李媛媛

(中共中央黨校(國家行政學(xué)院) 公共管理教研部， 北京 100091)

一、引言

營商環(huán)境是指企業(yè)等市場(chǎng)主體在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中所涉及的體制機(jī)制性因素和條件。營商環(huán)境是企業(yè)發(fā)展的土壤和空氣，是國家和地區(qū)城市競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。條件好的土壤自然會(huì)高產(chǎn)，同樣，“投資環(huán)境就像空氣，空氣清新才能吸引更多外資”[1]。由此可見，營商環(huán)境對(duì)一個(gè)國家和地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力的重要程度再強(qiáng)調(diào)也不為過。黨的十八大以來，我國政府以“放管服”改革為主線來激發(fā)市場(chǎng)活力，改善營商環(huán)境，提高對(duì)企業(yè)和居民的服務(wù)水平；2018年開始，“放管服”改革逐漸開始聚焦優(yōu)化營商環(huán)境，改革向優(yōu)化營商環(huán)境傾斜。

(一)優(yōu)化營商環(huán)境從提及到被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)的過程

優(yōu)化營商環(huán)境從提出到被重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，是“放管服”改革深化的必然結(jié)果。黨和國家對(duì)營商環(huán)境的重視可以追溯到2013年。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國內(nèi)貿(mào)易流通體制改革，建設(shè)法治化營商環(huán)境”。而在2018年之后，營商環(huán)境在黨和政府官方文件中開始被頻繁提及。2018 年 11 月，習(xí)近平總書記在首屆中國國際進(jìn)口博覽會(huì)開幕式主旨演講時(shí)強(qiáng)調(diào)“營造國際一流營商環(huán)境”[2]。2019 年6月，李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議上指出，下一階段全國“放管服”改革的主要方向是優(yōu)化營商環(huán)境，我國的營商環(huán)境要與國際先進(jìn)水平對(duì)標(biāo)[3]。2019年10月，國務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》(1)《優(yōu)化營商環(huán)境條例》：http://www.gov.cn/zhengce/content/2019-10/23/content_5443963.htm。，為優(yōu)化營商環(huán)境進(jìn)一步掃清法律障礙。同年10月，黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步明確指出，要深入推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，深化行政審批制度改革，改善營商環(huán)境，激發(fā)市場(chǎng)各類主體活力(2)《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》：http://cpc.people.com.cn/n1/2019/1031/c64094-31431615.html。。2019年11月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，提出要以部署實(shí)施《優(yōu)化營商環(huán)境條例》為契機(jī)加快打造市場(chǎng)化法治化國際化營商環(huán)境，為各類市場(chǎng)主體投資興業(yè)“破堵點(diǎn)”“解難題”[4]。2020年10月，國家發(fā)改委發(fā)布營商環(huán)境評(píng)價(jià)領(lǐng)域首部國家報(bào)告《中國營商環(huán)境報(bào)告2020》[5]。

從2019年李克強(qiáng)總理在全國深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境電視電話會(huì)議開始，改善營商環(huán)境已經(jīng)成為下一階段“放管服”改革工作的重點(diǎn)，國家開始以優(yōu)化營商環(huán)境為抓手進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，進(jìn)一步削減經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度成本。

(二)優(yōu)化營商環(huán)境研究現(xiàn)狀及本文研究思路

1.核心期刊發(fā)文現(xiàn)狀

截至2021年5月22日，在知網(wǎng)上以“優(yōu)化營商環(huán)境”為主題搜索文獻(xiàn)，范圍控制在北核和南核期刊內(nèi)(后簡(jiǎn)稱“核心期刊”)，共得到418篇文獻(xiàn)，通過可視化分析(如圖1)，我們可以看到，其主題涉及放管服改革、營商環(huán)境法制化、稅收營商環(huán)境以及高質(zhì)量發(fā)展等，為獲得具有代表性的高質(zhì)量文獻(xiàn)并且把握最新研究成果，筆者選取了引用量為30以上和2021年以來下載量為100以上的文獻(xiàn)進(jìn)行重點(diǎn)分析。其中，引用量為30以上的文獻(xiàn)共40篇，2021年以來下載量為100以上的文獻(xiàn)共45篇。再將相關(guān)性不強(qiáng)的文獻(xiàn)進(jìn)行剔除，共得到與營商環(huán)境密切相關(guān)的核心期刊文獻(xiàn)74篇。

數(shù)據(jù)來源：中國知網(wǎng)

2.研究現(xiàn)狀分析

從研究內(nèi)容分析來看，這些文獻(xiàn)中有相關(guān)的文獻(xiàn)綜述[6]。在研究營商環(huán)境影響因素的文章中，研究最多的是驗(yàn)證營商環(huán)境與某一要素的關(guān)系，如與改善資源錯(cuò)配[7]、與企業(yè)創(chuàng)新[8]、與綠色經(jīng)濟(jì)增長[9]、與民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展[10]、與產(chǎn)品質(zhì)量[11]、與知識(shí)產(chǎn)權(quán)法[12]、與省際營商環(huán)境和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)[13]等的關(guān)系。與本文研究主題高度相關(guān)的有關(guān)如何優(yōu)化營商環(huán)境的文獻(xiàn)也較多，其中，有關(guān)營商環(huán)境法治化水平和優(yōu)化稅收營商環(huán)境的文章較多，論述也比較集中深入；其他論述優(yōu)化營商環(huán)境中存在的問題和優(yōu)化路徑方面的文獻(xiàn)論述大多比較分散，有從數(shù)字化角度提出如何優(yōu)化營商環(huán)境的，有借鑒國際經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化的，有優(yōu)化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的，有要從制度角度提出要優(yōu)化營商環(huán)境的，具體分析請(qǐng)見文章第四部分，此處不贅述。總之，除專業(yè)探討營商環(huán)境法治化和稅收營商環(huán)境的文章之外，有關(guān)如何優(yōu)化營商環(huán)境的文獻(xiàn)相對(duì)來說籠統(tǒng)又分散，缺乏一個(gè)系統(tǒng)的梳理。除此之外，目前有關(guān)營商環(huán)境優(yōu)化的文獻(xiàn)經(jīng)常將優(yōu)化營商環(huán)境與“放管服”改革混為一談。

3.本文研究思路

針對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)中經(jīng)常將優(yōu)化營商環(huán)境與“放管服”改革混為一談的問題，本文想通過辨析“放管服”改革與優(yōu)化營商環(huán)境的關(guān)系來進(jìn)一步明晰二者區(qū)別，從而更準(zhǔn)確地把握未來優(yōu)化營商環(huán)境的工作重點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，筆者希望在前人成果的基礎(chǔ)上去粗取精、去偽存真，找出目前優(yōu)化營商環(huán)境中存在的“真問題”，并針對(duì)這些問題提出相對(duì)全面系統(tǒng)的解答。因此，接下來本文會(huì)先分析“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境的區(qū)別和聯(lián)系，再分兩階段介紹優(yōu)化營商環(huán)境的措施和成效，再從“簡(jiǎn)政放權(quán)”“加強(qiáng)監(jiān)管”“優(yōu)化服務(wù)”等角度對(duì)標(biāo)國際發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體并指出目前優(yōu)化營商環(huán)境中存在的核心問題，最后對(duì)應(yīng)核心問題指出未來優(yōu)化營商環(huán)境的路徑。

二、優(yōu)化營商環(huán)境和“放管服”改革的區(qū)別和聯(lián)系

在分析之前，我們可以簡(jiǎn)單回顧下“放管服”改革概念的形成過程。2013年，李克強(qiáng)總理首次提出簡(jiǎn)政放權(quán)，要取消、下放、精簡(jiǎn)現(xiàn)有權(quán)力；但在權(quán)力下放的同時(shí)，由于監(jiān)管沒有跟上，產(chǎn)生了一些問題。因此，2014年5月，李克強(qiáng)總理開始關(guān)注監(jiān)管。2015年5月12日，國務(wù)院召開全國推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合職能轉(zhuǎn)變工作電視電話會(huì)議，首次提出了“放管服”改革的概念。至此，“放管服”改革的完整概念被提出來。隨后在“放管服”改革過程中，“放”“管”“服”內(nèi)容也變得更加完善和立體。

目前，專門論述二者區(qū)別與聯(lián)系的文獻(xiàn)幾乎沒有，且不少文獻(xiàn)在論述中存在著將優(yōu)化營商環(huán)境和“放管服”改革二者混為一談的傾向，但顯然，優(yōu)化營商環(huán)境和“放管服”改革的概念范疇和關(guān)注重點(diǎn)是有顯著差別的，分析二者區(qū)別和聯(lián)系有助于我們?cè)谙乱浑A段以優(yōu)化營商環(huán)境為重點(diǎn)的“放管服”改革中把握好工作重點(diǎn)。那么，優(yōu)化營商環(huán)境和“放管服”改革的究竟有何區(qū)別和聯(lián)系呢？我們?cè)趦?yōu)化營商環(huán)境過程中應(yīng)該重點(diǎn)側(cè)重哪些方面呢？

(一)優(yōu)化營商環(huán)境和“放管服”改革的區(qū)別

1.關(guān)注的主體不同

優(yōu)化營商環(huán)境主要關(guān)注企業(yè)等市場(chǎng)主體?！胺殴芊备母飳?duì)應(yīng)的主體范圍更廣，除了市場(chǎng)主體還包括公民、社會(huì)組織等社會(huì)力量。

2.關(guān)注的行為范圍不同

優(yōu)化營商環(huán)境更多關(guān)注的是市場(chǎng)主體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的便利程度，而非其從事政治和慈善等社會(huì)事務(wù)時(shí)的環(huán)境?！胺殴芊备母锊粌H關(guān)注經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，關(guān)注提高市場(chǎng)活力；也關(guān)注社會(huì)活動(dòng)，鼓勵(lì)和發(fā)展社會(huì)力量參與到國家治理中來。

3.處理的關(guān)系不同

前者是處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系，最終使得市場(chǎng)在資源配置中起決定作用；后者處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，以減少政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)并培育社會(huì)力量，最終調(diào)整政府—市場(chǎng)—社會(huì)的關(guān)系。

4.背后隱藏的本位意識(shí)不同

優(yōu)化營商環(huán)境隱藏的本位是企業(yè)，重點(diǎn)關(guān)注企業(yè)從辦理、經(jīng)營到注銷的政務(wù)服務(wù)環(huán)境，突出了政府的服務(wù)職責(zé)，是站在服務(wù)企業(yè)者的角度而非管理企業(yè)者的角度；而“放管服”改革隱藏的本位是政府，政府要簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，更多體現(xiàn)的還是傳統(tǒng)的官僚制的管理模式。

5.法制化程度不同

針對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境有專門的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，而放管服改革更多的是以政府文件和行政命令的方式來開展。

(二)優(yōu)化營商環(huán)境和“放管服”改革的聯(lián)系

1.“放管服”改革發(fā)展的必然結(jié)果是優(yōu)化營商環(huán)境

“放管服”改革重點(diǎn)在2013—2018年經(jīng)歷了簡(jiǎn)政放權(quán)也就是從行政審批制度改革到加強(qiáng)監(jiān)管到優(yōu)化服務(wù)再到“放管服”三者并重的轉(zhuǎn)變，形成了較為完善的一套改革框架，使公民、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等不同主體都能從改革中獲得好處。前期改革空間較大，但當(dāng)改革進(jìn)展到一定程度后，核心問題才逐漸顯露，需要我們集中力量進(jìn)行攻克。核心問題中對(duì)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定影響最大的就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的活躍程度和高質(zhì)量發(fā)展，這決定了我們國家能否成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、跨躍中等國家收入陷阱。這些都要求我們要對(duì)相關(guān)法律制度進(jìn)行更深刻的變革。眾所周知，經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和活躍程度主要依賴土地、資本、人力資源、科技等要素能否自由流動(dòng)，政府提供的制度是否有效。這些對(duì)應(yīng)到現(xiàn)實(shí)中就是企業(yè)等市場(chǎng)主體的營商環(huán)境?？傊?，優(yōu)化營商環(huán)境是“放管服”改革發(fā)展到一定程度的必然要求，是對(duì)“放管服”改革的進(jìn)一步集中和深化。

2.營商環(huán)境的優(yōu)化將顯著提高“放管服”改革水平

“放管服”改革中的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)大部分和市場(chǎng)主體有關(guān)，如行政審批制度改革、有關(guān)投資項(xiàng)目審批的改革；對(duì)市場(chǎng)秩序、食品藥品安全等的監(jiān)管；提高企業(yè)辦事便利程度?？梢钥吹?，這些問題大部分都與營商環(huán)境有關(guān)。把這些問題單獨(dú)篩選出來進(jìn)行集中優(yōu)化即優(yōu)化營商環(huán)境，必定也將顯著提高“放管服”改革的水平。

分析了二者的區(qū)別后我們能明顯看出，優(yōu)化營商環(huán)境關(guān)注的主體更加聚焦于企業(yè)，以企業(yè)為重點(diǎn)，更關(guān)注企業(yè)需要什么服務(wù)以及服務(wù)的便利程度，更關(guān)注通過法治提升營商環(huán)境。這也提醒我們，各地未來在優(yōu)化營商環(huán)境工作中要側(cè)重企業(yè)，更加具有服務(wù)意識(shí)，全心全意提高企業(yè)辦事便利程度；要圍繞市場(chǎng)主體從開辦到破產(chǎn)等全流程進(jìn)行業(yè)務(wù)梳理和提高效率；進(jìn)一步理清政府—市場(chǎng)邊界；要以《優(yōu)化營商環(huán)境》為標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步細(xì)化和整合相關(guān)法律法規(guī)。

三、優(yōu)化營商環(huán)境的進(jìn)展和成效

近年來，我國營商環(huán)境得到不斷改善，在世界銀行的《營商環(huán)境報(bào)告》排名逐年提升，從2013年的91位排名上升到2019年的31位，得分77.9分，短短6年間，上升了60名(如圖2)。這一切都離不開這8年間我國政府在“放管服”改革、優(yōu)化營商環(huán)境的各種努力。受到疫情的影響，2020年世行營商環(huán)境一直沒有公布，但世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織發(fā)布的2020年全球創(chuàng)新指數(shù)報(bào)告顯示，中國排名第十四位，是進(jìn)入前30名的唯一中等收入經(jīng)濟(jì)體[14]。

數(shù)據(jù)來源：歷年世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告》圖2 2013—2019年我國營商環(huán)境世界排名

2020年7月27日，世界銀行對(duì)外發(fā)布了《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗(yàn)——改革驅(qū)動(dòng)力與未來改革機(jī)遇》專題報(bào)告，就中國營商環(huán)境改革進(jìn)行總結(jié)，向世界其他經(jīng)濟(jì)體推薦中國經(jīng)驗(yàn)，更是肯定了中國這些年在深化“放管服”改革，優(yōu)化營商環(huán)境方面所做的努力。

(一)2013—2018年“放管服”改革中優(yōu)化營商環(huán)境方面的進(jìn)展和成效

“放管服”改革的重要內(nèi)容之一就是優(yōu)化營商環(huán)境，2013—2018年，政府雖未單獨(dú)強(qiáng)調(diào)優(yōu)化營商環(huán)境，但優(yōu)化營商環(huán)境一直是“放管服”改革的核心目標(biāo)，優(yōu)化營商環(huán)境的種種措施都蘊(yùn)含在“放管服”改革中。

1.簡(jiǎn)政放權(quán)方面

一是進(jìn)行行政審批制度改革，取消或下放權(quán)力。截至2018年底，國務(wù)院共取消或下放近80%的權(quán)力；實(shí)行權(quán)責(zé)清單和負(fù)面清單管理制度，2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》(中辦發(fā)〔2015〕21 號(hào))，標(biāo)志著權(quán)責(zé)清單這一制度在全國范圍內(nèi)開始推行，2018年發(fā)改委關(guān)于印發(fā)《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》(發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1892 號(hào))標(biāo)志著我國已全面實(shí)施統(tǒng)一的負(fù)面清單制度，2019年相關(guān)部門也對(duì)清單進(jìn)行了修改。二是開展商事制度改革。其中主要是工商登記制度改革，從先證后照到先照后證、證照分離。三是大規(guī)模減稅降費(fèi)。通過減稅給企業(yè)減負(fù)，對(duì)一些紅頂中介進(jìn)行清理，取消不必要的費(fèi)用。四是精簡(jiǎn)資質(zhì)資格。一些沒必要的限制市場(chǎng)準(zhǔn)入的資質(zhì)證和資格證得到取消。經(jīng)過近8年的努力，開辦企業(yè)的時(shí)間顯著縮減，效率提升，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)減輕，最明顯的變化是市場(chǎng)主體呈井噴式增長。在經(jīng)濟(jì)提檔調(diào)速的階段，我國經(jīng)濟(jì)保持在合理的增長區(qū)間，為轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能提供了動(dòng)力，也贏得了時(shí)間。

2.加強(qiáng)監(jiān)管方面

由于“簡(jiǎn)政放權(quán)”背景下一些權(quán)力取消或下放后監(jiān)管沒跟上，造成監(jiān)管缺位、監(jiān)管不足，嚴(yán)重影響到了市場(chǎng)秩序，我國政府提出“加強(qiáng)監(jiān)管，放管結(jié)合”，開始加強(qiáng)和規(guī)范事中和事后監(jiān)管，逐漸探索出了多種監(jiān)管方式和手段。一是“雙隨機(jī)，一公開”制度。建立“雙隨機(jī)、一公開”制度，并不斷擴(kuò)大其適用范圍，提高監(jiān)管的公平性和公正性。二是信用監(jiān)管。建立市場(chǎng)主體的信用公示制度；2015年，統(tǒng)一的全國信用平臺(tái)“信用中國”正式上線。三是互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管。除了運(yùn)用信用平臺(tái)的數(shù)據(jù)，也綜合市場(chǎng)上多個(gè)平臺(tái)的大數(shù)據(jù)，綜合多種大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，對(duì)監(jiān)管對(duì)象按風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)進(jìn)行分類差別監(jiān)管。四是實(shí)現(xiàn)監(jiān)管體制改革。2018年，根據(jù)黨的十八屆四中全會(huì)《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》和全國人大通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，中央政府對(duì)過去分散在各個(gè)部門的行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合，形成市場(chǎng)、安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、金融等多個(gè)領(lǐng)域的監(jiān)管隊(duì)伍。五是審慎監(jiān)管。黨的十八大后，中國經(jīng)濟(jì)逐漸進(jìn)入新常態(tài)，如網(wǎng)購、海淘、直播等新的業(yè)態(tài)逐漸出現(xiàn)，為保護(hù)這些新興業(yè)態(tài)，政府必須在行業(yè)萌芽初期使用能促進(jìn)其發(fā)展的監(jiān)管方法，避免因監(jiān)管過度影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，因此創(chuàng)造性地采用了審慎監(jiān)管這一有效方法。六是協(xié)同監(jiān)管。在2018年國家機(jī)構(gòu)改革之前，協(xié)同監(jiān)管主要體現(xiàn)在監(jiān)管工作密切相關(guān)的部門間聯(lián)合監(jiān)管，如海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門，工商、食藥監(jiān)、質(zhì)檢等部門的聯(lián)合監(jiān)管以及信息互認(rèn)；2018年機(jī)構(gòu)改革之后，困擾政府多年的“九龍治水”問題基本終結(jié)，市場(chǎng)監(jiān)管、金融監(jiān)管、環(huán)境保護(hù)自然資源監(jiān)管、安全生產(chǎn)領(lǐng)域監(jiān)管力量分別整合到一個(gè)部門。協(xié)同監(jiān)管更多體現(xiàn)在跨行政區(qū)域的監(jiān)管或者基層政府辦事機(jī)構(gòu)如城管、公安等的聯(lián)合監(jiān)管。

3.優(yōu)化服務(wù)方面

黨的十八大以來，新一屆政府采取多種措施建設(shè)服務(wù)型政府：一是升級(jí)行政服務(wù)中心。從賦予行政服務(wù)中心審批權(quán)，到一枚印章管審批，再到深圳南海區(qū)取消區(qū)級(jí)行政服務(wù)中心實(shí)體大廳。二是提高互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)水平。從浙江的“最多跑一次改革”，到江蘇的“不見面審批”，政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上的辦理率、辦結(jié)率不斷提高。三是打破信息孤島，提高跨部門、跨地區(qū)、跨層級(jí)政府信息互認(rèn)程度。目前，國家已經(jīng)建成了全國統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)——國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，不同級(jí)別的政府也在推動(dòng)內(nèi)部部門之間的信息互認(rèn)，“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少走路”，信息孤島的現(xiàn)象得以打破，信息開始流動(dòng)起來。四是提高基本公共服務(wù)均等化水平。基本公共服務(wù)也屬于營商環(huán)境的重要一部分，“放管服”改革以來，疊加全面脫貧攻堅(jiān)的政策效果，我們國家老少邊窮、中西部農(nóng)村地區(qū)基本公共服務(wù)水平得到顯著提高，地區(qū)之間公共服務(wù)水平差距明顯縮小。

(二)2018年至今優(yōu)化營商環(huán)境的進(jìn)展與成效

自從習(xí)近平總書記于2018年提出“營造國際一流營商環(huán)境”之后，優(yōu)化營商環(huán)境逐漸成為“放管服”改革關(guān)注的重點(diǎn)。這三年多來，相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和創(chuàng)新；企業(yè)投資、開辦、經(jīng)營、服務(wù)等營商環(huán)境得到進(jìn)一步優(yōu)化；自貿(mào)區(qū)、高新區(qū)等特殊地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境舉措進(jìn)一步加碼，優(yōu)化營商環(huán)境改革進(jìn)入一個(gè)全新發(fā)展階段。

1.相關(guān)國家機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和創(chuàng)新

2018年，黨和國家開始進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，通過合并部門、創(chuàng)新設(shè)立機(jī)構(gòu)等方式使相關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置更加合理，為深化放管服改革、優(yōu)化營商環(huán)境提供了更堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。一是黨和國家機(jī)構(gòu)改革為優(yōu)化營商環(huán)境提供組織基礎(chǔ)。長期以來，國家機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理一直是阻礙營商環(huán)境優(yōu)化和“放管服”改革深化的深層次問題。2018年3月開始的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，為營商環(huán)境的優(yōu)化掃清了體制障礙。許多業(yè)務(wù)相關(guān)部門進(jìn)行了合并，如負(fù)責(zé)市場(chǎng)監(jiān)管的市場(chǎng)監(jiān)管局和負(fù)責(zé)質(zhì)量監(jiān)管的部門合并成立了市場(chǎng)監(jiān)管局，以前負(fù)責(zé)檢驗(yàn)檢疫的部門合并到海關(guān)，以前分散的行政執(zhí)法隊(duì)伍根據(jù)業(yè)務(wù)得到進(jìn)一步合并等。過去相關(guān)部門放權(quán)不一致、監(jiān)管分散、信息互認(rèn)困難，企業(yè)辦事成本高，過度監(jiān)管、多次監(jiān)管等問題突出。機(jī)構(gòu)改革后，這些問題通過機(jī)構(gòu)合并、隊(duì)伍整合得到顯著解決。二是國務(wù)院成立優(yōu)化營商環(huán)境專題組。2018年，黨的十九屆三中全會(huì)后，國務(wù)院將推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組的名稱改為國務(wù)院推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組，下設(shè)優(yōu)化營商環(huán)境專題組。三是地方機(jī)構(gòu)設(shè)置的創(chuàng)新。不少地方在機(jī)構(gòu)設(shè)置上也進(jìn)行了一些創(chuàng)新，如上海成立黨的市場(chǎng)監(jiān)管工作委員會(huì)。

2.企業(yè)投資、開辦、經(jīng)營、服務(wù)等營商環(huán)境得到進(jìn)一步優(yōu)化

一是優(yōu)化企業(yè)投資環(huán)境。政府繼續(xù)大范圍壓縮行政許可事項(xiàng)，在徹底終結(jié)非行政許可審批的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步壓縮和減少行政許可審批事項(xiàng)。此外，大力推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目審批改革。2019年3月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革的實(shí)施意見》，要求 2019 年上半年全國工程建設(shè)項(xiàng)目審批時(shí)間由平均200個(gè)工作日壓縮至 120 個(gè)工作日以內(nèi)。二是大幅度壓縮企業(yè)開辦時(shí)間。政府繼續(xù)大幅度壓縮企業(yè)開辦時(shí)間，2018年5月， 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步壓縮企業(yè)開辦時(shí)間的意見》要求將企業(yè)開辦時(shí)間壓縮一半以上，由平均 20 天減至 8.5 天以內(nèi)，其他地方也要積極壓減企業(yè)開辦時(shí)間。2019 年，北京開辦企業(yè)環(huán)節(jié)由7個(gè)精簡(jiǎn)為 1個(gè)，時(shí)間由24天壓縮至1天，在全國率先進(jìn)入“1”時(shí)代。三是實(shí)施全國統(tǒng)一的負(fù)面清單制度。2018 年 12 月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部印發(fā)《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018 年版)》，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入推進(jìn)“全國一張清單”管理模式。四是優(yōu)化企業(yè)經(jīng)營環(huán)境。2018年，國務(wù)院要求全面推行“雙隨機(jī)、一公開”制度；信用監(jiān)管制度也得到進(jìn)一步完善。五是積極優(yōu)化市場(chǎng)主體政務(wù)服務(wù)環(huán)境。全國各地積極開展創(chuàng)新，浙江的“最多跑一次”改革，江蘇的“不見面審批”進(jìn)一步優(yōu)化，2020年深圳南海區(qū)將區(qū)級(jí)實(shí)體政務(wù)服務(wù)中心取消，全部下放至街道辦和鎮(zhèn)一級(jí)或者轉(zhuǎn)到線上。2021年3月起，北京等多地設(shè)立“辦不成事”窗口，服務(wù)措施進(jìn)一步升級(jí)，針對(duì)辦事過程中可能遇到的“疑難雜癥”開辟專門渠道，更加貼心地解決企業(yè)辦事痛點(diǎn)、堵點(diǎn)。2019年底，全國統(tǒng)一的國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上線，將分散的各政務(wù)服務(wù)平臺(tái)連接起來，為信息進(jìn)一步共享打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.自貿(mào)區(qū)、高新區(qū)等特殊地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境措施加碼

(1)高新區(qū)營商環(huán)境改革

2018年以來，全國多個(gè)國家級(jí)高新區(qū)開啟了新一輪的優(yōu)化營商環(huán)境改革，這些地方營商環(huán)境優(yōu)化高地采取了多項(xiàng)措施：一是下放市級(jí)重要權(quán)力到高新區(qū)。在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，武漢東湖高新區(qū)、鄭州高新區(qū)主要通過賦權(quán)激發(fā)開發(fā)區(qū)活力。如鄭州市賦予鄭州高新區(qū)土地審批權(quán)在內(nèi)的多項(xiàng)市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)管理權(quán)限，賦予高新區(qū)更多自主權(quán)。二是采取多種措施解決中小企業(yè)融資難、融資貴等問題。相對(duì)于發(fā)達(dá)國家豐富的融資形式和融資擔(dān)保模式，我們國家中小企業(yè)的融資難、融資貴等問題一直是營商環(huán)境的堵點(diǎn)，為此，有地方高新區(qū)通過成立融資擔(dān)保平臺(tái)、建立企業(yè)和銀行交流溝通機(jī)制以及增加路演等方式為中小企業(yè)融資創(chuàng)造條件。

(2)自貿(mào)區(qū)營商環(huán)境改革

2018年以來，自貿(mào)區(qū)改革也持續(xù)發(fā)力，繼續(xù)引領(lǐng)中國的改革開放。一是采取多種措施提高通關(guān)速度和效益。繼續(xù)優(yōu)化國際貿(mào)易“單一窗口”管理制度，如河南省自貿(mào)區(qū)某些研發(fā)用的進(jìn)口生物制品推行“秒通關(guān)”模式，繼續(xù)降低企業(yè)通關(guān)的費(fèi)用，節(jié)約企業(yè)成本。二是改善投資環(huán)境。2019年7月，自貿(mào)區(qū)全面實(shí)現(xiàn)證照分離；國家每一年都會(huì)公布的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》進(jìn)一步縮減投資負(fù)面清單，每年都會(huì)修訂的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》也進(jìn)一步縮小了對(duì)外商投資的限制。三是加強(qiáng)自貿(mào)區(qū)相關(guān)法治建設(shè)。2019年，全國人大通過《中華人民共和國外商投資法》，為外商投資中國保駕護(hù)航；除此之外，自貿(mào)區(qū)也在努力創(chuàng)建良好的法治環(huán)境，如上海、天津、四川等自貿(mào)區(qū)成立專門的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭，為知識(shí)創(chuàng)新保駕護(hù)航。

四、優(yōu)化營商環(huán)境存在的突出問題

針對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境中存在的主要問題和對(duì)策，目前研究該問題的核心期刊文獻(xiàn)主要分兩類：一種是從營商環(huán)境的某個(gè)問題點(diǎn)深入展開討論。如有的文獻(xiàn)是從法治化角度討論相關(guān)問題，比較典型的有研究自由貿(mào)易港的法制化問題[15]，多元合作治理的法治化營商環(huán)境建設(shè)問題[16]，市縣營商環(huán)境的法制化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系問題[17]，以及整體來講優(yōu)化營商環(huán)境法治化中存在的問題和優(yōu)化路徑[18]；有的是從稅收營商環(huán)境的優(yōu)化角度進(jìn)行單獨(dú)考慮；有的是從數(shù)字化轉(zhuǎn)型角度考慮[19]；有的是從營商環(huán)境指標(biāo)體系角度來考慮營商環(huán)境的評(píng)估及其指標(biāo)體系的構(gòu)建[20]；有的是從制度角度來考慮[21]；有的是從優(yōu)化營商環(huán)境的政策中存在的問題角度來考慮[22]，認(rèn)為目前優(yōu)化營商環(huán)境中的主要問題是政策的不確定性：政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不明確、政策變化太快、失效政策沒有及時(shí)廢止。另一種是從整體來考慮優(yōu)化營商環(huán)境中做得不到位的地方。如有從政策環(huán)境、要素環(huán)境、政務(wù)環(huán)境、法治環(huán)境、貿(mào)易環(huán)境、投資環(huán)境等6個(gè)大的方面來分析[23]。筆者認(rèn)為不管是從優(yōu)化營商環(huán)境的某個(gè)問題點(diǎn)深入展開討論還是從整體視角全面討論都可行，本文試圖從兩個(gè)角度剖析“放管服”改革中存在的問題：一是從“簡(jiǎn)政放權(quán)”“加強(qiáng)監(jiān)管”“優(yōu)化服務(wù)”角度看問題，畢竟之前優(yōu)化營商環(huán)境的努力是在該框架下進(jìn)行的；二是從對(duì)標(biāo)國際的角度看差距，畢竟我們對(duì)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)是營商環(huán)境指數(shù)高的國家。

(一)從“簡(jiǎn)政放權(quán)”“加強(qiáng)監(jiān)管”“優(yōu)化服務(wù)”角度看營商環(huán)境存在的突出問題

1.簡(jiǎn)政放權(quán)方面

一是權(quán)責(zé)清單制度梳理有待進(jìn)一步完善。清單制度是我們正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要抓手，隨著權(quán)力的下放，各地的權(quán)責(zé)清單梳理基本已經(jīng)完成。但目前中央人民政府門戶網(wǎng)站顯示同級(jí)別政府的權(quán)責(zé)清單數(shù)目差別大，少的如安徽1 705項(xiàng)，多的如青海7 488項(xiàng)，參差不齊，這說明清單管理制度并不完善，梳理的標(biāo)準(zhǔn)差別較大。二是放權(quán)的協(xié)同性和銜接問題有待進(jìn)一步解決。在簡(jiǎn)政放權(quán)中，存在“放責(zé)不放權(quán)”(上級(jí)部門只把責(zé)任下放了，權(quán)力還攥在手里)、“放虛不放實(shí)”(有選擇性地將實(shí)權(quán)握在手里不放，將一些比較虛的權(quán)力下放)、“放小不放大”(大權(quán)在握，小權(quán)下放)，這些都會(huì)使得簡(jiǎn)政放權(quán)的效果大打折扣，要采取有效辦法去杜絕這些現(xiàn)象。此外，放權(quán)的協(xié)同性問題也比較突出，如不少地方反映過去為了辦理許可在市級(jí)各部門之間奔波，改革后因有的權(quán)力下放到區(qū)縣有的未下放，變成了在市、區(qū)縣兩級(jí)的不同部門之間奔波，由于放權(quán)的不協(xié)同導(dǎo)致辦事效率比改革前更低。三是紅頂中介壟斷情況尚未得到根本扭轉(zhuǎn)。目前亂收費(fèi)等問題得到一定程度解決，但紅頂中介問題還比較突出，他們壟斷經(jīng)營，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，如國務(wù)院在第六次大督查發(fā)現(xiàn)重慶市渝北區(qū)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)增設(shè)前置條件，強(qiáng)制企業(yè)接受政府指定的唯一第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)估并繳納費(fèi)用，遼寧省鞍山市房地產(chǎn)交易中心指定鞍山市大程房地產(chǎn)評(píng)估有限公司壟斷房產(chǎn)交易網(wǎng)簽業(yè)務(wù)，變相增加了企業(yè)審批環(huán)節(jié)并壟斷了評(píng)估市場(chǎng)(3)《關(guān)于國務(wù)院第六次大督查發(fā)現(xiàn)部分地方和單位落實(shí)深化“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境政策要求不到位典型問題的通報(bào)》：http://www.gov.cn/hudong/ducha/2019-11/12/content_5450989.htm。。這些典型案例都說明，紅頂中介泛濫的問題未得到根本扭轉(zhuǎn)，紅頂中介壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象依舊嚴(yán)重。四是商事制度改革不夠徹底。目前市場(chǎng)準(zhǔn)入限制過多、“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營”等問題還未得到根本解決，“證照分離”改革啟動(dòng)后，證本可繼續(xù)精簡(jiǎn)，或取消、或備案、或告知承諾，但現(xiàn)實(shí)推進(jìn)依舊緩慢。

2.加強(qiáng)監(jiān)管方面

一是基層監(jiān)管效益有待提高?；鶎邮潜O(jiān)管的一線和重點(diǎn)地區(qū)，基層監(jiān)管效率高，可以有效維護(hù)市場(chǎng)秩序、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，也可以改善行政審批制度改革后存在的監(jiān)管真空問題，降低改革風(fēng)險(xiǎn)。但目前基層監(jiān)管主流方式整體來說較為陳舊，通過應(yīng)用信用監(jiān)管、互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管、智能化監(jiān)管等方法來提高監(jiān)管效益的措施還不夠。二是監(jiān)管制度有待進(jìn)一步完善。監(jiān)管制度中，根據(jù)營商環(huán)境法制化的要求，目前監(jiān)管法律中維護(hù)營商環(huán)境、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)秩序的《反壟斷法》等法律過于陳舊，有待進(jìn)一步修改；監(jiān)管所依據(jù)的法律法規(guī)較少，應(yīng)多一些制定政策時(shí)要遵循的如公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的制度。三是監(jiān)管大數(shù)據(jù)有待進(jìn)一步挖掘、應(yīng)用。目前，我國已建立了統(tǒng)一的信用信息共享平臺(tái)——“信用中國”，所有企業(yè)和個(gè)人都有統(tǒng)一的社會(huì)信用代碼，企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)已經(jīng)建立。目前信用搜集系統(tǒng)已初步建立，但依舊面臨信息不夠充分，挖掘、應(yīng)用程度低等問題。如各地信用約束制度不統(tǒng)一，對(duì)存在哪些失信行為的經(jīng)營者進(jìn)行“限制或禁入”規(guī)定得不明確，失信懲戒標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，信用約束監(jiān)管機(jī)制難以收到預(yù)期效果。四是社會(huì)監(jiān)管力量尚未被充分調(diào)動(dòng)起來。目前媒體等監(jiān)管力量作用發(fā)揮得相對(duì)較好，但行業(yè)協(xié)會(huì)、NGO、群眾、第三方等社會(huì)監(jiān)督力量發(fā)揮不足，未能充分調(diào)動(dòng)起其積極性；如西安電纜事件、長春長生事件中，“吹哨人”即內(nèi)部舉報(bào)人都發(fā)揮了至關(guān)重要的作用，但目前中國未建立完善的“吹哨人”制度，無論從對(duì)吹哨人的保護(hù)還是獎(jiǎng)勵(lì)制度，都不夠完善。

3.優(yōu)化服務(wù)方面

優(yōu)化服務(wù)方面還存在不少問題：一是行政審批資料正式提交之前的耗時(shí)也較多，這是之前尚未關(guān)注到的一些問題。二是審批要件依然很多，耗時(shí)長。特別是有關(guān)食品藥品的強(qiáng)制認(rèn)證、投資項(xiàng)目用地審批等方面耗時(shí)依然較多。三是信息孤島問題仍然是個(gè)大問題。由于各地企業(yè)開辦標(biāo)準(zhǔn)不一又不互認(rèn)，企業(yè)異地開辦程序繁瑣，耽誤了正常的運(yùn)營。如在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，受北京疏解非首都功能政策的吸引，一些高新技術(shù)企業(yè)從北京搬到河北燕郊，但由于高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)證信息不共享，需重新認(rèn)證耗時(shí)耗力；此外，員工社保因信息不互通導(dǎo)致辦理速度緩慢，這些都提高了企業(yè)異地辦公司和人員流動(dòng)的制度成本。

(二)對(duì)標(biāo)世界看我國營商環(huán)境存在的突出問題

1.排名不高

部分指標(biāo)在世界營商環(huán)境報(bào)告中排名不高。從世界銀行公布的《世界營商環(huán)境報(bào)告2020》看，我國營商環(huán)境需要進(jìn)一步解決納稅、獲得信貸、企業(yè)破產(chǎn)和跨境貿(mào)易等方面的問題。在世界銀行《營商環(huán)境報(bào)告2020》中(如表1)，有兩個(gè)指標(biāo)依然明顯靠后，下一步需要重點(diǎn)解決：即納稅一級(jí)指標(biāo)和獲得信貸指標(biāo)，全球排名分別為105位和80位，影響了我國營商環(huán)境排名的進(jìn)一步提高。除此之外，我們的市場(chǎng)主體能生不能死的問題比較突出，解決破產(chǎn)指標(biāo)得分僅為62.1分，僅次于獲得信貸指標(biāo)的60分，排名也不高即51名，低于整體排名31名；跨境貿(mào)易指標(biāo)全球排名56名，也低于整體排名31名，下一步需要進(jìn)一步解決有關(guān)跨境貿(mào)易中的一些突出問題，提高該項(xiàng)排名。

表1 2019 年中國營商環(huán)境一級(jí)指標(biāo)全球排名與分?jǐn)?shù)

2.評(píng)價(jià)不完善

我國優(yōu)化營商環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待完善，評(píng)價(jià)主體有待拓寬。一是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有待完善。目前國際上優(yōu)化營商環(huán)境的指標(biāo)體系主要來自世界銀行，

共有個(gè)10項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)體系，42個(gè)二級(jí)指標(biāo)，中國的營商環(huán)境指標(biāo)主要有國家發(fā)改委、中央廣播電視總臺(tái)、中國社會(huì)科學(xué)院信息化研究中心、萬博經(jīng)濟(jì)研究院、粵港澳大灣區(qū)研究院等；其指標(biāo)體系的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)也有不同側(cè)重，有的是基于經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展[24]，有的是基于利益相關(guān)方獲得感設(shè)計(jì)的指標(biāo)[25]，有的是基于區(qū)域營商環(huán)境；地方有比較典型的營商環(huán)境指標(biāo)體系如沈陽，5項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，包括社會(huì)環(huán)境、創(chuàng)新環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、企業(yè)環(huán)境、法治。目前，我們已經(jīng)有了國務(wù)院發(fā)布的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，但急需建立一個(gè)由國務(wù)院統(tǒng)一發(fā)布的更加權(quán)威更加全面的營商環(huán)境指標(biāo)指導(dǎo)方案，對(duì)市場(chǎng)化國際化法治化這些原則也要有具體的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，使各地對(duì)提升營商環(huán)境有一個(gè)更科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)。二是評(píng)估可信性獨(dú)立性不高。一般來講，有關(guān)營商環(huán)境評(píng)價(jià)的主體一般是獨(dú)立的第三方，主要包括一些智庫機(jī)構(gòu)和研究結(jié)構(gòu)，但目前來看政府在營商環(huán)境評(píng)估方面存在“既是裁判員、又是運(yùn)動(dòng)員”的尷尬局面，也存在一些第三方評(píng)估結(jié)果為政府背書的情況，評(píng)估的可信性獨(dú)立性不高。三是評(píng)估結(jié)果運(yùn)用效率不高。近兩年各地營商環(huán)境的評(píng)估越來越多，但評(píng)估完之后呢？比較權(quán)威的一些機(jī)構(gòu)如中央廣播電視總臺(tái)2020年發(fā)布的《中國城市營商環(huán)境報(bào)告(2019)》、2020年10月國家發(fā)改委發(fā)布的營商環(huán)境評(píng)價(jià)領(lǐng)域首部國家報(bào)告《中國營商環(huán)境報(bào)告2020》，這些評(píng)估結(jié)果會(huì)成為市場(chǎng)主體投資的一個(gè)重要參考，對(duì)排名靠前的城市會(huì)有一個(gè)比較好的正面宣傳作用，但評(píng)估結(jié)果對(duì)官員的績效影響有限，評(píng)估建議沒有強(qiáng)制性，以評(píng)促改的效果未得到充分發(fā)揮。

3.特殊區(qū)域優(yōu)化營商環(huán)境存在特有問題

一般來講，自貿(mào)區(qū)、各地經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等都是各地優(yōu)化營商環(huán)境的重點(diǎn)區(qū)域，這里產(chǎn)業(yè)集聚，加上政策優(yōu)惠，一般都是各地營商環(huán)境的“高地”，也是優(yōu)化營商環(huán)境的前沿陣地。目前，一般地區(qū)營商環(huán)境面臨的問題在這些地區(qū)也或多或少存在，但這些地區(qū)同時(shí)面臨著一些特有的問題。

自貿(mào)區(qū)：一是外商投資負(fù)面清單不夠精簡(jiǎn)、透明，差別性不強(qiáng)?！锻馍掏顿Y負(fù)面清單》已經(jīng)更新到2020版，目前除清單精簡(jiǎn)程度不夠高外，還存在清單“制定前通知、制定中參與、制定后評(píng)估”這3個(gè)階段透明度不夠高的問題；此外，全國不同的自貿(mào)區(qū)承擔(dān)的重點(diǎn)任務(wù)不同，需要始終圍繞各地自貿(mào)區(qū)定位創(chuàng)新負(fù)面清單，但目前各地清單創(chuàng)新性不是很強(qiáng)，未突出地區(qū)差異。二是貿(mào)易便利度不夠高。在個(gè)別領(lǐng)域如跨境電商，通關(guān)速度已經(jīng)很快，但制藥等行業(yè)流程復(fù)雜、審批的時(shí)間較長，容易讓相關(guān)企業(yè)錯(cuò)失市場(chǎng)先機(jī)。目前檢驗(yàn)檢疫部門和海關(guān)部門已經(jīng)合并，阻礙快速通關(guān)的體制性障礙已得到解決，但相關(guān)部門需要在流程、技術(shù)、管理等方面繼續(xù)下功夫，提高貿(mào)易便利度。

經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新區(qū)、新區(qū)等：一是自主權(quán)不夠高。相比于一般行政區(qū)，這些特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)自主權(quán)是高的，但對(duì)比其設(shè)立初衷——促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或促進(jìn)高新技術(shù)進(jìn)步或形成新的經(jīng)濟(jì)增長區(qū)來講，其自主權(quán)又是不夠高的。由于管委會(huì)和上級(jí)垂管部門雙重管理的問題，高新區(qū)在制定政策和執(zhí)法時(shí)會(huì)面臨掣肘，制度成本高；此外，在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展自主權(quán)不夠高，人事任免權(quán)受限等問題依然普遍存在。二是市場(chǎng)主體獲得感不高。在與鄭州高新區(qū)企業(yè)進(jìn)行座談中我們發(fā)現(xiàn)，企業(yè)普遍反映政策優(yōu)惠力度不夠大，獲得感并不夠高。

4.法治化水平有待進(jìn)一步提高

制定修改完善法律、嚴(yán)格執(zhí)行法律是一個(gè)地區(qū)優(yōu)化營商環(huán)境的重要路徑。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)法治是最好的營商環(huán)境，法治是良好營商環(huán)境的基石。目前，我國營商環(huán)境法治化還面臨以下幾個(gè)顯著問題：一是相關(guān)法律細(xì)則有待完善補(bǔ)充。2019年10月，國務(wù)院發(fā)布《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，優(yōu)化營商環(huán)境有了法律依據(jù)，但法律只是涉及到整體目標(biāo)和原則方法，涉及到各部門各要素的細(xì)則需要進(jìn)一步細(xì)化。二是相關(guān)法律有待進(jìn)行系統(tǒng)整合。已出臺(tái)的和其他與營商環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)紛繁復(fù)雜，但這些法律太散，缺少以優(yōu)化營商環(huán)境為引領(lǐng)進(jìn)行系統(tǒng)整合，法律之間也缺少銜接。三是投資規(guī)則與國際對(duì)接乏力。上海自由貿(mào)易區(qū)在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)中立、金融業(yè)開放、 資本流動(dòng)等領(lǐng)域仍有不足[26]，就以競(jìng)爭(zhēng)中立為例，按全球標(biāo)準(zhǔn)就要做到對(duì)所有企業(yè)一視同仁，但在中國要做到這一點(diǎn)還有較大距離。

5.標(biāo)準(zhǔn)化問題有待進(jìn)一步解決

通過制定統(tǒng)一完善的標(biāo)準(zhǔn)或準(zhǔn)則來減少制度成本，是國際上解決治理問題的重要經(jīng)驗(yàn)和手段之一。雖然我們已經(jīng)有了全國統(tǒng)一的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單》，且每年都在更新，但我們運(yùn)用標(biāo)準(zhǔn)來提高營商環(huán)境、降低制度成本的措施還不夠。如在梳理權(quán)責(zé)清單過程中，各地區(qū)梳理標(biāo)準(zhǔn)不一，行政事項(xiàng)名稱不一，同一部門不同地區(qū)權(quán)責(zé)歸屬不一；在下放權(quán)力過程中，各地下放標(biāo)準(zhǔn)不一；在監(jiān)管過程中，各部門也存在標(biāo)準(zhǔn)不一，跨地區(qū)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。

五、“十四五”時(shí)期進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境的路徑

2021年是中國“十四五”規(guī)劃的開局之年，也是中國新冠疫情得到有效抑制、生產(chǎn)生活得到全面恢復(fù)的一年，我們要繼續(xù)以優(yōu)化營商環(huán)境為引領(lǐng)，進(jìn)一步激發(fā)市場(chǎng)活力，解放生產(chǎn)力。

(一)從“簡(jiǎn)政放權(quán)”“加強(qiáng)監(jiān)管”“優(yōu)化服務(wù)”角度來看我國優(yōu)化營商環(huán)境的路徑

1.簡(jiǎn)政放權(quán)方面

首先，權(quán)責(zé)清單、負(fù)面清單要進(jìn)一步優(yōu)化：梳理權(quán)責(zé)清單要有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或原則，權(quán)責(zé)事項(xiàng)的名稱也要統(tǒng)一，有權(quán)必有責(zé)，在精簡(jiǎn)下放權(quán)力的同時(shí)，要保留或增加該層級(jí)適合或必須行使的權(quán)力，履行相應(yīng)責(zé)任；其次，紅頂中介要進(jìn)一步清理，與此同時(shí)要大力發(fā)展市場(chǎng)化的中介機(jī)構(gòu)，滿足企業(yè)需求；再次，要增加放權(quán)的協(xié)同性，同一地區(qū)業(yè)務(wù)聯(lián)系密切的部門之間下放權(quán)力前要提前協(xié)商，保持放權(quán)的協(xié)同性；不同地區(qū)要在上級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下盡量保持放權(quán)的一致性。

2.加強(qiáng)監(jiān)管方面

首先，要重點(diǎn)提高基層政府監(jiān)管的效益，減少對(duì)守法市場(chǎng)主體的過分干涉，避免重復(fù)監(jiān)管、頻繁監(jiān)管以及非必要少打擾；同時(shí)基層政府要善于運(yùn)用信用監(jiān)管、大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管等提高監(jiān)管的精準(zhǔn)性和效益。其次，要完善監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。國家要進(jìn)一步修改完善反壟斷法，市場(chǎng)監(jiān)管部門、環(huán)保部門、文化部門等部門進(jìn)一步制定、完善或細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)化水平。再次，要進(jìn)一步挖掘應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)。政府要加大與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的合作，進(jìn)一步挖掘分析“信用中國”、企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的數(shù)據(jù)，提前預(yù)測(cè)監(jiān)管潛在問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題企業(yè)和需彌補(bǔ)的監(jiān)管漏洞等。最后，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)管力量參與監(jiān)管。進(jìn)一步鼓勵(lì)、支持行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)展，鼓勵(lì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立；進(jìn)一步松綁社會(huì)組織的設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)；增加社會(huì)力量同政府的溝通渠道，加快將社會(huì)監(jiān)管納入議程設(shè)置中。

3.優(yōu)化服務(wù)方面

首先，下一階段也要開始關(guān)注市場(chǎng)主體正式提交材料之前的問題，努力減少審批要件的準(zhǔn)備時(shí)間；其次，要進(jìn)一步優(yōu)化食品藥品、投資項(xiàng)目審批等這些關(guān)鍵事項(xiàng)的老大難問題，通過精簡(jiǎn)要件、并聯(lián)審批或集中審批來減少審批時(shí)間。再次，要下大力氣解決信息孤島的問題。目前全國統(tǒng)一的“國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)”已經(jīng)建立，經(jīng)過多年努力我們終于做到全國一張網(wǎng)，但這張網(wǎng)的內(nèi)部還存在“島”與“島”之間“道路過窄”或存在“斷頭路”“道路不通”等問題。下一步要做的就是將這些路用標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一起來，讓路變寬、路變通，讓全國這張網(wǎng)上存在于各個(gè)島的信息真正地流動(dòng)起來，也助力市場(chǎng)上各個(gè)要素在全國自由地流動(dòng)起來，充分發(fā)揮市場(chǎng)的自調(diào)節(jié)作用。

(二)對(duì)標(biāo)國際看我國優(yōu)化營商環(huán)境的路徑

1.進(jìn)一步解決世界銀行營商環(huán)境指標(biāo)相關(guān)方面的問題

從《世界營商環(huán)境報(bào)告2020》看，我國營商環(huán)境需要進(jìn)一步解決納稅、獲得信貸、企業(yè)破產(chǎn)和跨境貿(mào)易等方面的問題。我們需要進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高減稅力度，提高納稅便利度；發(fā)展多種信貸形式，加大技術(shù)入股、智力入股，提高股票等在企業(yè)融資方式中的比例，為企業(yè)融資提供合適的擔(dān)保和平臺(tái)；簡(jiǎn)化企業(yè)破產(chǎn)流程和審批時(shí)間；在跨境貿(mào)易方面，要加快落實(shí)運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)+、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、信用監(jiān)管、智能通關(guān)等多種方式和手段提高通關(guān)效率，降低通關(guān)時(shí)間。

2.進(jìn)一步優(yōu)化國內(nèi)營商環(huán)境的評(píng)價(jià)體系

一是進(jìn)一步完善指標(biāo)體系。目前，官方的營商環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)主要是國家發(fā)改委的指標(biāo)體系，指標(biāo)體系要根據(jù)每年優(yōu)化營商環(huán)境的重點(diǎn)任務(wù)進(jìn)行調(diào)整，突出重點(diǎn)；指標(biāo)體系也要借鑒國內(nèi)外指標(biāo)體系，合理又有側(cè)重。二是進(jìn)一步拓寬評(píng)估主體，提高其獨(dú)立性。鼓勵(lì)智庫機(jī)構(gòu)作為第三方參與營商環(huán)境評(píng)估，提高第三方評(píng)估的獨(dú)立性和權(quán)威性。三是進(jìn)一步加大評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。將評(píng)估結(jié)果運(yùn)用到政府績效評(píng)價(jià)中來，提高“以評(píng)促改”的效果。

3.加大對(duì)營商環(huán)境優(yōu)化“高地”——特殊區(qū)域的政策傾斜力度

一是改革的幅度可大一點(diǎn)、再大一點(diǎn)，賦予這些地區(qū)更高的自主權(quán)。目前整體來看，自貿(mào)區(qū)在全國政策傾斜中優(yōu)惠力度最大，但自貿(mào)區(qū)在享受創(chuàng)新自主權(quán)方面還受到法律法規(guī)、既有體制如上級(jí)國家部委和地方政府設(shè)置、干部人事制度、編制等多方面有形和無形的限制，對(duì)此我們可以在相關(guān)法律法規(guī)上加入補(bǔ)充條款，對(duì)這些特殊區(qū)域進(jìn)一步松綁，賦予其自主權(quán)和合法性。二是“三個(gè)清單”可進(jìn)一步優(yōu)化。三個(gè)清單即權(quán)力清單、責(zé)任清單、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(內(nèi)外資都包括)。諸如自貿(mào)區(qū)外商投資的負(fù)面清單要進(jìn)一步壓縮，權(quán)責(zé)清單要突出其特殊性，如涉及土地用途、未來規(guī)劃的權(quán)力清單可以在保證安全的情況下進(jìn)一步下放。

4.完善相關(guān)法律，提高法治化水平

目前，針對(duì)優(yōu)化營商環(huán)境，我們已經(jīng)有了不少法律法規(guī)，下一步要做的就是圍繞營商環(huán)境梳理相關(guān)的法律法規(guī)，查缺補(bǔ)漏，盡快健全相關(guān)法律法規(guī)，出臺(tái)細(xì)則，并做好法律法規(guī)之間的銜接工作，且要進(jìn)一步提高相關(guān)法律的國際化水平。

5.制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，提高行政效率

盡快調(diào)研和制定優(yōu)化權(quán)責(zé)清單梳理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力下放統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的行政事項(xiàng)名稱。先統(tǒng)一同一個(gè)地區(qū)各部門的行業(yè)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，將部門間不一致、互相打架的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行清理和規(guī)范；在一些缺少行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的領(lǐng)域逐步制定完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)；在一些領(lǐng)域，地區(qū)之間可能因發(fā)展程度不同，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)會(huì)有所不同，很難一步到位，可優(yōu)先在京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等推進(jìn)一體化發(fā)展的地區(qū)內(nèi)部統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)內(nèi)部要素的自由流通，促進(jìn)信息的共享和一體化的監(jiān)管和服務(wù)，等條件成熟時(shí)再出臺(tái)大范圍的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。