陸非 楊榮華 尹忠武 劉東

摘要：國土空間規(guī)劃體系是新時期國家對空間實施有效管控的抓手，現(xiàn)有的水利規(guī)劃體系需要積極響應這一變化。在此背景下，以界定水空間概念入手，認為水空間的功能包含自然、社會和生態(tài)3個方面，建立水空間規(guī)劃體系能確立水流在國民經(jīng)濟與社會發(fā)展中的基礎性和約束性地位。進而構建了水空間規(guī)劃在銜接體系、空間層次和內容架構3個方面的內容，包含“前置性規(guī)劃-指導性規(guī)劃-實施性規(guī)劃”3個層次的水空間規(guī)劃銜接體系，“水空間總體-水空間分區(qū)-功能單元”的水空間規(guī)劃體系，以及生態(tài)保護、環(huán)境治理和綠色發(fā)展的水空間規(guī)劃內容體系。此外，從明確問題和定位、建立不同空間層級規(guī)劃重點和做好相關規(guī)劃銜接3方面提出了構建方法。

關鍵詞：水空間; 水流; 規(guī)劃體系; 水利規(guī)劃

中圖法分類號：TV212 文獻標志碼：A DOI：10.15974/j.cnki.slsdkb.2022.01.014

文章編號：1006 - 0081（2022）01 - 0076 - 05

0 引 言

水是人類賴以生存的基礎性自然資源，水資源是國土空間規(guī)劃體系中的重要因素，也是進行資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價中的基礎性要素。長期以來，水利行業(yè)更關注水的資源屬性，對水的社會屬性、生態(tài)屬性關注不足，導致水資源利用不能很好地與城鎮(zhèn)發(fā)展、港口航道等方面協(xié)調，水資源保護也難以落實。在國土空間規(guī)劃體系之下，建立適應新時代發(fā)展要求的水利規(guī)劃體系，相關研究已經(jīng)進行了有益探索：楊曉茹等[1]認為國土空間規(guī)劃與水資源開發(fā)利用保護之間存在互相約束的關系，提出要構建以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以流域綜合規(guī)劃為基礎的新時代水利規(guī)劃體系。李愛花等[2]提出水流是反映水的空間屬性和資源屬性更確切的概念，要加強水利規(guī)劃的空間性設計、頂層設計、建立健全水利規(guī)劃體系。喻君杰等[3]提出“多規(guī)合一”要體現(xiàn)水利的基礎保障地位，通過“一張圖”來強化對水利空間要素的管控，進而提出要明確水利治理目標與重大工程布局、水資源管理與保護的目標與布局，明確水利空間要素以及管控措施。這些研究大多是基于水利規(guī)劃體系的完善，在多規(guī)合一的空間規(guī)劃體系基礎之上提出對現(xiàn)有水利規(guī)劃體系的完善措施，并沒有從空間屬性的角度去解讀水的內涵。應從本質屬性的角度出發(fā)構建新的規(guī)劃體系，建立適應于國土空間規(guī)劃體系的水空間規(guī)劃體系。

為理清水空間規(guī)劃的實質，適應“多規(guī)合一”的生態(tài)、生產(chǎn)和生活空間用途管理，響應國土空間規(guī)劃體系下對空間資源利用的新安排，本文從水的空間性出發(fā)，探討建立在新的空間規(guī)劃體系下的水空間規(guī)劃體系。

1 國土空間規(guī)劃體系下的水利規(guī)劃

1.1 國土空間規(guī)劃體系的確立

空間是與時間相對應的一種物質客觀存在形式，空間規(guī)劃是一定時期內政府對經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)等政策方面的空間安排，是對空間資源進行配置的技術手段。中國的空間規(guī)劃一般指在國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃指導下，各部門編制的城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及生態(tài)環(huán)境、水利、林業(yè)等涉及到空間資源利用的行業(yè)專項規(guī)劃。這些規(guī)劃在引導城鎮(zhèn)化建設、提高資源配置效率、落實生態(tài)保護等方面發(fā)揮了重要作用。但是，空間在本質上具有唯一性，空間的利用尤其在空間規(guī)劃層面很難做到排他，不同用途間也存在競爭和矛盾沖突。為了解決這一矛盾和沖突，國家提出了要在建設生態(tài)文明的背景下，提升空間資源的利用效率，建立統(tǒng)一的自然資源利用體系。

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了建立空間規(guī)劃體系的要求，2019年5月9日，中共中央國務院發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃統(tǒng)一為國土空間規(guī)劃，建立“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系。國土空間規(guī)劃是對空間資源使用的規(guī)劃，核心是建立各種空間使用關系，通過規(guī)劃手段對各類空間使用采取公共干預，以實現(xiàn)對國土空間的有效管理和科學利用，促進保護與發(fā)展之間的平衡。

1.2 水利規(guī)劃的矛盾性

目前對于水利規(guī)劃的定義是“為防治水旱災害、合理開發(fā)利用水土資源而制定的總體安排”，《水法》規(guī)定水利規(guī)劃體系分為國家、流域、區(qū)域三級，綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃兩類。隨著國家經(jīng)濟社會高質量發(fā)展，為了配合“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系深入推進，新時代水利規(guī)劃體系提出了以發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領，以流域綜合規(guī)劃為基礎的多規(guī)融合水利規(guī)劃體系[4]?？臻g上分為流域規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，內容上除了綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃外，還有發(fā)展規(guī)劃和專項規(guī)劃。綜合規(guī)劃基本上涵蓋了防洪減災、水資源、水生態(tài)環(huán)境保護與修復、水土保持、管理制度與能力等內容，專項規(guī)劃是水利各專業(yè)的規(guī)劃，是在綜合規(guī)劃的框架下開展工作，也是綜合規(guī)劃的基礎。

在這一體系下，水利規(guī)劃中的水功能區(qū)劃分、岸線功能區(qū)劃分，往往與地方的港口和航道、城鎮(zhèn)發(fā)展等功能有所沖突，生態(tài)保護紅線與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界在空間上出現(xiàn)重疊。這使得水生態(tài)空間被侵占，防洪等水安全的水利基礎設施建設存在困難，劃定的保護性空間也很難落實[5]。這些問題在國土空間規(guī)劃體系下，需要通過加強流域層面與區(qū)域規(guī)劃的協(xié)調，強化水空間的劃定，并與其他空間規(guī)劃做好銜接、協(xié)調。

2 從水資源到水空間的邏輯轉換

2.1 水資源與水流概念辨析

討論水空間規(guī)劃的內涵需要先理解水空間的概念，目前對于水空間還沒有明確的定義。《憲法》《物權法》等法律使用的是“水流”的概念，《水法》制定的目的是“為了合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護水資源，防治水害，實現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，適應國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要”，是將水作為一種資源來看待[6]。對于水的屬性界定，《憲法》《物權法》采用的是相對客觀的描述。在中共中央2015年印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》中，提出要開展水流等自然生態(tài)空間的確權登記工作。通過梳理水流和水資源在法律和相關文件中的表述，我們認為相較于水資源，水流的概念更能同時反映水的空間屬性和資源屬性，這也是理清國土空間規(guī)劃和水空間規(guī)劃的工作基礎。

2.2 水空間概念的內涵

水空間是以水流為載體的空間形態(tài)，包含了物質循環(huán)、能量傳遞等過程，具有自然屬性、社會屬性和生態(tài)屬性，為人類提供了產(chǎn)品和服務[7]。水空間的功能包含自然、社會和生態(tài)3個方面：① 水空間的自然功能包含水流的自然演化功能，主要指維系水平衡和水文循環(huán)、沖沙防淤、物質輸送、水鹽平衡等方面;② 水空間的社會功能是指水流的社會服務功能，包含供水、提供水產(chǎn)品、水熱、水力發(fā)電、航運通道等方面;③ 水空間的生態(tài)功能包含水流的生態(tài)服務功能，調節(jié)氣候，提供水生態(tài)生境、生態(tài)廊道，以及維系生物多樣性等。這3個功能體現(xiàn)了水流這樣一種物質形態(tài)在國民經(jīng)濟社會發(fā)展中所承擔的支撐保障和約束作用，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的不斷提高，發(fā)展理念也在不斷發(fā)生轉變。

2.3 水空間面臨的問題和措施

長期以來，對于水空間在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演的地位與發(fā)揮的作用并未得到足夠重視。人類經(jīng)濟社會發(fā)展和大規(guī)模水土資源開發(fā)使江河水系格局和河湖生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生了較大變化，使供水安全、防洪安全、水生態(tài)安全和水環(huán)境安全等問題逐漸突出，變成重要的民生問題[8]。目前對水空間屬性的運用主要體現(xiàn)在防洪方面，現(xiàn)行的相關法律法規(guī)和標準對河道、湖泊等水域提出了空間管控要求，主要是要保證河勢穩(wěn)定、河岸堤防安全和河道行洪。對水體本身的保護、修復和利用的要求較少。水的空間屬性的缺失，使水空間的保護利用理論支撐不足。不僅如此，水空間還涉及到利益分配的問題，有別于行政區(qū)劃的劃分，水空間需要處理上下游、左右岸、區(qū)域間，不同要素之間的協(xié)調。因此，單純基于水資源屬性和以防洪、環(huán)保為主要目的的水生態(tài)管控，已經(jīng)難以滿足現(xiàn)實的需要。

黨的十八大以來，習近平總書記提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”等一系列新時期水利工作方針，提出要以水生態(tài)文明促進生態(tài)文明建設，為高質量發(fā)展奠定堅實基礎[9]。在此背景下，與水空間以及水資源利用的相關問題成了踐行新時期水利工作方針，實現(xiàn)生態(tài)文明的控制性要素。具體而言，就是要將人類的開發(fā)建設活動限制在資源環(huán)境承載力范圍之內，包括人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟在內的指標都要控制在水土資源承載能力和環(huán)境容量內，同時還要把握好人口、經(jīng)濟和資源環(huán)境的平衡點，達到均衡發(fā)展。從水空間來說，就是要使水與人口、經(jīng)濟及其他資源在一定的空間尺度范圍內達到均衡，這個尺度可以是省域、流域，也可以是在城鄉(xiāng)之間，通過強化約束、雙向調整、動態(tài)均衡，最終實現(xiàn)人水和諧的目標。

3 水空間規(guī)劃體系的構建

3.1 水空間規(guī)劃體系的特點

水空間規(guī)劃體系的構建需要用全面多維的視角，重點處理好與相關規(guī)劃的銜接、水空間規(guī)劃層次以及水空間規(guī)劃內容3大問題：銜接體系、空間層次和內容架構。

（1） 要明確水空間規(guī)劃是涉及水空間的綜合性規(guī)劃，需要在國土空間規(guī)劃體系下，在“三區(qū)三線”的基礎上，處理好與生態(tài)環(huán)境保護、歷史文化保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項內容的矛盾沖突。構建水空間規(guī)劃的銜接體系，與相關規(guī)劃進行對接，保證規(guī)劃能切實可行。

（2） 水空間一般都有跨度大、范圍廣的特點，且涉及多個行政區(qū)，不同層面、不同行業(yè)、不同區(qū)域都呈現(xiàn)出不同的特點。因此需要構建水空間規(guī)劃的分級分區(qū)體系，從全域、中觀與微觀3個層面劃分，明確各個層面規(guī)劃的重點，做好上下層級之間內容的銜接。

（3） 水空間是高度復合的自然生態(tài)系統(tǒng)，不僅包含水域部分，還包含沿線的城鄉(xiāng)空間，既有自然生態(tài)環(huán)境，也有農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和高度城市化區(qū)域。這些空間交織、重疊和覆蓋使得水空間更為復雜多變。這就需要在水空間規(guī)劃體系中樹立系統(tǒng)綜合的觀念，明確流域內的水生態(tài)系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的關系，構建完整的內容體系。

3.2 水空間規(guī)劃體系的構建內容

3.2.1 水空間規(guī)劃的銜接體系

水空間規(guī)劃要置于國土空間規(guī)劃體系下構建，可以構建“前置性規(guī)劃-指導性規(guī)劃-實施性規(guī)劃”3個層次的水空間規(guī)劃銜接體系[10]。

（1） “前置性規(guī)劃”是指在國土空間規(guī)劃的體系下，要確定水資源承載能力、劃定“三區(qū)三線”及河湖水域岸線空間、明確水利基礎設施布局，這是水空間規(guī)劃編制的前置性條件，水空間規(guī)劃的編制、實施要以此為依據(jù)。

（2） “指導性規(guī)劃”是指基于水空間的控制性詳細規(guī)劃，主要目的是要明確水空間規(guī)劃中的剛性管控范圍和內容，并提出重要引導措施，作為落實水空間規(guī)劃的法定依據(jù)。主要包括對水空間的“定界、定量、定效”，落實控規(guī)管理范圍、明確管理指標、提出重點治理項目，內容上包括生態(tài)保護、生態(tài)治理、水系修復和人居環(huán)境治理4個方面。

（3） “實施性規(guī)劃”是指以實施為導向的專項規(guī)劃，在控制性詳細規(guī)劃的指導下，通過落實指標與管控措施，確定與水空間相關的城市岸線治理、生態(tài)修復、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游規(guī)劃等實施規(guī)劃的目標與約束條件，保證規(guī)劃的實施性。

3.2.2 水空間規(guī)劃的空間層次

水空間規(guī)劃要采用分級-分類-分區(qū)的規(guī)劃思路，從全域、中觀與微觀3個層面構建包含“水空間總體-水空間分區(qū)-功能單元”的水空間規(guī)劃體系。

（1） 水空間總體規(guī)劃即以流域為規(guī)劃研究范圍，打破行政界限，包括水域、岸線、匯水空間等，在規(guī)劃體系中的作用是宏觀統(tǒng)籌。

（2） 流域分區(qū)規(guī)劃可以行政區(qū)劃為依據(jù)，將流域整體規(guī)劃思路與行政管理范圍相結合，便于將各行政區(qū)的發(fā)展目標與水空間的保護利用相結合，也能提升上下游、左右岸不同行政區(qū)之間的協(xié)作效率。

（3） 水空間規(guī)劃功能單元，是根據(jù)流域水空間規(guī)劃的總體方向，承接分區(qū)規(guī)劃的定位和思路，確定不同性質的主導功能單元，按照國土空間規(guī)劃體系中的要求，劃分為生態(tài)單元、生產(chǎn)單元和生活單元。

3.2.3 水空間規(guī)劃的內容架構

水空間規(guī)劃以流域為載體，按照系統(tǒng)規(guī)劃思路，統(tǒng)籌山水林田湖草等自然資源，以生態(tài)保護、環(huán)境治理和綠色發(fā)展為三大目標，從保護、治理、發(fā)展3方面進行規(guī)劃。保護與治理主要關注水空間的生態(tài)環(huán)境，發(fā)展主要聚焦經(jīng)濟社會層面。保護的對象是水空間區(qū)域內的山水林田湖草等自然資源以及流域的自然格局，包括生態(tài)功能區(qū)的保護、水生態(tài)保護、水資源科學利用、山體修復、植被保護、水土流失治理、地災防治、生物資源保護和大氣土壤治理等內容。治理的主要內容是在水空間范圍內，對生態(tài)環(huán)境造成不利影響的行為采取措施，主要涉及水污染治理、水生態(tài)修復、水資源保護。發(fā)展是指以高質量發(fā)展為指引的綠色發(fā)展，包含對水空間影響范圍內的基礎設施、新興產(chǎn)業(yè)、城鄉(xiāng)空間、公共服務設施和人居環(huán)境進行整體規(guī)劃。

3.3 水空間規(guī)劃體系的構建方法

3.3.1 明確水空間的問題與規(guī)劃定位

編制水空間規(guī)劃要堅持問題導向和目標引領。問題導向是指在對水空間全域的區(qū)位、自然資源、人文歷史、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設以及生態(tài)保護等方面現(xiàn)狀進行分析的基礎上，歸納辨析水空間在保護與發(fā)展方面存在的問題，找準最主要的制約因素。目標引領是指要結合國家發(fā)展思路和戰(zhàn)略，結合國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等上位規(guī)劃和相關規(guī)劃，確定水空間的總體定位和發(fā)展目標。

3.3.2 建立不同空間層級的規(guī)劃重點

水空間規(guī)劃確立了水空間總體規(guī)劃、水空間分區(qū)規(guī)劃和功能單元三級規(guī)劃體系，根據(jù)不同層級規(guī)劃的內容特點，水空間總體規(guī)劃側重于與政策和上位規(guī)劃的銜接，確定總體方向、目標、布局;水空間分區(qū)規(guī)劃側重于指導，將總體規(guī)劃中的目標定位，通過控制性詳細規(guī)劃的方式落實到指標和策略上;功能單元規(guī)劃注重實施，并實現(xiàn)總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃與現(xiàn)實問題的銜接，將規(guī)劃目標最終變?yōu)轫椖亢徒ㄔO管理要求。

3.3.3 整合現(xiàn)有水利規(guī)劃體系

水空間規(guī)劃是在現(xiàn)有水利規(guī)劃體系之上提出的，要做好與其他規(guī)劃和現(xiàn)有水利規(guī)劃的銜接?，F(xiàn)有水利規(guī)劃大多空間范圍較小，不同專項規(guī)劃任務相互關聯(lián)性較強，水空間規(guī)劃是針對水資源環(huán)境問題，以流域水空間為編制單元提出的，可通過規(guī)劃在各層面實現(xiàn)對相關水利規(guī)劃的整合。同時，水空間規(guī)劃體系突出了以水為核心，山水林田湖草系統(tǒng)治理，流域空間整體協(xié)調，統(tǒng)籌考慮了各種問題，有利于水空間規(guī)劃更好的融入“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系。

4 結 語

空間性是水的本質屬性，建立基于空間性的水空間規(guī)劃體系是踐行生態(tài)文明，對接國土空間規(guī)劃體系，提升水利行業(yè)治理水平，加快水利治理能力現(xiàn)代化的重要內容。本文探討了現(xiàn)階段在“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系下水利規(guī)劃的矛盾性，建議從本質上區(qū)分水資源與水流概念，明確水空間規(guī)劃體系的現(xiàn)實意義，進而從體系的構成、構建思路和構建方法提出了水空間規(guī)劃的構想。當然，這種討論是對現(xiàn)有水利規(guī)劃體系的一種理論探索，在國家建設生態(tài)文明的背景下，研究和探討如何適應生態(tài)環(huán)境保護的要求，建立對水空間的有效治理，完善現(xiàn)有水利規(guī)劃體系具有現(xiàn)實意義。

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（編輯：李 晗）

Exploration on land space planning system

LU Fei1， YANG Ronghua1， YIN Zhongwu2， LIU Dong1

（1. Changjiang Survey， Planning， Design and Research Co.， Ltd.， Wuhan 430010， China; 2. CISPDR Corporation，Wuhan 430010， China）

Abstract：Land space planning system is a new arrangement of the state for the use of space resources in the new era， and the existing water conservancy planning system lacks an effective response to this change. In this context， starting with the definition of the concept of water space， it is considered that the function of water space includes three aspects： nature， society and ecology and the establishment of a water space planning system can establish the basic and restrictive status of water flow in national economic and social development. Furthermore， the three aspects of water space planning in the connection system， spatial level and content structure have been constructed， including the three-level water space planning connection system of "pre-planning-guiding planning-implementation planning"， and water space planning system of "water space overall -Water space partition-functional unit" ， and water space planning content system of ecological protection， environmental governance and green development. The construction methods is also proposed from three aspects： clearing and definiting problems and positioning， establishing planning priorities at different spatial levels， and doing a good job of linking related planning.

Key words：water space; water flow; planning system; water conservancy planning