郭 晗 瀟

(首都經(jīng)濟貿易大學 勞動經(jīng)濟學院，北京 100070)

改革開放以來，“三農”問題一直是國家發(fā)展戰(zhàn)略層面的核心議題。從1982年開始，中央每年發(fā)布的中央一號文件都是有關“三農”問題的，從中可以看出中央對“三農”問題的重視?！度嗣袢請蟆纷鳛橹袊谝淮髨螅砹它h中央的路線方針以及政策走向，在公眾輿論導向層面發(fā)揮了重要的作用[1]?！度嗣袢請蟆飞缯摰倪x題涵蓋了我國發(fā)展過程中的重大事件及決策轉變，從側面反映出我國經(jīng)濟社會的大致發(fā)展脈絡。因此，筆者嘗試通過分析1978—2021年間《人民日報》發(fā)表的涉及“三農”問題的社論，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的視角，來解析改革開放以來，中央對“三農”問題的政策轉變及重心轉移。

一、 研究設計

(一)文獻回顧

陳文勝在《中央一號文件的“三農”政策變遷與未來趨向》一文中以中央一號文件作為研究樣本，從國家、集體和農民三者利益關系的三個層面，將中國農村改革分為三大階段：第一階段是實行家庭聯(lián)產承包責任制，調整國家、集體和農民三者之間的利益關系；第二階段是推進稅費改革，調整國家與農民的利益關系；第三階段是實施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，調整國家與農民、集體的利益關系[2]。溫鐵軍、邱建生、車海生認為改革開放以來“三農”問題的演進歷經(jīng)了四個階段，分別與歷屆領導集體的任期基本一致，這四個階段主要是將“三農”問題作為一個整體，依照國家的重視程度來進行劃分的，但文章并沒有拆分具體的“三農”問題來分析。也有學者重點對“三農”問題中的農業(yè)政策進行了探討，以改革開放為起點將其劃分為兩個階段，以2004年取消農業(yè)稅為分界點[3][4]。

本文與以往研究的不同之處，在于以1978—2021年《人民日報》發(fā)表的有關“三農”問題社論為分析樣本，篩選出社論中提及頻率最高的七個與“三農”問題高度相關的關鍵詞，依據(jù)關鍵詞的出現(xiàn)頻率，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的視角出發(fā)，探討“三農”問題的重心轉移，具體分析改革開放以來國家對“三農”問題政策及導向的變化。

(二)研究樣本與研究方法

筆者選取了1978—2021年《人民日報》發(fā)表的有關“三農問題”社論，共計184篇社論作為研究樣本，并結合1982—2021年中共中央發(fā)布的中央一號文件，共計23篇作為輔助分析材料。在此基礎上，采用文本分析的方法，來解析改革開放以來國家對“三農”問題的政策轉變及工作重心的轉移。

在研究方法上，筆者采用了金觀濤和劉青峰在《觀念史研究》一書中提到的關鍵詞研究和數(shù)據(jù)庫方法，運用觀念史的研究方法，尋找和選取表達某一觀念的關鍵詞，并利用數(shù)據(jù)庫檢索這些詞匯，提取相關例句進行深入解讀，分類后再進行數(shù)據(jù)統(tǒng)計[5]。在分析階段，采用文本分析方法，深度解讀《人民日報》“三農”問題社論的內容，推斷國家對“三農”問題的態(tài)度及政策變遷。

(三)關鍵詞的選定

“三農”問題涉及的關鍵詞較為繁雜，筆者主要篩選了改革開放以來，中央在“三農”問題方面提及較多的主題詞匯，并合并相關同類詞語，以便做出比較。筆者一共選取了七個關鍵詞：一是“改革”，如“農村改革”“經(jīng)濟體制改革”“生產責任制”“農業(yè)供給側結構性改革”等，一律歸入“改革”關鍵詞。二是“生態(tài)”，如“生態(tài)文明”“綠化”“環(huán)境”等，一律歸入“生態(tài)”關鍵詞。三是“農業(yè)”，如“農業(yè)現(xiàn)代化”“農業(yè)機械化”“農業(yè)科技”“農副產品”等，一律歸入“農業(yè)”關鍵詞。四是“民生”，如“減負”“惠農”“教育”“醫(yī)療”等，一律歸入“民生”關鍵詞。五是“文化”，如“文化建設”“農民素質”“精神文明”等，一律歸入“文化”關鍵詞。六是“基層建設”，如“法治”“基層組織”“農田基本建設”“基層民主”等，一律歸入“基層建設”關鍵詞。七是“城鄉(xiāng)關系”，如“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)”“城鄉(xiāng)差距”“城鎮(zhèn)化”“市場化”等，一律歸入“城鄉(xiāng)關系”關鍵詞。

二、研究發(fā)現(xiàn)與分析

(一)涉農社論的總體狀況

總的來看，1978—2021年《人民日報》發(fā)表的社論數(shù)量呈下降趨勢(見圖1)。尤其是在1984年，該年度的社論數(shù)量與上一年相比驟減近一半。這與國家從1984年開始將《新聞聯(lián)播》的播出時間固定在每晚七點有很大關系，《新聞聯(lián)播》在一定程度上代替了《人民日報》發(fā)布中央權威消息的政治功能，電視媒體成為引導公眾輿論的另一手段。1985年之后，《人民日報》發(fā)表社論的年度數(shù)量皆維持在60篇以下，進入21世紀則有連年下降的趨勢。

1978—2021年《人民日報》發(fā)表的社論總數(shù)為2105篇，其中涉及“三農”問題的社論總數(shù)為184篇，占比為8.74%。涉及“三農”問題的社論數(shù)量占社論總數(shù)的比例，各年度之間并無明顯的變化趨勢，峰值出現(xiàn)在2009年，占比14.29%(見圖1)。另外，值得注意的是，1987年和1999年《人民日報》沒有發(fā)表涉及“三農”問題的社論。涉及“三農”問題社論的數(shù)量，在1985—1990年占比明顯偏低。原因在于，1984年中央開始推行城市經(jīng)濟體制改革，發(fā)展重心主要放在城市層面，涉及“三農”問題的社論占比在該時期處于低谷。

(二)“關鍵詞”分析

根據(jù)我們所選定的七個關鍵詞，依次在184篇涉及“三農”問題的社論中，篩選包括關鍵詞或該關鍵詞主題內所包含的相關詞語(如在同一篇社論出現(xiàn)多次，僅計算一次)，并做相關分析。

1.改革

改革開放至今，《人民日報》涉農社論涉及“改革”內容共113篇，約占“三農”問題社論的61.4%(見圖2)。1978—1984年關鍵詞“改革”的出現(xiàn)頻率基本處于上升趨勢。1985年之后，“改革”問題趨于穩(wěn)定狀態(tài)，成為社論中討論“三農”問題時必被提及的關鍵詞。農村的“改革”問題貫穿于改革開放始終，主要分為三個部分。

一是農業(yè)體制改革。推進農業(yè)體制改革歷來是農業(yè)農村工作重點，受到中央的高度重視。每年的中央一號文件都部署農業(yè)體制改革相關工作，并提出具體改革任務，落實到相關部門[6]。1980年，國家開始大力推行農業(yè)生產責任制，堅持因地制宜、群眾自愿的原則，采用多種形式，以調動群眾生產積極性，建立完善的生產責任制。1982年家庭聯(lián)產承包責任制基本確立，占據(jù)了農業(yè)生產責任制中的重要地位，并在全國范圍內廣泛推行。生產責任制的大規(guī)模改革已初步完成，進入穩(wěn)定、完善階段，同時農民溫飽問題也逐漸得到解決。20世紀90年代，家庭聯(lián)產承包責任制和統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制已成為農村生產經(jīng)營的基本體制，農業(yè)體制改革基本告一段落。

二是農村經(jīng)濟體制改革。1981年，伴隨著農業(yè)體制改革，農村經(jīng)濟體制改革也開始逐步推行，解決農工商綜合經(jīng)營的問題日益緊迫。首當其沖的是于1982年推行的商品流通體制改革和供銷社體制改革，其目的是搞活農村商品流通、打破城鄉(xiāng)壁壘、促進農村經(jīng)濟發(fā)展進而幫助農民增加收入。隨后，在1984年發(fā)表的關于“積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”的《人民日報》社論中，也提到要促進農村經(jīng)濟體制改革，進一步擴大農村市場，推動農村商業(yè)發(fā)展，為農村商品生產插上了一副有力的翅膀。

1985年，農村改革進入第二步，標志為農村統(tǒng)購派購制度改革。即用合同訂購代替統(tǒng)購派購，這被稱為農村經(jīng)濟改革的重大歷史性突破，其目的是為農民爭取更多的實惠。有學者提到，改革統(tǒng)購派購制度使得農民生產的農產品在制度上獲得了與工業(yè)品平等交換的權利，標志著農民獲得了市場主體權益[7]。2000年，國家對農業(yè)經(jīng)濟結構進行戰(zhàn)略性調整，把農業(yè)和農村經(jīng)濟聚焦到質量和效率上，努力增加農民收入，進一步深化改革。

2015年，中央農村工作會議提出，要重點加強農業(yè)供給側結構性改革，改善供給結構，國家宏觀調控與農民機動調整種植結構雙管齊下，促進經(jīng)濟效應，此項改革目前仍在進行和調整中。

三是農村綜合改革。農村綜合改革肇始于2001年，全國農民溫飽問題已基本解決，國家將重心放在農村公共事業(yè)層面。例如，農業(yè)技術革命(2001年)、農村衛(wèi)生體制改革(2002年)、農村教育改革(2003年)、農村稅費改革(2005年)等民生問題的改革政策，為提升農民生活質量做出了重大貢獻。

2.生態(tài)

改革開放以來，《人民日報》社論涉及“生態(tài)”內容共47篇，約占“三農”問題社論的25.5%(見圖3)。在2000年之前，農村生態(tài)問題并未引起關注，從1985—1993年連續(xù)9年在《人民日報》關于“三農”問題社論(共19篇)中，均未曾提及“生態(tài)”及相關詞語。2000年之后，關鍵詞“生態(tài)”及相關詞語出現(xiàn)比例明顯升高，特別是在2014—2018年，“生態(tài)”及相關詞語出現(xiàn)比例皆達100%。換言之，2000年后，中央對農村生態(tài)問題的關注度呈上升趨勢，于近五年達到峰值。國家重點從兩個方面關注了農村生態(tài)問題：農業(yè)生態(tài)和人居生態(tài)。

1978—2003年，在“三農”問題社論中提及的“生態(tài)”及相關詞語主要是防止在發(fā)展農業(yè)的同時破壞生態(tài)系統(tǒng)、不合理地利用自然資源，以保障農業(yè)生產的基礎條件及多種經(jīng)營的發(fā)展。最終目的還是要保護農業(yè)生態(tài)環(huán)境，為農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展保駕護航。2003年以后，涉及“三農”問題的社論中，提及“生態(tài)”及相關詞語多與農民的居住環(huán)境密切相關，中央開始重視農村的基礎建設，“改善農村人居環(huán)境”成為這一階段關鍵詞“生態(tài)”的核心內容。2013年中央一號文件，提出要推進生態(tài)文明建設，促進人、自然、社會的和諧發(fā)展，加強農村生態(tài)建設、環(huán)境保護和綜合整治，努力建設美麗鄉(xiāng)村[8]。2017年，中央提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，更是將“生態(tài)宜居”提升到更為關鍵的地位。至此，我國“三農”工作進入一個新的時期，對農村生態(tài)文明建設重視的程度達到改革開放以來的最高點。

3.農業(yè)

改革開放以來，在《人民日報》發(fā)表的涉農社論中，涉及“農業(yè)”內容的共132篇，約占“三農”問題社論的71.7%(見下頁圖4)。其中，農業(yè)問題被提及頻次較高的有兩個階段。第一階段是1978—1985年，“農業(yè)”及相關詞語出現(xiàn)比例都在50%以上。第二階段是從2005年開始，“農業(yè)”及相關詞語被提及頻次也非常高，尤其是在2012—2021年，涉及“三農”問題的社論中，出現(xiàn)“農業(yè)”這一關鍵詞及其相關詞語的社論達100%。

改革開放以來，國家堅定不移地聚焦農業(yè)現(xiàn)代化，全力加快農業(yè)發(fā)展速度，努力實現(xiàn)農業(yè)機械化，建設現(xiàn)代化的農業(yè)，加強農業(yè)科學研究和技術推廣。同時，在改革開放初期，國家對農副產品和多種經(jīng)營的重視程度也很高，實行農林牧副漁的全面發(fā)展，因地制宜地調整農業(yè)內部的結構，提高農民農業(yè)生產的積極性，進而推動農村發(fā)展。

20世紀90年代，在科教興農戰(zhàn)略中技術被放在了發(fā)展農業(yè)現(xiàn)代化的核心地位。進入21世紀之后，中國農業(yè)發(fā)展進入了新階段。該階段的戰(zhàn)略性任務是對農業(yè)經(jīng)濟結構進行戰(zhàn)略性調整，農業(yè)由粗放經(jīng)營向集約經(jīng)營轉變[9]。中央對農業(yè)的投入力度持續(xù)加大，出臺各項農業(yè)補貼制度，在調動農民務農種糧積極性的同時，保持了農產品價格處于合理水平。解決好農業(yè)生產經(jīng)營問題始終是農村發(fā)展的基礎，國家于2015年出臺的農業(yè)供給側結構性改革政策，進一步肯定了農業(yè)的重要性，同時運用經(jīng)濟手段調控農產品市場，促使農業(yè)生產和市場消費無縫對接。

4.民生

改革開放以來，《人民日報》涉農社論中，涉及“民生”內容的共105篇，約占“三農”問題社論的57.1%(見圖5)。1978—2000年，“民生”在“三農”問題社論中所占比例并不突出。但是，從2001年開始，關鍵詞“民生”及相關詞語的出現(xiàn)比例處于高位且穩(wěn)定的狀態(tài)。僅有2011年的一篇“三農”問題社論未涉及民生問題，其余皆與“民生”相關。

1978—2000年，涉及“民生”問題社論的核心內容都與農業(yè)相關。一是實施為農民減負的政策，為增加農民收入，減少各項稅收，將農民的積極性調動起來，大力發(fā)展農村農業(yè)事業(yè)。二是積極倡導農民學習農業(yè)科學技術，培養(yǎng)技術型農村人才，更有效地推動農業(yè)現(xiàn)代化建設?？梢?，這一階段的“民生”歸根結底都與農業(yè)發(fā)展息息相關。

從2001年起，尤其是2004年和2005年的中央一號文件重點強調了發(fā)展農村教育、衛(wèi)生醫(yī)療等社會事業(yè)之后，《人民日報》涉農社論中提及“民生”議題的占比明顯提高。提高農民的生活質量受到國家的高度重視，包括積極推進農村教育改革，如在農村義務教育階段對貧困家庭免除學雜費等；積極推進農村衛(wèi)生醫(yī)療改革，如推行新型農村合作醫(yī)療試點和農村醫(yī)療救助工作等。這一系列改革在保障農民物質生活的同時，也推進了精神文明建設，使農民能切實感受到改革的好處和實惠。

5.文化

改革開放以來，《人民日報》涉農社論中涉及“文化”內容的共27篇，約占“三農”問題社論的14.7%(見圖6)。關鍵詞“文化”及相關詞語提及頻次較少。特別是1978—1990年，討論“三農”問題的社論很少提及“文化”議題。從1991年開始，“文化”議題進入公眾的視野，雖然中間有兩個斷檔期(1999—2002年、2007—2012年)，但是國家對農村文化問題的關注程度有逐漸上升的趨勢。

1979年，葉劍英在慶祝中華人民共和國成立30周年講話中提到，我國在建設物質文明的同時也要提高全民的教育科學文化水平，建設高度社會主義精神文明。1986年，中央通過了《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，其根本任務是提高整個中華民族的思想道德素質和科學文化素質，再次強調精神文明建設的重要性。1991年以后，農村的“文化”議題逐漸受到國家的重視，提出要逐步培養(yǎng)有理想、有道德、有文化、有紀律的“四有”新型農民。提高農民素質也成為農村精神文明建設中的核心目標，文化建設成為農村發(fā)展中的重要議題，這與中央在這一階段開始重視民生問題息息相關。

6.基層建設

自2017年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略出臺后，中央強調發(fā)展鄉(xiāng)村要走繁榮鄉(xiāng)村文化之路，2017—2021年《人民日報》涉農社論中涉及“文化”的內容顯著增多?，F(xiàn)階段國家對鄉(xiāng)村本土文化的重視程度，達到了改革開放以來的最高峰。隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進，農村的經(jīng)濟結構、社會結構發(fā)生重大改變，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化逐漸被城市文明所取代。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，則強調要回歸農村本土化文化建設[10]。

改革開放以來，《人民日報》社論中涉及“基層建設”內容的共計152篇，約占“三農”問題社論的85.9%(見下頁圖7)。可見，“基層建設”議題是國家自改革開放以來持續(xù)關注的重點問題。1978—1987年，關鍵詞“基層建設”及相關詞語的出現(xiàn)比例處于60%～80%之間。自1998年起，除1999—2001年“基層建設”占比未達到峰值外，其余每一篇有關“三農”問題的社論都涉及“基層建設”的議題。國家關注的“基層建設”可以分為以下三個方面。

一是與“農業(yè)”相關的“基層建設”。在改革開放初期，中央在基層建設層面的關注點在“農業(yè)”方面?！稗r田基本建設”和“水利工程建設”，是這一階段《人民日報》涉農社論中，在“基層建設”這一關鍵詞內提及頻次最高的相關詞語。對基層干部的培訓和教育主要體現(xiàn)在農業(yè)工作方面，如更扎實地落實農業(yè)相關政策、更科學地處理農業(yè)問題、更有效地增加農民務農積極性等。

二是基層工作的落實。改革開放以來，農村基層干部的教育問題受到了國家的持續(xù)關注。幾乎在每一篇《人民日報》涉農社論中，在“基層建設”這一關鍵詞內，都包含農村基層工作的落實問題。中央關于農村的指示是否能落到實處，與基層干部的具體落實行動有密不可分的聯(lián)系。因此，“農村干部的教育”問題，頻頻出現(xiàn)在社論中。教育農村干部積極落實相關政策，一切以群眾利益為工作的出發(fā)點，是我國基層建設工作中的一項核心內容。

三是與“民生”相關的“基層建設”。自1998年起，國家對基層組織建設的重視程度進一步提高。但是，與改革開放初期相比，基層建設的方向發(fā)生了改變，國家在這一階段著重考慮的是民生問題。國家對農村的經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會事業(yè)建設、基礎設施建設做出了全面的部署，農村綜合改革正式拉開帷幕。在這一時期，國家從對“農業(yè)”問題的重視，轉向了對“民生”問題的高度重視。提高農民的生活質量是國家要重點解決的問題，依托的載體是農村基層組織，因此基層建設顯得尤為關鍵。改善農民教育、文化和醫(yī)療衛(wèi)生條件，健全農村基層民主、保障農民收入都是該階段基層建設的核心內容。國家決策層意識到，改善農村民生需要基層政府職能的轉變。在這一階段，農村發(fā)展的核心，由免除農業(yè)賦稅轉變?yōu)槊裆┙o和有效服務。這在很大程度上，對政府權力的理性回歸和基層政府職能轉變提出了新的要求[11]。

7.城鄉(xiāng)關系

改革開放以來，《人民日報》涉及“城鄉(xiāng)關系”內容的社論共計71篇，約占“三農”問題社論的38.6%(見下頁圖8)?！俺青l(xiāng)關系”比例的折線圖沒有呈現(xiàn)顯著的變化。不過，自2003年起，在每一年關于“三農”問題的社論中，都涉及“城鄉(xiāng)關系”內容，提及關鍵詞“城鄉(xiāng)關系”及相關詞語頻次明顯超過1978—2002年?？偟膩碚f，隨著改革開放的深入，中央對“城鄉(xiāng)關系”的關注度在整體上呈上升趨勢。

在20世紀80年代，我國處于改革開放初期，農村人口大量集中到城市，城鄉(xiāng)關系呈畸形發(fā)展。在1981年4月9日的《人民日報》社論中，提到要貫徹執(zhí)行“兩優(yōu)先”的原則，即城鄉(xiāng)都需要的副食品優(yōu)先供應城市，城鄉(xiāng)都需要的工業(yè)品優(yōu)先供應農業(yè)[12]?？紤]到城鄉(xiāng)市場脫節(jié)的情況，國家在1982年重點改革了商品流通制度，其目的是為了疏通城鄉(xiāng)流通渠道，解決城鄉(xiāng)商業(yè)之間的矛盾，促進城鄉(xiāng)之間的交流。1984年，國家提出要積極發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，進一步發(fā)展農村經(jīng)濟，逐步形成了城鄉(xiāng)之間互相促進、協(xié)調發(fā)展的新局面。

自2000年起，我國農業(yè)和農村經(jīng)濟的發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越。在基本解決溫飽問題之后，國家加快了農業(yè)剩余勞動力轉移，城鎮(zhèn)化水平進一步提高。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為這一階段的核心內容。在農村社會事業(yè)長期滯后的情況下，中央統(tǒng)籌城市資源支援農村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)的發(fā)展。然而，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的深入推進，城鄉(xiāng)差距不但沒有明顯縮小，農民工、村莊空心化、人口老齡化、農戶兼業(yè)化等問題卻接踵而至。尤其是近年來，新生代農民工群體引起了全社會廣泛的關注。他們是在中國社會轉型過程中破除城鄉(xiāng)二元結構，加快推動城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的關鍵群體。李培林、田豐通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，新生代農民工仍處在整個社會結構的底層，游離于城市制度之外[13]。由此可見，破除城鄉(xiāng)二元結構的工作重心，還應放在“三農”問題上。黨的十八大強調，要促進“四化同步”和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，構建集約化、專業(yè)化、組織化、社會化相結合的新型農業(yè)經(jīng)營體系，進一步夯實農業(yè)基礎，創(chuàng)新農業(yè)生產經(jīng)營體制。決策層認識到，在農村發(fā)展思路上要走新型城鎮(zhèn)化道路，要把握好以人為本、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、傳承文化等基本原則，才有利于釋放內需巨大潛力、提高勞動生產率，加快破解城鄉(xiāng)二元結構，促進社會公平和共同富裕。城鄉(xiāng)二元結構體制一直是影響城鄉(xiāng)關系的病灶，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制的要義是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動，賦予農民更多權力，推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題。

三、對改革開放以來“三農”問題的三點思考

在改革開放的歷史進程中，國家對“三農”問題的關注從未間斷。筆者通過對《人民日報》發(fā)表的184篇涉及“三農”問題社論的統(tǒng)計與分析，發(fā)現(xiàn)其中有一些規(guī)律可循。

(一)關鍵詞之間的有機聯(lián)系

在前述分析中，筆者提取了“改革”“生態(tài)”“農業(yè)”“民生”“文化”“基層建設”和“城鄉(xiāng)關系”七個關鍵詞，分析了改革開放以來，中央對“三農”問題關注點的轉移及政策變化。雖然七個關鍵詞從形式上是獨立的，但關鍵詞與關鍵詞之間仍存在千絲萬縷的內在聯(lián)系。

首先，“改革”與“基層建設”之間存在很強的相關性，從圖2和圖7的折線圖中也可以看到相似的變化趨勢。改革開放初期，“改革”和“基層建設”在“三農”問題社論中所占比例較低，但是從1985年開始，年度占比大多達到峰值。中央在推出農村各項改革后，必將涉及政策落實、制度推行等基層工作，需要基層組織具體實施，因此“基層建設”與“改革”之間有著不可分割的聯(lián)系。

其次，“農業(yè)”“城鄉(xiāng)關系”與“民生”之間存在一定的互斥關系，改革開放以來的每個時期，中央對待“三農”問題都有不同的側重點。雖然并不是某個關鍵詞提及次數(shù)較多其他關鍵詞就完全不涉及，但也可以看出一定規(guī)律。例如2001—2011年，“民生”比例折線圖呈上升趨勢，“農業(yè)”比例折線圖整體卻呈現(xiàn)較低的占比。其原因在于這一時期中央對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生等社會事業(yè)較為關注。再如1982—1986年，“城鄉(xiāng)關系”比例折線圖呈上升趨勢，“農業(yè)”比例折線圖卻有走低的趨勢。這是因為，在這一時期，中央對商品流通體制的改革加強了城鄉(xiāng)之間的交流。中央在重視農業(yè)的前提下，同時開始關注發(fā)展農村經(jīng)濟，必然會對農業(yè)的關注度有一定影響。

事實上，這七個關鍵詞之間的關系都是密不可分的，如“文化”必然與“改革”“基層建設”“民生”問題相關，“生態(tài)”也與“改革”“基層建設”“農業(yè)”問題息息相關?！叭r”問題本身就是一個整體，七個關鍵詞之間也會呈現(xiàn)互相融合、互相勾連的狀態(tài)。

(二)歷史階段

根據(jù)《人民日報》涉農社論的內容，我們將改革開放以來“三農”問題的發(fā)展劃分為四個階段。1978—1982年為農村體制改革階段；1983—2000年為農村經(jīng)濟發(fā)展階段；2001—2017年為民生發(fā)展階段；2018年以后為多元化發(fā)展階段。雖然劃分為四個階段，但并不意味著不同階段之間是割裂的關系，事實上每個階段的發(fā)展核心都具有持續(xù)性。階段的劃分，只是根據(jù)國家在某一時期的工作側重點做出的一種相對的劃分。例如農業(yè)議題是中央改革開放以來持續(xù)關注的“三農”問題之一，并不會因為處在農村經(jīng)濟發(fā)展階段，就忽視農業(yè)問題。

第一，農村體制改革階段。由于人民公社時期的農業(yè)效率低下，在制約了農民生產積極性的同時也限制了農業(yè)生產效率。因此，在改革開放初期，農業(yè)發(fā)展問題位于國家迫切需要解決的“三農”問題之首。首要的是農業(yè)體制的變革，國家對農業(yè)機械化、農業(yè)科技等農業(yè)技術問題的關注，以及千方百計地調動農民務農積極性，都顯示了國家在這一階段對農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重視。

第二，農村經(jīng)濟發(fā)展階段。1983年的中央一號文件重點提出要放活農村工商業(yè)，加快農村商品流通速度。1984年的中央一號文件提出要發(fā)展農村商品生產，1985年取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，標志著我國自1983年起，開始重視農村經(jīng)濟發(fā)展問題。農村經(jīng)濟的發(fā)展，迫切需要放松歷史上形成的政府壟斷、管制，以及其他阻礙農民進入市場的規(guī)定，以利于發(fā)展商品生產，擺脫窮困[14]。

第三，民生發(fā)展階段。2000年1月7日《人民日報》涉農社論中提道，“經(jīng)過二十年的改革和發(fā)展，我國農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)了歷史性跨越，中國人民終于擺脫了農產品短缺的長期困擾，圓了溫飽夢?！痹诨窘鉀Q溫飽問題之后，民生問題開始受到國家的重視。我國農業(yè)政策的第二階段以取消農業(yè)稅作為起點，農民收入進一步提高。因此，提高農民生活質量，農村教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及法制建設等，成為這一階段國家需要重點解決的問題。

第四，多元化發(fā)展階段。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其總要求是產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕。可以看出，在這一階段，是按照全面的、多元化發(fā)展路徑進行鄉(xiāng)村治理，農業(yè)、經(jīng)濟、政治、民生、文化、生態(tài)等內容都涵蓋其中，并且做出了分兩個階段實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的戰(zhàn)略安排。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是改革開放以來統(tǒng)籌農村建設的最全面部署。直到黨中央明確宣布中國必須以生態(tài)文明作為方向來推進鄉(xiāng)村振興，“三農”問題的處境才有了根本好轉。改革開放前期鮮少提及的文化建設獲得了極大關注，在這一階段特別強調鄉(xiāng)土文化的保留，鄉(xiāng)土文化成為了鄉(xiāng)村振興凝心聚力的黏合劑和發(fā)動機[15]。國家在這一階段從根本上認識到，鄉(xiāng)村生活與城市生活是兩種不同的生活方式，不可互相取代。

(三)基層建設的重要性

關鍵詞“基層建設”及相關詞語，是《人民日報》涉農社論中占比最高的關鍵詞，高達85.4%。這是因為改革開放以來，中央制定的解決“三農”問題的各種方針、政策，最終都要落腳到基層建設上來。有學者曾指出，基層建設涵括兩個方面的建設: 一是實體建設，主要指對基層場域中各類實體的建設過程，既包括對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、居(村)委會等政權組織(準政權組織)的建設，也包括對各類存在于基層場域中的社會組織的建設；二是關系建設，主要指對基層場域中各類實體間關系的理順與協(xié)調過程[16]。

因此，基層建設的核心是基層組織建設，是村兩委的班子建設?；A組織建設與“人”密不可分，無論何種政策、何類制度亦或是何項改革，都與“人”相關，即：與工作在農村第一線的村干部密切相關。習近平總書記數(shù)次強調要擺正“統(tǒng)”與“分”的關系，“分”的長處在于以家庭經(jīng)營為基礎，充分調動個體的積極性能動性；“統(tǒng)”的長處在于發(fā)揮基層組織的整合作用，兩者需要相互作用，由此可見基層建設的重要性。

基層建設與“人”是密不可分的，無論何種政策、何類體制亦或是何項改革，都與“人”相關，即與工作在農村第一線的村干部密切相關。基層治理是復雜的，需要基層干部尋找農民意愿與國家政策的平衡點。例如目標責任制的實施，要求基層政府要表現(xiàn)出更加積極有效的社會動員能力，并幫助國家有效地推動經(jīng)濟發(fā)展和維持社會秩序。與此同時，由于上級政府、基層政府、基層干部、普通群眾等所有行動者，都分布在一個“聯(lián)結”關系的行動網(wǎng)絡中，因此基層政權的運作充滿了復雜性與多樣性[17]?；鶎咏ㄔO可以說是農村建設中連接各項問題的“黏合劑”，重要性不言而喻，但因為與“人”相關，充滿了各種變數(shù)，更需要國家謹慎應對并強力推動。

四、結 語

改革開放以來從中央到地方、從國家層面到學術界，都對“三農”問題給予了極大的關注。筆者通過梳理改革開放以來《人民日報》涉農社論，從國家發(fā)展戰(zhàn)略的視角出發(fā)，解析1978—2021年國家對“三農”問題關注重點的變化趨勢。在此基礎上，劃分出“三農”問題經(jīng)歷的四個歷史階段。每個階段都有一條發(fā)展主線，同時有多條副線鋪設其中。雖然不少學者梳理過改革開放以來“三農”問題的政策走向，但大體上是將“三農”問題作為一個整體進行探討，缺少文本和數(shù)據(jù)的依托。從國家發(fā)展戰(zhàn)略的層面來看，國家從來沒有明確地對解決“三農”問題劃分過歷史階段，也沒有提出過在某一時期工作的重點是什么，但從筆者的分析中，仍能清晰地看到工作重心的變化。

國家的發(fā)展戰(zhàn)略是一國之根本，國家的意志與權力始終是實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調、融合發(fā)展的重要部分[18]。筆者在分析中特別強調了基層建設的重要性。由于基層建設是分布在各個錯綜復雜的行動網(wǎng)絡之中，因此復雜性與靈活性并存。國家制定的“三農”問題解決方略，要求鄉(xiāng)村干部在農村治理的轉型中，更新基層組織與農民之間的互動機制，從而更加有效地建設農村。

由于我國特殊的城鄉(xiāng)二元結構，農村發(fā)展任務始終是特殊且艱巨的，中央對此也是格外重視的。1982—1986年連續(xù)五年發(fā)布以“三農”為主題的中央一號文件；2004—2019年又連續(xù)十六年發(fā)布以“三農”為主題的中央一號文件。這表明，在國家的發(fā)展戰(zhàn)略部署中，“三農”問題在中國現(xiàn)代化發(fā)展道路上始終處在重中之重的地位。目前，正在實施的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，采用多元化的視角全面建設鄉(xiāng)村，尤其是文化問題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中被提升到特別重要的位置，其目的是尋找在農村現(xiàn)代化發(fā)展過程中迷失的鄉(xiāng)村文化。鄉(xiāng)村不再被看作城市的附屬品，國家已經(jīng)深刻認識到，鄉(xiāng)村生活與城市生活同樣是一種生活方式，是不可取代的。