俞 敏，劉 帥

(1.國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心 資源與環(huán)境政策研究所， 北京 100010；2.中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院 宏觀經(jīng)濟(jì)研究中心， 北京 100089)

一、引言

生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題，也是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的重大社會(huì)問題。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央將生態(tài)文明建設(shè)提升到前所未有的戰(zhàn)略高度，為全面統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)文明制度體系的重要內(nèi)容，對(duì)促進(jìn)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化、構(gòu)建綠色低碳經(jīng)濟(jì)體系、助力實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

自2005年明確“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償原則以來，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善。特別是黨的十八大以來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)入快速發(fā)展期。然而，我國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的嚴(yán)峻形勢(shì)并未得到根本性改善，多領(lǐng)域、多類型、多層面生態(tài)問題累積疊加，資源環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制有效性與可持續(xù)性提出嚴(yán)峻考驗(yàn)?！笆奈濉睍r(shí)期，生態(tài)環(huán)境保護(hù)步入以減污降碳協(xié)同治理為重點(diǎn)的新階段，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)成為該階段重要任務(wù)。在此背景下，系統(tǒng)研究生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的進(jìn)展、問題及建議正當(dāng)其時(shí)，對(duì)助力實(shí)現(xiàn)新發(fā)展階段生態(tài)文明建設(shè)新要求、新任務(wù)、新目標(biāo)具有重要參考價(jià)值。

二、文獻(xiàn)述評(píng)

近年來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償成為學(xué)術(shù)研究的熱點(diǎn)話題。公共產(chǎn)品理論、環(huán)境產(chǎn)權(quán)理論、公共選擇理論以及外部性理論等早期研究為生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制制定、實(shí)施與優(yōu)化奠定了理論基礎(chǔ)。

已有文獻(xiàn)主要圍繞流域、海洋、公益林、草原等不同細(xì)分領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施過程中存在的具體問題開展研究，包括運(yùn)用定性和定量方法評(píng)估地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制績(jī)效、工具及模式有效性，分析利益相關(guān)主體積極性及其影響因素等。Liang等以新安河流域?yàn)檠芯繉?duì)象，選取2009—2019年涉及的11個(gè)城市的年度面板數(shù)據(jù)構(gòu)建DID模型，系統(tǒng)論證了生態(tài)補(bǔ)償潛在的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)[1]。林愛華等利用 IPAT 模型作為構(gòu)建模型變量的理論基礎(chǔ)，應(yīng)用合成控制法和斷點(diǎn)回歸驗(yàn)證了長(zhǎng)三角地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效性[2]。朱艷等研究表明，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付政策實(shí)施有效地改善了重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)，環(huán)境狀況指數(shù)顯著提升，實(shí)施效果隨生態(tài)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)存在異質(zhì)性[3]。吳樂等運(yùn)用云南省實(shí)地調(diào)研數(shù)據(jù)比較分析了不同方式生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際減貧效果，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)金型補(bǔ)償和崗位型補(bǔ)償均降低了區(qū)域貧困發(fā)生率[4]。部分研究從制度設(shè)計(jì)角度出發(fā)，探討了如何進(jìn)行制度構(gòu)建以調(diào)動(dòng)消費(fèi)者、政府以及企業(yè)等多方主體參與生態(tài)補(bǔ)償積極性，拓寬融資渠道，構(gòu)建多主體成本共擔(dān)機(jī)制[5-6]。此外，少數(shù)文獻(xiàn)從政策變遷角度對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度發(fā)展演變進(jìn)行了階段劃分和對(duì)比分析[7]。

綜上可知，已有研究成果在一定程度上反映了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果及其異質(zhì)性。但現(xiàn)有文獻(xiàn)仍存在對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐進(jìn)展梳理不充分、問題把握不準(zhǔn)確等短板。尤其在財(cái)政收支矛盾突出、生態(tài)補(bǔ)償支出規(guī)模仍需擴(kuò)大的背景下，現(xiàn)有文獻(xiàn)缺少對(duì)如何提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠行院蛥f(xié)同性等問題的深入研究。因此，文章先系統(tǒng)總結(jié)我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)踐進(jìn)展與成效，進(jìn)而詳細(xì)論證推進(jìn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)實(shí)困境和潛在問題，并針對(duì)性地提出政策建議，為進(jìn)一步完善和實(shí)施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制提供支撐。

三、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的主要進(jìn)展與成效

我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制始于20世紀(jì)90年代。經(jīng)過20多年的試點(diǎn)改革，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度初步建立，頂層設(shè)計(jì)不斷完善，補(bǔ)償領(lǐng)域也從森林?jǐn)U展到河流等多個(gè)領(lǐng)域。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度在我國(guó)生態(tài)文明制度體系中的重要性進(jìn)一步提高。

(一)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)捻攲釉O(shè)計(jì)逐步明確

1992年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了國(guó)家體改委《關(guān)于一九九二年經(jīng)濟(jì)體制改革要點(diǎn)》，明確提出要建立包括林價(jià)制度與森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度在內(nèi)的生態(tài)補(bǔ)償制度，以及有償使用森林資源。這是國(guó)家官方文件第一次提出生態(tài)補(bǔ)償制度，同時(shí)也是我國(guó)政府正式啟動(dòng)建立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的重要節(jié)點(diǎn)。此后，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的頂層設(shè)計(jì)可以劃分為以下幾個(gè)階段。

第一階段(2005年以前)：?jiǎn)我活I(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的建立與實(shí)施。2001 年，財(cái)政部〔2001〕5號(hào)文件決定就森林生態(tài)效益設(shè)置補(bǔ)助資金，森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度由此確立起來。同年，在該政策支持下，森林生態(tài)效益補(bǔ)償在河北、黑龍江、浙江等 11 個(gè)省級(jí)區(qū)域開始實(shí)施[8]。第二階段(2005—2012年)：多個(gè)領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)階段。2005年，中共十六屆五中全會(huì)公報(bào)提出要加快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并相應(yīng)提出“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”這一原則，首次對(duì)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的原則予以明確[7]。2007年，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)《關(guān)于開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》(環(huán)發(fā)〔2007〕130號(hào))，多領(lǐng)域的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作開始在全國(guó)展開?？v向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是這一階段的主要內(nèi)容，即通過中央財(cái)政設(shè)立生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償專項(xiàng)資金，并以轉(zhuǎn)移支付等方式支持生態(tài)保護(hù)。第三階段(2013—2016年)：將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償納入生態(tài)文明建設(shè)全局。2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中就生態(tài)補(bǔ)償制度作出重要部署，提出要推動(dòng)地區(qū)間建立橫向的生態(tài)補(bǔ)償制度。此后，全國(guó)多區(qū)域開始探索開展跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。2015年，《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2015〕12號(hào))、《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)〔2015〕25號(hào))等頂層設(shè)計(jì)文件出臺(tái)，從生態(tài)文明建設(shè)角度出發(fā)，明確生態(tài)文明制度體系應(yīng)當(dāng)涵蓋生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制這一重要命題。第四階段(2016年至今)，即生態(tài)補(bǔ)償以市場(chǎng)化、多元化為特點(diǎn)的改革階段。2016年以來，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度走向市場(chǎng)化、多元化改革的快軌。中共中央、國(guó)務(wù)院以及中央各部委先后出臺(tái)了多部關(guān)于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的政策文件(詳見表1)，初步建立了縱向橫向相結(jié)合的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，并逐漸邁向市場(chǎng)化、多元化的發(fā)展軌道。

表1 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策實(shí)踐進(jìn)展

(二)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域不斷拓寬

我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制最早從森林領(lǐng)域開始。1998年，我國(guó)開始實(shí)施天然林保護(hù)工程等重大生態(tài)建設(shè)工程，開始了以生態(tài)建設(shè)工程為依托的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐。2001年，財(cái)政部〔2001〕5號(hào)文件出臺(tái)，標(biāo)志著森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的正式確立[9]。2005年，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償擴(kuò)展到礦產(chǎn)資源領(lǐng)域?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》(國(guó)發(fā)〔2005〕28號(hào))提出，針對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境問題，要探索建立恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制。2006年，《礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度》頒發(fā)，標(biāo)志著國(guó)家層面以礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金制度為代表的礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償制度正式建立[10]。2017年起，國(guó)家對(duì)礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金作出調(diào)整，調(diào)整后設(shè)置為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，明確將礦山企業(yè)作為恢復(fù)主體。2008年，財(cái)政部發(fā)布《國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付(試點(diǎn))辦法》(以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)辦法》)，將國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付首次設(shè)立在均衡性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)下[11]。2009年，全國(guó)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償正式實(shí)施。2011 年，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部頒發(fā)了《草原生態(tài)保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助政策》，我國(guó)的草原生態(tài)補(bǔ)償制度正式建立[12]。2010年，財(cái)政部會(huì)同林業(yè)局啟動(dòng)了濕地保護(hù)補(bǔ)助工作，開始了濕地領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，并陸續(xù)啟動(dòng)了退耕還濕、濕地生態(tài)效益補(bǔ)償試點(diǎn)和濕地保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)等工作[13]。同年，國(guó)家海洋局開始實(shí)施海洋生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，推動(dòng)建立在地區(qū)間實(shí)行的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。此后安徽、浙江、廣東等15個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)的10個(gè)流域探索開展了跨省流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償，跨界斷面水環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升，流域上下游協(xié)同治理能力明顯提高。從 2013 年起，國(guó)家將生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)延伸至土地沙化封禁保護(hù)區(qū)，啟動(dòng)了荒漠領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償[14]。2016 年，國(guó)家推動(dòng)開展土地輪作休耕試點(diǎn)工作，在內(nèi)蒙古、河北、黑龍江等省份開展耕地生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作。

總的來說，我國(guó)不同領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)展不一。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制較為健全的有森林、礦產(chǎn)、草原、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等領(lǐng)域，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的雛形初步形成的有濕地、耕地、河流等領(lǐng)域，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制仍處于探索階段的有海洋、荒漠等領(lǐng)域。

(三)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度不斷加大

從2001年起，我國(guó)啟動(dòng)了森林生態(tài)效益補(bǔ)償，由此各類生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)模大幅上升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“十五”時(shí)期，中央財(cái)政撥付的生態(tài)補(bǔ)償資金約1 300億元?！笆濉睍r(shí)期，中央財(cái)政撥付的各類生態(tài)補(bǔ)償資金達(dá)到8 000億元以上[11]。其中，對(duì)森林生態(tài)效益的補(bǔ)償資金累計(jì)超過2 500億元，從2001年的10億元增長(zhǎng)至2020年的530億元。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付累計(jì)超過6 000億元，從2009年的120億元增長(zhǎng)至2020年的790億元，覆蓋了全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)800余個(gè)縣域[14]。

生態(tài)補(bǔ)償資金規(guī)模迅速擴(kuò)大主要由于以下兩方面原因。一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提升。以草原生態(tài)補(bǔ)償為例，國(guó)家于2016年實(shí)施新一輪草原獎(jiǎng)勵(lì)與補(bǔ)助政策，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從每畝每年6元提高到7.5元，草原和畜牧獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)從每畝每年1.5元提高到2.5元。森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也從一開始每畝每年5元提高到2019年的每畝每年16元。另一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍不斷擴(kuò)大。以森林生態(tài)效益補(bǔ)償為例，2001年，森林生態(tài)效益補(bǔ)償在河北等11個(gè)省區(qū)開展試點(diǎn)，補(bǔ)助面積為2億畝；2004年，補(bǔ)償面積增加到4億畝；2017年，補(bǔ)償面積超過13億畝[15]。此外，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償覆蓋的領(lǐng)域也從一開始的森林逐步擴(kuò)展到草原、耕地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)等多個(gè)領(lǐng)域。我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金投入之大、覆蓋地域之廣、涉及農(nóng)戶之多，在世界范圍內(nèi)都是非常罕見的。

各級(jí)財(cái)政資金是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的主要來源，其占比超過95%。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年以來，隨著森林生態(tài)效益補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償、流域橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)扰涮踪Y金的增加，地方財(cái)政資金占比呈上升趨勢(shì)，從2011年的不足3%增長(zhǎng)到10%以上；中央財(cái)政資金占比呈下降趨勢(shì)，從2011年的96%以上下降至90%以下；其他資金占比始終小于1%[14，16]。

(四)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ喜粩嗉訌?qiáng)

1998 年，《森林法》修訂時(shí)首次規(guī)定“國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理”，為開展森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度奠定了法律基礎(chǔ)。此后，《水土保持法》《礦產(chǎn)資源法》《草原法》《水污染防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等多部專項(xiàng)法修訂時(shí)均增加了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)規(guī)定(詳見表2)[15]。2014年，新《環(huán)境保護(hù)法》修訂時(shí)也增加了“國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”等相關(guān)規(guī)定。2020年，自2010年開始起草的《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》再次征求意見，明確了森林、草原、濕地、水流、荒漠、禁漁、耕地、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和自然保護(hù)地共9類生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫劝才藕唾Y源使用權(quán)交易、排污權(quán)交易、綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持機(jī)制等4類社會(huì)主體交易機(jī)制。待《生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條例》正式出臺(tái)后，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償在法律保障方面將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

表2 生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆杀Ｕ?/p>

四、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制面臨的問題

從前述研究可知，近年來，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不斷完善，在應(yīng)對(duì)環(huán)境污染問題、促進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)綠色協(xié)調(diào)發(fā)展等方面取得了顯著成效。實(shí)踐中，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制也面臨著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可持續(xù)性有待提升、市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)機(jī)制難以有效實(shí)施、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與其他政策的協(xié)同性亟待提高等問題。

(一)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償可持續(xù)性有待提升

當(dāng)前，生態(tài)補(bǔ)償資金超過95%均來源于各類財(cái)政資金。隨著生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)念I(lǐng)域不斷拓寬、范圍不斷增加、標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，以中央財(cái)政資金為主要來源的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度的可持續(xù)性有待提升。一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)貐^(qū)多為生態(tài)脆弱的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。對(duì)這些地區(qū)而言，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償兼具生態(tài)扶貧功能，補(bǔ)償資金需求較大。特別是重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等地區(qū)承擔(dān)生態(tài)涵養(yǎng)、水源涵養(yǎng)等功能[17]，不宜大規(guī)模開發(fā)，本地財(cái)政收入低且提升空間小，對(duì)中央生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金需求提出更高要求。另一方面，一些生態(tài)補(bǔ)償PPP項(xiàng)目的投入大、周期長(zhǎng)且風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善，社會(huì)資本參加的積極性不高[18]，加劇了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政壓力。此外，地方生態(tài)補(bǔ)償資金使用情況的監(jiān)管考核仍存在執(zhí)行力度低、有效性有待提高等問題。現(xiàn)階段，生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考核具有“重項(xiàng)目、輕績(jī)效”的特點(diǎn)，無法準(zhǔn)確識(shí)別生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)際效果，難以保障生態(tài)補(bǔ)償資金的高效利用，降低了以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為重要支撐的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的可持續(xù)性[19-21]。

(二)市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)實(shí)施難度較大

近年來，國(guó)家有關(guān)部門積極推動(dòng)建立健全市場(chǎng)導(dǎo)向的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào))、《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》(發(fā)改西部〔2018〕1960號(hào))等文件不斷強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾浴５袌?chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實(shí)際執(zhí)行中的效果卻不盡如人意，社會(huì)資本在生態(tài)補(bǔ)償資金中的占比仍不足0.5%。導(dǎo)致上述情況的原因主要可以分為以下3個(gè)方面：其一，對(duì)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩ㄎ缓托в美斫獠灰?。從理論和?guó)際經(jīng)驗(yàn)比較來看，即使在市場(chǎng)化程度較高的發(fā)達(dá)國(guó)家，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也僅作為補(bǔ)充。在實(shí)踐中，不少人認(rèn)為財(cái)政資金應(yīng)是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕獊碓?，市?chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償只能作為輔助。其二，市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)呐涮字贫热圆唤∪．?dāng)前，我國(guó)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記、自然資源資產(chǎn)有償使用等制度仍在不斷完善中，特別是各類環(huán)境權(quán)屬交易市場(chǎng)仍不完善，水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等的交易市場(chǎng)仍不活躍，這在一定程度上影響了市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的推進(jìn)。其三，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呢?zé)權(quán)利關(guān)系有待厘清。從補(bǔ)償范圍、對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)來看，實(shí)踐中的生態(tài)補(bǔ)償范圍確定缺少明確的方法和標(biāo)準(zhǔn)，致使補(bǔ)償?shù)呢?zé)權(quán)利關(guān)系不明確，進(jìn)而影響了社會(huì)主體參與生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性[18]。

(三)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與其他政策的協(xié)同性有待提高

近年來，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與污染治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)等政策之間銜接不斷加強(qiáng)，環(huán)境質(zhì)量改善收效明顯?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償作出重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜的部署，有力促進(jìn)了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與扶貧政策有機(jī)融合。在新發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等問題成為政策焦點(diǎn)。生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與其他政策的協(xié)同性仍有待提高。一方面，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與綠色產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)同性有待提高。由于缺少行之有效的生態(tài)價(jià)值核算手段和合理的利益分配機(jī)制，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與產(chǎn)業(yè)政策之間的融合性不強(qiáng)，延緩了生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償“輸血”向“造血”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。而且，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)業(yè)化補(bǔ)償方式仍不成熟，區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化的路徑仍有待探索，難以將環(huán)境污染治理、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)與生態(tài)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展有效銜接起來。另一方面，在生態(tài)文明領(lǐng)域，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度與其他制度的協(xié)同性有待提高。隨著生態(tài)文明體制改革的深入推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地體系等新制度不斷完善。但生態(tài)補(bǔ)償制度與其他生態(tài)文明制度的銜接仍不夠，例如，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的分配與生態(tài)保護(hù)紅線、自然保護(hù)地體系等的關(guān)聯(lián)較弱，分領(lǐng)域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償尚未適應(yīng)山水林田湖草一體化保護(hù)修復(fù)的新要求等。新發(fā)展階段，長(zhǎng)江大保護(hù)、黃河流域高質(zhì)量發(fā)展、鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提出了更高要求。如何更好地實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與其他國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略、重大政策和制度安排的有效銜接，形成綠色發(fā)展合力，是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制面臨的一大挑戰(zhàn)。

五、進(jìn)一步完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的政策建議

生態(tài)保護(hù)及其相關(guān)補(bǔ)償機(jī)制是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容，也是鏈接環(huán)境污染治理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)以及實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值的關(guān)鍵一環(huán)。本文研究發(fā)現(xiàn)，近年來，我國(guó)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制政策體系和法律保障不斷完善，財(cái)政投入力度不斷增加，生態(tài)補(bǔ)償力度和覆蓋范圍進(jìn)一步加大，但也存在現(xiàn)階段生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制可持續(xù)性不強(qiáng)、市場(chǎng)化手段應(yīng)用不足以及政策協(xié)同性亟待增強(qiáng)等問題。為更好發(fā)揮生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的引導(dǎo)作用，激勵(lì)不同主體的積極性，本文提出以下四點(diǎn)建議。

(一)壓實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償各類主體責(zé)任，突出財(cái)政資金生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)

生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作涉及中央政府、地方政府、企業(yè)等方面，因此具有多主體性。只有各類主體通力合作才能形成生態(tài)保護(hù)合力。第一，中央政府要不斷健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償縱向和橫向機(jī)制，進(jìn)一步完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)母黝惻涮字贫取Ｆ渲?，中央?cái)政應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等各類生態(tài)補(bǔ)償資金的分配方式和補(bǔ)償重點(diǎn)，加大對(duì)生態(tài)效益外溢更大、生態(tài)功能更重要的地區(qū)的支持力度，加大對(duì)三江源地區(qū)等國(guó)家生態(tài)安全重要區(qū)域的支持力度，對(duì)于原有深度貧困地區(qū)保持支持力度，在市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償條件相對(duì)成熟的領(lǐng)域和橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制較為健全的地區(qū)逐步減小中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，探索建立生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?cái)政資金退坡機(jī)制。第二，地方政府要切實(shí)履行地區(qū)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)墓芾碚吆捅O(jiān)督者職責(zé)，加快健全橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，建立和完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償效果的監(jiān)督機(jī)制，積極開展市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)奶剿鞴ぷ鳎热鐚h(huán)境污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)等工程融入到生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合營(yíng)機(jī)制中來。其中，地方財(cái)政應(yīng)加大對(duì)中央生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的配套力度，加大對(duì)本區(qū)域重要生態(tài)空間的補(bǔ)償力度，通過政府引導(dǎo)基金培育地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償市場(chǎng)。第三，企業(yè)等市場(chǎng)主體應(yīng)遵循“受益者付費(fèi)”原則，在企業(yè)生產(chǎn)等環(huán)節(jié)中若對(duì)地區(qū)生態(tài)環(huán)境帶來負(fù)面影響的要依法依規(guī)繳納補(bǔ)償資金。同時(shí)，企業(yè)可在地方政府的引導(dǎo)下，積極參加市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償工作，如各類環(huán)境權(quán)屬交易、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式項(xiàng)目試點(diǎn)等。

(二)加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金全面預(yù)算績(jī)效管理，提高生態(tài)補(bǔ)償資金使用效益

鼓勵(lì)地方政府按照生態(tài)要素分類制定綠色績(jī)效考核評(píng)價(jià)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)不同生態(tài)保護(hù)主體行為規(guī)范與引導(dǎo)。第一，分類制定生態(tài)保護(hù)績(jī)效考核體系。在進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，按照不同生態(tài)環(huán)境要素分類制定績(jī)效考核體系，形成山體保護(hù)、天然林保護(hù)、濕地保護(hù)、草原保護(hù)、河流保護(hù)等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償考核體系。第二，將高質(zhì)量生態(tài)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境基本公共服務(wù)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)扶貧、生態(tài)就業(yè)融入考核體系，推動(dòng)建立支持生態(tài)功能區(qū)可持續(xù)發(fā)展的考核體系，引導(dǎo)政府間、政企民積極探索生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)新模式。

加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償績(jī)效考評(píng)結(jié)果運(yùn)用，推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償資金全面預(yù)算績(jī)效管理。第一，要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，不斷完善生態(tài)補(bǔ)償評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)修復(fù)績(jī)效目標(biāo)管理，切實(shí)做好生態(tài)績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，提高生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政資金使用效率。第二，建立生態(tài)補(bǔ)償一般公共預(yù)算績(jī)效管理體系，重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)補(bǔ)償預(yù)算資金配置效率和使用效益，尤其是重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)項(xiàng)目實(shí)施效果，發(fā)揮生態(tài)補(bǔ)償資金在促進(jìn)地區(qū)間和流域上下游的財(cái)力協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展中的重要作用。第三，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析技術(shù)和成本效益分析法、比較法以及因素分析法等，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金監(jiān)管能力，全面提升生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金使用效率。

(三)發(fā)揮市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償深層次作用，尋找多元有效的生態(tài)補(bǔ)償方式

鑒于生態(tài)補(bǔ)償范圍和領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)馁Y金需求也將明顯提高。因此，必須要及時(shí)將有為政府與有效市場(chǎng)相結(jié)合，發(fā)揮市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳顚哟巫饔?。一方面，要進(jìn)一步健全市場(chǎng)化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制需要的政策環(huán)境、產(chǎn)業(yè)條件及市場(chǎng)條件等保障體系，加快建立和完善生態(tài)資源的價(jià)格機(jī)制、產(chǎn)權(quán)機(jī)制、市場(chǎng)交易機(jī)制以及市場(chǎng)化投融資渠道等，落實(shí)生態(tài)保護(hù)地區(qū)排污權(quán)有償使用和交易，加快建設(shè)全國(guó)用能權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體致力于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的主動(dòng)性[22]。另一方面，要探索更加多元化的生態(tài)補(bǔ)償方式，實(shí)現(xiàn)區(qū)際間和上下游之間的生態(tài)保護(hù)一體化發(fā)展。建立健全區(qū)域內(nèi)和區(qū)際間的生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展合作機(jī)制，繼續(xù)探索“飛地經(jīng)濟(jì)”等生態(tài)補(bǔ)償新模式。開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)導(dǎo)向的項(xiàng)目開發(fā)模式，統(tǒng)籌推進(jìn)綠色科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)、綠色基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境及其公共服務(wù)一體化，培育高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境適應(yīng)型產(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)生態(tài)經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的外溢效應(yīng)。加快建立健全生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化區(qū)域內(nèi)、區(qū)際間和上下游之間的惠益分享機(jī)制、生態(tài)環(huán)境交易機(jī)制及其相關(guān)交易平臺(tái)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償和生態(tài)服務(wù)交易，提高生態(tài)保護(hù)地區(qū)和保護(hù)者的收入水平。

(四)提高生態(tài)補(bǔ)償與其他制度協(xié)同性，形成綠色發(fā)展合力

生態(tài)保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制與其他政策的協(xié)同性才能激發(fā)更大政策潛能，形成經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型的制度合力。具體來講，其一，逐步統(tǒng)籌利用各類生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金。山水林田湖草沙作為生命共同體，要做好一體化保護(hù)和修復(fù)工作。因此要加強(qiáng)各類資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，探索建立與山水林田湖草沙一體保護(hù)修復(fù)相適應(yīng)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配機(jī)制。其二，逐步提高生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與其他生態(tài)文明制度的協(xié)同性。著力推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制更好服務(wù)“碳達(dá)峰、碳中和”戰(zhàn)略，如建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價(jià)值的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。就生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金分配機(jī)制而言，探索將生態(tài)保護(hù)紅線納入考慮因素，對(duì)于生態(tài)保護(hù)紅線覆蓋度較高的地區(qū)，要進(jìn)一步加大支持力度[23]。以國(guó)家公園為主體，建立健全自然保護(hù)地體系生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，并以自然保護(hù)地的重要性、規(guī)模、保護(hù)成效等作為依據(jù)，對(duì)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牧Χ葘?shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與占用補(bǔ)償、損害賠償與保護(hù)補(bǔ)償統(tǒng)一起來，建立健全協(xié)同推進(jìn)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償與各類資源環(huán)境制度的銜接，將環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可證等信息作為企業(yè)繳納生態(tài)補(bǔ)償資金的依據(jù)，將各類資源有償使用收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。其三，建立健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)呐涮字贫润w系。如加快全社會(huì)環(huán)境信用體系建設(shè)，將生態(tài)補(bǔ)償受益?zhèn)€人履行生態(tài)保護(hù)義務(wù)的情況納入個(gè)人環(huán)境信用體系中，生態(tài)保護(hù)義務(wù)履行成效更好的補(bǔ)償對(duì)象擁有更高的環(huán)境信用積分、享受更高的生態(tài)補(bǔ)償資金，即將個(gè)人補(bǔ)償資金的多少與生態(tài)保護(hù)成效的好壞關(guān)聯(lián)起來。