□施 平

（峨山縣林業(yè)和草原局，云南 玉溪 653200）

森林是陸地生態(tài)系統(tǒng)的主體，對緩解全球氣候變化、改善生態(tài)環(huán)境等具有重要作用[1-2]。林地是森林賴以生存與發(fā)展的根基[3]，是生態(tài)系統(tǒng)中生物生存的基礎(chǔ)[4]?！度珖值乇Ｗo(hù)利用規(guī)劃綱要》實(shí)施以來，峨山縣林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得較好的成果，林地保護(hù)利用規(guī)劃工作取得了明顯成效。同時(shí)，林地保護(hù)利用過程中呈現(xiàn)出新問題[5]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的貫徹落實(shí)，處理好林地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系至關(guān)重要，是帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的催化劑。積極保護(hù)林業(yè)資源，加強(qiáng)相關(guān)政策實(shí)施，推動(dòng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，可為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)[6-8]。

1 林地保護(hù)利用規(guī)劃成效現(xiàn)狀

峨山縣根據(jù)森林資源狀況，結(jié)合全縣社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)需求，編制了《云南省峨山彝族自治縣林地保護(hù)利用規(guī)劃（2010—2020 年）》，制定峨山縣未來10 年的林地保護(hù)利用規(guī)劃，明確縣域生態(tài)林業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，嚴(yán)控林地用途，科學(xué)規(guī)劃林地結(jié)構(gòu)布局，高效使用林地，保障如期實(shí)現(xiàn)林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)建設(shè)，切實(shí)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

林業(yè)生態(tài)資源保護(hù)利用規(guī)劃實(shí)施以后，峨山縣認(rèn)真貫徹落實(shí)中央和省、市關(guān)于林業(yè)發(fā)展的一系列決策部署，堅(jiān)持用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)工作全局，按照“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的總體要求，實(shí)施防護(hù)林建設(shè)、退耕還林工程、特色林產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體林權(quán)制度改革、森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)却胧?，使得森林資源得到有效保護(hù)和發(fā)展，森林資源林地面積和林木蓄積實(shí)現(xiàn)雙增長。2020 年末，峨山縣林地面積為155 077.87 hm2，比2010 年增加9 618.87 hm2，增幅6.6%；森林面積130 502.26 hm2，比2010 年增加19 280.71 hm2，增幅17.3%。峨山縣森林覆蓋率69.62%，居玉溪市前列。林業(yè)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)水平進(jìn)一步提高，生態(tài)環(huán)境明顯改善，推動(dòng)縣域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升，有效促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[9]。

1.1 實(shí)施退耕還林和造林綠化措施增加林地面積

2010 年，峨山縣共退耕還林1 473.33 hm2，結(jié)合廣大林農(nóng)、林業(yè)專業(yè)戶和種植企業(yè)主動(dòng)調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，在耕地上栽種桉樹、核桃、竹子、油橄欖等經(jīng)濟(jì)林，開展造林綠化工作。目前，峨山縣已種植核桃26 800 hm2、竹子6 093 hm2、油橄欖1 473 hm2。通過退耕還林和造林綠化，增加林地面積，增加林農(nóng)收入。

1.2 實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制，保護(hù)生態(tài)區(qū)位重要的區(qū)域

根據(jù)國家級和省級公益林生態(tài)效益補(bǔ)償實(shí)施方案，峨山縣已實(shí)施生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)墓媪置娣e達(dá)到36 620 hm2。國家級公益林面積20 613.3 hm2，省級公益林面積1 4281.3 hm2，市級公益林面積1 860 hm2。重點(diǎn)公益林分布區(qū)域是峨山縣生態(tài)區(qū)位十分重要的區(qū)域，森林生態(tài)效益補(bǔ)償工作的實(shí)施使這些區(qū)域得到有效保護(hù)[10]。

1.3 全面加強(qiáng)森林資源林政管理工作

峨山縣把森林資源林政管理工作作為林業(yè)基礎(chǔ)性工作，嚴(yán)格實(shí)行限額采伐、憑證采伐和憑證運(yùn)輸制度，強(qiáng)化森林采伐和林產(chǎn)品運(yùn)輸管理，使得森林資源林政管理取得明顯成效，森林蓄積、林地面積及森林覆蓋率持續(xù)穩(wěn)步提高，使得年森林資源消耗量小于年生長量。推進(jìn)平安林區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“資源增長、農(nóng)民增收、生態(tài)良好、林區(qū)和諧”的目標(biāo)。

1.4 強(qiáng)化森林防火措施，提升火災(zāi)防控能力

峨山縣在縣委、縣政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和省、市林業(yè)主管部門的指導(dǎo)和幫助下，認(rèn)真貫徹落實(shí)各級森林防火工作要求，堅(jiān)持“預(yù)防為主、積極消滅”的工作方針，強(qiáng)化森林防火宣傳，落實(shí)防火經(jīng)費(fèi)，認(rèn)真開展計(jì)劃燒除，嚴(yán)格火源管理，全面加強(qiáng)森林火災(zāi)防控工作。通過各級各部門的共同努力，森林防火工作取得了較好成績，8 年無重大森林火災(zāi)，無人員傷亡事故。

1.5 堅(jiān)持“預(yù)防為主、科學(xué)治理、依法監(jiān)管、強(qiáng)化責(zé)任”的方針

峨山縣積極開展森林病蟲害調(diào)查、預(yù)報(bào)、防治工作。堅(jiān)持“預(yù)防為主、科學(xué)治理、依法監(jiān)督、強(qiáng)化責(zé)任”的方針，開展有害生物普查和擬松材線蟲春季調(diào)查工作。嚴(yán)格執(zhí)行《植物檢疫條例》，加強(qiáng)檢疫執(zhí)法工作，對峨山縣內(nèi)木材加工廠原木、鋸材、包裝箱等木制品進(jìn)行檢疫，做好外來有害生物調(diào)查和調(diào)運(yùn)檢疫復(fù)檢工作。共調(diào)運(yùn)檢疫木材39 萬m3，苗木99.6 萬株，產(chǎn)地檢疫苗木238.13 hm2，有效完成了第三次全國有害生物普查工作。

1.6 全面啟動(dòng)天然商品林停伐保護(hù)措施

天然商品林停伐保護(hù)工作涉及8 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）、75 個(gè)村委會(huì)（社區(qū)）、568 個(gè)村（居）民小組、13 412 戶農(nóng)戶。已確權(quán)核實(shí)登記天然商品林面積7.02 萬hm2，劃分管護(hù)責(zé)任區(qū)，落實(shí)管護(hù)人員責(zé)任片區(qū)管護(hù)。天然商品林管護(hù)補(bǔ)助政策參照公益林補(bǔ)償政策執(zhí)行，每年補(bǔ)助225 元/hm2，其中，75 元/hm2由縣級統(tǒng)籌用于個(gè)人和集體天然商品林管護(hù)公共支出，150 元/hm2直接兌現(xiàn)給集體或個(gè)人。每年下達(dá)天然商品林停伐保護(hù)補(bǔ)助資金1 579.45 萬元，有效保護(hù)天然商品林。

1.7 加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)

將原來的高魯山水源林保護(hù)區(qū)、玉林泉水資源保護(hù)區(qū)、山后茶廠自然保護(hù)區(qū)、紅石巖水源林保護(hù)區(qū)、新村水庫水源林保護(hù)區(qū)整合為高魯山縣級自然保護(hù)區(qū)，并經(jīng)縣人民政府下文確認(rèn)，成立高魯山縣級自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)管理。

2 新時(shí)期林地保護(hù)利用新問題

2.1 建設(shè)用地需求量大，對林地保護(hù)壓力大

近年來，隨著城市化進(jìn)程的加快，峨山縣經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，小城鎮(zhèn)水利、交通、電力、旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)開發(fā)以及其他建設(shè)項(xiàng)目啟動(dòng)，各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目大規(guī)模開展，對林地的需求不斷增大。同時(shí)，這一趨勢將在一定時(shí)期內(nèi)延續(xù)，隨著建設(shè)項(xiàng)目的不斷增加，需要征占林地的數(shù)量逐年增加。在不增加林地面積的前提下，原有林地面積將逐年減少，生態(tài)環(huán)境建設(shè)與城市建設(shè)、工業(yè)發(fā)展的矛盾將更加突出。

隨著玉溪市研和工業(yè)園區(qū)雙小片區(qū)、峨山移民再就業(yè)工業(yè)園區(qū)的開發(fā)建設(shè)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)和省委、省政府關(guān)于城鎮(zhèn)、工業(yè)發(fā)展規(guī)劃布局“兩上山”要求的提高，處理林地利用和保護(hù)關(guān)系成為林地保護(hù)利用規(guī)劃的核心，是優(yōu)化林地結(jié)構(gòu)布局的關(guān)鍵。工業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)發(fā)展為峨山縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展拓展了空間，大量工程建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施對林地的需求較高，給林地管理帶來更大的壓力。

2.2 山區(qū)農(nóng)作頻繁，林農(nóng)交錯(cuò)，林政管理工作有待提高

峨山縣山區(qū)面積占全縣面積的96%，人民群眾生產(chǎn)生活主要在山區(qū)。隨著人口的增加，林農(nóng)矛盾日益突出。峨山縣是云南省重要的糧煙生產(chǎn)區(qū)域，多年來形成的林糧、林煙矛盾問題十分突出。由于農(nóng)林交錯(cuò)，毀林開墾、亂占林地的現(xiàn)象在一些地方仍然存在，林地非正常流失時(shí)有發(fā)生，農(nóng)村能源消耗對森林資源的依賴度較高。

實(shí)施集體林權(quán)制度改革后，林地使用權(quán)、林木所有權(quán)歸個(gè)人所有，部分林木權(quán)擁有者認(rèn)為自己的林木可以隨意采伐，甚至出現(xiàn)毀林開墾的現(xiàn)象。針對此情況，各級政府部門需高度重視林地管理工作，加大林業(yè)執(zhí)法力度。

2.3 林地經(jīng)營權(quán)人利用林地的需求強(qiáng)烈改變用途，監(jiān)管難度較大

集體林權(quán)制度改革后，林權(quán)所有者擁有了林木所有權(quán)、林木經(jīng)營權(quán)和林地使用權(quán)，轉(zhuǎn)讓林地、優(yōu)化樹種甚至改變林地用途，以獲取更高經(jīng)濟(jì)利益的愿望強(qiáng)烈。峨山縣擁有林權(quán)的業(yè)主較多，無證采伐林木、擅自改造林地用途的較多，林地監(jiān)管難度大。

2.4 林地“一張圖”管理不完善，規(guī)劃利用不銜接

縣域發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、工業(yè)園區(qū)發(fā)展規(guī)劃等各自為政，相互不銜接，造成規(guī)劃重疊與矛盾，對土地的利用缺乏綜合考慮與科學(xué)布局，造成林地確認(rèn)、使用不當(dāng)?shù)纫幌盗袉栴}。

2.5 林地“一張圖”仍有部分問題未得到解決

由于林地落界時(shí)間緊迫，林地“一張圖”中很多問題尚未解決[11]。例如，很難界定林業(yè)部門和非林業(yè)部門管理的林地，現(xiàn)地地類與數(shù)據(jù)庫不相互，林地變化的原因分類沒有統(tǒng)一的定義標(biāo)準(zhǔn)，林地“一張圖”與國土空間規(guī)劃資源“一張圖”融合困難。由于林地落界的地類劃分體系與資源調(diào)查的地類分類不同，導(dǎo)致在林地“一張圖”中裝入森林資源十分困難，出現(xiàn)小班數(shù)量激增、線性復(fù)雜等狀況，限制了林地“一張圖”向國土空間規(guī)劃資源“一張圖”的轉(zhuǎn)變。

3 新時(shí)期林地保護(hù)具體措施

現(xiàn)階段，林業(yè)的戰(zhàn)略地位越來越高，為保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，黨中央、國務(wù)院明確要求把林地與耕地放在同等重要的位置，高度重視林地保護(hù)，確立以生態(tài)建設(shè)為主的林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略[12]。為應(yīng)對全球氣候變化，保護(hù)和增加森林植被，增加森林碳匯，減少碳排放已經(jīng)成為國際社會(huì)共識。

3.1 提高林地保護(hù)利用宏觀調(diào)控能力

根據(jù)縣域林地保護(hù)利用方向，綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展趨勢、資源環(huán)境、林地利用現(xiàn)狀等因素，合理確定和規(guī)劃森林保有量、征占用林地定額等約束性指標(biāo)，以及林地保有量、林地生產(chǎn)率、重點(diǎn)公益林和商品林比率等預(yù)期性指標(biāo)，提高林地的宏觀調(diào)控能力，提高建設(shè)項(xiàng)目用地效率，保證林地的充分保護(hù)和可持續(xù)利用。

3.2 落實(shí)林地保護(hù)利用責(zé)任

林地保護(hù)利用是長期性工作，各部門責(zé)任重大，應(yīng)將林地保護(hù)利用目標(biāo)任務(wù)分解落實(shí)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），明確責(zé)任和目標(biāo)，由縣人民政府作為責(zé)任主體，組織實(shí)施、嚴(yán)格落實(shí)，通過經(jīng)濟(jì)和必要的行政手段逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)期性指標(biāo)。

3.3 落實(shí)縣級林地保護(hù)利用管理政策

縣級規(guī)劃要在省級規(guī)劃大綱的指導(dǎo)和控制下，積極配合省級區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，切實(shí)落實(shí)區(qū)域林地保護(hù)利用政策和差別化管理政策，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。落實(shí)各項(xiàng)林地保護(hù)利用管理政策，包括生態(tài)效益補(bǔ)償政策、財(cái)政政策以及森林管護(hù)政策等。完善森林生態(tài)效益補(bǔ)償基（資）金制度，多渠道籌集公益林補(bǔ)償基金，在國家和省級投入的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)社會(huì)資本加大對生態(tài)保護(hù)工程的資金投入力度。

3.4 開展“多規(guī)合一”工作

實(shí)施“多規(guī)合一”，使各類規(guī)劃相互銜接，使林地邊界清楚、利用方向明確，全面落實(shí)政府的各類規(guī)劃，以國土空間規(guī)劃資源“一張圖”為基準(zhǔn)，全面開展林地的有效保護(hù)與合理利用開發(fā)，確保林地生態(tài)的穩(wěn)定性。

3.5 提高基層林業(yè)管理隊(duì)伍建設(shè)水平

實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃資源“一張圖”的管理，縣級林業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合服務(wù)中心是主要力量。要組建林地管理機(jī)構(gòu)，確定專人負(fù)責(zé)林地的監(jiān)管與變更工作，實(shí)時(shí)掌握林地變更信息，提高地理信息系統(tǒng)等信息技術(shù)的應(yīng)用水平，完善森林資源經(jīng)營管理檔案建設(shè)，確保國土空間規(guī)劃資源“一張圖”的管理落到實(shí)處。

4 結(jié)束語

處理好林地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和推動(dòng)林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。發(fā)展林業(yè)經(jīng)濟(jì)不是林業(yè)部門單方面能夠完成的，需要政府以及社會(huì)各階層的配合，更需要廣大人民群眾對生態(tài)環(huán)境的維護(hù)。要秉持“資源為本，生態(tài)為基，科技興林，效益惠人”的發(fā)展理念，充分發(fā)揮林地資源優(yōu)勢，拓展將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山新路徑，實(shí)現(xiàn)林業(yè)資源和社會(huì)經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展。