●耿玉娟 呂志萱

一、由單向走向互動的破產(chǎn)“府院聯(lián)動”機(jī)制的必要性

如今房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整社會實(shí)踐不在少數(shù)，由于其中牽涉到多數(shù)部門及個人的切身利益，在此過程中出現(xiàn)的問題也愈發(fā)復(fù)雜，進(jìn)一步暴露出破產(chǎn)重整制度的不完善。當(dāng)下，正是由于破產(chǎn)重整法律制度的缺陷、政府職責(zé)的特殊性以及破產(chǎn)事務(wù)的復(fù)雜性，“府院聯(lián)動”機(jī)制可以被視為一個暫時的有效之舉。

（一）配套機(jī)制不完善

自《企業(yè)破產(chǎn)法》2007年開始實(shí)施至今十余年來，企業(yè)破產(chǎn)在該法律規(guī)范的指引下已逐步走向正軌，但是從實(shí)踐反饋出的結(jié)果來看，依然存在些許問題使得破產(chǎn)管理人履職時存在困難、法院執(zhí)行并不順暢，這些問題亟待解決。

縱觀社會實(shí)踐，房地產(chǎn)破產(chǎn)企業(yè)的工商注銷問題不容忽視。因各個行政單位規(guī)定不盡統(tǒng)一，大量破產(chǎn)企業(yè)無法完成注銷，社會中出現(xiàn)大量“破而不消”的情形，嚴(yán)重影響了國家稅收、工商管理以及法定代表人的個人社會信用。此外，企業(yè)職工的破產(chǎn)安置問題也不容小覷，由于牽涉到大量勞動力的生存就業(yè)，關(guān)系到國計民生，更是需要相關(guān)部門加強(qiáng)合作。大量社會實(shí)踐問題表明，當(dāng)前《企業(yè)破產(chǎn)法》的配套機(jī)制有待于進(jìn)一步完善。

（二）“府院聯(lián)動”是借力與助力雙向良性互動過程的需要

“府院聯(lián)動”機(jī)制下，行政與司法的有力、有效結(jié)合，為相關(guān)房地產(chǎn)企業(yè)的救濟(jì)路徑提供了雙重保障，側(cè)面帶動地區(qū)產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，進(jìn)一步落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過制定與地方政策配套的資產(chǎn)分配方案，既可以在資產(chǎn)分配過程中最大程度維護(hù)債權(quán)人的合法權(quán)益，也可以確保主體退出后剩余的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)快速進(jìn)入市場二次利用。社會實(shí)踐中不乏存在典型案例，正如紹興地區(qū)部分房地產(chǎn)破產(chǎn)案件的財產(chǎn)處理，正是因?yàn)榈玫秸猩陶叩亩α⒅С?，才能在房地產(chǎn)市場如此消極的情形下，迅速得以解決。[1]

這些聯(lián)動的成果，有力地彰顯了“府院聯(lián)動”機(jī)制的現(xiàn)實(shí)價值，“府院聯(lián)動”是借力與助力雙向良性互動過程的需要[2]：在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的時代浪潮下，市場出清、僵尸企業(yè)起死回生成為地方黨委、政府的工作重點(diǎn)與工作難點(diǎn)，各級黨委、政府有動力出臺各項(xiàng)舉措推動企業(yè)破產(chǎn)出清、僵尸企業(yè)盤活，法院可以以此為著力點(diǎn)，推進(jìn)房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)審判及審判后執(zhí)行工作的順暢開展；反之，法院的破產(chǎn)審判與執(zhí)行落實(shí)情況也在一定程度上為黨委、政府的重點(diǎn)工作提供有效的司法支撐，助力黨委文件、行政文件的向下貫徹，并進(jìn)一步推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。

（三）“府院聯(lián)動”機(jī)制可以有效破解房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整難點(diǎn)

前期資金投入量大、主體投資多元化、后續(xù)資金需求持續(xù)期長是房地產(chǎn)企業(yè)的行業(yè)特性，該特性使得房地產(chǎn)行業(yè)出現(xiàn)盲目擴(kuò)大投資規(guī)模，財務(wù)造假，官商勾結(jié)申報貸款，使用資金缺乏理性等其他種類繁復(fù)的現(xiàn)實(shí)狀況，后續(xù)缺乏有效的行政監(jiān)管更是使房地產(chǎn)企業(yè)危機(jī)重重?！邦A(yù)售”是大多數(shù)房地產(chǎn)企業(yè)較為常見的經(jīng)營模式，購房者尚未見到房產(chǎn)前就已經(jīng)支付了部分款項(xiàng)，一旦開發(fā)商無力償還巨額債務(wù)進(jìn)入破產(chǎn)程序，此時開發(fā)商無法實(shí)際交付房產(chǎn)，購房者將會承擔(dān)由此帶來的全部風(fēng)險。[3]房地產(chǎn)企業(yè)一旦因?yàn)橘Y金問題進(jìn)入到破產(chǎn)程序，其后續(xù)將影響到購房者、建筑工人以及供貨商等多方主體的切身利益，由于涉及的主體眾多以及牽扯的事務(wù)復(fù)雜，極易影響社會安定。

房地產(chǎn)企業(yè)涉及多方主體、關(guān)聯(lián)大量事務(wù)，其相關(guān)工作并不會隨著破產(chǎn)重整而結(jié)束。此時，更加需要行政部門參與其中，彼此加強(qiáng)合作，推動破產(chǎn)重整程序繼續(xù)順利開展。政府作為行政區(qū)劃內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的總調(diào)度、各個下屬部門作為具體事務(wù)的分管單位，應(yīng)對房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整規(guī)劃路徑、提供幫助、大力配合。

房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整是一項(xiàng)繁冗的體系性工作，雖然有破產(chǎn)管理人協(xié)助法院從事相關(guān)工作，但僅依靠行政系統(tǒng)、司法系統(tǒng)難以保障其效率。長遠(yuǎn)來看，法院與政府相互配合，形成程序化、模式化的破產(chǎn)重整案件處置工作機(jī)制，以及法院主導(dǎo)破產(chǎn)重整工作方向、政府行政輔助、管理人具體執(zhí)行的聯(lián)動模式，[4]把三方作為一個整體以此彌補(bǔ)破產(chǎn)重整工作的缺陷，提高破產(chǎn)重整工作的市場接受度，讓更多的房地產(chǎn)企業(yè)愿意通過這一方式重新立足于市場。

上述三點(diǎn)原因，共同構(gòu)成了房地產(chǎn)企業(yè)“府院聯(lián)動”機(jī)制的主要成因，并在具體實(shí)踐中不斷完善、充實(shí)“府院聯(lián)動”制度?！案郝?lián)動”機(jī)制下，從政府主導(dǎo)再到司法主導(dǎo)，是實(shí)踐理性向制度理性的回歸，也是制度價值對實(shí)踐操作的引領(lǐng)。

二、當(dāng)前破產(chǎn)重整中“府院聯(lián)動”機(jī)制運(yùn)用之不足

(一)府院聯(lián)動實(shí)踐形式單一，清算組擔(dān)任管理人的方式占比較大

“聯(lián)席會議”因其能夠根本性解決問題以及開啟其他聯(lián)動機(jī)制運(yùn)作，往往是最重要也是最常見的“府院聯(lián)動”機(jī)制形式。在社會實(shí)踐中，往往是管理人發(fā)現(xiàn)問題并提出初步方案，通過法院和管理人工作例會，進(jìn)一步明確問題、解決方案，再報請法院啟動府院聯(lián)席會議，會上各方主體確定處理方案，明確具體責(zé)任，從而促進(jìn)問題解決。如果上述問題無法通過聯(lián)席會議得到相應(yīng)處理，那么聯(lián)席會議確定的有關(guān)部門就會提出相應(yīng)的解決措施，報請領(lǐng)導(dǎo)啟動相應(yīng)的專項(xiàng)協(xié)調(diào)會議，邀請相應(yīng)部門參加，并形成會議紀(jì)要，促進(jìn)問題實(shí)際解決。

《企業(yè)破產(chǎn)法》第24條規(guī)定，清算組可以作為管理人。但是，清算組成為管理人也僅存在于幾種特定的情形。法律如此規(guī)定的意圖就是防止出現(xiàn)人民法院在地方政府的干預(yù)下，在大多數(shù)的案件中都指定清算組擔(dān)任管理人，將市場化破產(chǎn)推回到“政策性破產(chǎn)”的老路。[5]但目前河南省適用最多的是指定清算組擔(dān)任管理人的單一模式。

(二)破產(chǎn)重整中政府角色缺位，政府責(zé)任意識淡漠

1．破產(chǎn)法規(guī)定缺失，政策規(guī)定不明。當(dāng)下，我國破產(chǎn)法律制度尚不規(guī)范，破產(chǎn)衍生出的社會問題難以完全、高效地通過法治手段得以化解，加之社會誠信體制、市場經(jīng)濟(jì)體制不健全，單憑法院無法有效解決破產(chǎn)引申出來的眾多問題，因此政府協(xié)助參與不可或缺。但實(shí)踐中，政府各部門因權(quán)責(zé)模糊、定位不清、角色不明，難以持續(xù)穩(wěn)定地發(fā)揮作用。一些地方政府將信訪問題作為衡量是否支持破產(chǎn)案件協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)個案情形衡量政府需要參與的程度和履行的責(zé)任，不同案件不同對待；還存在部分地方政府認(rèn)為企業(yè)一旦步入到破產(chǎn)程序上，破產(chǎn)事務(wù)及衍生出的社會矛盾已屬法院工作事項(xiàng)，政府不應(yīng)再通過提供扶持、救助政策等方式介入，應(yīng)由法院通過司法手段予以處理。前述種種表明，因《企業(yè)破產(chǎn)法》等相關(guān)法律規(guī)范及其配套措施尚不明晰，導(dǎo)致政府在重整工作中的缺位、錯位現(xiàn)象屢有發(fā)生。

2．對破產(chǎn)衍生問題處理在一些地方，法院急，政府不急。實(shí)踐中，政府往往被動承擔(dān)破產(chǎn)及其衍生問題的相關(guān)責(zé)任，缺乏處理問題的本位意識，甚至將其應(yīng)有職能隨意曲解為“法院的本職工作”和“對法院相關(guān)工作的大力支持”，并對府院聯(lián)動的事項(xiàng)消極怠政，將破產(chǎn)重整衍生的社會問題完全交由法院承擔(dān)?；蛘呒幢銋⑴c到企業(yè)重整涉及的衍生事務(wù)中，仍然處于法院或管理人“推一下就動一下，不推就不動”的局面。實(shí)際上，“破產(chǎn)法是一部社會外部性極強(qiáng)的實(shí)踐性法律”[6]，其不僅涉及債權(quán)人公平受償、重整企業(yè)存續(xù)等自身制度的內(nèi)容，而且衍生出外部社會功能。如當(dāng)下的推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、處置“僵尸企業(yè)”、優(yōu)化營商環(huán)境等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，均與破產(chǎn)法息息相關(guān)。前述事項(xiàng)同樣也與政府的行政服務(wù)職能緊密相連，這要求政府在對待破產(chǎn)重整衍生事務(wù)時應(yīng)當(dāng)適度嵌入，主動作為、積極作為，準(zhǔn)確定位其“配套”的職能，而不能作為旁觀者或者參與后的消極作為者。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境背景下企業(yè)破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制缺失

市場退出機(jī)制被視為市場經(jīng)濟(jì)鏈條中必不可少的關(guān)鍵一環(huán)，破產(chǎn)法作為市場退出機(jī)制的管理規(guī)則，在實(shí)行過程中若做到真正的市場化、法治化，必然會對市場經(jīng)濟(jì)及其賴以生存發(fā)展的社會制度產(chǎn)生諸多的深遠(yuǎn)影響。所以破產(chǎn)法不僅在程序性規(guī)則的制定、維護(hù)債權(quán)人合法權(quán)益、挽救破產(chǎn)企業(yè)等方面，具有至關(guān)重要的直接法律調(diào)整效果，其還承擔(dān)著諸如優(yōu)化營商環(huán)境等方面的社會意義與功能。在破產(chǎn)案件中，通過引入“府院聯(lián)動”機(jī)制，充分發(fā)揮政府與法院雙方各自的職能優(yōu)勢，促進(jìn)二者的有效合作，必然會產(chǎn)生1+1＞2的雙贏局面。[7]

2020年1月1日起實(shí)行的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，2019年7月16日實(shí)施的《加快完善市場主體退出制度改革方案》，在法律規(guī)范中均不同程度地指出建立”“府院聯(lián)動”機(jī)制，推進(jìn)行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)相互配合，依法推動符合條件的企業(yè)進(jìn)行破產(chǎn)重整或者清算，政府在此過程中積極履行職能，最大程度地發(fā)揮政府在企業(yè)破產(chǎn)重整中的積極作用。但是盡管存在明文規(guī)定，“常態(tài)化的府院聯(lián)動機(jī)制”仍尚不存在。

三、破產(chǎn)重整中“府院聯(lián)動”機(jī)制的優(yōu)化及其提升

(一)法律、法規(guī)應(yīng)當(dāng)明確市場化破產(chǎn)中政府角色定位

實(shí)踐中，政府往往不能準(zhǔn)確定位自身角色，其參與破產(chǎn)重整案件的過程在越位與失位間此消彼長，或者干預(yù)過度，致使破產(chǎn)程序本身喪失了司法主導(dǎo)下的社會自治功能；或者消極怠政，對破產(chǎn)退出派生出來的一系列問題不予理會，完全讓法院自行尋求解決辦法。比如存在部分地方政府過多干涉企業(yè)破產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)，以行政命令指引司法程序，要求法院服從、服務(wù)地方政府決策意志；也存在部分地方政府想當(dāng)然地以為房地產(chǎn)企業(yè)一旦進(jìn)入破產(chǎn)程序，破產(chǎn)事務(wù)及衍生出的社會矛盾已屬法院工作事項(xiàng)，政府不應(yīng)再通過提供扶持、救助政策等方式介入，應(yīng)由法院通過司法手段予以處理。前述行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)做法均因其未能正確定位自身角色。事實(shí)上，破產(chǎn)重整中正確的定位應(yīng)是司法機(jī)關(guān)作主導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)打配合，遵循“法院是破產(chǎn)程序的主導(dǎo)者，政府是破產(chǎn)事件的協(xié)調(diào)者和風(fēng)險處置者”，如此才能更好地發(fā)揮政府與法院各自的作用，有效推進(jìn)破產(chǎn)程序進(jìn)行。

（二）自上而下政策應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定建立常態(tài)化“府院聯(lián)動”機(jī)制

當(dāng)下，絕大多數(shù)地區(qū)的府院聯(lián)動措施實(shí)行“一事一議”“一案一議”的個案解決方式，因其主要依賴領(lǐng)導(dǎo)重視程度，因而具有臨時性、不確定性、非規(guī)范性等特點(diǎn)。這種過渡性舉措終究與“市場化、法治化破產(chǎn)”的發(fā)展目標(biāo)不相吻合，因而并非長久之計。因此，必須在充分歸納、總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步改革“府院聯(lián)動”機(jī)制，使其處理房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)事務(wù)呈現(xiàn)出一種“良性互動”的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。如今，相當(dāng)一部分地區(qū)的府院聯(lián)動機(jī)制運(yùn)行模式逐步從個案協(xié)調(diào)的“具體式”，向政府與法院簽署一系列文件的“抽象式”方向發(fā)展。如2016年浙江省印發(fā)《關(guān)于成立省級“僵尸企業(yè)”處置府院聯(lián)動機(jī)制的通知》，成立了全國首個“省級府院聯(lián)動平臺”；此后，全國各個地方級政府先后出臺“府院聯(lián)動”相關(guān)文件。河南省適用“府院聯(lián)動”機(jī)制相對較晚，2017年3月1日河南省政府出臺《關(guān)于省屬企業(yè)處置“僵尸企業(yè)”的意見》要求，“建立常態(tài)化府院聯(lián)動機(jī)制,主動對接最高法院、省高院有關(guān)市場化、法治化、常態(tài)化破產(chǎn)審判工作部署?！盵8]隨后，河南又先后出臺《省屬企業(yè)處置“僵尸企業(yè)”工作聯(lián)席會議制度》[9]《關(guān)于實(shí)施合組并行集中辦公推進(jìn)下半年四項(xiàng)重點(diǎn)工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》[10]《關(guān)于加強(qiáng)府院聯(lián)動推進(jìn)僵尸企業(yè)破產(chǎn)工作的意見》[11]《關(guān)于切實(shí)發(fā)揮破產(chǎn)審判職能服務(wù)保障全省國有企業(yè)改革若干問題的意見》[12]規(guī)范“府院聯(lián)動”機(jī)制，《關(guān)于加強(qiáng)國有僵尸企業(yè)破產(chǎn)審判工作的實(shí)施意見》亦就“深化府院聯(lián)動”提出專門要求[13]，“建立健全國有僵尸企業(yè)破產(chǎn)處置聯(lián)席會議制度，每月召開例會,協(xié)調(diào)解決職工安置、社會保險、穩(wěn)定維護(hù)、稅收優(yōu)惠、保全解除、招商引資、企業(yè)注銷、信用修復(fù)、破產(chǎn)費(fèi)用保障、民生權(quán)益保障等司法和非司法方面的問題，推動個案協(xié)調(diào)向制度化對接轉(zhuǎn)變,保障破產(chǎn)案件高效、穩(wěn)妥審結(jié)?！盵14]

國家層面，2017年最高院出臺的《關(guān)于為改善營商環(huán)境提供司法保障的若干意見》，2018年發(fā)布《全國法院破產(chǎn)審判工作會議紀(jì)要》，2019年國家發(fā)改委、最高院等13部委出臺《加快完善市場主體退出制度改革方案的通知》，要求“加強(qiáng)司法與行政合作，鼓勵司法與行政協(xié)調(diào)機(jī)制常態(tài)化機(jī)制建立”[15]。

從前述文件的出臺可以看出，無論是國家層面還是各級地方政府，對于破產(chǎn)程序中“府院聯(lián)動”重視程度愈加凸顯，彰顯出市場化破產(chǎn)中“府院聯(lián)動”的重要性，也為破產(chǎn)審判工作及企業(yè)重整中建立常態(tài)化的“府院聯(lián)動”機(jī)制提供了支撐[16]。

(三)運(yùn)用“府院聯(lián)動”機(jī)制解決重整衍生事務(wù)列入地方政府政績考核

破產(chǎn)重整案件通常與政府的管理和服務(wù)職能息息相關(guān)，譬如：職工安置、稅收管理、工商變更、醫(yī)社保繳納、地方維穩(wěn)等事項(xiàng)，均屬于政府日常政務(wù)管理范圍。但前述需要府院聯(lián)動協(xié)調(diào)解決的問題，政府往往會推脫、拖延處理，甚至置之不理。若把前述府院聯(lián)動事項(xiàng)的處理與地方政府政績掛鉤，讓政府認(rèn)識到破產(chǎn)重整工作并非給政府添累贅，而是其自身職責(zé)所在，進(jìn)而主動加強(qiáng)府院聯(lián)動，改變其消極不作為或不愿作為的狀態(tài)。解決破產(chǎn)衍生事務(wù)不但是幫助法院和管理人排除難點(diǎn)，也是幫助解決本地區(qū)民生問題，與此同時，更能推動地方供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，清理“僵尸企業(yè)”、優(yōu)化營商環(huán)境，并對切實(shí)做好“六穩(wěn)”“六?！惫ぷ鞔笥旭砸妫瑢?shí)為一舉多得。

(四)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮管理人在“府院聯(lián)動”機(jī)制中的積極作用

實(shí)踐中，部分管理人對“府院聯(lián)動”機(jī)制存在錯誤認(rèn)識，認(rèn)為只要啟動了府院聯(lián)動，該項(xiàng)事務(wù)就與管理人無關(guān)。這種認(rèn)識，既是對管理人職責(zé)認(rèn)識不清，也是對“府院聯(lián)動”機(jī)制存在誤解的表現(xiàn)。府院聯(lián)動作為一種協(xié)調(diào)機(jī)制，其運(yùn)作方式主要是“具體問題、具體研究、具體解決”。因此，府院聯(lián)動是一種問題導(dǎo)向的協(xié)商處理機(jī)制，機(jī)制的啟動與運(yùn)作，依賴于具體問題的存在與發(fā)現(xiàn)。而問題的發(fā)現(xiàn)需要管理人在接管重整企業(yè)后，通過發(fā)揮其專業(yè)能力進(jìn)行盡職調(diào)查，了解企業(yè)資產(chǎn)和負(fù)債、工商、稅務(wù)等情況，并先行將該問題與法院溝通、進(jìn)一步評估后再啟動府院聯(lián)動，明確相應(yīng)處置方案。府院聯(lián)動是促進(jìn)企業(yè)破產(chǎn)重整行之有效的一種方案，但是很多問題的解決仍然需要管理人在法治的框架內(nèi)，發(fā)揮自身能動性和優(yōu)勢進(jìn)行處理。

四、結(jié)語

“府院聯(lián)動”是當(dāng)下解決房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)重整的臨時模式，政府與法院之間需要建立科學(xué)的合作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)各方利益、社會安定的共同目標(biāo)。在實(shí)踐過程中，對《企業(yè)破產(chǎn)法》不完善之處進(jìn)行有效的規(guī)制，隨著法治的科學(xué)完善，政府依法行政、行政為民理念的不斷提升，在建設(shè)法治中國的環(huán)境下，政府逐步退出與法院的聯(lián)動機(jī)制，不再參與法院的各項(xiàng)事務(wù)，促使司法機(jī)關(guān)依法、公平、公正處理破產(chǎn)過程中的各項(xiàng)事宜，彰顯司法的獨(dú)立性，最終實(shí)現(xiàn)“無需聯(lián)動，自然順暢”的目標(biāo)。