劉丹冰

(西北大學(xué) 法學(xué)院, 陜西 西安 710127)

從防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)角度,中央銀行對(duì)流動(dòng)性的調(diào)控即使著眼于微觀金融機(jī)構(gòu),目的也一定是宏觀金融體系乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)健。因此,運(yùn)用各種貨幣政策工具,對(duì)金融市場(chǎng)流動(dòng)性進(jìn)行調(diào)控,就成為中央銀行不可懈怠的責(zé)任?！傲鲃?dòng)性工具箱”的概念,來(lái)源于中央銀行根據(jù)金融市場(chǎng)流動(dòng)性合理充裕的不同需求而采取不同措施的集合。雖然在中央銀行法律制度演進(jìn)中,圍繞中央銀行是否承擔(dān)主要的金融監(jiān)管職責(zé)有所反復(fù),但就是在中央銀行去監(jiān)管化的年代[1]，金融市場(chǎng)的流動(dòng)性調(diào)控也一直是中央銀行的職責(zé)所在。其法理基礎(chǔ)來(lái)源于國(guó)家法律對(duì)中央銀行作為“銀行的銀行”職能及相關(guān)職責(zé)的認(rèn)可與規(guī)范。

中央銀行和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段與背景,決定了流動(dòng)性工具箱中“工具”的品種與多寡;各國(guó)不同的國(guó)情,決定了流動(dòng)性工具箱中“工具”的相同與不同。研究我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱法律問(wèn)題,是以我國(guó)國(guó)情及金融市場(chǎng)發(fā)展階段為背景的。

我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱的創(chuàng)建與完善,是伴隨著1984年中國(guó)人民銀行成為真正中央銀行逐漸進(jìn)行的。為實(shí)現(xiàn)1993年《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中“確立強(qiáng)有力的中央銀行宏觀調(diào)控體系”的首要目標(biāo),1995年制定、2003年修訂的《中華人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法》(以下簡(jiǎn)稱《中國(guó)人民銀行法》),在明確“貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定,并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的同時(shí),規(guī)定了我國(guó)中央銀行的貨幣政策工具。在2008年之前,單一貨幣政策調(diào)控體系決定中央銀行流動(dòng)性工具箱由存款準(zhǔn)備金率、存貸款基準(zhǔn)利率、公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)三大工具構(gòu)成。隨著應(yīng)對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)中國(guó)人民銀行在宏觀審慎政策調(diào)控體系中核心地位的確立,流動(dòng)性工具箱的創(chuàng)新成為必然。因此,很有必要對(duì)我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱演進(jìn)中的法律問(wèn)題予以研究。這不僅有利于反思我國(guó)金融法治進(jìn)程存在的問(wèn)題,還有助于《中國(guó)人民銀行法》等法律的修訂。

想說(shuō)明的是,我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱演進(jìn)過(guò)程的制度依據(jù),包括法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件、行政決定等。

一、單一貨幣政策調(diào)控下我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱的演進(jìn)

實(shí)現(xiàn)中央銀行的金融調(diào)控目標(biāo)是流動(dòng)性工具箱創(chuàng)建的目的。因?qū)鹑谡{(diào)控目標(biāo)是否只是幣值穩(wěn)定,就有了單一貨幣政策調(diào)控體系、貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控體系之分。2008年之前，在單一貨幣政策調(diào)控體系下,中央銀行流動(dòng)性工具主要是存款準(zhǔn)備金率、存貸款基準(zhǔn)利率、公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)。

(一)存款準(zhǔn)備金率作為流動(dòng)性常規(guī)工具的演進(jìn)

存款準(zhǔn)備金率逐漸成為中央銀行流動(dòng)性工具箱的常規(guī)工具,是伴隨我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和中國(guó)人民銀行向中央銀行轉(zhuǎn)制過(guò)程的。具體講,我國(guó)存款準(zhǔn)備金制度的建立與完善有以下特點(diǎn):

第一,因?yàn)閷?duì)外開放及外匯管理體制改革,存款準(zhǔn)備金制度最早萌芽與產(chǎn)生是在外匯存款業(yè)務(wù)領(lǐng)域。中國(guó)人民銀行1993年3月的《金融機(jī)構(gòu)繳存外幣存款準(zhǔn)備金暫行規(guī)定》應(yīng)該是最早規(guī)定存款準(zhǔn)備金的部門規(guī)章。中國(guó)人民銀行1994年3月的《外資金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金繳存辦法》則詳細(xì)規(guī)定了外資金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金繳存范圍、比率等。

第二,以法律形式規(guī)定存款準(zhǔn)備金是中央銀行的貨幣政策工具,是1995年的《中國(guó)人民銀行法》。同年頒行的《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》(以下簡(jiǎn)稱《商業(yè)銀行法》)從保護(hù)存款人的角度規(guī)定了商業(yè)銀行交存存款準(zhǔn)備金的法定義務(wù)。

第三,以規(guī)章、規(guī)范性文件方式,細(xì)化了存款準(zhǔn)備金制度的內(nèi)容。如中國(guó)人民銀行在1998年2月10日發(fā)布《防范和處置金融機(jī)構(gòu)支付風(fēng)險(xiǎn)暫行辦法》,就從應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)支付危機(jī)角度規(guī)定了動(dòng)用法定存款準(zhǔn)備金的原因、審批權(quán)限、條件、程序等,實(shí)際擴(kuò)大了中央銀行最后貸款人的內(nèi)涵。

第四,在金融分業(yè)監(jiān)管體制下,存款準(zhǔn)備金制度的改革與完善,需要與其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。2004年4月25日起實(shí)施差別存款準(zhǔn)備金率制度,將存款準(zhǔn)備金率與商業(yè)銀行的資本充足率、資產(chǎn)質(zhì)量狀況等指標(biāo)掛鉤。在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)從2003年4月開始履行對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)的情況下,資本充足率、不良貸款等指標(biāo),必須由銀監(jiān)會(huì)提供的。因此,差別存款準(zhǔn)備金率的實(shí)施,需要中國(guó)人民銀行與中國(guó)銀監(jiān)會(huì)的通力合作(1)詳見(jiàn)2004年3月24日的《中國(guó)人民銀行關(guān)于實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金率制度的通知》。。

存款準(zhǔn)備金率工具使用的頻次與方式,因我國(guó)金融利率市場(chǎng)化改革程度以及流動(dòng)性需求而有所不同。市場(chǎng)化改革和時(shí)間延續(xù),使得存款準(zhǔn)備金工具的靈活性與韌性越來(lái)越好。只實(shí)現(xiàn)貨幣政策調(diào)控目標(biāo)之下,存款準(zhǔn)備金率工具調(diào)控流動(dòng)性的方式主要有三種。

第一,普遍調(diào)整存款準(zhǔn)備金率。存款準(zhǔn)備金具有凍結(jié)流動(dòng)性程度深、主動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，因此,為了增強(qiáng)中央銀行調(diào)控的主動(dòng)性和有效性,在1998年存款準(zhǔn)備金制度改革以后,中國(guó)人民銀行主要通過(guò)調(diào)整金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率控制貨幣信貸總量、對(duì)沖銀行體系的流動(dòng)性。由于存款準(zhǔn)備金率調(diào)整的深遠(yuǎn)影響,因此，使用該貨幣政策工具均須國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)?，F(xiàn)有資料顯示(2)根據(jù)2001—2008年《中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》統(tǒng)計(jì)。,中國(guó)人民銀行普遍調(diào)整存款準(zhǔn)備金率的頻次如下:1999年下調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率1次;2003年、2004年各提高人民幣存款準(zhǔn)備金率1次;2006年4次提高存款準(zhǔn)備金率,其中人民幣存款準(zhǔn)備金率3次,外匯存款準(zhǔn)備金率1次;2007年10次提高存款準(zhǔn)備金率,其中人民幣存款準(zhǔn)備金率9次,外匯存款準(zhǔn)備金率1次;2008年9次調(diào)整存款準(zhǔn)備金率,其中5次上調(diào)與4次下調(diào),當(dāng)年動(dòng)態(tài)測(cè)算共釋放流動(dòng)性約8 000億元。

第二,根據(jù)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的品質(zhì)與流動(dòng)性需求,實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金率。該制度實(shí)施的主要目的,是完善貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制、防范金融風(fēng)險(xiǎn)以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)行。2004年、2007年、2008年,中國(guó)人民銀行均實(shí)施了差別準(zhǔn)備金調(diào)整。

第三,動(dòng)用存款準(zhǔn)備金應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)負(fù)面影響以及金融機(jī)構(gòu)違規(guī)經(jīng)營(yíng)所引發(fā)的流動(dòng)性支付危機(jī)。動(dòng)用存款準(zhǔn)備金救助的對(duì)象,主要是國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行(3)從一國(guó)宏觀金融經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定角度應(yīng)對(duì)流動(dòng)性支付危機(jī),考驗(yàn)的是中國(guó)政府及中央銀行綜合應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力,往往會(huì)組合使用包括貨幣政策工具、財(cái)政政策工具等流動(dòng)性調(diào)控工具。1998年8月,為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī),全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行2 700億元資本金,就是以財(cái)政政策工具為主解決國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行資本金及流動(dòng)性問(wèn)題。綜合考慮各行風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)、現(xiàn)有資本凈額和貸款呆賬等因素,補(bǔ)充的2 700億元資本金分配如下:中國(guó)工商銀行850億元、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行933億元、中國(guó)銀行425億元、中國(guó)建設(shè)銀行492億元。以外出現(xiàn)支付危機(jī)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。1997年12月中國(guó)人民銀行《關(guān)于處置海南省城市信用合作社支付危機(jī)的實(shí)施方案的批復(fù)》中,對(duì)因違規(guī)經(jīng)營(yíng)引發(fā)的海南城市信用社支付危機(jī),就批復(fù)全額動(dòng)用存款準(zhǔn)備金進(jìn)行救助。統(tǒng)計(jì)中國(guó)人民銀行1998—1999年發(fā)布的相關(guān)行政批復(fù)就會(huì)發(fā)現(xiàn),1998年申請(qǐng)動(dòng)用存款準(zhǔn)備金的金融機(jī)構(gòu)共有10家,其中信用社4家、商業(yè)銀行6家;1999年申請(qǐng)動(dòng)用存款準(zhǔn)備金的金融機(jī)構(gòu)共有20家,其中商業(yè)銀行13家、信托投資公司6家、金融租賃公司1家。動(dòng)用存款準(zhǔn)備金的原因與目的,基本都是為了保證個(gè)人儲(chǔ)蓄存款兌付，防止出現(xiàn)擠兌風(fēng)潮。動(dòng)用存款準(zhǔn)備金的期限分別為3個(gè)月、6個(gè)月、1年。

(二)基準(zhǔn)利率作為流動(dòng)性常規(guī)工具的演進(jìn)

基準(zhǔn)利率是在市場(chǎng)化背景下存在多種利率時(shí)具有主導(dǎo)地位、影響其他利率的利率。“確定中央銀行基準(zhǔn)利率”是中國(guó)人民銀行的貨幣政策工具之一。從理論上看,因貨幣市場(chǎng)可以細(xì)分為同業(yè)、債券、票據(jù)等,因此基準(zhǔn)利率就可以有不同存在形式。跟隨我國(guó)利率市場(chǎng)化的改革,中央銀行的基準(zhǔn)利率工具也發(fā)生了重要的變革。

第一,在我國(guó)對(duì)存貸款利率主要實(shí)行行政控制的背景下,金融機(jī)構(gòu)存貸款利率被中國(guó)人民銀行指定為基準(zhǔn)利率。存貸款基準(zhǔn)利率成為中國(guó)人民銀行調(diào)整銀行體系流動(dòng)性需求的重要工具。由于存貸款基準(zhǔn)利率既是中央銀行的政策目標(biāo)利率,又是商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)衡量資金成本的基準(zhǔn)利率,因此,其對(duì)貨幣市場(chǎng)的影響不可小覷。雖然在之后的利率市場(chǎng)化改革中放開了貸款利率浮動(dòng)上下限,但貸款基準(zhǔn)利率仍然具有重要的市場(chǎng)影響,是借貸雙方談判利率上浮或下浮的起點(diǎn)。經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),中國(guó)人民銀行使用存貸款基準(zhǔn)利率調(diào)控流動(dòng)性的年份主要是2004年、2006年、2007年、2008年。

第二,培育貨幣市場(chǎng)基準(zhǔn)利率。2007年,為推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革,健全市場(chǎng)化利率的形成和傳導(dǎo)機(jī)制,培育貨幣市場(chǎng)基準(zhǔn)利率,中國(guó)人民銀行正式推出了上海銀行間同業(yè)拆借利率(Shibor)。

(三)公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)作為流動(dòng)性常規(guī)工具的實(shí)踐

公開市場(chǎng)業(yè)務(wù),又稱公開市場(chǎng)操作,是中央銀行吞吐基礎(chǔ)貨幣、調(diào)節(jié)市場(chǎng)流動(dòng)性的主要貨幣政策工具。中央銀行通過(guò)與市場(chǎng)交易對(duì)手進(jìn)行有價(jià)證券和外匯交易,實(shí)現(xiàn)貨幣政策調(diào)控目標(biāo)。

公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)一般由本幣和外匯兩部分組成。1994年2月的《中國(guó)人民銀行信貸資金管理暫行辦法》提出中國(guó)人民銀行對(duì)貨幣信貸總量的控制,要由信貸規(guī)模管理為主的直接控制逐步轉(zhuǎn)向包括公開市場(chǎng)操作手段在內(nèi)的間接控制,并通過(guò)公開市場(chǎng)操作窗口買賣國(guó)債和外匯。1995年的《中國(guó)人民銀行法》明確規(guī)定，“在公開市場(chǎng)上買賣國(guó)債和其他政府債券及外匯”是中央銀行的貨幣政策工具之一。1996年4月,中國(guó)人民銀行開始了買賣國(guó)債的公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)。

我國(guó)本幣公開市場(chǎng)交易品種,在2004—2008年期間,依據(jù)交易頻次與金額,依次是中央銀行票據(jù)、回購(gòu)交易和現(xiàn)券交易(詳見(jiàn)表1)。

表1 2004—2008年公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)交易統(tǒng)計(jì)

中央銀行票據(jù)是指中國(guó)人民銀行發(fā)行的短期債券。中央銀行通過(guò)發(fā)行央行票據(jù)回籠基礎(chǔ)貨幣,而央行票據(jù)到期則體現(xiàn)為投放基礎(chǔ)貨幣。2002年央行票據(jù)的期限是3個(gè)月、6個(gè)月、1年三種,2007年以后,根據(jù)深度凍結(jié)流動(dòng)性的需求常常啟用3年期，僅2007年,就5次對(duì)商業(yè)銀行定向發(fā)行3年期央行票據(jù)5 550億元。

回購(gòu)交易是以有價(jià)證券為對(duì)象的交易。作為公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)的一種,回購(gòu)交易分為正回購(gòu)和逆回購(gòu)兩種。所謂正回購(gòu),是指中國(guó)人民銀行向一級(jí)交易商賣出有價(jià)證券,并約定在未來(lái)特定日期買回有價(jià)證券的交易行為。正回購(gòu)為央行從市場(chǎng)收回流動(dòng)性的操作,正回購(gòu)到期則為央行向市場(chǎng)投放流動(dòng)性的操作。在2008年底,正回購(gòu)的期限分為7天、14天、21天、28天、91天和182天6檔。

所謂逆回購(gòu),是指中國(guó)人民銀行向一級(jí)交易商購(gòu)買有價(jià)證券,并約定在未來(lái)特定日期將有價(jià)證券賣給一級(jí)交易商的交易行為。逆回購(gòu)為央行向市場(chǎng)上投放流動(dòng)性的操作,逆回購(gòu)到期則為央行從市場(chǎng)收回流動(dòng)性的操作。相對(duì)于正回購(gòu),中國(guó)人民銀行使用逆回購(gòu)的次數(shù)很少,5年期間只有過(guò)3次交易。

現(xiàn)券交易是中央銀行從二級(jí)市場(chǎng)買入或賣出債券的交易,有現(xiàn)券買斷和現(xiàn)券賣斷兩種?，F(xiàn)券買斷是央行直接從二級(jí)市場(chǎng)買入債券,一次性地投放基礎(chǔ)貨幣。2004—2008年間,中國(guó)人民銀行只進(jìn)行過(guò)5次現(xiàn)券買斷交易。特別是2007年,根據(jù)我國(guó)銀行體系流動(dòng)性管理需要,2次以數(shù)量招標(biāo)方式進(jìn)行現(xiàn)券買斷交易,從境內(nèi)商業(yè)銀行買入特別國(guó)債13 500億元(4)詳見(jiàn)2007年6月29日第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議審議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議財(cái)政部發(fā)行特別國(guó)債購(gòu)買外匯及調(diào)整2007年末國(guó)債余額限額的議案》。。

二、貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控下中央銀行流動(dòng)性工具箱的創(chuàng)新

反思2008年國(guó)際金融危機(jī)在防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)方面不足的行動(dòng)之一,就是強(qiáng)化中央銀行的地位,并在改革貨幣政策調(diào)控體系的同時(shí),構(gòu)建宏觀審慎政策調(diào)控體系,形成“雙支柱調(diào)控”。在此背景下,我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具的改革與創(chuàng)新也自然展開。

(一)存款準(zhǔn)備金制度的深化改革與實(shí)踐

2008年之后, 存款準(zhǔn)備金率作為我國(guó)貨幣政策第一大工具的作用依舊。 相對(duì)于之前,存款準(zhǔn)備金制度深化改革的核心, 在于更注重銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)質(zhì)量和對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、 區(qū)域經(jīng)濟(jì)及特殊產(chǎn)業(yè)的支持。

第一,根據(jù)銀行體系市場(chǎng)流動(dòng)性變化,繼續(xù)適用普遍調(diào)整存款準(zhǔn)備金率工具對(duì)流動(dòng)性的調(diào)控。2010年6次上調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率。2011年6次上調(diào)、1次下調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率，同年9月,還將保證金存款納入存款準(zhǔn)備金交存范圍,使存款準(zhǔn)備金制度的調(diào)控功能更加健全。2012年2次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率。2015年4次降低存款準(zhǔn)備金率。2016年下調(diào)人民幣存款準(zhǔn)備金率1次。2019年2次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率,釋放長(zhǎng)期流動(dòng)性約23 000億元。2020年下調(diào)存款準(zhǔn)備金率1次,釋放長(zhǎng)期資金8 000多億元。

第二,在差別準(zhǔn)備金動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制不斷完善的基礎(chǔ)上,于2015年調(diào)整升級(jí)為宏觀審慎評(píng)估體系。自差別準(zhǔn)備金制度2004年確立之后,經(jīng)歷了2007年、2008年、2011年、2012年、2013年的多次調(diào)整。

第三,創(chuàng)新并完善定向降準(zhǔn)制度。與差別存款準(zhǔn)備金不同,定向降低金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率的創(chuàng)新,更關(guān)注因?yàn)榇婵顪?zhǔn)備金率降低而受益的具體對(duì)象與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。定向降準(zhǔn)制度創(chuàng)新的標(biāo)志,是2014年6月9日的《中國(guó)人民銀行定向降低部分金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率的通知》,之后的多次定向降準(zhǔn),均是以規(guī)范性文件的方式發(fā)布。從2014年6月1日第一次實(shí)施定向降準(zhǔn)之后,定向降準(zhǔn)制度的實(shí)施對(duì)象、收益面不斷擴(kuò)大,參與的金融機(jī)構(gòu)也不斷擴(kuò)大,對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支持力度增加。實(shí)施定向降準(zhǔn)六年多時(shí)間,受益的具體對(duì)象與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域主要是三農(nóng)和小微企業(yè)、個(gè)體工商戶以及農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、創(chuàng)業(yè)擔(dān)保、建檔立卡貧困人口、助學(xué)、“債轉(zhuǎn)股”等。

中國(guó)人民銀行2015年5次定向降低部分金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率,累計(jì)定向下調(diào)金融機(jī)構(gòu)存款準(zhǔn)備金率0.5～6.5個(gè)百分點(diǎn)。主要支持“三農(nóng)”和小微企業(yè)、重大水利工程和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)提高效益和擴(kuò)大消費(fèi)。享受定向降準(zhǔn)政策的機(jī)構(gòu)占全部金融機(jī)構(gòu)的比例超過(guò)98%。2018年4次定向降準(zhǔn),加強(qiáng)對(duì)小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)的信貸支持力度。其中1月普惠金融定向降準(zhǔn)釋放資金約4 500億元。4 月和10月凈釋放資金約11 500億元。2019年3次定向下調(diào)服務(wù)縣域的農(nóng)商行存款準(zhǔn)備金率,2次下調(diào)僅在本省經(jīng)營(yíng)的城商行存款準(zhǔn)備金率,共釋放流動(dòng)性約4 000億元,全部用于發(fā)放小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)貸款。2020年2次定向降準(zhǔn),共釋放長(zhǎng)期資金約9 500億元。

第四,改革存款準(zhǔn)備金考核制度,實(shí)施平均法考核(5)詳見(jiàn)2015年9月11日的《中國(guó)人民銀行關(guān)于實(shí)施平均法考核存款準(zhǔn)備金的通知》。。在2015年9月15日之前,存款準(zhǔn)備金考核實(shí)行的是1998年確立的時(shí)點(diǎn)法。平均法考核方式給予金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性管理上更多便利,將每日達(dá)標(biāo)改為平均達(dá)標(biāo),為金融機(jī)構(gòu)流動(dòng)性管理提供了緩沖機(jī)制。這種改革,雖然對(duì)中央銀行流動(dòng)性管理提出更高要求,但也有利于改善貨幣政策傳導(dǎo)機(jī)制。

第五,建立臨時(shí)準(zhǔn)備金動(dòng)用安排,促進(jìn)銀行體系流動(dòng)性和貨幣市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行。為滿足2018年春節(jié)前商業(yè)銀行因現(xiàn)金大量投放而產(chǎn)生的臨時(shí)流動(dòng)性需求,支持商業(yè)銀行做好春節(jié)前后的各項(xiàng)金融服務(wù),中國(guó)人民銀行建立“臨時(shí)準(zhǔn)備金動(dòng)用安排”。春節(jié)前后,凡符合宏觀審慎經(jīng)營(yíng)要求、在現(xiàn)金投放中占比較高的全國(guó)性商業(yè)銀行若存在臨時(shí)流動(dòng)性缺口,可使用不超過(guò)2個(gè)百分點(diǎn)的法定存款準(zhǔn)備金,使用期限為 30天。

至2019年5月,我國(guó)的存款準(zhǔn)備金制度形成更加清晰、簡(jiǎn)明的“三檔兩優(yōu)”基本框架[2]。比較2004—2020年我國(guó)存款準(zhǔn)備金率工具調(diào)整情形(詳見(jiàn)表2),就會(huì)發(fā)現(xiàn)其作為流動(dòng)性調(diào)控常規(guī)工具的深刻變化。在主要發(fā)達(dá)國(guó)家基本放棄存款準(zhǔn)備金工具的背景下,中國(guó)人民銀行根據(jù)我國(guó)國(guó)情,仍然將其作為常規(guī)工具予以使用。

表2 我國(guó)存款準(zhǔn)備金率工具調(diào)整一覽表(2004—2020)(6)2005年、2009年、2017年三年沒(méi)有使用存款準(zhǔn)備金率工具。

(二)基準(zhǔn)利率制度更為市場(chǎng)化的創(chuàng)新與實(shí)踐

隨著我國(guó)金融市場(chǎng)利率化改革的深化,基準(zhǔn)利率工具也予以改革、擴(kuò)展。由于我國(guó)市場(chǎng)利率化的漸進(jìn)特點(diǎn),中央銀行在以存貸款基準(zhǔn)利率作為貨幣政策工具的同時(shí),逐漸培育更具市場(chǎng)化特征的基準(zhǔn)利率工具,使貨幣市場(chǎng)呈現(xiàn)出利率“雙軌制”的特點(diǎn)。我國(guó)目前存在著三種基準(zhǔn)利率:一是中央銀行公布的存貸款基準(zhǔn)利率(5年期以下),二是上海銀行間市場(chǎng)基準(zhǔn)利率(Shibor)(1年期以下),三是國(guó)債收益率(1～5年期)。

第一,存貸款基準(zhǔn)利率繼續(xù)發(fā)揮調(diào)控作用,但其產(chǎn)生之時(shí)的“利率行政控制”背景已發(fā)生根本改變。在1996年率先放開銀行間同業(yè)拆借利率后,本著先放開貨幣市場(chǎng)利率和債券市場(chǎng)利率,再逐步推進(jìn)存、貸款利率的市場(chǎng)化改革思路。我國(guó)于2004年放開貸款利率上限和存款利率下限管制,2013年取消了貸款利率浮動(dòng)限制,2015年放開了商業(yè)銀行存款利率上限管制。在此背景下,存貸款基準(zhǔn)利率的作用有所變化。2009—2020年,中國(guó)人民銀行通過(guò)存貸款基準(zhǔn)利率工具調(diào)控流動(dòng)性的年份主要是2010年、2011年、2012年、2014年和2015年。

第二,穩(wěn)步推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革,積極培育貨幣市場(chǎng)基準(zhǔn)利率,成為中央銀行增加流動(dòng)性工具、適應(yīng)市場(chǎng)化改革的主要任務(wù)。由于貨幣市場(chǎng)主要以同業(yè)拆借市場(chǎng)和債券市場(chǎng)為主體,因此,中國(guó)人民銀行2007年推出的上海銀行間市場(chǎng)基準(zhǔn)利率(Shibor),成為我國(guó)培育貨幣市場(chǎng)基準(zhǔn)利率的最早實(shí)踐。同年,市場(chǎng)利率定價(jià)自律機(jī)制還推出了貸款基礎(chǔ)利率(LPR)。2016年6月15日,中國(guó)人民銀行網(wǎng)站開始發(fā)布國(guó)債收益率曲線，之后,繼續(xù)培育金融市場(chǎng)基準(zhǔn)利率體系。為了促進(jìn)上海銀行間市場(chǎng)基準(zhǔn)利率更好地反映市場(chǎng)利率情況,進(jìn)一步增強(qiáng)基準(zhǔn)性,從2017年1月3日起,將上午9時(shí)3分上海銀行間市場(chǎng)基準(zhǔn)利率發(fā)布時(shí)間調(diào)整為11時(shí)。2019年8月17日中國(guó)人民銀行宣布完善貸款基礎(chǔ)利率形成機(jī)制,從提高銀行貸款定價(jià)的自主權(quán)、疏通市場(chǎng)化利率傳導(dǎo)渠道角度,對(duì)其報(bào)價(jià)原則、期限品種、形成方式、報(bào)價(jià)銀行、報(bào)價(jià)頻率等進(jìn)行了改進(jìn)。

(三)強(qiáng)化公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)靈活性的創(chuàng)新與實(shí)踐

我國(guó)市場(chǎng)化程度的提高及中國(guó)人民銀行調(diào)控能力的增強(qiáng),為公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)增量打開了空間。公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)力度和頻率的合理把握、流動(dòng)性管理的靈活適度,成為2009—2020年中國(guó)人民銀行操作的基本特點(diǎn)。

第一,在回購(gòu)業(yè)務(wù)對(duì)流動(dòng)性的調(diào)整過(guò)程中,增加了逆回購(gòu)操作。表3顯示,在2009—2014年期間,是以正回購(gòu)為主、逆回購(gòu)為輔予以操作的。2015年之后,主要是逆回購(gòu)操作,而且所涉金額較大。

表3 2009—2020公開市場(chǎng)回購(gòu)業(yè)務(wù)情況

第二,中央銀行票據(jù)的發(fā)行,主要集中在2009年、2010年、2011年、2013年四個(gè)年份。其中2009年累計(jì)發(fā)行中央銀行票據(jù)40 000億元、2010年42 000億元、2011年14 000億元、2013年5 362億元。

第三,根據(jù)公開市場(chǎng)流動(dòng)性需求,創(chuàng)新短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)工具(SLO),但其生命只有兩年多。短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)的“短期”是在1～7天之間。從2013年10月28日第一次操作,到2016年1月2日最后一次操作,只存在了兩年多時(shí)間。

第四,2016年,為進(jìn)一步提高央行流動(dòng)性管理的精細(xì)化程度和操作主動(dòng)性,中國(guó)人民銀行建立了公開市場(chǎng)每日操作機(jī)制,將操作頻率由每周兩次提高到每日一次。

(四)三大工具之外流動(dòng)性管理工具的創(chuàng)新與實(shí)踐

在三大流動(dòng)性工具的改進(jìn)完善中,中國(guó)人民銀行流動(dòng)性調(diào)控工具需要?jiǎng)?chuàng)新，并進(jìn)一步豐富流動(dòng)性調(diào)控工具。

第一,常備借貸便利的創(chuàng)新。在流動(dòng)性管理中,市場(chǎng)供求會(huì)因?yàn)榇汗?jié)、月末、季末等貨幣市場(chǎng)利率易發(fā)生波動(dòng)的時(shí)點(diǎn)發(fā)生波動(dòng)。為了增加流動(dòng)性供給能力,2013年6月,中國(guó)人民銀行創(chuàng)建常備借貸便利。

根據(jù)中國(guó)人民銀行2013—2020年發(fā)布的《中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》(7)窮盡各種手段,筆者都沒(méi)有查詢到中國(guó)人民銀行與常備借貸便利操作相關(guān)的政策文件。,常備借貸便利支持的重點(diǎn)是地方法人金融機(jī)構(gòu),期限主要有隔夜、7天和1個(gè)月三種。同時(shí),中國(guó)人民銀行還通過(guò)提高或降低常備借貸便利利率的方式,發(fā)揮流動(dòng)性調(diào)控作用。常備借貸便利操作經(jīng)歷了2014年的10省(市)分支機(jī)構(gòu)試點(diǎn)到2015年全國(guó)推廣的過(guò)程，其中2013年累計(jì)發(fā)放常備借貸便利23 650億元、2014年3 600億元、2015年3 348.35億元、2016年7 122億元、2017年6 069億元、2018年4 385億元、2019年5 465億元、2020年1 862億元。

第二,中期借貸便利的創(chuàng)新。2014年9月,中國(guó)人民銀行創(chuàng)設(shè)提供中期基礎(chǔ)貨幣的中期借貸便利,作為長(zhǎng)期流動(dòng)性調(diào)控的貨幣政策工具。中期借貸便利有以下特點(diǎn):其一，目的是為符合宏觀審慎管理要求的商業(yè)銀行、政策性銀行提供流動(dòng)性支持。其二，通過(guò)招標(biāo)及質(zhì)押方式發(fā)放。開始實(shí)施時(shí)合格質(zhì)押品的范圍是國(guó)債、央行票據(jù)、政策性金融債、地方政府債券、AAA級(jí)公司信用類債券等。2018年6月,為了引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)小微企業(yè)、綠色經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的支持力度，緩解小微企業(yè)融資難、融資貴問(wèn)題,也為了平等對(duì)待各類發(fā)債主體，促進(jìn)信用債市場(chǎng)健康發(fā)展,并在一定程度上緩解部分金融機(jī)構(gòu)高等級(jí)債券不足的問(wèn)題,中國(guó)人民銀行擴(kuò)大了中期借貸便利的擔(dān)保品范圍。新增擔(dān)保品中,一類是不低于AA級(jí)的小微、綠色和“三農(nóng)”金融債券;二類是AA+、AA級(jí)公司信用類債券,包括企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券等;三類是優(yōu)質(zhì)的小微企業(yè)貸款和綠色貸款。其三，操作期限主要為3個(gè)月、6個(gè)月、1年期。為滿足機(jī)構(gòu)中長(zhǎng)期流動(dòng)性需求,1年期操作更多一些。

中國(guó)人民銀行進(jìn)行中期借貸便利操作年累計(jì)金額2015年21 948億元、2016年55 235億元、2017年53 295億元、2018年49 510億元、2019年36 900億元、2020年51 500億元。

為便利金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大對(duì)小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的信貸投放提供優(yōu)惠利率的長(zhǎng)期穩(wěn)定資金來(lái)源,2018年12月,中國(guó)人民銀行創(chuàng)設(shè)定向中期借貸便利。2019年1月操作數(shù)量為2 575億元,4月、7月操作金額分別2 674億元、2 977億元,期限為1年,利率3.15%。年末定向中期借貸便利余額8 226億元。2020年第一季度操作2 405億元,第二季度操作561億元,期限均為1年,年末余額2 966億元。

第三,央行票據(jù)互換工具的創(chuàng)新。2019年1月,中國(guó)人民銀行創(chuàng)設(shè)央行票據(jù)互換工具。

銀行擁有充足的資本金,是金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)保障,而永續(xù)債就是銀行補(bǔ)充一級(jí)資本的重要渠道。創(chuàng)設(shè)央行票據(jù)互換工具的目的,是為了提高銀行永續(xù)債的市場(chǎng)流動(dòng)性，其邏輯在于：永續(xù)債的流動(dòng)性提高了,市場(chǎng)認(rèn)購(gòu)的意愿才會(huì)增強(qiáng);銀行永續(xù)債認(rèn)購(gòu)增強(qiáng)了,銀行實(shí)力才會(huì)增強(qiáng);銀行實(shí)力增強(qiáng)了,才能支持更多小微企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)的融資。央行票據(jù)互換工具的核心在于“互換”,即中國(guó)人民銀行用手中的央行票據(jù),從公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)一級(jí)交易商處換入合格銀行發(fā)行的等額永續(xù)債,到期時(shí)雙方再互相換回債券。一級(jí)交易商的收益為銀行永續(xù)債的利息,而中央銀行的目的則是在不涉及基礎(chǔ)貨幣吞吐的情況下,“以券換券”提高永續(xù)債的流動(dòng)性[3]。根據(jù)中國(guó)人民銀行發(fā)布的交易公告,2019年央行票據(jù)互換操作了7期,累計(jì)320億元。2020年央行票據(jù)互換操作了12期,累計(jì)610億元。與其他流動(dòng)性工具相比,總量不大。

三、我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱創(chuàng)新演進(jìn)的特點(diǎn)

我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱從創(chuàng)建到完善歷經(jīng)三十余年。 筆者認(rèn)為, 我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱從無(wú)到有、 從簡(jiǎn)單到多元、 從以行政手段管理為主到以市場(chǎng)化、 法治化調(diào)控為本, 以下方面是值得肯定的。

第一,我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱創(chuàng)建與完善的過(guò)程,是中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程,是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立、完善、深化改革的過(guò)程。因此,金融市場(chǎng)的建立及其流動(dòng)性問(wèn)題的解決,經(jīng)歷了行政管理向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變的過(guò)程。譬如中央銀行基準(zhǔn)利率,從最初一個(gè)存貸款基準(zhǔn)利率發(fā)展為存貸款基準(zhǔn)利率、上海銀行間市場(chǎng)基準(zhǔn)利率和國(guó)債基準(zhǔn)利率并存。沒(méi)有中國(guó)利率市場(chǎng)化改革,就不會(huì)有三種基準(zhǔn)利率體系的形成以及未來(lái)的進(jìn)一步完善。

第二,在我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱創(chuàng)建與完善的過(guò)程中,1998年亞洲金融危機(jī)和2008年國(guó)際金融危機(jī)的影響不容忽視。因?yàn)?998年亞洲金融危機(jī),中國(guó)銀行體系的資本金不足面臨技術(shù)破產(chǎn)、不良貸款率居高不下等問(wèn)題,由此引發(fā)銀行體系流動(dòng)性危機(jī)的應(yīng)對(duì)問(wèn)題。檢討中的補(bǔ)充四大國(guó)有銀行準(zhǔn)備金、允許中小金融機(jī)構(gòu)動(dòng)用存款準(zhǔn)備金解決支付危機(jī)等,是中央銀行流動(dòng)性工具箱完善的很好契機(jī)。由于對(duì)2008年國(guó)際金融危機(jī)檢討的改革措施之一,是在全球范圍內(nèi)第一次將流動(dòng)性監(jiān)管置于與資本監(jiān)管同樣重要的地位而建立國(guó)際統(tǒng)一流動(dòng)性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)[4]。因此,在我國(guó)宏觀審慎調(diào)控與監(jiān)管體系的構(gòu)建與完善中,中央銀行流動(dòng)性工具箱的完善與創(chuàng)新進(jìn)入一個(gè)新階段。

第三,我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱經(jīng)過(guò)三十余年的演進(jìn),目前已經(jīng)形成調(diào)整不同流動(dòng)性需求的合理結(jié)構(gòu)。具體講就是存款準(zhǔn)備金率(普遍調(diào)整、定向降準(zhǔn))、中期借貸便利等工具對(duì)中長(zhǎng)期流動(dòng)性的深度調(diào)控,公開市場(chǎng)回購(gòu)操作主動(dòng)靈活的短期調(diào)控,常備借貸便利對(duì)地方法人金融機(jī)構(gòu)按需通過(guò)短期流動(dòng)性的支持。流動(dòng)性工具箱合理結(jié)構(gòu)的形成過(guò)程中,有改革有創(chuàng)新也有廢棄。

第四,中央銀行流動(dòng)性管理與調(diào)控的透明度、精細(xì)度提高。一是存款準(zhǔn)備金率、存貸款基準(zhǔn)利率調(diào)整的提前公告,給市場(chǎng)主體留足準(zhǔn)備時(shí)間;二是中國(guó)人民銀行公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作室,根據(jù)操作機(jī)制每日公告正回購(gòu)、逆回購(gòu)、常備借貸便利、中期借貸便利、央行票據(jù)互換等交易信息。

第五,中央銀行流動(dòng)性工具創(chuàng)新過(guò)程中,更注重流動(dòng)性調(diào)控的針對(duì)性和金融機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性。金融市場(chǎng)流動(dòng)性的變化,會(huì)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行產(chǎn)生直接影響。根據(jù)市場(chǎng)流動(dòng)性過(guò)?；蚓o缺的需求不同,中國(guó)人民銀行會(huì)主動(dòng)采取提高或降低存款準(zhǔn)備金率與存貸款基準(zhǔn)利率、公開市場(chǎng)回購(gòu)等不同措施。這些流動(dòng)性工具的運(yùn)用,是中央銀行依據(jù)職權(quán)運(yùn)用貨幣政策工具的作為,市場(chǎng)中的商業(yè)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)等市場(chǎng)主體,只能被動(dòng)接受相關(guān)調(diào)控結(jié)果。但是到2013年之后,隨著中央銀行流動(dòng)性工具的創(chuàng)新,貨幣市場(chǎng)流動(dòng)性調(diào)控發(fā)生了一個(gè)最大變化,就是符合條件的金融機(jī)構(gòu)的“主動(dòng)發(fā)起”。如常備借貸便利操作,需要金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身流動(dòng)性需求主動(dòng)申請(qǐng),其交易針對(duì)性強(qiáng),屬于中央銀行與金融機(jī)構(gòu)“一對(duì)一”的交易。

四、我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱存在的法律問(wèn)題

回顧我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱的發(fā)展歷程,就會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)下我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱存在以下三個(gè)法律問(wèn)題:

第一,運(yùn)用流動(dòng)性工具調(diào)控金融市場(chǎng)之中國(guó)人民銀行的地位尚未在法律中明確。如前所述,當(dāng)下我國(guó)中央銀行調(diào)整金融市場(chǎng)流動(dòng)性工具的改革與創(chuàng)新,是在構(gòu)建并完善貨幣政策與宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架下進(jìn)行的。由于防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化中央銀行地位的需要,中國(guó)人民銀行經(jīng)歷了2008年、2019年兩次機(jī)構(gòu)改革。2019年中國(guó)人民銀行機(jī)構(gòu)改革的重要性,可以從中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)文中反映出來(lái)。圍繞金融市場(chǎng)流動(dòng)性工具調(diào)控,中國(guó)人民銀行職能與職責(zé)一次比一次強(qiáng)化?！盃款^”成為機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵詞,如牽頭國(guó)家金融安全工作協(xié)調(diào)機(jī)制、維護(hù)國(guó)家金融安全,牽頭負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范和應(yīng)急處置,牽頭負(fù)責(zé)跨市場(chǎng)跨業(yè)態(tài)跨區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、預(yù)警和處置。中國(guó)人民銀行地位的強(qiáng)化,依據(jù)的主要是2019年“兩辦”發(fā)布的《中國(guó)人民銀行職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》,從制度層面來(lái)看,尚不屬于法律范疇，因此,存在中國(guó)人民銀行的地位尚未在法律中明確的問(wèn)題。

第二,中央銀行流動(dòng)性工具箱創(chuàng)建與完善存在法律依據(jù)不足的問(wèn)題。存款準(zhǔn)備金工具的創(chuàng)建與完善,在《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》等法律中只是原則性規(guī)定存款準(zhǔn)備金是貨幣政策工具等,具體、詳盡的操作規(guī)范大多是規(guī)章、規(guī)范性文件。特別重要的1998年存款準(zhǔn)備金制度改革、2004年差別存款準(zhǔn)備金制度實(shí)施、2014年定向降準(zhǔn)等重大改革,均是以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。而其他流動(dòng)性調(diào)控工具的制度依據(jù),除了在《中國(guó)人民銀行法》找到原則性的依據(jù)之外,基準(zhǔn)利率工具、公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)具體工具、常備借貸便利、中期借貸便利等創(chuàng)建與完善的制度依據(jù),有的只有規(guī)范性文件,有的只能在《中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》或中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)人答記者問(wèn)中見(jiàn)到蹤影。

第三,中央銀行流動(dòng)性管理與調(diào)控中自由裁量權(quán)的邊界不夠明確。筆者能夠理解貨幣市場(chǎng)流動(dòng)性需求瞬息萬(wàn)變時(shí)中國(guó)人民銀行在流動(dòng)性調(diào)控時(shí)的巨大壓力,也能理解嘗試各類流動(dòng)性工具過(guò)程中的必要取舍,但是,看到公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)中理論上的現(xiàn)劵買賣在現(xiàn)實(shí)貨幣市場(chǎng)只使用過(guò) “現(xiàn)券買斷”、短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)工具只存在兩年多就棄之不用,等等,還是想知道推出這些具體工具的依據(jù)及程序。遺憾的是,從研究角度登錄包括中國(guó)人民銀行在內(nèi)的諸多網(wǎng)站,根本查詢不到相關(guān)資料。涉及某種調(diào)控流動(dòng)性工具創(chuàng)新使用時(shí),最標(biāo)準(zhǔn)的說(shuō)法是“中國(guó)人民銀行決定”。是的,《中國(guó)人民銀行法》除了明確五大貨幣政策工具之外,還規(guī)定貨幣政策工具包括“國(guó)務(wù)院確定的其他貨幣政策工具”,規(guī)定“中國(guó)人民銀行為執(zhí)行貨幣政策,運(yùn)用前款所列貨幣政策工具時(shí),可以規(guī)定具體的條件和程序”。也許,就是“可以”兩字,讓自由裁量權(quán)沒(méi)有了法律制度依據(jù)與限制。

五、完善我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱的法律對(duì)策

中央銀行流動(dòng)性工具箱的完善與運(yùn)用,事關(guān)我國(guó)深化金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、防范化解金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的大局，因此,應(yīng)從法律角度予以完善。

第一,明確中國(guó)人民銀行運(yùn)用流動(dòng)性工具箱調(diào)控金融市場(chǎng)的法律地位。中央銀行流動(dòng)性工具箱的完善與運(yùn)用,表面是“工具”實(shí)質(zhì)涉及黨的十九屆四中全會(huì)提出的建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度問(wèn)題。因此,應(yīng)明確中國(guó)人民銀行在健全貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架中的地位,在《中國(guó)人民銀行法》修訂時(shí)予以充分體現(xiàn)。只有這樣,才有利于從法律層面強(qiáng)化中國(guó)人民銀行充分運(yùn)用流動(dòng)性工具箱的地位。2020年1月23日《中國(guó)人民銀行法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》發(fā)布[5],就黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)中國(guó)人民銀行機(jī)構(gòu)改革的新職責(zé)要求予以落實(shí)。期待《中國(guó)人民銀行法》能夠順利完成修法過(guò)程。

第二,修訂并制定法律、法規(guī)、規(guī)章,為流動(dòng)性工具箱運(yùn)用提供充分的法律依據(jù)。我國(guó)中央銀行流動(dòng)性調(diào)控工具存在的法律依據(jù)不足問(wèn)題,可以通過(guò)修訂并制定相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章予以解決。就如何完善我國(guó)中央銀行流動(dòng)性工具箱而言,《中國(guó)人民銀行法(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》并沒(méi)有改進(jìn)。因此,應(yīng)該從以下幾個(gè)方面予以解決:一是對(duì)現(xiàn)行《中國(guó)人民銀行法》的相關(guān)內(nèi)容予以修訂。修訂現(xiàn)行《中國(guó)人民銀行法》第23條之“中國(guó)人民銀行為執(zhí)行貨幣政策,運(yùn)用前款所列貨幣政策工具時(shí),可以規(guī)定具體的條件和程序”，將其中的“可以”修改為“應(yīng)該”。二是考慮到“法律”要求內(nèi)容的宏觀性、整體性,可以將法律中只能原則性規(guī)定但被貨幣市場(chǎng)實(shí)踐證明是屬于流動(dòng)性常規(guī)工具的,以部門規(guī)章的形式予以細(xì)化規(guī)范,并廢止相應(yīng)的規(guī)范性文件,增強(qiáng)中央銀行流動(dòng)性工具箱的透明度。

中央銀行流動(dòng)性工具箱三十余年演進(jìn)歷程,為從立法角度細(xì)化、規(guī)范流動(dòng)性常規(guī)工具提供了實(shí)踐數(shù)據(jù)。能在大浪淘沙中成為中央銀行流動(dòng)性調(diào)控常規(guī)工具的,就有資格獲得專門立法待遇。存款準(zhǔn)備金率工具從1985年產(chǎn)生到如今,已經(jīng)成為中央銀行流動(dòng)性工具箱的常規(guī)工具(詳見(jiàn)表2)。在市場(chǎng)化的背景下,存款準(zhǔn)備金率除了普遍調(diào)整之外,在2014年之后更注重定向降準(zhǔn),通過(guò)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)中特別產(chǎn)業(yè)、人群、區(qū)域的照顧,實(shí)現(xiàn)金融市場(chǎng)實(shí)質(zhì)公平。因此,應(yīng)該在《中國(guó)人民銀行法》原則性規(guī)定的基礎(chǔ)上,制定《中國(guó)人民銀行存款準(zhǔn)備金調(diào)控運(yùn)用辦法》。

公開市場(chǎng)操作中選用工具經(jīng)歷了回購(gòu)、央行票據(jù)、短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)工具的兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)。因?yàn)槭袌?chǎng)的復(fù)雜性,有些品種可以授權(quán)中國(guó)人民銀行自由選擇,但成為常規(guī)工具的回購(gòu)(特別是逆回購(gòu))業(yè)務(wù)等,則應(yīng)該有所規(guī)范，應(yīng)該制定《中國(guó)人民銀行公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)工具與操作程序規(guī)定》。

常備借貸便利、中期借貸便利從2013年、2014年創(chuàng)新至今,已經(jīng)成為流動(dòng)性調(diào)控的常規(guī)工具,而央行票據(jù)互換只實(shí)踐了兩年,能否成為常規(guī)工具有待時(shí)間的考驗(yàn)。因此,應(yīng)該制定《中國(guó)人民銀行流動(dòng)性工具創(chuàng)新程序辦法》,將中國(guó)人民銀行流動(dòng)性創(chuàng)新工具納入法治化范疇。

第三,在“尊重市場(chǎng)、法治為本”的原則下,為中央銀行貨幣政策工具的創(chuàng)新即自由裁量權(quán)劃定邊界。短期流動(dòng)性調(diào)節(jié)工具只存續(xù)了兩年多,中央銀行票據(jù)流動(dòng)性調(diào)控作用有待商榷,央行票據(jù)互換有待時(shí)間驗(yàn)證,2018年春節(jié)前的“臨時(shí)準(zhǔn)備金動(dòng)用安排”解決的是“臨時(shí)”問(wèn)題。上述這些均說(shuō)明流動(dòng)性調(diào)控中自由裁量權(quán)存在的意義,也說(shuō)明現(xiàn)行《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定貨幣政策工具時(shí)兜底規(guī)定“國(guó)務(wù)院確定的其他貨幣政策工具”的現(xiàn)實(shí)需求。但是中央銀行的流動(dòng)性調(diào)控,是權(quán)力也是職責(zé),在“無(wú)規(guī)矩不成方圓”的前提下,為自由裁量權(quán)設(shè)立邊界很有必要。因此,修訂《中國(guó)人民銀行法》、制定上述部門規(guī)章,就是為流動(dòng)性調(diào)控的自由裁量權(quán)劃定法律邊界。