王 蘭（江蘇省南京市司法局副局長）

印曉虎（江蘇省南京市司法局）

黨的十九大以來，習(xí)近平總書記就完善基層治理體系、推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革作出了一系列重要論述，明確要求要構(gòu)建基層社會治理新格局，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化。街鎮(zhèn)是基層治理的主陣地，直接面對群眾民生問題，近年來普遍存在行政爭議多發(fā)、頻發(fā)現(xiàn)象。從執(zhí)法源頭有效解決行政爭議，降低街鎮(zhèn)政府行政機關(guān)敗訴率，是推進街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的重要目標(biāo)之一。為精準(zhǔn)研判分析街鎮(zhèn)行政爭議高發(fā)領(lǐng)域和成因，更好推動街鎮(zhèn)基層政府及其綜合執(zhí)法部門提高依法行政的能力和水平，從源頭預(yù)防和減少行政爭議，江蘇省南京市對街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革推進情況進行了法治調(diào)研評估，在分析研究街鎮(zhèn)行政敗訴案件反映出的行政執(zhí)法突出問題的基礎(chǔ)上，選取一個主城甲區(qū)和一個郊區(qū)乙區(qū)相關(guān)街鎮(zhèn)作為典型案例進行了定性定量分析，圍繞如何通過深化街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革提升行政執(zhí)法質(zhì)效，以推動街鎮(zhèn)層面行政爭議數(shù)量進一步減少、行政機關(guān)敗訴率進一步降低提出了六個方面的對策建議。

一、街鎮(zhèn)行政敗訴案件成因及反映的行政執(zhí)法突出問題

（一）基本情況

根據(jù)江蘇省南京市中級人民法院年度行政審判工作報告，2018年至2020年南京市一審行政敗訴案件中，涉及街鎮(zhèn)政府為主體的行政敗訴案件數(shù)量占比均達到30%以上，且呈上升趨勢，征收補償、城建拆遷為敗訴高發(fā)領(lǐng)域。我們選取甲、乙兩區(qū)行政復(fù)議和行政訴訟案件發(fā)案量較大的4個街鎮(zhèn)作了進一步研究分析。

甲區(qū)：從行政訴訟情況看，2019年至2020年全區(qū)各街道行政訴訟案件數(shù)共計168件，其中A街道132件，約占全區(qū)各街道行政訴訟案件總數(shù)的78.6%，該街道敗訴案件共計41件，敗訴案件數(shù)是歷年來最高。而這41起案件敗訴均為同一原因，即2020年拆除某小區(qū)違法建筑時未履行法定手續(xù)。

從行政復(fù)議情況看，2019年至2021年上半年，全區(qū)各街道行政復(fù)議案件共計61件，直接糾錯案件16件。其中A街道行政復(fù)議案件29件，約占全區(qū)行政復(fù)議案件總數(shù)的47.5%；直接糾錯8件，約占行政復(fù)議糾錯案件總數(shù)的50%。在街道行政復(fù)議案件中，A街道的案件數(shù)和直接糾錯數(shù)量較高。

乙區(qū)：從行政訴訟情況看，2019年至2021年上半年，全區(qū)各街鎮(zhèn)行政訴訟案件共計48件，占全區(qū)行政訴訟案件總數(shù)的35.3%，其中街鎮(zhèn)敗訴案件10件，占敗訴案件總數(shù)的43.5%。在街鎮(zhèn)敗訴案件中，C鎮(zhèn)和D街道的行政訴訟案件數(shù)和敗訴數(shù)量較高。分別為：C鎮(zhèn)案件數(shù)23件，敗訴4件；D街道案件數(shù)14件，敗訴2件。

從行政復(fù)議情況看，自2020年3月以來，全區(qū)各街鎮(zhèn)行政復(fù)議案件共計3件，涉及計劃生育行政許可類和人社類行政處罰案件。

上述4個街鎮(zhèn)的行政復(fù)議、行政訴訟案由，主要涉及城建、房屋拆遷管理、政府信息公開等領(lǐng)域的不履行法定職責(zé)、行政強制、行政賠償?shù)刃姓袨椋纫约w土地征收、房屋拆遷引發(fā)的各類行政爭議為多。

（二）街鎮(zhèn)行政敗訴案件的成因分析

街鎮(zhèn)行政案件敗訴的主要原因：一是超越職權(quán)。例如，2019年，南京全市有6件房屋拆遷領(lǐng)域的行政強制案件為街道辦事處未按相關(guān)法律規(guī)定交由具有查處職權(quán)的城市管理部門進行調(diào)查處理，徑行實施了拆除涉嫌違法的建筑物。另有6件敗訴案件為街道辦事處在推進征收項目過程中拆除了當(dāng)事人所有的建筑物，卻不能證明其具有相應(yīng)職權(quán)。二是證據(jù)瑕疵。例如，在行政強制案件中，當(dāng)事人提供初步證據(jù)證明強制拆除行為有可能是街道辦事處實施的情況下，街道辦事處無法舉證證明拆除行為并非自己實施的，從而導(dǎo)致敗訴。三是程序違法。例如，街道辦事處在收到當(dāng)事人的查處申請后，沒有在法定期限內(nèi)作出答復(fù)，直到當(dāng)事人向區(qū)政府申請行政復(fù)議后才作出答復(fù)，被判決確認(rèn)違法。又如，在拆違過程中因未聽取行政相對人陳述申辯、未依法對當(dāng)事人物品進行妥善保管造成當(dāng)事人合法財產(chǎn)損失等情形導(dǎo)致敗訴。

（三）街鎮(zhèn)行政執(zhí)法的突出問題

一是依法行政的意識、能力不足。在對南京市近年來開展的法治政府建設(shè)、黨政主要負(fù)責(zé)人履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)、土地征收執(zhí)法司法問題與行政敗訴問題等專項督察和調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的街鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人對法治建設(shè)責(zé)任認(rèn)識不夠清晰，對重大行政決策五個法定程序規(guī)定不夠了解。少數(shù)街鎮(zhèn)尚未建立法治建設(shè)和依法行政的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，存在將法治建設(shè)等同于綜治工作或司法行政工作的情況，導(dǎo)致對包括行政執(zhí)法行為在內(nèi)的行政行為監(jiān)督力度不足，依法行政工作整體比較薄弱。

二是依法履職能力有待提升。一方面，近年來部分區(qū)級部門和街鎮(zhèn)在街鎮(zhèn)綜合體制改革、“放管服”改革的推進中，不能準(zhǔn)確劃定彼此職權(quán)邊界，導(dǎo)致在實施具體行政行為的過程中，街鎮(zhèn)職權(quán)不履行、履行不到位、超越職權(quán)履行等現(xiàn)象時有發(fā)生。主要表現(xiàn)在實施行政強制時超越職權(quán)、信息公開時不履行或者不當(dāng)履行職權(quán)等方面，除城建外，也涉及工商、人社等諸多領(lǐng)域。另一方面，街鎮(zhèn)執(zhí)法人員對程序的重視和遵守也不夠到位，有法定程序卻不履行、不按法定程序履行的現(xiàn)象依然較多，尤其是在行政強制過程中。據(jù)不完全統(tǒng)計，有的年度基層人民政府因程序問題敗訴的案件中，行政強制案件占比超過50%。

三是“權(quán)責(zé)不一”的堵點長期存在。綜合執(zhí)法體制改革實施前，街鎮(zhèn)承擔(dān)屬地管理的責(zé)任，但長期面臨“有責(zé)無權(quán)”的困境。在改革試點過程中，由于下放權(quán)力事項需要層層審批，權(quán)力實際行使和權(quán)力清單編制公布存在時間差，在過渡期內(nèi)街鎮(zhèn)承擔(dān)上級部門下放的行政執(zhí)法權(quán)力，卻沒有依法賦權(quán)，加之區(qū)、街鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)限劃分不清，常常出現(xiàn)執(zhí)法缺位、越位、錯位等現(xiàn)象，成為行政訴訟中的“硬傷”。此外，在改革推進中，權(quán)力、人力資源無法快速有效整合也是長期以來基層執(zhí)法的一大堵點。

四是執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)任重道遠。行政執(zhí)法“三項制度”推進不平衡，表現(xiàn)在部分街鎮(zhèn)對適用范圍缺乏準(zhǔn)確理解，將行政執(zhí)法局職能限于行政處罰，暫未將行政許可、行政強制、行政檢查、行政征收等執(zhí)法行為納入行政執(zhí)法“三項制度”范疇；有的執(zhí)法人員對行政執(zhí)法公示標(biāo)準(zhǔn)、范圍、程度的把握不一，對行政執(zhí)法全過程記錄的落實不夠到位，導(dǎo)致行政訴訟中出現(xiàn)證據(jù)瑕疵；街鎮(zhèn)重大行政執(zhí)法決定的法制審核由司法所承擔(dān)，普遍存在人員力量嚴(yán)重不足的問題等。此外，部分街鎮(zhèn)誤用、濫用執(zhí)法手段，以罰代管現(xiàn)象時有發(fā)生。如某街道辦事處一段時期內(nèi)重復(fù)處罰的案件達50%以上，對某一執(zhí)法對象一個月實施行政處罰達到32次。

二、街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革推進的舉措與成效

為有效解決上述行政執(zhí)法突出問題，提升基層政府依法行政能力，作為國家級綜合行政執(zhí)法改革試點城市，南京市按照上級機關(guān)部署要求，在街鎮(zhèn)層面以構(gòu)建簡約高效的基層管理體制為目標(biāo)，聚焦解決“執(zhí)法職責(zé)邊界不清”“看得見管不到、管得到看不見”的難點，著力打通街鎮(zhèn)執(zhí)法權(quán)責(zé)不一和力量不足的堵點，取得了積極改革成效。特別是2020年上半年，根據(jù)省委、省政府《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施方案》的精神，加快推進街鎮(zhèn)相對集中處罰權(quán)工作。經(jīng)省政府批準(zhǔn)，在全市11個行政區(qū)的94個街鎮(zhèn)（江北新區(qū)7個街鎮(zhèn)除外）全面推進相對集中行政處罰權(quán)，進一步推動了治理重心下移、權(quán)力下放、資源下沉，構(gòu)建了順暢、高效、規(guī)范的街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法新模式，街鎮(zhèn)執(zhí)法能力和服務(wù)水平得到有效提升，人民群眾的幸福感和滿意度進一步增強。

（一）改革的主要舉措

一是賦予行政執(zhí)法主體資格，解決街鎮(zhèn)“有責(zé)無權(quán)”問題。整合街鎮(zhèn)現(xiàn)有站所、分局執(zhí)法力量和資源，組建統(tǒng)一的綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，賦予街鎮(zhèn)行政執(zhí)法主體資格，相對集中行使行政處罰權(quán)，實現(xiàn)“一個街道一支隊伍”。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局加掛“綜合行政檢查執(zhí)法大隊”“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室”牌子，負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作，根據(jù)賦權(quán)清單統(tǒng)一行使相對集中行政處罰權(quán)以及與行政處罰權(quán)相關(guān)的行政強制措施和監(jiān)督檢查權(quán)，具體承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)城市管理等綜合行政執(zhí)法工作，負(fù)責(zé)全街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法方面的法規(guī)政策宣傳教育、應(yīng)急管理工作。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局統(tǒng)籌組織協(xié)調(diào)派駐機構(gòu)執(zhí)法力量，將城市管理、市場監(jiān)管、安全監(jiān)管等各類執(zhí)法機構(gòu)和人員納入統(tǒng)一考核管理。例如，秦淮區(qū)將區(qū)級12個部門的行政處罰權(quán)分別向區(qū)市場監(jiān)管局和區(qū)城管局歸集；高淳區(qū)將區(qū)級22個部門的行政執(zhí)法機構(gòu)調(diào)整歸并，在區(qū)城管局加掛區(qū)綜合行政執(zhí)法局牌子，下設(shè)6個大隊。

二是制定公布街鎮(zhèn)權(quán)責(zé)清單，解決街鎮(zhèn)執(zhí)法邊界不清的問題。以全面賦權(quán)賦能和編制清單為著力點，進一步厘清執(zhí)法邊界。將面廣量大、基層管理迫切需要且能有效承接的執(zhí)法權(quán)限賦予街鎮(zhèn)，制定相對統(tǒng)一的街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法事項清單，厘清區(qū)、街鎮(zhèn)執(zhí)法邊界，細(xì)化執(zhí)法流程，明確程序環(huán)節(jié)，確保執(zhí)法清單清晰準(zhǔn)確、可操作，確保基層權(quán)責(zé)相配、能為敢為。例如，江寧區(qū)作為改革先行區(qū)，2022年對原先賦予街鎮(zhèn)的1528項行政檢查權(quán)清單進行了完善和修訂，重新公布涉及城市管理、市場監(jiān)管、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、勞動保障、安全生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)林業(yè)、水務(wù)、文化、商務(wù)10個部門共1452項權(quán)力清單。鼓樓區(qū)探索“檢查權(quán)和處罰權(quán)相分離”模式，進一步厘清事權(quán)劃分和執(zhí)法邊界，街道負(fù)責(zé)綜合行政執(zhí)法檢查，區(qū)政府各部門按照法定職責(zé)實施行政處罰，并加強對街道綜合執(zhí)法工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

三是調(diào)整優(yōu)化執(zhí)法隊伍，解決街鎮(zhèn)執(zhí)法力量不足的問題。各區(qū)根據(jù)本區(qū)實際，按“編隨事走”“人隨事轉(zhuǎn)”原則，以多種方式推進執(zhí)法力量下沉，向基層和一線傾斜，確保執(zhí)法力量隨著行政執(zhí)法權(quán)限向基層同步延伸和下沉，強化街鎮(zhèn)統(tǒng)一指揮和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)職責(zé)，打破各類人員身份限制，整合各類執(zhí)法輔助力量，由街鎮(zhèn)統(tǒng)一管理、統(tǒng)一考核、統(tǒng)籌指揮調(diào)配，賦予了街鎮(zhèn)更多用人自主權(quán)。本輪改革中，各區(qū)根據(jù)實際向街鎮(zhèn)下沉了部分事業(yè)編制資源，由區(qū)綜合行政執(zhí)法、應(yīng)急管理、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管部門派駐執(zhí)法人員到街鎮(zhèn)，納入街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法局統(tǒng)一管理、調(diào)配，確保街鎮(zhèn)開展綜合執(zhí)法工作的相對獨立性。目前，全市共向街鎮(zhèn)下沉各類人員3779人，其中行政編制人員646人，事業(yè)編制人員1616人，輔助執(zhí)法人員1517人。

四是深化行政執(zhí)法“三項制度”，解決街鎮(zhèn)執(zhí)法程序不規(guī)范的問題。積極推動綜合行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，高質(zhì)量提升街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法規(guī)范化水平。推進各街鎮(zhèn)制定執(zhí)法規(guī)范流程標(biāo)準(zhǔn)、綜合執(zhí)法工作制度和崗位職責(zé)，落實案件集體討論、執(zhí)法質(zhì)量考評、案件移送規(guī)范等制度。全面實行街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法“三統(tǒng)一”：統(tǒng)一執(zhí)法服裝標(biāo)識、統(tǒng)一執(zhí)法證件發(fā)放、統(tǒng)一執(zhí)法印章和文書格式。加大培訓(xùn)力度，圍繞統(tǒng)一執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn)和辦理流程，組織一線執(zhí)法人員集中培訓(xùn)、輪訓(xùn)，全市累計組織培訓(xùn)128場、培訓(xùn)7249人次，有效增強了街鎮(zhèn)執(zhí)法人員依法執(zhí)法、文明執(zhí)法、公正執(zhí)法的意識。構(gòu)建區(qū)街一體的綜合行政執(zhí)法指揮體系，為高效執(zhí)法提供“智慧中樞”。例如，鼓樓區(qū)整合黨建、綜治、城管等部門系統(tǒng)，對接共享“12345”“96180”等平臺數(shù)據(jù)，構(gòu)建街道一體化平臺，由街道網(wǎng)格化管理服務(wù)中心統(tǒng)一指揮調(diào)度。溧水區(qū)利用區(qū)大智慧平臺搭建綜合行政執(zhí)法平臺模塊，執(zhí)法人員可實現(xiàn)案由智能匹配、法律法規(guī)依據(jù)自動選擇、執(zhí)法信息實時上傳和錄入，實現(xiàn)案件從受理到審批再到法制審核，全過程留痕。

（二）改革的階段性成效

自綜合執(zhí)法體制改革推進以來，南京市將街鎮(zhèn)執(zhí)法改革列為重中之重，本著“抓鐵有痕、踏石留印”的工作態(tài)度，著力破除體制機制弊端，積極回應(yīng)基層呼聲，圍繞滿足人民期盼，推動改革落地見效。2020年面向全市所有街鎮(zhèn)的問卷調(diào)查顯示，71%的街鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人認(rèn)為綜合執(zhí)法改革是當(dāng)前街鎮(zhèn)各項行政管理體制改革中最有價值的探索?？偨Y(jié)階段性成效，主要體現(xiàn)在以下四個方面。

一是形成了各具特色的改革新模式。各區(qū)結(jié)合本區(qū)實際探索出了符合實際、切實有效的街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法新模式，形成了各自的特色和亮點。例如，棲霞區(qū)率先探索以相對分離行政檢查職能與行政處罰職能為核心的基層綜合執(zhí)法改革試點，得到了中央編辦領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，并于2017年在全市11個區(qū)推開；秦淮區(qū)探索區(qū)街聯(lián)動“集中+下沉”綜合執(zhí)法模式；江寧區(qū)推行“集成改革”；浦口區(qū)創(chuàng)新社會治理“大聯(lián)勤”；高淳區(qū)試點“全域一支隊伍管執(zhí)法”；江北新區(qū)建設(shè)“全能型”街道等。

二是改善了各類基層執(zhí)法亂象。通過積極推進和規(guī)范街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，有效地解決了多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法擾民等執(zhí)法亂象問題。例如，高淳區(qū)建立街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法管理和重大行政執(zhí)法案件研究等制度，設(shè)置行政執(zhí)法監(jiān)督組，建立綜合執(zhí)法工作群，擬定街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)，街鎮(zhèn)規(guī)范執(zhí)法水平得到有效提升；棲霞區(qū)委辦、區(qū)政府辦聯(lián)合印發(fā)《棲霞區(qū)機關(guān)和事業(yè)單位編制外人員員額管理辦法（試行）》，有效解決了輔助執(zhí)法人員管理不規(guī)范的問題。

三是強化了街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法的合力。按照優(yōu)化協(xié)同高效的原則，建立了“街鎮(zhèn)吹哨、部門報到”機制，提升了街鎮(zhèn)層面難以解決、需多部門協(xié)同處理的難點問題和重大事項的化解力度。同時，通過賦予街鎮(zhèn)對派駐執(zhí)法機構(gòu)的統(tǒng)一指揮調(diào)度權(quán)，強化了區(qū)、街鎮(zhèn)協(xié)同協(xié)作。通過推進“大數(shù)據(jù)+指揮中心+綜合執(zhí)法隊伍”新模式，提升了街鎮(zhèn)行政執(zhí)法協(xié)調(diào)力度和監(jiān)管質(zhì)效。例如，玄武區(qū)將執(zhí)法與檢查內(nèi)容、場景匹配，通過“玄武一網(wǎng)通”App，實現(xiàn)街鎮(zhèn)執(zhí)法事務(wù)與日常檢查共同開展；浦口區(qū)完善區(qū)、部門、街、社區(qū)四級網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)，劃分467個網(wǎng)格，深化基層治理“大聯(lián)勤”工作模式。

四是促進了行政爭議的有效解決。通過對甲、乙2區(qū)相關(guān)街鎮(zhèn)改革前后行政爭議情況的分析，可以發(fā)現(xiàn)隨著街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革的深入推進，街鎮(zhèn)主體責(zé)任不斷夯實，行政執(zhí)法規(guī)范化水平有效提升，行政復(fù)議糾錯和行政敗訴案件數(shù)量呈下降趨勢，行政爭議多發(fā)的情況得到明顯改觀。以甲區(qū)2個街道為例：A街道2020年行政復(fù)議案件16件，直接糾錯6件，糾錯率37.5%；2021年上半年行政復(fù)議案件12件，直接糾錯2件，糾錯率16.7%。B街道2020年行政訴訟案件75件，敗訴41件，敗訴率約54.7%；2021上半年行政訴訟案件為0件，實現(xiàn)了行政訴訟案件數(shù)量和行政敗訴案件數(shù)量“雙下降”。

甲區(qū)相關(guān)街道行政訴訟案件情況統(tǒng)計表

甲區(qū)相關(guān)街道行政復(fù)議案件情況統(tǒng)計表

乙區(qū)相關(guān)街道（鎮(zhèn)）行政訴訟案件情況統(tǒng)計表

（三）改革進程中存在的現(xiàn)實問題

一是街鎮(zhèn)對下放行政執(zhí)法事項的承接能力依然不足。目前，南京街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法體制改革步入總體實施階段，街鎮(zhèn)普遍成立綜合執(zhí)法大隊，承接權(quán)力事項較少的達到60～70個，較多的達到150余個，涉及教育、水務(wù)、人社、住建、城管、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管、衛(wèi)生健康等多領(lǐng)域的審批執(zhí)法工作。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前區(qū)級部門與街鎮(zhèn)之間還處在磨合期，街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍目前基本以原城管執(zhí)法隊伍為基礎(chǔ)，承接城管領(lǐng)域的行政權(quán)力事項沒有問題，但在承接其他領(lǐng)域權(quán)力事項時缺乏專業(yè)指導(dǎo)，部分執(zhí)法人員身兼多職，且崗位變動頻繁，加之執(zhí)法人員在機構(gòu)改革后系統(tǒng)培訓(xùn)不足，在執(zhí)法辦案經(jīng)驗、水平和能力方面差距較大。例如，玄武區(qū)自2021年4月15日起由各街道集中行使原由區(qū)民宗局、人社局、建設(shè)局、衛(wèi)健委、城管局五部門負(fù)責(zé)的89項行政處罰權(quán)，但只有區(qū)城管局執(zhí)法人員下沉街道承擔(dān)了執(zhí)法任務(wù)。此外，各街鎮(zhèn)執(zhí)法大隊的在編人員一般在10人左右，輔助執(zhí)法人員數(shù)十人不等，具有法律專業(yè)背景或法律職業(yè)資格的極少，也難以滿足放權(quán)后的執(zhí)法需求。

二是工作保障與綜合行政執(zhí)法工作不相適應(yīng)。目前，大部分街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法局中城管中隊、市場監(jiān)管分局等部門人員的組織關(guān)系、工資關(guān)系雖已轉(zhuǎn)移到街鎮(zhèn)，但人員編制、行政關(guān)系與人事關(guān)系仍然保留在原行政部門，不在街鎮(zhèn)編制序列。街鎮(zhèn)對其部門人員的調(diào)動、調(diào)整、升職以及補充依然沒有人事權(quán)，相關(guān)職能部門和屬地街鎮(zhèn)間人員關(guān)系互通較難，部分執(zhí)法人員歸屬感不強，也導(dǎo)致街鎮(zhèn)在管理上有所顧忌，束手束腳。此外，部分街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法大隊的執(zhí)法人員尚無統(tǒng)一的執(zhí)法服裝，在一定程度上影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。同時辦公設(shè)備、執(zhí)法車輛、執(zhí)法記錄儀等硬件裝備和設(shè)施存在一定的滯后性，無法滿足當(dāng)前執(zhí)法工作需求，影響執(zhí)法裝備規(guī)范化建設(shè)，不利于街鎮(zhèn)全面落實行政執(zhí)法“三項制度”要求。

三是司法所的法制審核能力有限。司法所的傳統(tǒng)職能主要圍繞社區(qū)矯正、法治宣傳、人民調(diào)解等司法行政業(yè)務(wù)，機構(gòu)改革后，司法所增加了法制審核職責(zé)，這對司法所工作人員專業(yè)性提出更高要求。但目前司法所人員力量和專業(yè)能力方面均不足，對于法制審核的要求、要點以及相關(guān)政策的把握深度不夠；特別是涉及街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，需要對整個行政處罰程序和法律適用都有充分理解和熟悉才能出具法制審核意見，這也是當(dāng)前亟待提高的方面。司法所主要擔(dān)負(fù)街鎮(zhèn)綜治維穩(wěn)和公共法律服務(wù)、社區(qū)矯正等司法行政工作，加之承擔(dān)法制審核工作，這使得司法所的主要精力分散，形成“專職不專用、兼職多而雜”的工作局面。此外，司法所人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，公務(wù)員、事業(yè)編制人員、勞務(wù)派遣人員等都存在，缺乏法律專業(yè)人員。以某區(qū)為例，7個街道只有1個街道的2名人員通過國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試。這種情形下，讓司法所承擔(dān)行政執(zhí)法監(jiān)督和重大行政執(zhí)法決定法制審核任務(wù)困難重重。

三、持續(xù)深化街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法改革、促進基層法治建設(shè)的對策建議

目前，南京市街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法正在逐漸轉(zhuǎn)入常態(tài)化運作，通過深化改革舉措進一步提升基層政府執(zhí)法水平和依法行政能力，是強化行政爭議訴源治理的必由之路，對提高基層政府治理現(xiàn)代化水平和能力具有極為重要的現(xiàn)實意義。

（一）進一步提升街鎮(zhèn)依法行政能力。一是統(tǒng)籌推進基層法治政府建設(shè)。以新一輪法治政府建設(shè)規(guī)劃實施為契機，細(xì)化工作目標(biāo)和職責(zé)分工，重點加強對街鎮(zhèn)層面政府法治建設(shè)的指導(dǎo)和督察，實現(xiàn)基層行政執(zhí)法的源頭治理能力、過程規(guī)范實效、層級監(jiān)督效能、基層工作水平“四提升”。二是進一步強化領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維、法治意識。將黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)相關(guān)情況納入各級行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部年度述職要求，將法治建設(shè)成效作為領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的重要指標(biāo)。探索開展街鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人集中述法，優(yōu)化完善區(qū)和街鎮(zhèn)依法行政考核、法治建設(shè)考核指標(biāo)體系。三是強化法治政府建設(shè)督察指導(dǎo)。充分發(fā)揮法治督察“指揮棒”作用，重點加強對街鎮(zhèn)行政執(zhí)法狀況專項研究監(jiān)測，通過案卷評查、發(fā)布依法行政和行政執(zhí)法狀況年度報告和典型案（事）例等方式，進一步壓實街鎮(zhèn)依法行政主體責(zé)任，逐步健全完善通報約談機制，綜合運用書面督察、實地督察、第三方評估等方式開展督察考評，對行政爭議和敗訴案件多發(fā)領(lǐng)域、相關(guān)街鎮(zhèn)開展專項調(diào)研督察。

（二）進一步優(yōu)化街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法協(xié)調(diào)機制。一是強化街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法常態(tài)化運作協(xié)調(diào)決策機制。街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法轉(zhuǎn)入常態(tài)化運作后，依然存在承接能力不足、溝通協(xié)調(diào)不暢等問題，當(dāng)務(wù)之急是在區(qū)級層面進一步強化街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法常態(tài)化運作協(xié)調(diào)決策機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)指導(dǎo)組織調(diào)度各街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法，以統(tǒng)一執(zhí)法規(guī)范和考核監(jiān)督、協(xié)調(diào)決策各街鎮(zhèn)執(zhí)法爭議等，才能更好地解決前面提到的各類現(xiàn)實問題。二是加強區(qū)級部門對街鎮(zhèn)執(zhí)法的監(jiān)管指導(dǎo)職能，杜絕“一放了事”的現(xiàn)象。我們調(diào)研全國先行先試的一些地區(qū)，總結(jié)了比較成功的做法是將區(qū)綜合行政執(zhí)法局職能充實擴大，統(tǒng)籌街鎮(zhèn)綜合行政執(zhí)法工作，例如，北京市在街鎮(zhèn)承接城管、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)、衛(wèi)健等領(lǐng)域事權(quán)的同時，明確原市及各區(qū)城管執(zhí)法部門順應(yīng)變化承擔(dān)新職能，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌指導(dǎo)和綜合協(xié)調(diào)基層綜合行政執(zhí)法工作，指導(dǎo)制定基層執(zhí)法工作流程和標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)范基層執(zhí)法文書和服裝、標(biāo)識、裝備等，協(xié)調(diào)有關(guān)部門開展基層執(zhí)法培訓(xùn)，推進綜合執(zhí)法平臺建設(shè)和執(zhí)法信息共享等工作。

（三）進一步規(guī)范基層行政執(zhí)法。一是全面落實行政權(quán)責(zé)清單。進一步明晰街鎮(zhèn)承擔(dān)行政權(quán)力事項清單、依據(jù)、罰則內(nèi)容，防止濫用職權(quán)、不履職、適用法律錯誤等涉訴行政違法行為發(fā)生。鞏固提升街鎮(zhèn)集成改革成效，推進部門和街鎮(zhèn)之間交流，開展“一對一、手把手”現(xiàn)場指導(dǎo)培訓(xùn)，提升審批許可業(yè)務(wù)能力，防范法律風(fēng)險。二是嚴(yán)格落實行政執(zhí)法“三項制度”。特別是加強行政執(zhí)法程序的規(guī)范化，程序合法是最基本的要求，要轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，做好執(zhí)法全過程記錄。同時注重送達、催告等執(zhí)法工作細(xì)節(jié)，不出現(xiàn)一些低級的程序錯誤，影響案件結(jié)果。三是提高一線執(zhí)法人員的證據(jù)意識，嚴(yán)格落實執(zhí)法內(nèi)控制度。在落實行政執(zhí)法全過程記錄制度的同時，各行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)當(dāng)高度重視行政執(zhí)法案卷制作和歸檔工作，及時將行政執(zhí)法案卷歸檔，組織開展案卷評查等活動，提高執(zhí)法案卷制作質(zhì)量。

（四）進一步完善非訴化解行政爭議機制。一是建立人民調(diào)解與行政調(diào)解銜接聯(lián)動機制。依托區(qū)、街鎮(zhèn)兩級人民調(diào)解中心，常態(tài)化加強司法行政與公安、住建、人社、衛(wèi)健、市場監(jiān)管等部門溝通協(xié)作，加快推進構(gòu)建由行政機關(guān)主導(dǎo)，通過說服、疏導(dǎo)等方式，促使當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議的行政調(diào)解制度；根據(jù)實際需要，在治安、道路交通安全、房屋土地征收、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、市場監(jiān)管、自然資源、知識產(chǎn)權(quán)等行政調(diào)解任務(wù)較重的領(lǐng)域，可以成立行政調(diào)解委員會，配備專兼職調(diào)解員。探索互動式化解行政糾紛機制，將復(fù)議糾錯與復(fù)議調(diào)解相結(jié)合、案前調(diào)解和審理調(diào)解相結(jié)合，通過調(diào)解將行政爭議化解在萌芽狀態(tài)。二是建立人民調(diào)解與司法調(diào)解銜接聯(lián)動機制。發(fā)揮訴前人民調(diào)解委員會作用，堅持調(diào)解優(yōu)先原則，最大限度地將矛盾糾紛化解在訴前，可以有效應(yīng)對立案登記制帶來的案件“井噴”現(xiàn)象。三是積極推動行業(yè)專業(yè)調(diào)解組織建設(shè)。行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織的發(fā)展水平，直接反映一個地區(qū)市域社會治理現(xiàn)代化水平和能力。鼓勵和引導(dǎo)行業(yè)組織成立調(diào)委會，優(yōu)先鼓勵在金融消費、商會、保險、物業(yè)、退役軍人、社會組織等重點行業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮調(diào)解作用。

（五）進一步建立健全非訴糾紛一站解決模式。加強司法所、行政復(fù)議中心、公共法律服務(wù)中心建設(shè)，確保發(fā)揮陣地作用。一是加強司法所在屬地街鎮(zhèn)化解行政爭議前端作用，增強基層綜治、網(wǎng)格管理工作的參與度，及時發(fā)現(xiàn)爭議線索，及時介入做好法規(guī)政策解釋，引導(dǎo)群眾通過行政調(diào)解、行政復(fù)議等方式解決問題；加強司法所法治工作力量，在屬地街鎮(zhèn)作出重大決策時提出合法適當(dāng)?shù)姆梢庖姡档蜕嬖V法律風(fēng)險。二是加強行政復(fù)議中心規(guī)范化建設(shè)，規(guī)范申請立案登記審查，根據(jù)申請內(nèi)容做好分類處理，對不屬于行政復(fù)議案件的，及時告知救濟途徑；對受理的行政復(fù)議案件，開展事前事中事后調(diào)解，促成行政爭議有效化解。加大行政復(fù)議調(diào)解結(jié)案工作力度，完善申請人主動撤回、被申請人自我糾錯、和解調(diào)解等結(jié)案方式，妥善、高效解決行政爭議，實現(xiàn)法律和社會效果相統(tǒng)一。三是充分利用調(diào)解中心依托公共法律服務(wù)中心的優(yōu)勢，統(tǒng)籌整合調(diào)解員、法律顧問、公證、法律援助等力量，加強矛盾糾紛分流銜接和分析研判，構(gòu)建非訴訟糾紛多元閉環(huán)化解機制。

（六）進一步提升行政應(yīng)訴能力和水平。一是嚴(yán)格落實行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作制度。隨著基層街鎮(zhèn)行政權(quán)力范圍的擴大，街鎮(zhèn)行政強制、行政處罰等執(zhí)法涉訴案件不斷增加，街鎮(zhèn)行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)積極履行行政應(yīng)訴職責(zé)，接受法律監(jiān)督；不斷加強行政應(yīng)訴能力建設(shè)，提升運用法治思維和法治方式解決矛盾和問題的能力，改變以往在法庭上不愿說、不會說、不敢說的情況。在庭審中主動配合法院與當(dāng)事人開展訴中行政爭議調(diào)處工作，充分發(fā)揮協(xié)同推進行政爭議實質(zhì)化解的制度作用，增強人民群眾對法治的信念和對政府的信任，不斷提高行政應(yīng)訴工作質(zhì)效。二是加強訴中行政爭議化解。堅持把公平公正作為調(diào)處的基礎(chǔ)，在案件處理上，運用專業(yè)力量的介入，有效發(fā)揮法律顧問、律師團隊作用，加強案情分析，找準(zhǔn)矛盾根源所在，制定合理科學(xué)的化解措施，避免劍走偏鋒、避重就輕、強詞奪理。同時提高訴中行政爭議調(diào)處效率，把握推進的時間節(jié)點，防止拖沓敷衍打持久戰(zhàn)。三是強化府院聯(lián)動。對于社會影響面較大，易引發(fā)群體性事件的行政訴訟案件，要及時與法院溝通，增進理解、尋求支持、形成合力、共同解決。同時自覺履行法院的生效判決，高度重視、及時反饋法院的司法建議，并在行政執(zhí)法過程中切實加以改進和完善，不斷提高依法行政的能力和水平。