黃秋生，王 玥

(南華大學(xué) 經(jīng)濟管理與法學(xué)學(xué)院，湖南 衡陽 421001)

2003年的“非典”事件和2020年初的“新冠肺炎疫情”，均對我國農(nóng)村的應(yīng)急治理能力提出了嚴峻挑戰(zhàn)。根據(jù)2021年1月14日中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于做好當前農(nóng)村地區(qū)新冠肺炎疫情防控有關(guān)工作的通知》，各級黨委農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門要堅持分區(qū)分級、科學(xué)防控、精準施策。網(wǎng)格化管理模式在農(nóng)村的防疫、控疫過程中顯現(xiàn)出強大的適配性與有效性。所謂網(wǎng)格化管理，是指在轄區(qū)內(nèi)管理單元之上實現(xiàn)控制、管理、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，即通過現(xiàn)代科技手段搭建數(shù)字與信息平臺，以實現(xiàn)資源的有效整合，提高治理效率的一種新型管理模式[1]。

相較于城市地區(qū)醫(yī)療資源及防疫意識的完備，農(nóng)村地區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力相對薄弱，對高效管理模式的需求更為緊迫。因此，本文嘗試將網(wǎng)格化管理模式應(yīng)用于農(nóng)村疫情防控管理，以期提高農(nóng)村及基層地區(qū)的疫情防控能力，為農(nóng)村地區(qū)有效構(gòu)建疫情防控長效機制提出可行建議。

一、農(nóng)村網(wǎng)格化管理模式在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的運行機制

(一)以需定供，強調(diào)農(nóng)村社區(qū)特色

首先，農(nóng)村地區(qū)“地方性”特征明顯，其各項事務(wù)的處置方式會受到村莊結(jié)構(gòu)特色的影響。不同地域、不同時期的村莊結(jié)構(gòu)在經(jīng)濟條件、交往規(guī)范、人地關(guān)系等多種因素影響下表現(xiàn)不同，這即為農(nóng)村事務(wù)的特殊性表現(xiàn)。

其次，農(nóng)村地區(qū)各項事務(wù)之間存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián)。在眾多的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中，干群關(guān)系、鄰里關(guān)系等人情因素的作用體現(xiàn)得尤為突出。因此，在處理鄉(xiāng)村事務(wù)時需要綜合考慮多方因素，特別要對人情關(guān)系有充分的認知了解，避免只針對單一屬性處理問題。從整體層面掌握問題屬性，深入鄉(xiāng)村事務(wù)鏈內(nèi)部，即為農(nóng)村事務(wù)的整體性表現(xiàn)。

最后，在網(wǎng)格轄區(qū)內(nèi)要依靠村中不同層次的力量處理農(nóng)村事務(wù)，需要通過“黨支部+黨員+理事會+監(jiān)事會+社會組織+村賢+村民”多層次組織架構(gòu)組建網(wǎng)格管理隊伍，以解決片區(qū)階段性事務(wù)，即農(nóng)村事務(wù)具有綜合性特征。

農(nóng)村事務(wù)的特殊性、整體性、綜合屬性，需要網(wǎng)格化管理根據(jù)地區(qū)特定需求情況靈活適用，立足于農(nóng)村社區(qū)特色，以彌補正規(guī)化、傳統(tǒng)型治理的不足之處。

(二)層級嵌套，建立農(nóng)村網(wǎng)格化運作閉環(huán)

網(wǎng)格化管理模式在農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展與運用，有效地推動了國家社會治理重心向基層下沉。網(wǎng)格化管理作為一種政策工具，順應(yīng)了管理與服務(wù)并重的 “善治”需求?；鶎诱畱?yīng)積極響應(yīng)國家戰(zhàn)略，對網(wǎng)格員實行定區(qū)域、定人員、定責(zé)任的精準化“三定”標準，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處按標準進一步劃分為若干片區(qū)，按照縣級包鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)包片區(qū)、機關(guān)包村組、村組包區(qū)域、基層包街道的五級責(zé)任制，開展網(wǎng)格區(qū)域管理全覆蓋，垂直管理、多方監(jiān)督，確保工作高效推進。此外，定期開展群眾代表評議活動，隨時接受群眾監(jiān)督，以硬性指標為基礎(chǔ)，將其量化評議結(jié)果與網(wǎng)格工作人員績效工資掛鉤，從而實現(xiàn)通過層級嵌套閉環(huán)，在決策、控制、反饋流程的循環(huán)之中，保障網(wǎng)格內(nèi)問題處理的及時高效[2]。

信息資源作為農(nóng)村應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一項重要保障，對應(yīng)急處置效果有直接影響。為確保政令上傳下達，做到實時互動反饋，應(yīng)在網(wǎng)格內(nèi)部開展教育培訓(xùn)，強化網(wǎng)格人員的服務(wù)、管理意識，使之掌握積極搜索有效信息并進行篩選分類的能力，提高其針對需求導(dǎo)向的服務(wù)能力。此外應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)拓寬決策層與基層人員溝通交流渠道，通過網(wǎng)格信息化平臺中的分類信息采集識別體系及時接收基層反饋信息，精確發(fā)掘、及時研判農(nóng)村中的深層次社會問題和民眾的差異化服務(wù)需求，通過創(chuàng)新問題上報流程、信息聯(lián)網(wǎng)互通、反饋考評細則，落實“一格一品”的鄉(xiāng)村網(wǎng)格化管理服務(wù)目標。

(三)多方對接，整合、協(xié)調(diào)抗疫力量

網(wǎng)格作為最基本的組織建構(gòu)，有利于將群體需求組織化表達，以最快速度實現(xiàn)與外部供給的組織化對接，降低政府治理、管控成本，提高抗疫工作整體效率。此外，以格定人、以人定責(zé)、專人專責(zé)的網(wǎng)格化責(zé)任劃分與資源整合方式，將組織治理邊界與人員治理職責(zé)清晰界定，層層壓實各級黨員干部的防疫責(zé)任[3]。

網(wǎng)格化管理運行機制具體由以物聯(lián)網(wǎng)、智慧網(wǎng)格服務(wù)平臺等大數(shù)據(jù)處理為基礎(chǔ)的技術(shù)支持機制，通過圈層構(gòu)建形成“1+3+X”格局的統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)機制，行政力量下沉與社會組織、轄區(qū)單位共同構(gòu)成協(xié)同治理的聯(lián)防聯(lián)控機制，以及發(fā)揮壓力傳導(dǎo)、組織動員的政策支撐機制共同構(gòu)成。

圖1 網(wǎng)格化管理機制

二、農(nóng)村網(wǎng)格化管理完善策略

將農(nóng)村網(wǎng)格化管理作用于突發(fā)公共衛(wèi)生事件處置的實踐中，應(yīng)充分發(fā)揮其內(nèi)生性、漸進性、回應(yīng)性原則，以有效回應(yīng)人民群眾現(xiàn)實需求為切入點，從而創(chuàng)新農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化發(fā)展路徑。

(一)提升農(nóng)村社區(qū)自治能力

網(wǎng)格化管理體系存在政府自上而下的管理維度與基層組織自下而上的自治維度，能夠較好地規(guī)避基層治理碎片化、社區(qū)治理內(nèi)卷化等問題。維穩(wěn)、風(fēng)險監(jiān)控功能使網(wǎng)格化管理被地方政府視作化解社會矛盾、防范風(fēng)險高發(fā)的“靈藥”，注重控制、維穩(wěn)的管理取向會導(dǎo)致地方政府忽視網(wǎng)格化服務(wù)功能的內(nèi)在價值。由此，“重管理輕服務(wù)”傾向強化了科層制原有的自上而下的管理邏輯，造成事務(wù)治理形式化和基層治理內(nèi)卷化。

黨的十九大報告強調(diào)：“加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)治理途徑是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展的有力助推器。要打造“善治”的農(nóng)村治理體系，應(yīng)注重自治、法治、德治等要素，平衡政府管理、社會參與以及群眾自治的關(guān)系。因此，應(yīng)注重提升農(nóng)村社區(qū)中的自治力量，改變科層化、行政化色彩加深進而擠占農(nóng)村社區(qū)自我管理能力發(fā)展空間的局面。

支持農(nóng)村社區(qū)自治平臺的發(fā)展，是淡化網(wǎng)格化管理行政色彩的必經(jīng)之路。目前，農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)格化工作開展仍以基層行政力量為主導(dǎo)力量，行政化特征顯著。我國強大組織優(yōu)勢在突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對初期的實踐之中起到了顯著成效，隨著我國疫情防控形式進一步鞏固，目前防控工作已從緊急狀態(tài)步入常態(tài)化狀態(tài)。常態(tài)化疫情防控狀態(tài)下，若仍僅依靠行政力量完成權(quán)力配置及信息傳遞工作，行政成本會隨行政鏈條在各層級間呈級數(shù)累積，造成巨大代理成本[4]，加重政府負擔，使得開展疫情防控工作邊際效用遞減；同時也會造成基層組織自我管理、服務(wù)、監(jiān)督能力的弱化，影響網(wǎng)格化管理模式的長效運轉(zhuǎn)。只有積極調(diào)動網(wǎng)格內(nèi)自治力量，提升社區(qū)的組織應(yīng)對能力，強化社區(qū)動員能力，才能適應(yīng)農(nóng)村社會現(xiàn)實需要，保障管理機制的長效運行。[5]通過依托村民小組、治安巡邏聯(lián)防隊、鄉(xiāng)賢參事會、疫情知識宣傳隊等農(nóng)村自治組織力量，解決農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療資源不足、衛(wèi)生條件落后、巡邏監(jiān)管及關(guān)卡值守人員缺失、防疫信息傳遞障礙等現(xiàn)實問題，基于村莊實際情況有效掌握信息，快速形成反饋。通過提升農(nóng)村自治組織的參與度，保持農(nóng)村基層治理工作的主動性，化被動執(zhí)行為主動治理，變消極反應(yīng)為積極介入。將農(nóng)村自組織力量納入科層組織體系，在基層政府與農(nóng)村個體間搭建起主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，為公共資源及各項服務(wù)力量通過網(wǎng)格下沉至農(nóng)村社區(qū)提供了可行路徑。

(二)強化村民主體參與意識

在政府力量的主導(dǎo)下，農(nóng)村群眾會形成“防控疫情是政府該做的事，村里的事，與老百姓無關(guān)”的想法?！肮芸亍彼季S下，村民的認知停留在“管理與被管理”狀態(tài)下，參與意愿低，主體意識缺失，習(xí)慣于被動接受管理指令，影響村民自我管理、自我服務(wù)的自治基礎(chǔ)發(fā)展。

網(wǎng)格化管理以生活服務(wù)、公共管理、居民自治為基礎(chǔ)性功能，其中動員群眾協(xié)商自治是推動公共管理及生活服務(wù)發(fā)展的不竭動力，同時也是提升網(wǎng)格共同體承受力及負荷力的“助推劑”[5]。因此應(yīng)注重培養(yǎng)基層組織動員能力，通過提升公共參與水平實現(xiàn)民間力量的聚合。建立制度化的村民介入公共事務(wù)渠道，有利于培育農(nóng)村社區(qū)成員的身份認同與主人翁意識，網(wǎng)格化管理中的信息采集與整合職能可以通過村民自治及時獲取農(nóng)村社區(qū)成員各類信息，并據(jù)此提供及時、有效服務(wù)，從而實現(xiàn)“系統(tǒng)”與“生活”融合，形成治理秩序與生活秩序的良性平衡[6]。

提高公民在應(yīng)急管理中的參與程度，對增強區(qū)域抗危機能力有著顯著作用[9]。將村民納入網(wǎng)格化社會治理主體的范圍，完善村民參與渠道和機制，讓村民更多地參與、監(jiān)督網(wǎng)格化服務(wù)管理工作全過程，以參與帶動村民對防疫工作的認同感及防疫政策的理解與支持程度，促進其對具體防疫措施主動配合，以“黨員干部帶頭，村民群眾配合”的共治局面[7]，扭轉(zhuǎn)村民動員機制式微現(xiàn)狀，在管理與自治間實現(xiàn)渠道共建。

(三)完善政社協(xié)同治理結(jié)構(gòu)

應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件僅依靠政府力量“單打獨斗”，社會多元力量參與不足，已明顯與現(xiàn)實需求相悖。新冠疫情期間出現(xiàn)的防疫捐贈款物管理混亂、物資出庫入庫延遲等問題，究其原因是社會力量未得到充分激發(fā)與發(fā)揮。目前，我國救災(zāi)四級應(yīng)急響應(yīng)體系中仍缺少關(guān)于災(zāi)害時動用社會力量的行動預(yù)案以及如何動用的程序標準。應(yīng)構(gòu)建政府主導(dǎo)，市場和社會參與的多元治理格局，

一方面，政府作為農(nóng)村突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理主導(dǎo)力量，承擔統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量、完善應(yīng)急處置配套機制、依法問責(zé)及相關(guān)服務(wù)職責(zé)，引導(dǎo)、支持、規(guī)范多方主體共同構(gòu)建政社協(xié)同治理結(jié)構(gòu)，適應(yīng)職能定位由管理者角色向服務(wù)型角色轉(zhuǎn)變的社會需求。另一方面，應(yīng)拓寬各類社會組織、企業(yè)、個人等多元力量參與農(nóng)村應(yīng)急管理渠道，由發(fā)展成熟的農(nóng)村社會組織依法承接政府在應(yīng)急管理中的部分社會職能，以填補治理漏洞，對政府無暇顧及之處做到及時補位。農(nóng)村社會組織參與到公共危機應(yīng)急處置中在客觀上能夠增進政府與農(nóng)民在應(yīng)急管理中的合作治理[8]。

應(yīng)遵從“社會先行，政策跟上”的兩步走戰(zhàn)略。在“社會先行”方面，我國農(nóng)村地區(qū)鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村自治的傳統(tǒng)，為開展政社協(xié)同提供了廣泛而深厚的民間基礎(chǔ)。目前，農(nóng)村網(wǎng)格化管理模式在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的工作開展仍主要依靠國家權(quán)力介入鄉(xiāng)村場域。社會力量只有改變“等靠要”的慣性服從思維，自主激活組織發(fā)展動力，突破常態(tài)網(wǎng)格的局限，才能抓住自我賦能的機遇。社會力量在傳遞信息、普及知識、準備資源、救援扶助、心理疏導(dǎo)、等方面的導(dǎo)向性更具敏感度，救援組織、社區(qū)宣傳組織和生產(chǎn)企業(yè)自覺自發(fā)行動才能發(fā)揮自身專業(yè)優(yōu)勢。

“政策跟上”方面，救災(zāi)領(lǐng)域的政社協(xié)同是政府創(chuàng)新和社會創(chuàng)新相結(jié)合的體現(xiàn)，其可持續(xù)發(fā)展需要政策提供支撐、保障。要實現(xiàn)網(wǎng)格內(nèi)政府與社會組織廣泛、高水平的橫向合作，首先應(yīng)厘清政府職能邊界，明晰社會力量職責(zé)權(quán)限所在。政府應(yīng)向社會組織讓渡部分經(jīng)濟性和管理性權(quán)利，逐步為社會力量成長提供發(fā)展空間，采取由政府出資購買應(yīng)急服務(wù)的形式，在技術(shù)研發(fā)、信息共享方面加大對社會力量培育撫養(yǎng)力度。將政策創(chuàng)新置于社會和政府的積極互動之上，將農(nóng)村社區(qū)治理結(jié)構(gòu)發(fā)展為“一核多元”形態(tài)，支持、引導(dǎo)多元社會力量加入網(wǎng)格化管理服務(wù)之中，既能提高基層政府應(yīng)對多重因素引發(fā)的災(zāi)害的能力，也能促進社會力量的專業(yè)化發(fā)展。

(四)強化農(nóng)村管理人員素質(zhì)

專業(yè)人才短缺問題一直是農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)格化管理開展的短板所在。進行專業(yè)人才界定是解決網(wǎng)格員身份不清、責(zé)任不明、權(quán)力有限問題的有效辦法?？梢栽诘胤秸峁┑娜肆?、物力、財力支持的基礎(chǔ)之上，對村干部、黨小組長、村民組長開展安全知識與信息技術(shù)培訓(xùn)教育。

在“唯政績論”的影響下，農(nóng)村基層政府工作中長期存在著重救輕防，重事中、輕事前的慣性短視行為。在基層資金受限情況下，應(yīng)充分利用專業(yè)人才提供的智力支持，建立精簡的扁平化組織結(jié)構(gòu)，從而賦予基層網(wǎng)格員更大的職權(quán)。地方政府應(yīng)組織培訓(xùn)活動，由網(wǎng)格長牽頭帶領(lǐng)先進村民組成應(yīng)急救援志愿者，并儲備應(yīng)急物質(zhì)、器材，確保必要的人力、物資調(diào)用，在與村民良好互動之中做到“民眾之情，網(wǎng)格上達”，實現(xiàn)最優(yōu)溝通服務(wù)效率。

服務(wù)質(zhì)量上，明確界定網(wǎng)格化管理人員的業(yè)務(wù)事項、流程，工作、技術(shù)規(guī)范標準，并根據(jù)網(wǎng)格轄區(qū)實際情況調(diào)整標準，緊緊圍繞服務(wù)對象，提高服務(wù)需求識別精準性，圍繞回應(yīng)群眾最關(guān)切事項開展工作，充分發(fā)揮網(wǎng)格化管理在基層公共服務(wù)“最后一公里”問題解決上的突出優(yōu)勢，并將監(jiān)督考核成果作為體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的指標。

管理機制上，進一步完善網(wǎng)格劃分、明確界定崗位職責(zé)、細化考核監(jiān)督、獎懲評比、統(tǒng)計分類及公眾參與事項等各類工作制度。為進一步完善農(nóng)村網(wǎng)格化管理服務(wù)體系，需要順應(yīng)農(nóng)村社區(qū)信息化發(fā)展的大潮，從財政投入方面加大對農(nóng)村地區(qū)信息化建設(shè)的支持力度，加強對創(chuàng)新技術(shù)開發(fā)研究的支持力度。

培養(yǎng)模式上，著眼于“應(yīng)專不?！钡耐怀鰡栴}，制定針對不同層級網(wǎng)格員的職業(yè)化標準，明確網(wǎng)格小組規(guī)模、網(wǎng)格員選拔機制、服務(wù)待遇以及退出機制等相關(guān)規(guī)范要求，強化管理人員素質(zhì)，從而提高網(wǎng)格員的專職化水平。

三、結(jié)語

將風(fēng)靡城市地區(qū)的網(wǎng)格化管理模式引入農(nóng)村社區(qū)，受機制、技術(shù)、資源發(fā)展不完善等因素的限制，仍存在很大的發(fā)展、完善空間。突發(fā)公共衛(wèi)生事件的特性決定了實踐之中不可能存在完善且一成不變的應(yīng)急管理體系。因此，應(yīng)充分總結(jié)疫情中獲得的寶貴經(jīng)驗，將之作為應(yīng)急管理機制邁向新臺階的契機。只有不斷優(yōu)化網(wǎng)格結(jié)構(gòu)、提升網(wǎng)格運行質(zhì)量，使農(nóng)村地區(qū)防疫做到“村村分管，處處負責(zé)”，有針對性地將網(wǎng)格化管理模式融入農(nóng)村常態(tài)化治理工作之中，才能助力基層社會治理機制創(chuàng)新步入“善治”軌道。