單 肖，陳玉蘭

（新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)，新疆烏魯木齊 830052）

在我國現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中，土地問題是一個(gè)十分突出的問題，持續(xù)深化土地制度改革是當(dāng)前農(nóng)村工作的重點(diǎn)[1]。通過實(shí)施土地制度改革，可以有效調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)之間的土地資源配置，提高農(nóng)民的收入水平。本文以山東省萊西市為研究對(duì)象，將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的理論和實(shí)踐有機(jī)結(jié)合，對(duì)山東省萊西市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了分析，并提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

1 土地流轉(zhuǎn)的意義

大部分轉(zhuǎn)入土地的農(nóng)民都擁有較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，通過流轉(zhuǎn)可以產(chǎn)生一定的規(guī)模效益，從而有效提升轉(zhuǎn)入土地農(nóng)民的勞動(dòng)效率，也能夠促進(jìn)農(nóng)民家庭收入增長(zhǎng)[2]。一個(gè)功能完善、流轉(zhuǎn)價(jià)格合理的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，可以滿足無法或沒有意愿耕種的農(nóng)民將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的客戶或擴(kuò)大農(nóng)業(yè)種植規(guī)模的農(nóng)民的需要，進(jìn)而提升農(nóng)戶土地租金水平。

2 鄉(xiāng)村振興背景下萊西市土地流轉(zhuǎn)概況

2.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況

2.1.1 農(nóng)民基本情況

萊西市坐落于山東省青島市的北部，下轄3 個(gè)街道、8 個(gè)鎮(zhèn)、1 個(gè)省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、111 個(gè)村（社區(qū)），總面積1 568.8 km2。截至2020 年底，常住人口720 103 人。2020 年，萊西市被評(píng)為全國百強(qiáng)縣、綠色高質(zhì)高效示范縣、全國首批農(nóng)產(chǎn)品出口企業(yè)集聚區(qū)。

2.1.2 萊西市主要收入情況及主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

2020 年，萊西市的糧食播種面積8.64 萬hm2，平均產(chǎn)量428.06 kg/667 m2，總產(chǎn)量55.48 萬t。其中，4.07 萬hm2的夏糧（小麥），平均產(chǎn)量394.48 kg/667 m2，總產(chǎn)量24.07 萬t；花生平均產(chǎn)量336.70 kg/667 m2，總產(chǎn)量較2019 年增加8.1%；蔬菜（含菜用瓜）總產(chǎn)量達(dá)125.23 萬t，較2019 年增加4.6%。

圖1 2020 年萊西市主要經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)量及增長(zhǎng)趨勢(shì)圖

2020 年，萊西市有39.96 萬頭生豬，其中6.13 萬頭能繁母豬，生豬全年出欄50.33 萬頭；有8.26 萬只牛，其中奶牛6.72 萬只，牛奶總產(chǎn)量21.72 萬t，肉牛1.54萬只，年出欄1.73 萬只；羊全年出欄4.97 萬頭；家禽有1 274.54 萬羽，其中肉禽970.79 萬羽，蛋禽303.75 萬羽，禽類和禽蛋類產(chǎn)品產(chǎn)量分別為8 980.39 萬羽和5.2 萬t；肉制品總產(chǎn)量18.20 萬t。

2.2 萊西市土地流轉(zhuǎn)的基本情況

萊西市近幾年堅(jiān)持“穩(wěn)步流轉(zhuǎn)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增收增效”的方針，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取針對(duì)性的措施，突出重點(diǎn)，穩(wěn)步推動(dòng)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)[3]。

1）完善體制改革。出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)整建制農(nóng)村土地規(guī)模流轉(zhuǎn)的實(shí)施意見》，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的前提、原則、方式進(jìn)行界定，對(duì)土地流轉(zhuǎn)申請(qǐng)、流轉(zhuǎn)信息登記、簽訂合同等進(jìn)行細(xì)化；開展了爭(zhēng)議處理、調(diào)解等工作，并對(duì)轉(zhuǎn)包、出租、互換進(jìn)行了探討；通過對(duì)農(nóng)民集體資產(chǎn)的有效管理，提高了農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)效率。截至目前，萊西市已完成了3.72 萬hm2的土地轉(zhuǎn)讓，占全市總承包耕地面積的52%。

2）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)。建立了市級(jí)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，“四統(tǒng)一”的契約文本與農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)平臺(tái)的流轉(zhuǎn)版塊相銜接，實(shí)現(xiàn)市鎮(zhèn)村一體、信息互通的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。2022 年第一季度，萊西市土地流轉(zhuǎn)面積已突破333 hm2，預(yù)計(jì)全年將實(shí)現(xiàn)3 萬hm2的土地流轉(zhuǎn)。

3）狠抓產(chǎn)業(yè)培植。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的原則，通過“龍頭+農(nóng)戶”“合作社+農(nóng)戶”的方式，選擇河頭店、馬連莊等6 個(gè)鎮(zhèn)（街）為試點(diǎn)，大力實(shí)施“黨組織+公司+合作社/村集體/農(nóng)戶”的土地運(yùn)營(yíng)模式，引導(dǎo)土地資源向花生、矮化蘋果等5 個(gè)10 萬畝（1 畝=667 m2）規(guī)模種植區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集中。創(chuàng)新農(nóng)村金融擔(dān)保形式，大力推動(dòng)農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押，已為13 個(gè)新的農(nóng)牧業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)放了農(nóng)用地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，并通過經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押獲得了3 千萬元融資，促進(jìn)土地規(guī)?；?、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。

3 存在的問題

3.1 農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的意愿不強(qiáng)

當(dāng)前，農(nóng)民的主要經(jīng)濟(jì)收入來源是土地，僅靠土地流轉(zhuǎn)的租金對(duì)農(nóng)民的收入增長(zhǎng)沒有明顯的影響。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)戶在獲得流轉(zhuǎn)租金的同時(shí)，也相應(yīng)地降低了農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益。在這種情況下，農(nóng)民外出打工收入不穩(wěn)定，農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)收入也相對(duì)較少，從而使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民整體收入水平降低。

近幾年，萊西市土地流轉(zhuǎn)雖然有一定的發(fā)展勢(shì)頭，但受限于萊西市經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、二三產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟(jì)的比例偏低等因素，難以承載較多的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，導(dǎo)致大多數(shù)農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)積極性不高[4]。加之缺乏對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深入宣傳，多數(shù)農(nóng)戶害怕自己的土地轉(zhuǎn)讓后會(huì)失去土地承包權(quán)，農(nóng)村合作社和相關(guān)公司在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)也非常謹(jǐn)慎，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)效果差。

3.2 土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制不完善

目前來看，萊西市的農(nóng)村土地交易市場(chǎng)還未形成，只有少數(shù)農(nóng)戶和個(gè)別集體參與了土地流轉(zhuǎn)。盡管萊西市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)在深化農(nóng)村土地制度改革的基礎(chǔ)上建立了鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)交易管理中心，但是這些機(jī)構(gòu)因成立時(shí)間較短，運(yùn)行不規(guī)范，使得農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)和交易效果難以得到充分的體現(xiàn)，也讓萊西市農(nóng)村土地的供求關(guān)系出現(xiàn)了新的矛盾，使土地資源的有效流通和資源的最優(yōu)分配成為難題。

3.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范

萊西市近幾年大力開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，對(duì)流轉(zhuǎn)規(guī)模、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)制度不斷進(jìn)行優(yōu)化，但目前萊西市的土地流轉(zhuǎn)還沒有形成統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)程序，流轉(zhuǎn)過程中存在著許多問題。

最為突出的是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓行為缺乏規(guī)范性。目前，在萊西市的農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中，農(nóng)民群體之間的流轉(zhuǎn)比例很高，超過65%，但農(nóng)民之間的流轉(zhuǎn)一般不通過村集體，只是以口頭承諾或熟人擔(dān)保的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，有些雖然簽訂了相應(yīng)合同，但是合同內(nèi)容太過簡(jiǎn)略甚至不符合法律要求，在產(chǎn)生爭(zhēng)議時(shí)，易出現(xiàn)推諉扯皮等問題。

4 完善策略

4.1 提高農(nóng)民自主參與的意識(shí)

4.1.1 提高農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的意識(shí)

萊西市的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人以分散的小農(nóng)戶為主，如何調(diào)動(dòng)這些農(nóng)戶的積極性、主動(dòng)性，是促進(jìn)農(nóng)村土地有效利用的關(guān)鍵。對(duì)于農(nóng)戶而言，支持土地流轉(zhuǎn)的原因有很多種，但他們最關(guān)心的是收入能否持續(xù)穩(wěn)定增加，所以要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)效益的宣傳力度，讓農(nóng)戶認(rèn)識(shí)到土地的轉(zhuǎn)讓并不會(huì)改變其承包權(quán)，從而逐漸消除顧慮，提高農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的意愿[5]。

此外，加強(qiáng)農(nóng)村金融體系建設(shè)，實(shí)行信用貸款政策，促進(jìn)具備一定技能和經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性；加大對(duì)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶或集體的補(bǔ)助力度，增強(qiáng)經(jīng)營(yíng)大戶擴(kuò)大規(guī)模和種植糧食的積極性；強(qiáng)化農(nóng)村基層基礎(chǔ)設(shè)施，提高轉(zhuǎn)入土地農(nóng)民規(guī)模經(jīng)營(yíng)的收入。

4.1.2 加大土地流轉(zhuǎn)宣傳力度

1）萊西市要構(gòu)建健全的農(nóng)村土地流動(dòng)信息網(wǎng)，多渠道宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策、制度，讓農(nóng)民充分認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)的利弊，發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的積極作用，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。2）要在萊西市范圍內(nèi)廣泛開展并廣泛宣傳國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)不同縣域的具體情況，對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行針對(duì)性的引導(dǎo)，提高土地流轉(zhuǎn)的效率。3）要大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，通過職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)推薦等措施，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，減少農(nóng)民對(duì)土地的依賴。年齡較大、不適宜外出打工的農(nóng)民，一般都有較豐富的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，可經(jīng)村集體推薦到農(nóng)業(yè)企業(yè)或農(nóng)場(chǎng)工作，或通過統(tǒng)一的培訓(xùn)，安排在公益性崗位就業(yè)。

4.2 加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)

對(duì)于萊西市而言，應(yīng)積極建立鎮(zhèn)、縣、市三級(jí)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的土地流轉(zhuǎn)交易信息共享系統(tǒng)，形成集信息發(fā)布、合同管理、產(chǎn)權(quán)變更登記、市場(chǎng)報(bào)價(jià)等功能于一體的統(tǒng)一的運(yùn)作模式，為供需各方提供所需信息資料，提高土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性。同時(shí)，通過規(guī)范的交易信息披露，可以有效利用市場(chǎng)化的方式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)，使土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格公平合理，讓轉(zhuǎn)出者得到更好的地租收益，也讓轉(zhuǎn)入者有了正規(guī)的運(yùn)營(yíng)收益，在整體上提高了流轉(zhuǎn)雙方的收益。

此外，政府作為管理機(jī)構(gòu)，需要發(fā)揮主導(dǎo)作用，完善市場(chǎng)管理制度，確保城鄉(xiāng)土地利用協(xié)調(diào)發(fā)展，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)建設(shè)。通過建立萊西市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息與服務(wù)系統(tǒng)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)向種植大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體集中，發(fā)展各種類型的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。還要采取集中宣傳、新媒體發(fā)布等方式推廣土地流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，不僅方便農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，也有利于土地流轉(zhuǎn)效率的提高。

4.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制建設(shè)

規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，就必須加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保障機(jī)制建設(shè)。必須在保證土地流轉(zhuǎn)規(guī)模化發(fā)展的基礎(chǔ)上，通過完善相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)法律、法規(guī)，摸索出一條符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的土地流轉(zhuǎn)模式。在保證家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的前提下，實(shí)現(xiàn)土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的逐步分離。在流轉(zhuǎn)方式和流轉(zhuǎn)程序上，逐步建立健全萊西市土地流轉(zhuǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，切實(shí)解決萊西市土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、流轉(zhuǎn)價(jià)格不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)糾紛較多等問題。要完善土地流轉(zhuǎn)的登記、備案和合同制度，特別是要進(jìn)一步提高轉(zhuǎn)讓合同的規(guī)范性，確保其具有法律效力。

5 結(jié)語

黨的十九大報(bào)告提出，農(nóng)民問題是一個(gè)關(guān)乎國計(jì)民生的根本問題，要始終把“三農(nóng)”問題擺在全黨工作的首位。而要貫徹落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就要解決制約農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)性問題，切實(shí)加快土地制度改革進(jìn)程，充分發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)活力，通過各方努力從提高意識(shí)、完善制度等方面做好改革工作。