進(jìn)行控制，從上至下層層分解土地利用的規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)。

2 “多規(guī)合一”規(guī)劃體系遵循的原則

2.1 統(tǒng)一性原則

從“多規(guī)合一”角度對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系進(jìn)行構(gòu)建時(shí)，需要遵循的首要原則是統(tǒng)一性原則。從本質(zhì)上來(lái)看，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，是“多規(guī)合一”的核心內(nèi)容[3]。在此過(guò)程中，要充分發(fā)揮統(tǒng)一性原則，政府各相關(guān)部門(mén)要相互合作，對(duì)信息進(jìn)行共享。與此同時(shí)，專(zhuān)業(yè)人員要結(jié)合共享后的信息內(nèi)容，以先進(jìn)的理念對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃展開(kāi)調(diào)查，確保規(guī)劃工作有序開(kāi)展。此外，嚴(yán)格按照政府部門(mén)指揮，要積極、主動(dòng)地采納多方建議，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況與政策要求，選擇適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的規(guī)劃措施，在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，使生態(tài)環(huán)境與國(guó)土空間規(guī)劃趨于平衡。

2.2 循序漸進(jìn)原則

循序漸進(jìn)，是“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，應(yīng)遵循的重要原則。該原則的遵守，能夠在一定程度上保障國(guó)土空間規(guī)劃按部就班地完成。具體來(lái)看，國(guó)土空間規(guī)劃時(shí)可先制定短期的發(fā)展目標(biāo)，根據(jù)短期目標(biāo)內(nèi)容，制定長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)。短期目標(biāo)要詳細(xì)地列出國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容；長(zhǎng)期目標(biāo)要從整體角度與實(shí)際規(guī)劃情況相結(jié)合。通過(guò)二者相互促進(jìn)，由小到大、由緩到快地逐步推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃[4]。通過(guò)循序漸進(jìn)原則，有序推進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃，確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。無(wú)論是短期目標(biāo)還是長(zhǎng)期目標(biāo)，在制定時(shí)都要結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展條件，滿足“多規(guī)合一”的相關(guān)要求，提高國(guó)土資源利用率。

2.3 深厲淺揭原則

“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過(guò)程中，理應(yīng)遵循深厲淺揭的原則。無(wú)論是對(duì)國(guó)土資源的利用，還是對(duì)國(guó)土空間的規(guī)劃，都需要結(jié)合各地區(qū)的真實(shí)狀況，實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域的規(guī)劃。而且，要重視規(guī)劃時(shí)的生態(tài)環(huán)境[5]。在此期間，政府相關(guān)部門(mén)需要從多維度出發(fā)，對(duì)規(guī)劃相關(guān)內(nèi)容展開(kāi)深入且充分的調(diào)查，將當(dāng)?shù)氐奶厣癸@出來(lái)，吸引更多投資者。規(guī)劃的內(nèi)容可以借鑒其他有特色規(guī)劃的區(qū)域，但是嚴(yán)禁原封不動(dòng)的照搬，需要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，保留適宜內(nèi)容，剔除與情況不符的內(nèi)容，做到深厲淺揭，以此減少?lài)?guó)土空間規(guī)劃中因規(guī)劃不合理而產(chǎn)生的損失。

2.4 科學(xué)發(fā)展觀原則

科學(xué)發(fā)展觀，是立足我國(guó)本土國(guó)情提出來(lái)的。在“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建中，要遵循科學(xué)發(fā)展觀原則。在空間規(guī)劃中，基礎(chǔ)建設(shè)是十分重要的。所以，包括管理機(jī)構(gòu)、規(guī)劃部門(mén)等在內(nèi)的各單位和個(gè)人，要把各項(xiàng)規(guī)劃內(nèi)容都看成是基礎(chǔ)建設(shè)用心規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，以科學(xué)發(fā)展觀角度，有條理地對(duì)空間進(jìn)行規(guī)劃，提高空間的利用率[6]。在空間規(guī)劃中，市場(chǎng)作用比較重要。對(duì)土地資源加以利用，要求相關(guān)部門(mén)遵循所制定的國(guó)土空間規(guī)劃方案認(rèn)真執(zhí)行，各部門(mén)相互間要加強(qiáng)協(xié)作，彼此監(jiān)督，明確各自的權(quán)力與責(zé)任，制定出統(tǒng)一合理的“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃方案，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

3 “多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃體系措施

3.1 科學(xué)制定規(guī)劃目標(biāo)方案

在以“多規(guī)合一”為主的國(guó)土空間規(guī)劃體系中，國(guó)土空間規(guī)劃的合理性尤為必要。因而，需要從實(shí)際情況出發(fā)，科學(xué)制定國(guó)土空間規(guī)劃的目標(biāo)方案。無(wú)論是在國(guó)土空間規(guī)劃的初級(jí)階段，還是在國(guó)土空間規(guī)劃的最終階段，人都始終是規(guī)劃的核心，堅(jiān)持以人為本。在對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)方案加以制定時(shí)，要選取相對(duì)專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃人員，對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃有一定的了解，能夠從較為全面的角度對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃目標(biāo)方案進(jìn)行制定。與此同時(shí)，相關(guān)設(shè)計(jì)人員在制定方案時(shí)，要從其根本性發(fā)展角度出發(fā)，有效地聯(lián)系保護(hù)原則與發(fā)展原則[7]。通過(guò)對(duì)結(jié)構(gòu)性原則的堅(jiān)持，使生態(tài)環(huán)境能夠得到基本的保障。在對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行系列性規(guī)劃過(guò)程中，要從經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)，促使二者之間的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，提高國(guó)土空間規(guī)劃的合理性。除此之外，要結(jié)合實(shí)際情況制定更加詳細(xì)的空間規(guī)劃方案，并付出相應(yīng)努力。由此，方可為空間規(guī)劃的合理性提供保障。

3.2 合理改革資源規(guī)劃?rùn)C(jī)制

我國(guó)地大物博，國(guó)土資源比較豐富。在“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃期間，需要結(jié)合我國(guó)國(guó)土資源的實(shí)際情況，展開(kāi)合理規(guī)劃并改革資源規(guī)劃?rùn)C(jī)制[8]。在改革時(shí)，需要不斷搜集、整理我國(guó)國(guó)土資源相關(guān)信息，明確不同級(jí)別、范圍、類(lèi)別的國(guó)土資源。結(jié)合國(guó)土資源的實(shí)際情況，有針對(duì)性且合理地對(duì)國(guó)土資源加以規(guī)劃，尤其要對(duì)各級(jí)別資源功能進(jìn)行整理。從整體來(lái)看，對(duì)國(guó)土資源規(guī)劃時(shí)，若始終可對(duì)國(guó)土資源多種問(wèn)題進(jìn)行考慮，比如土地資源情況、生態(tài)情況等，則能夠促進(jìn)國(guó)土空間規(guī)劃符合實(shí)際區(qū)域的要求。此時(shí)，無(wú)論是對(duì)社會(huì)發(fā)展還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展，都有一定的促進(jìn)性作用。政府相關(guān)部門(mén)在國(guó)土資源規(guī)劃方案擬定時(shí)，應(yīng)始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，重視針對(duì)性、實(shí)效性，從科學(xué)發(fā)展觀的角度，展開(kāi)相應(yīng)國(guó)土資源規(guī)劃工作。同時(shí)，要積極對(duì)規(guī)劃工作展開(kāi)監(jiān)督，詳細(xì)劃分并明確責(zé)任，盡可能做到責(zé)任落實(shí)到個(gè)人。

3.3 完善“多規(guī)合一”策略

基于“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系，從詳細(xì)、周密的角度上，對(duì)其國(guó)土空間規(guī)劃策略進(jìn)行擬定和完善是十分重要的。不管是對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃方案的擬定，還是對(duì)“多規(guī)合一”策略的調(diào)整，都離不開(kāi)創(chuàng)新性理念[9]。所以，在此階段中，需要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃理念的創(chuàng)新，跟進(jìn)時(shí)代的步伐，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀念，從可持續(xù)發(fā)展理念，吸引大量的專(zhuān)業(yè)人員，使其積極主動(dòng)地參與到國(guó)土空間規(guī)劃中。吸引專(zhuān)業(yè)人員的原因在于，專(zhuān)業(yè)人員通常都具備比較豐富的理論知識(shí)和實(shí)踐操作能力，能夠在“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃過(guò)程中，針對(duì)實(shí)際情況提出合理化的建議。在此基礎(chǔ)上，認(rèn)真聽(tīng)取專(zhuān)業(yè)人員對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃的意見(jiàn)，并針對(duì)意見(jiàn)展開(kāi)全面討論，對(duì)既往研究或是經(jīng)驗(yàn)加以總結(jié)，改革以往的制度。通過(guò)以上方式，不斷實(shí)現(xiàn)對(duì)“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃策略的完善，提高認(rèn)同感的同時(shí)，使國(guó)土空間規(guī)劃策略?xún)?nèi)容，與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)法規(guī)相符。由此，從根本上避免“多規(guī)合一”國(guó)土規(guī)劃方案在實(shí)施中遭遇阻礙。

4 國(guó)土空間規(guī)劃體系框架的構(gòu)建研究

國(guó)土空間規(guī)劃，始終是黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視的問(wèn)題。國(guó)內(nèi)已經(jīng)有不少學(xué)者在研究中，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃問(wèn)題，提出基本性規(guī)劃內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)對(duì)空間規(guī)劃的構(gòu)建。從本質(zhì)上來(lái)講，其他規(guī)劃的準(zhǔn)則就是國(guó)土空間規(guī)劃。若從片面層次上，對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行規(guī)劃，將很難形成科學(xué)的空間規(guī)劃認(rèn)知。為此，結(jié)合實(shí)際情況，從戰(zhàn)略高度的角度探討國(guó)土空間規(guī)劃體系框架的構(gòu)建，尤為重要。

4.1 加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制主體改革的重視

從某種角度而言，國(guó)土空間規(guī)劃體系框架在構(gòu)建中，涉及到的學(xué)科相對(duì)較多。而就我國(guó)現(xiàn)階段規(guī)劃編制單位中，不同的規(guī)劃單位涉及到的學(xué)科，多數(shù)為單獨(dú)個(gè)體，此種現(xiàn)象極大程度上限制了學(xué)科系統(tǒng)對(duì)問(wèn)題的規(guī)劃能力，也就容易影響規(guī)劃的最終成果，使規(guī)劃的科學(xué)性、合理性有所降低。在此種情況下，需要加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制主體改革的重視。通過(guò)主體變革，有選擇性地選擇空間主導(dǎo)，同時(shí)關(guān)注不同學(xué)科彼此間的協(xié)作[10]。在合作共贏理念下，不斷融合土地資源利用規(guī)劃、國(guó)民經(jīng)濟(jì)，使所規(guī)劃的編制具有多維度性、多編制性。此外，針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃編制相關(guān)單位而言，需要納入多個(gè)學(xué)科的團(tuán)隊(duì)，且要求團(tuán)隊(duì)要具有一定的專(zhuān)業(yè)性，通過(guò)彼此間的相互協(xié)作，完成對(duì)國(guó)土空間的規(guī)劃。此背景基礎(chǔ)上，國(guó)土空間規(guī)劃編制單位，必須要有能力對(duì)規(guī)劃編制主體加以改革，以滿足國(guó)土空間規(guī)劃體系框架構(gòu)建中的更多要求。

4.2 從總體規(guī)劃角度實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體系構(gòu)建

通過(guò)對(duì)以往專(zhuān)業(yè)科學(xué)的分析，能夠發(fā)現(xiàn)國(guó)土空間總體規(guī)劃實(shí)踐中，規(guī)劃是以擁有專(zhuān)業(yè)才能作為基礎(chǔ)的。專(zhuān)業(yè)背景相同的人，不僅可承擔(dān)生態(tài)環(huán)境，也能夠承擔(dān)經(jīng)濟(jì)環(huán)境。從可持續(xù)性發(fā)展層面來(lái)說(shuō)，“多規(guī)合一”下的國(guó)土空間總體規(guī)劃，要始終重視環(huán)境問(wèn)題，做到保護(hù)生態(tài)環(huán)境人人有責(zé)。而且，在規(guī)劃期間，要了解大量與國(guó)土空間規(guī)劃相關(guān)的內(nèi)容，包括土地利用情況、城鄉(xiāng)規(guī)劃情況等等。規(guī)劃過(guò)程中，不可避免地會(huì)涉及到各種資源和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，都需要借助相對(duì)專(zhuān)業(yè)的團(tuán)隊(duì)，從科學(xué)的角度展開(kāi)分析。將分析的結(jié)果，作為“多規(guī)合一”下國(guó)土空間總體規(guī)劃的背景，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃的戰(zhàn)略性指導(dǎo)[11]。制定總體規(guī)劃目標(biāo)時(shí)，要有比較充實(shí)的理論、真實(shí)的數(shù)據(jù)作為依據(jù)，從邏輯推理和論證事實(shí)角度，為國(guó)土空間總體規(guī)劃提供比較穩(wěn)定的氛圍。學(xué)科間的相互協(xié)作是國(guó)土空間總體規(guī)劃中不可或缺的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)多學(xué)科融合的方式，才能夠提高國(guó)土空間資源配置的合理性。

4.3 從詳細(xì)規(guī)劃角度實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體系構(gòu)建

在國(guó)土空間規(guī)劃體系框架構(gòu)建過(guò)程中，需要從詳細(xì)規(guī)劃的角度，實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃體系的構(gòu)建。詳細(xì)規(guī)劃能夠在一定程度上為國(guó)土空間規(guī)劃方案的實(shí)施提供保障。通過(guò)對(duì)以往城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中相關(guān)控制詳細(xì)規(guī)劃的分析，可發(fā)現(xiàn)詳細(xì)規(guī)劃是效果較好的管控體系，應(yīng)用的空間比較廣闊。即便是城鄉(xiāng)建設(shè)用地外的空間，也能夠得以利用。長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)，國(guó)土空間規(guī)劃的構(gòu)建始終為粗礦式的發(fā)展?fàn)顟B(tài)[12]。而部分國(guó)土空間的詳細(xì)規(guī)劃，其建立的前提是在區(qū)域覆蓋比較廣泛的管控界限中利用相對(duì)科學(xué)、合理的控制體系，使國(guó)土空間總體規(guī)劃方案、目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。而且，也可將其作為國(guó)土空間規(guī)劃方案實(shí)施中，效果較好的管理依據(jù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，詳細(xì)規(guī)劃能夠比較全面地對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃控制系統(tǒng)進(jìn)行控制，依據(jù)規(guī)劃的用途，實(shí)現(xiàn)對(duì)除城鄉(xiāng)建設(shè)用地外的國(guó)土空間使用分類(lèi)。

5 結(jié)束語(yǔ)

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中，“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系的建設(shè)逐漸提高到戰(zhàn)略層面。國(guó)土空間規(guī)劃，并非是從形式角度出發(fā)的單一規(guī)劃，而是從總體到分支，總體規(guī)劃與分支規(guī)劃進(jìn)行有效協(xié)調(diào)的規(guī)劃體系，具有綜合性特征。在“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建過(guò)程中，受多種因素的影響，仍存在部分問(wèn)題。在此種情況下，需要結(jié)合各地區(qū)國(guó)土空間規(guī)劃的現(xiàn)狀，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、分析不足，借鑒國(guó)內(nèi)外比較優(yōu)秀的規(guī)劃成果，形成具有特色的國(guó)土空間規(guī)劃體系。文章研究中，從加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制主體改革的重視、從總體規(guī)劃角度實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體系構(gòu)建、從詳細(xì)規(guī)劃角度實(shí)現(xiàn)規(guī)劃體系構(gòu)建角度，研究國(guó)土空間規(guī)劃體系框架的構(gòu)建措施。期望在本次相關(guān)內(nèi)容的探討下，可以為日后提高“多規(guī)合一”國(guó)土空間規(guī)劃體系建設(shè)水平，提供建議。