王玉波,孟婉婷

(東北大學(xué) 文法學(xué)院, 遼寧 沈陽 110169)

一、引 言

分稅制改革下財政穩(wěn)定性及可持續(xù)性對國民經(jīng)濟健康發(fā)展有至關(guān)重要的作用,但目前地方快速城鎮(zhèn)化及城鎮(zhèn)空間拓展很大程度上是以土地財政風(fēng)險為代價,土地財政風(fēng)險越來越受到關(guān)注。受制于耕地資源瓶頸約束,地方政府低價協(xié)議出讓工礦用地、高價招拍掛出讓商服用地的獲益方式不能長久維繼,隱藏著持續(xù)性風(fēng)險;以土地作為抵押標(biāo)的獲得銀行等金融機構(gòu)的大量貸款隱藏著債務(wù)違約風(fēng)險;土地征收過程中的土地增值收益分配問題隱藏著社會公平風(fēng)險;現(xiàn)有“重增長,輕發(fā)展”財政激勵模式暗含著土地違法風(fēng)險。目前對于土地財政風(fēng)險的研究內(nèi)容主要集中在以下5個方面。

第一,持續(xù)性風(fēng)險方面。地方政府過度依賴土地出讓形成“土地財政依賴綜合癥”[1],隱藏著耕地銳減、房價上漲、社會不公等財政風(fēng)險[2];住房市場的轉(zhuǎn)型和調(diào)控要求地方財政承擔(dān)更多責(zé)任,財政支出壓力增大[3]。地方政府大量出讓土地導(dǎo)致城市建設(shè)用地快速擴張,但并沒有足夠的激勵政策為城市新移民提供公共服務(wù)和城市福利,造成人口城市化顯著滯后于土地城市化,不利于土地出讓收入可持續(xù)[4]。綜上,土地財政持續(xù)性風(fēng)險形成的根本原因是土地資源的有限性和經(jīng)濟發(fā)展無限性之間的矛盾,其直接表現(xiàn)形式是土地出讓收入的不穩(wěn)定造成土地財政的不可持續(xù)發(fā)展。

第二,債務(wù)違約風(fēng)險方面。財政風(fēng)險矩陣理論將財政風(fēng)險劃分為直接債務(wù)和或有債務(wù),以隱性和顯性的方式表現(xiàn),地方政府隱性債務(wù)規(guī)模普遍較大且缺少對政府融資和支出行為的監(jiān)督機制,存在過度負債的情況[5];土地財政路徑依賴引起的物價水平降低和經(jīng)濟增長率下降誘發(fā)“債務(wù)→通縮”風(fēng)險[6];分稅制改革使地方政府的財力和事權(quán)不匹配,政策和形勢變化都會引起其借債欲望[7],形成以土地財政為依托的債務(wù)融資方式[8]。監(jiān)督機制缺乏、財權(quán)事權(quán)不對稱、官員政績考核不合理等因素形成了債務(wù)違約風(fēng)險[9]。綜上,地方政府以土地未來收益作為抵押向銀行借債,但公共設(shè)施建設(shè)周期長,資金難以短期收回形成金融債務(wù)風(fēng)險。

第三,社會公平風(fēng)險方面。我國財政風(fēng)險的核心在于政府資產(chǎn)與負債之間、收入與支出之間的不匹配[1],依據(jù)當(dāng)前農(nóng)民收益來計算土地征收補償,補償資金不能與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟價值相匹配,失地農(nóng)民損失的潛在利益很大[11]。有關(guān)土地財政的區(qū)域差異勒索回扣也是征地補償中的常見腐敗問題[12],“當(dāng)期收益”的征收方式無視土地增值、溢價等因素,嚴重損害土地承包與經(jīng)營權(quán)出讓者的利益[13]。農(nóng)民缺乏城市生活的職業(yè)技能,當(dāng)土地被征收時難以融入城市而影響社會穩(wěn)定[14]。綜上,導(dǎo)致社會問題突出的主要原因是征地的增值收益問題分配不均。

第四,土地違法風(fēng)險方面。土地違法主要原因表現(xiàn)在:一是開辟了土地隱性市場,使政府獲得額外隱性收入;二是政府可以選擇放松對土地違法行為的查處力度,從中尋求利益[15];三是地方政府為追求經(jīng)濟增長目標(biāo)可能會實施或默認企業(yè)和個人的違法用地行為[16];四是在財政分權(quán)制度下地方政府官員的晉升激勵和地方土地部門的利益[17]。綜上,土地違法風(fēng)險是政府為了發(fā)展經(jīng)濟,緩解財政壓力而實施或默許的行為引起的。

第五,土地財政區(qū)域差異方面。東部地區(qū)土地財政規(guī)模較大,中西部地區(qū)土地財政規(guī)模相對較小,但增長趨勢明顯[18];由于土地財政收入具有明顯的路徑依賴效應(yīng),土地財政強度呈現(xiàn)“東高西低”格局[19],部分省份土地財政依賴現(xiàn)象較為嚴重且行政級別越低的政府部門對土地財政的依賴性越高[2];土地出讓方式也存在區(qū)域差異:東部地區(qū)“招拍掛”出讓占比大,協(xié)議出讓主要存在于中西部地區(qū)[21]。綜上,現(xiàn)有研究對土地財政規(guī)模、土地財政強度、出讓方式等的區(qū)域差異均有研究,但缺少土地財政風(fēng)險的區(qū)域差異研究,因此需要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平、土地財政依賴度、土地市場情況、規(guī)模等多方面因素對土地財政風(fēng)險區(qū)域差異進行深入研究。

綜上,已有研究對持續(xù)性風(fēng)險、金融債務(wù)風(fēng)險、社會公平風(fēng)險、土地違法風(fēng)險均有所涉及,但并未對土地財政風(fēng)險形成一個全面系統(tǒng)的風(fēng)險體系;且多從定性方面進行描述,不能揭示風(fēng)險的程度,還需要運用定量的方法進行深入剖析;現(xiàn)有研究多以某一個省市作為研究對象,缺乏對土地財政風(fēng)險的區(qū)域差異研究;對區(qū)域差異研究的關(guān)注點集中在土地財政規(guī)模、強度及出讓方式方面。隨著土地財政規(guī)模不斷擴大,基于社會經(jīng)濟發(fā)展水平和土地資源的區(qū)域差異,土地財政風(fēng)險的區(qū)域差異也逐漸顯現(xiàn)出來,如何更好地規(guī)避、防范風(fēng)險是要重點研究的課題?；诖?本文將風(fēng)險分為持續(xù)性風(fēng)險、債務(wù)違約風(fēng)險、社會公平風(fēng)險以及土地違法風(fēng)險,將土地市場發(fā)育良好、可持續(xù)性強而土地依賴度低的城市定義為土地財政低風(fēng)險,相反則定義為高風(fēng)險。以2007—2017年31省(區(qū)、市)數(shù)據(jù)(未包含我國香港、澳門、臺灣地區(qū))為基本單元,對土地財政風(fēng)險進行評估,運用AHP—熵值法計算各指標(biāo)權(quán)重,利用灰色關(guān)聯(lián)度分析法計算各指標(biāo)與總體風(fēng)險之間的相關(guān)性,運用SPSS21.0軟件聚類分析中的ward方法,以平方Euclidean距離為度量標(biāo)準進行聚類分區(qū),探尋與評估土地財政風(fēng)險程度的區(qū)域差異規(guī)律,對未來風(fēng)險防范提出區(qū)域差異化的政策建議。

二、土地財政風(fēng)險形成機理

(一)機理總框架

土地財政是地方政府高度依賴土地資源、資產(chǎn)及與其相關(guān)稅費等收入形成的財政模式,其中包括土地和資金,即主要包括土地出讓金、稅收收入及融資資金。土地財政本質(zhì)上是用未來若干年收益進行投資,屬于融資(借債)而不是財政收入。在實際運作中確實補充了地方政府財力、提高了政府可支配能力、加快了城市化建設(shè),但在“征地、批租、投資、融資”的土地財政模式下不能只看到其帶來的當(dāng)前利益,更要重視其可能帶來的風(fēng)險。

由于經(jīng)濟、社會、行政、生態(tài)等內(nèi)外部因素的影響,持續(xù)性風(fēng)險、債務(wù)違約風(fēng)險、社會公平風(fēng)險和土地違法風(fēng)險都對經(jīng)濟健康發(fā)展形成潛在的威脅,而這四種風(fēng)險并不是獨立存在的,而是相互影響、相互制約的,其總體機理框架如圖1所示。

圖1 土地財政風(fēng)險形成機理

圖1顯示,地方政府通過低價協(xié)議出讓工礦用地、高價招拍掛出讓商服用地獲得土地出讓收入和增加財政收入的同時,形成依賴度增加、建設(shè)用地增加且房地產(chǎn)投資旺盛的局面。但土地資源的有限性使這種獲益模式難以長久維繼,導(dǎo)致土地財政持續(xù)性風(fēng)險。地方政府債務(wù)問題與土地財政高度相關(guān),根據(jù)財政風(fēng)險矩陣,政府通過國債轉(zhuǎn)貸資金、中央代地方發(fā)行償還債券、國際債券等方式直接融資形成直接債務(wù)。以土地作為抵押物,通過向銀行借貸、發(fā)行債券、PPP模式進行間接融資,形成或有債務(wù),一旦土地價格不能持續(xù)上漲甚至下降,政府便會面臨金融債務(wù)風(fēng)險。地方政府的債務(wù)風(fēng)險管理不能僅局限于傳統(tǒng)的財政風(fēng)險管理,必須對房地產(chǎn)市場、金融市場以及政府財政風(fēng)險進行綜合考察。政府征地批租過程中農(nóng)地被征收并改變用途,被征收的農(nóng)地帶來的土地增值收益如何分配成為沖突與矛盾的核心,形成社會公平風(fēng)險。在現(xiàn)有重增長、輕發(fā)展的運行模式下,存在制度不完善、監(jiān)管不嚴、土地違法成本低等問題,在政府政績考核及各種利益的驅(qū)動下,大量占用農(nóng)業(yè)耕地、違法違規(guī)用地等現(xiàn)象屢禁不止,形成土地違法風(fēng)險。

土地財政在理論上可以補充地方政府財力且促進資源的合理配置,但在實際運行過程中,土地財政的不健康發(fā)展導(dǎo)致了經(jīng)濟畸形發(fā)展。本文從土地財政可能引發(fā)的持續(xù)性風(fēng)險、債務(wù)違約風(fēng)險、社會公平風(fēng)險和土地違法風(fēng)險四個方面來對土地財政總體風(fēng)險進行評估與預(yù)測分析。

(二)土地出讓收益不穩(wěn)定與不可持續(xù)性導(dǎo)致持續(xù)性風(fēng)險

土地出讓收入是土地要素價值的直接體現(xiàn),近年來已成為地方政府的主要財源之一,隨著土地出讓收入規(guī)模擴大和地方政府對其依賴程度的提高,土地出讓收入的可持續(xù)性越來越引起關(guān)注。土地出讓規(guī)模及增速可以反映土地出讓收入的穩(wěn)定性與可持續(xù)性,如圖2所示。2007—2017年土地出讓收入總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢,但增速波動幅度顯著。土地出讓收入從2007年的12217億元增長到2017年的51984億元,但在2008、2012和2015年出現(xiàn)明顯下降。其中,2008年土地出讓收入下降可能受到金融危機影響,2012年可能源于2011年國家出臺的諸多限購、限貸政策;2015年則可能由于房地產(chǎn)庫存過高導(dǎo)致產(chǎn)能過剩、需求不足。土地出讓收入增速最高為2009年的67.5%,最低為2014年的21.4%,差異巨大且波動幅度顯著說明土地出讓收入的不穩(wěn)定性。土地財政收入包括土地出讓金與耕地占用稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、契稅,土地財政比例即土地財政收入占財政總收入的比重,可以反映地方財政對土地財政的依賴程度,如圖3所示。

圖2 2007—2017年我國土地出讓收入規(guī)模及增速

圖3 2007—2017年我國地方土地財政比例

圖3顯示,2007—2017年地方政府土地財政收入總體呈增長趨勢,2017年達到了68422.9億元,但各年波動明顯也說明地方政府土地出讓收入的不穩(wěn)定導(dǎo)致土地財政收入增長不穩(wěn)定。土地財政比例基本均在40%以上,說明地方財政收入對土地財政依賴度較強,而土地財政收入的不穩(wěn)定性導(dǎo)致了財政持續(xù)性風(fēng)險的增加。

(三)地方政府通過土地融資獲得收入形成金融及債務(wù)違約風(fēng)險

長期以來的地方財政失衡問題導(dǎo)致地方債務(wù)問題頻發(fā),究其根源是由于事權(quán)和財權(quán)的不平衡發(fā)展、地方政府長期面臨資金缺口。為平衡支出,地方政府不得不尋找其他財源,導(dǎo)致債務(wù)性融資成為普遍模式,實質(zhì)上是一種“土地抵押+財政融資”的兜底模式[22],如圖4所示。

圖4 “土地抵押+財政兜底”模式

圖4顯示,地方政府以土地和資本金為擔(dān)保,通過融資平臺將土地抵押給銀行獲得銀行貸款,融資平臺能獲得的貸款數(shù)額取決于銀行對土地的估價,當(dāng)?shù)貎r下降時可獲得的貸款減少進而出現(xiàn)資金斷裂、融資平臺償債能力下降、地方政府借新還舊的能力減弱,引發(fā)連鎖式的債務(wù)風(fēng)險。

負債率和債務(wù)率是衡量國際或地區(qū)赤字和債務(wù)情況的重要指標(biāo),地方負債率=(地方政府負債余額/GDP)×100%,用來衡量地方的經(jīng)濟增長依賴政府債務(wù)的程度或者地方債務(wù)的整體風(fēng)險。地方債務(wù)率=(地方政府債務(wù)余額/地方綜合財力)×100%,可以體現(xiàn)政府負有直接償還責(zé)任的債務(wù),表明地方政府性債務(wù)與其財政能力間的聯(lián)系。地方負債率和債務(wù)率可以反映出地方政府的負債情況,如表1所示(由于數(shù)據(jù)的可獲得性,只取到2014—2016年的數(shù)據(jù))。

表1 地方政府債務(wù)情況

表1顯示,2014年以來,地方負債率從24.2%降到了20.6%,國際上一般認為負債率在20%之下是較為合理的,說明地方經(jīng)濟增長依賴政府債務(wù)的程度較高。國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標(biāo)準參考值為90%～150%,我國地方政府2014—2016年的債務(wù)率均在90%以下,低于國際通行警戒值,說明地方債務(wù)風(fēng)險總體可控,但部分地區(qū)和城市債務(wù)負擔(dān)不可忽視。

(四)土地增值收益分配不均成社會公平風(fēng)險

建設(shè)用地不斷擴張過程中大面積占用耕地,但征地的收入分配并不合理,全國多數(shù)地方征地款的分配比例是:農(nóng)民僅占10%～15%,集體占25%～30%,政府及其他機構(gòu)占60%～65%[23]。而農(nóng)民、開發(fā)商和政府分享土地增值收益的理想比例是:農(nóng)民約占25%～30%,開發(fā)商約占15%～20%,政府約占50%～55%[24]。依據(jù)農(nóng)民收益來計算土地征收補償,每人獲得的補償資金與土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟價值不匹配,失地農(nóng)民潛在損失的利益很大[13]。有關(guān)土地財政的區(qū)域差異勒索回扣也是征地補償中的常見問題,特別是在征地完畢后未能及時發(fā)放補償款導(dǎo)致農(nóng)民得不到補償而影響社會穩(wěn)定[25],形成社會公平風(fēng)險。

根據(jù)《土地管理法》第47條,征收耕地的補償費用包括耕地補償費、安置補助費、地上附著物補償費及青苗補助費。征地補償費為該耕地被征前三年平均年產(chǎn)值的6～10倍,安置補助費按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口計算,每人的補助標(biāo)準是該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的4～6倍。根據(jù)規(guī)定,土地補償費和安置補助費的總和不得超過耕地被征收前三年年平均產(chǎn)值的30倍。以2017年為例,將征地補償最高標(biāo)準與單位土地出讓收入進行對比可以反映出征地補償?shù)暮侠硇詥栴},如表2所示。

表2 2017年征地補償最高標(biāo)準及單位土地出讓收入對比

表2顯示,以最高標(biāo)準計算,2017年農(nóng)民可獲得的征地補償費為124.2億元/萬hm2,2014—2016年三年平均農(nóng)業(yè)單位產(chǎn)值為4.1億元/萬hm2,高于最高值30倍的標(biāo)準。2017年單位土地出讓價格高達838.2億元/萬hm2,約為征地補償?shù)?倍,反映出現(xiàn)行的征地補償標(biāo)準仍然無法足額補償失地農(nóng)民的實際損失。我國現(xiàn)行大部分的補償方式為一次性的貨幣安置,配套的善后措施不夠完善且落實不到位,缺乏對永久失地農(nóng)民的后續(xù)長久生活質(zhì)量的考量,很多農(nóng)民在失去土地的同時也面臨失去生活來源的問題,失地農(nóng)民的再就業(yè)一直都很難妥善解決,這樣的征地補償對農(nóng)民來說具有不可持續(xù)性。

(五)財政激勵下的土地違法風(fēng)險

制度約束是影響地方政府土地違法的根本原因,當(dāng)前地方政府“重增長輕發(fā)展”的政績考核制度過度強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展,為完成上級下達的經(jīng)濟指標(biāo),政府官員更加關(guān)注GDP增長率、財政收入等相關(guān)經(jīng)濟指標(biāo)排名,更熱衷于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等經(jīng)濟方面的支出而壓縮在短期內(nèi)不能促進GDP增長的科教文衛(wèi)方面的公共支出,土地財政模式下農(nóng)地在“非農(nóng)化”過程中產(chǎn)生巨大經(jīng)濟溢價,各部門各主體都爭相在此過程中獲取利益,使土地違法行為更加嚴重。土地違法行為罰款遠沒有違法用地帶來的效益高,利益驅(qū)動與監(jiān)管不嚴及問責(zé)缺乏進一步縱容了各利益主體的非法占地行為。規(guī)劃實施過程監(jiān)管缺失、行政審批和執(zhí)法檢查不夠規(guī)范、永久基本農(nóng)田管理保護不力、地下水保護與涵養(yǎng)監(jiān)管不嚴、集體土地違規(guī)違建等也都是造成違法用地的原因。企業(yè)土地違法的主要原因是“招拍掛”制度使企業(yè)用地成本上升,用地難度增加。村級集體土地違法的主要原因是村級集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、結(jié)構(gòu)單一,收支嚴重不平衡。個人土地違法的主要原因是隨著我國城鎮(zhèn)房價的快速上漲,城鎮(zhèn)居民或者城鄉(xiāng)接合部農(nóng)民無法購買城鎮(zhèn)商品房,刺激了個人到農(nóng)村租房、私自建房或者購買“小產(chǎn)權(quán)房”。土地違法案件及違法面積可以反映出土地違法風(fēng)險的程度及政府的整治力度,如表3所示(由于數(shù)據(jù)獲取的有限性,只取了2012—2017年的數(shù)據(jù))。

表3 2012—2017年土地違法案件情況

表3顯示,土地違法案件件數(shù)總體呈波動增長態(tài)勢,2012到2013年有所增長,2014年略微下降,2015年又大幅增加,隨后又出現(xiàn)小幅下降。2012年土地違法案件件數(shù)最少,為61821件,2015年土地違法案件件數(shù)最多,為89373件,間接說明土地違法風(fēng)險增長且整治力度不夠。違法占用耕地面積占違法用地面積比例均在25%左右,說明依賴土地財政發(fā)展經(jīng)濟過程中非法占地、批地、轉(zhuǎn)讓土地等土地違法行為大量毀壞耕地,加劇人地矛盾。

三、土地財政風(fēng)險概況及指標(biāo)構(gòu)建

(一)土地財政風(fēng)險概況

土地財政收入、土地財政支出、赤字率是衡量土地財政風(fēng)險的重要指標(biāo),可以反映土地財政風(fēng)險程度,如圖5所示。

圖5 2007—2017年全國各省市地方財政赤字情況

圖5顯示,2007—2017年31省(區(qū)、市)的土地財政赤字率整體呈東低西高的趨勢,西藏由于數(shù)據(jù)缺失較多導(dǎo)致赤字率異常,除西藏外青海赤字率最高,為41.43%,上海赤字率最低,為1.81%,這主要是由于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,基礎(chǔ)設(shè)施完善且償債能力強,土地財政收入高支出少,導(dǎo)致土地財政赤字率較低;西部地區(qū)經(jīng)濟落后,公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求大收益慢,且地方政府償債能力弱,土地財政收入少而支出多,導(dǎo)致土地財政赤字率高?？傮w而言,我國的土地財政赤字規(guī)模適中,西部地區(qū)赤字規(guī)模較大需要引起重視,中部地區(qū)赤字規(guī)模適中需進行進一步優(yōu)化,東部地區(qū)赤字規(guī)模較小需要引導(dǎo)其平穩(wěn)發(fā)展。

(二)指標(biāo)體系構(gòu)建

在經(jīng)濟新常態(tài)下要保持經(jīng)濟高質(zhì)量安全增長,必須要對土地財政風(fēng)險進行科學(xué)的監(jiān)測和防范。由于城市區(qū)位、規(guī)模、資源稟賦、發(fā)展程度等差別巨大,因此將對土地財政依賴度高、土地市場收益不良、可持續(xù)能力弱、建設(shè)用地資源稟賦小但供應(yīng)速度較快的省(區(qū)、市)定義為高風(fēng)險,相反,則為低風(fēng)險。

土地財政貢獻率為土地財政規(guī)模比地方預(yù)算收入與土地出讓金之和,反映地區(qū)財政對土地財政的依賴程度,作為地方政府財政收入的主要來源,一旦土地財政不能持續(xù)帶來高收益,地區(qū)財政將面臨巨大風(fēng)險,土地財政貢獻率越高,持續(xù)性風(fēng)險越大。土地財政收入對地區(qū)經(jīng)濟的貢獻率指財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重,反映地區(qū)經(jīng)濟對財政收入的依賴度,貢獻率越高,持續(xù)性風(fēng)險越大。土地出讓依賴度指土地出讓收入與土地財政收入的比值,土地財政收入為土地出讓金、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅和契稅之和,即土地出讓金與土地直接稅收收入之和,由于稅收收入比較穩(wěn)定且類目繁雜,過度依賴土地出讓必定引起土地利用及經(jīng)濟發(fā)展的不可持續(xù),比值越高,說明依賴度越強,持續(xù)性風(fēng)險越高。利用土地財政貢獻率、土地財政收入對經(jīng)濟貢獻率和土地出讓依賴度三個指標(biāo)可以反映各省(區(qū)、市)持續(xù)性風(fēng)險區(qū)域差異情況,如圖6所示。

圖6 2007—2017年全國持續(xù)性風(fēng)險情況

圖6顯示,2007—2017年土地財政貢獻率基本均在40%以上,說明地方財政對土地財政收入依賴度較強,近一半收入均來源于土地財政收入,總體上東部和南部地區(qū)財政貢獻率較高,西部、北部及東北部財政貢獻率相對較低。土地出讓依賴度整體呈東高西低的趨勢。土地財政收入對地區(qū)經(jīng)濟貢獻率均在7%以上,區(qū)域差異不明顯,但其對土地財政風(fēng)險的影響較大。以上指標(biāo)均說明地區(qū)發(fā)展對土地財政的依賴程度。

土地違法占地面積與出讓面積比反映以土地出讓金表征的土地財政對土地違法行為的影響程度,是造成土地違法風(fēng)險的重要指標(biāo)。非法占地是土地違法行為的典型表現(xiàn),嚴重影響國家對土地的規(guī)劃及宏觀調(diào)控。非法占用耕地立案面積與土地違法立案面積比值表征企業(yè)、政府、村集體、個人等各主體違法占地行為造成的耕地資源損失程度及政府執(zhí)法情況,我國本就優(yōu)質(zhì)耕地少且逐年減少,后備耕地不足,非法占用耕地從根本上威脅到我國的糧食安全,因此必須予以高度重視。土地違法行為的主體一般是地方政府且征地規(guī)模較大,失地農(nóng)民利益受損卻很難反抗,隨著對土地違法行為的逐步重視,違法行為更加隱蔽,進一步加大了土地違法行為的查處難度。綜上,以上兩指標(biāo)可以反映土地違法情況及查處情況,具體如圖7所示。

圖7 2007—2017年全國土地違法情況

圖7顯示,2007—2017年間違法占地面積占出讓面積比整體呈現(xiàn)西高東低的趨勢,這是由于西部地區(qū)經(jīng)濟落后、土地違法監(jiān)督管控機制落實不到位造成的。非法占用耕地立案面積與土地違法立案面積比值無明顯區(qū)域差異規(guī)律,但該指標(biāo)對土地違法風(fēng)險的影響作用不可忽視。

地區(qū)財政赤字額與土地財政收入比重是衡量金融債務(wù)風(fēng)險的重要指標(biāo),反映政府在一定時期內(nèi)償還債務(wù)的能力,地方財政赤字相對于預(yù)算內(nèi)財政收入比重越大,償還能力越弱,經(jīng)濟越不發(fā)達。社會固定投資量是以貨幣形式表現(xiàn)的建造和購置固定資產(chǎn)活動的總量,社會固定資產(chǎn)投資貸款占比指國內(nèi)貸款占全社會固定資產(chǎn)投資來源的比重,社會固定資產(chǎn)投資是社會固定資產(chǎn)再生產(chǎn)的主要手段,不能短期收回,其與固定資產(chǎn)投資貸款的比值反映了地方政府固定資產(chǎn)的投融資情況,占比越大,貸款及時償還的可能性越小,債務(wù)風(fēng)險越大,反之亦然。綜上,以上兩指標(biāo)可以反映地區(qū)金融債務(wù)風(fēng)險情況,如圖8所示。

圖8 2007—2017年我國財政赤字與固定資產(chǎn)投資貸款情況

圖8顯示,我國地區(qū)財政赤字額與土地財政收入比重整體呈西高東低的趨勢,說明經(jīng)濟落后地區(qū)赤字高。固定資產(chǎn)投資貸款占比較為穩(wěn)定,大部分在5%～25%之間浮動,反映地方政府投融資情況整體可控,區(qū)域差異不明顯,但上海、北京、天津等城市投資貸款比較高。

商品房房價貢獻率指商品房銷售額占當(dāng)?shù)谿DP的比重,可以反映房價的增長情況及對城鄉(xiāng)居民的壓力,土地財政帶來巨大的房價泡沫,條件優(yōu)越的家庭通過炒房進一步獲利,而中低收入群體由于條件限制購房的難度加大,貧富差距進一步拉大。城鄉(xiāng)居民收入分化程度是城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均收入的比值,農(nóng)民收入過低是貧富差距的主要原因,在土地財政模式下土地征收使越來越多農(nóng)民失去土地,雖然他們短期內(nèi)能夠得到看起來較為可觀的補償,但該補償為一次性補償,遠遠不能滿足他們的長遠生活需要,使城鄉(xiāng)居民收入差距進一步擴大。以上兩指標(biāo)可以反映社會公平風(fēng)險情況,如圖9所示。

圖9 2007—2017年我國社會風(fēng)險指標(biāo)情況

圖9顯示,2007—2017年商品房貢獻率呈東高西低的趨勢,經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)商品房房價對經(jīng)濟的影響程度越高。城鄉(xiāng)居民分化程度整體西部高東部低,主要是由于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達,城市吸收大量農(nóng)民工進行經(jīng)濟建設(shè),對農(nóng)民工的收入貢獻變大,使東部地區(qū)城鄉(xiāng)居民收入分化減小,而西部地區(qū)相對增大。

四、基于熵值法和聚類分析方法的土地財政風(fēng)險分區(qū)

(一)AHP—熵值法指標(biāo)權(quán)重測算

將以上9個指標(biāo)匯總為有效指標(biāo)作為本文的研究基礎(chǔ),如表5。在研究土地財政風(fēng)險程度區(qū)域差異規(guī)律之前,需要對土地財政的風(fēng)險狀況進行評估。首先要進行權(quán)重測算,由于層次分析法是一種主觀賦權(quán)法,熵值法是一種客觀賦權(quán)法,為了使研究更加全面科學(xué),采取主客觀相結(jié)合的AHP—熵值法,通過熵值法對AHP的權(quán)重進行修正,對土地財政風(fēng)險指標(biāo)進行衡量和測算。

首先通過AHP層次分析法的相關(guān)技術(shù)原理,構(gòu)建出目標(biāo)層、準則層與方案層的層次分析模型,目標(biāo)層為中國地方政府土地財政總風(fēng)險,準則層為土地財政持續(xù)性風(fēng)險、土地違法風(fēng)險、債務(wù)違約風(fēng)險以及社會公平風(fēng)險,方案層則為選取的9個指標(biāo)。結(jié)合專家意見,最終得到各指標(biāo)權(quán)重,分別為0.1930,0.0533,0.0802,0.1507,0.0699,0.0653,0.2258,0.0606,0.1212。

再根據(jù)熵值法計算各個指標(biāo)的差異系數(shù)。由于各指標(biāo)計量單位不同,首先要對源數(shù)據(jù)進行標(biāo)準化處理,由于正向指標(biāo)和負向指標(biāo)數(shù)值代表的含義不同(正向指標(biāo)數(shù)值越高越好,負向指標(biāo)數(shù)值越低越好),因此,對于高低指標(biāo)我們用不同的算法進行數(shù)據(jù)標(biāo)準化處理。其具體方法如下:

正向指標(biāo):

(1)

負向指標(biāo):

(2)

計算第i項指標(biāo)下第j個省(區(qū)、市)占該指標(biāo)的比重

(3)

計算第j項指標(biāo)的熵值:

(4)

計算第j項指標(biāo)的差異系數(shù):

di=1-ei

(5)

通過計算,9項指標(biāo)的差異系數(shù)分別為0.0510,0.0772,0.0224,0.1170,0.0358,0.0454,0.1472,0.0509,0.0423。

最后,通過熵值法的差異系數(shù)對AHP的權(quán)重進行修正,得到綜合權(quán)重,其計算公式為:

(6)

其中,w為綜合權(quán)重,wi為層次分析法的權(quán)重,di為熵值法的差異系數(shù),得出各指標(biāo)的綜合權(quán)重,如表5。

表5顯示,地區(qū)財政赤字額與土地財政收入比重所占的綜合權(quán)重最大,為0.4182,對土地財政風(fēng)險的影響最大;土地財政貢獻率所占的綜合權(quán)重最小,為0.0226,對土地財政風(fēng)險的影響最小。

(二)31省(區(qū)、市)風(fēng)險程度綜合指數(shù)

根據(jù)各類指標(biāo)的綜合權(quán)重及得分,可以確定31省(區(qū)、市)土地財政持續(xù)性風(fēng)險、債務(wù)違約風(fēng)險、社會公平風(fēng)險、土地違法風(fēng)險及總體風(fēng)險的綜合指數(shù),對4類風(fēng)險進行客觀的評價。其計算公式為:

土地財政綜合風(fēng)險指數(shù)=∑wi*pi

(7)

其中,wi為指標(biāo)權(quán)重,pi為指標(biāo)得分,i為指標(biāo)的個數(shù)。由于數(shù)值過小不便于比較,統(tǒng)一乘以100,計算結(jié)果如表4所示。

表4 31省(區(qū)、市)土地財政風(fēng)險綜合指數(shù)值

(三)土地財政風(fēng)險指標(biāo)灰色關(guān)聯(lián)度

采用灰色關(guān)聯(lián)度方法對各項指標(biāo)與總風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)性進行驗證。從全國層面根據(jù)熵值法中的標(biāo)準化數(shù)據(jù),應(yīng)用Matlab軟件將9項風(fēng)險指標(biāo)與總體風(fēng)險進行灰色關(guān)聯(lián)度分析,分析結(jié)果如表5。

表5 土地財政風(fēng)險指標(biāo)與總體風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)度情況

表5顯示,灰色關(guān)聯(lián)度最高的指標(biāo)是土地財政收入對地區(qū)經(jīng)濟貢獻率,關(guān)聯(lián)度達0.9575;關(guān)聯(lián)度最低的指標(biāo)是城鄉(xiāng)居民收入分化程度,關(guān)聯(lián)度為0.6355;平均關(guān)聯(lián)度大于0.8,關(guān)聯(lián)度較強。因此,歸納的9個指標(biāo)與土地財政風(fēng)險具有很強的關(guān)聯(lián)度,符合土地財政風(fēng)險評估的統(tǒng)計要求。

(四)土地財政風(fēng)險評估結(jié)果

將總體風(fēng)險以5和8為節(jié)點進行劃分,分為低風(fēng)險,中度風(fēng)險和高風(fēng)險三個風(fēng)險程度,將31省(區(qū)、市)的風(fēng)險狀況劃分如下。

表6 31省(區(qū)、市)土地財政總風(fēng)險高中低程度分類

由表4和表6可以看出,2007—2017年31省(區(qū)、市)土地財政風(fēng)險程度大致呈西高東低的趨勢,東部沿海地區(qū)除北京外均處于低風(fēng)險區(qū)域,中部和東北部區(qū)域除遼寧和內(nèi)蒙古處于低風(fēng)險區(qū)、貴州和海南處于高風(fēng)險區(qū)外均處于中度風(fēng)險區(qū),西部地區(qū)均處于高風(fēng)險區(qū)域,由于西藏數(shù)據(jù)存在嚴重缺失,根據(jù)均值測算可能有所偏差,但并不影響其分區(qū)。

(五)土地財政風(fēng)險聚類分區(qū)

聚類分析法是將數(shù)據(jù)分為不同的類或者不同簇,同一簇中的對象有很大相似性,不同簇間的對象有很大相異性。土地財政風(fēng)險分區(qū)即根據(jù)風(fēng)險程度的相似性進行區(qū)域劃分,因此,為進一步研究地方政府土地財政風(fēng)險的區(qū)域差異規(guī)律,選取2007—2017年全國31省(區(qū)、市)土地財政風(fēng)險相關(guān)指標(biāo),采用SPSS21.0軟件聚類分析中的ward方法,以平方Euclidean距離為度量標(biāo)準,將風(fēng)險聚類數(shù)設(shè)為4～5類進行聚類,結(jié)果如表7所示。

表7 土地財政風(fēng)險指標(biāo)4類和5類

(六)分區(qū)結(jié)果及原因分析

為使分區(qū)結(jié)果更加準確,將表6與表7的結(jié)果進行對比合并形成最終分區(qū)。從表7的聚類結(jié)果可知:4類和5類分區(qū)結(jié)果中1、2類省(區(qū)、市)沒有發(fā)生變化,主要在3、4、5類中進行了分化。1、2類主要組成部分均為東部沿海地區(qū),將1、2類中的省(區(qū)、市)與表6中低風(fēng)險省(區(qū)、市)進行對比合并,可以將重復(fù)的天津、山東、上海、江蘇、福建、遼寧、浙江7個東部沿海城市歸為一類。4類集群中的3、4類省(區(qū)、市)與5類集群中的3、4、5類省(區(qū)、市)包含了西部大部分地區(qū)及中部地區(qū),故將該類省(區(qū)、市)與表6中高風(fēng)險區(qū)域進行對比,可以將甘肅、新疆、貴州、青海、西藏、海南歸為一類。由于北京為我國的政治經(jīng)濟發(fā)展的龍頭重心,經(jīng)濟社會發(fā)展步伐較為快速且水平高,故將北京單獨分為一類,其余省市歸為最后一類。

第Ⅰ區(qū)域:表6中北京處于高風(fēng)險區(qū),表7中北京處于第1聚類中,綜上將北京歸為中高風(fēng)險區(qū)。圖10顯示北京主要是由土地違法風(fēng)險造成的高風(fēng)險,違法用地面積占土地出讓面積的比值和非法占地立案涉及耕地面積占比都比較高,源于北京本身面積小、地價高、供求關(guān)系緊張,土地違法成本相對于違法所獲收益來說非常低,在此利益驅(qū)動下出現(xiàn)大量違法行為。

第Ⅱ區(qū)域:該區(qū)域主要為東南沿海地區(qū),除遼寧省外均屬于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū),整體風(fēng)險較低,主要影響風(fēng)險是持續(xù)性風(fēng)險,如圖11。東部地區(qū)財力整體好于中西部地區(qū),財政收入質(zhì)量提高且支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化,財政改革取得積極進展。由于有良好的經(jīng)濟作為支持,相對來說自身償債能力更強,赤字較小,因此整體風(fēng)險較低。東部地區(qū)土地出讓的市場化程度雖然成熟但由于政策影響,土地收入不穩(wěn)定,導(dǎo)致持續(xù)性風(fēng)險相對較高。

第Ⅲ區(qū)域:該區(qū)域的風(fēng)險值均高于第Ⅱ區(qū)域,低于第Ⅰ、Ⅳ區(qū)域,處于中度風(fēng)險。圖12顯示,除河北外,安徽、江西、重慶、四川、湖北、河南、廣西、云南等中南部地區(qū)主要受持續(xù)性風(fēng)險影響,原因是該區(qū)域土地財政對土地的依賴度較強;湖南、廣東、吉林、黑龍江、山西、陜西、內(nèi)蒙古等中北部地區(qū)土地違法風(fēng)險較高,主要由于土地執(zhí)法不嚴,監(jiān)督不到位等原因?qū)е逻`法用地情況頻發(fā);寧夏受債務(wù)違約風(fēng)險影響較大,原因是該地經(jīng)濟實力不夠,償債能力弱。

第Ⅳ區(qū)域(高風(fēng)險區(qū)):該區(qū)域主要為西部地區(qū),整體處于高風(fēng)險,其中債務(wù)違約風(fēng)險和土地違法風(fēng)險較為突出,如圖13所示?？赡苁怯捎谖鞑康貐^(qū)地廣人稀、公共服務(wù)水平低,城市建設(shè)規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展水平同東中部地區(qū)都有著較大差距,償債能力弱,土地違法監(jiān)管不嚴,違法意識薄弱導(dǎo)致。

圖10 第Ⅰ區(qū)域各類風(fēng)險情況

圖11 第Ⅱ區(qū)域各類風(fēng)險情況

圖12 第Ⅲ區(qū)域各類風(fēng)險情況

圖13 第Ⅳ區(qū)域各類風(fēng)險情況

五、不同區(qū)域土地財政風(fēng)險防范對策

第Ⅰ區(qū)域:(1)北京作為我國的首都,土地價格自然也居高不下,在現(xiàn)階段土地違法行為處罰條例不夠具體明晰的情況下,巨大的利益差驅(qū)使土地違法腐敗行為大量出現(xiàn),需加大對違法行為的處罰力度,完善細化土地違法相關(guān)法律條例,對土地違法行為分類、分程度制定嚴格的處置辦法,進一步規(guī)范土地出讓轉(zhuǎn)讓等交易過程。(2)現(xiàn)有地方政府以經(jīng)濟發(fā)展速度作為晉升的考核標(biāo)準導(dǎo)致很多政府官員盲目追求經(jīng)濟增長,進一步加劇了土地違法風(fēng)險。應(yīng)該對政府政績考核做出實質(zhì)性改變,從追尋經(jīng)濟快速發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合考量民生、社會、生態(tài)等多重效益,既要看顯性成績,又要關(guān)注潛在的長遠效益,創(chuàng)新發(fā)展理念,強化考核的激勵與問責(zé)機制,給予政府官員新的指揮方向。(3)人口與土地供需矛盾顯著,向上向下立體式發(fā)展成為首選,北京高樓林立,可見向上發(fā)展已趨于飽和狀態(tài),向下空間立體化發(fā)展需受到足夠重視。

第Ⅱ區(qū)域:東部沿海地區(qū)經(jīng)濟成熟度整體較高,應(yīng)對風(fēng)險的能力較強,因此整體風(fēng)險水平較低但不可忽視,持續(xù)性風(fēng)險相對較高。(1)繼續(xù)發(fā)揮其財政優(yōu)勢,進行差異性的宏觀調(diào)控,改善土地財政模式,憑借其多樣化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及地理優(yōu)勢,減少財政收入中對土地資源的依賴程度。(2)增加稅收收入在土地財政收入中的比重,豐富稅收種類,優(yōu)化稅收征管環(huán)境,提升稅收服務(wù)水平,并結(jié)合東部地區(qū)稅收征管實際情況,對地方稅法律條例進行補充完善。(3)遼寧省作為東北老工業(yè)基地,雖處于沿海地區(qū),但其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一,并不能迅速適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)的發(fā)展要求,因此,應(yīng)推動遼寧地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級,繼續(xù)發(fā)揮其工業(yè)主導(dǎo)優(yōu)勢的同時,應(yīng)對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行優(yōu)化升級,提高服務(wù)業(yè)在遼寧省經(jīng)濟發(fā)展中的比重,同時創(chuàng)新培育新的經(jīng)濟增長點。

第Ⅲ區(qū)域:該區(qū)域主要為中部地區(qū),由前文可知中北部地區(qū)主要受土地違法風(fēng)險威脅,中南部地區(qū)主要受持續(xù)性風(fēng)險威脅。(1)中北部地區(qū)土地違法風(fēng)險主要由執(zhí)法不嚴、土地資源利用不合理造成。首先應(yīng)該加強土地執(zhí)法隊伍建設(shè),全面跟蹤、監(jiān)督辦理,保證土地違法案件得到快速處理。其次要融合利用現(xiàn)有土地,加強土地資產(chǎn)管理,改變土地財政模式由賣地向管地轉(zhuǎn)變,確保建設(shè)用地后備資源充足且盡量少占耕地,減少土地浪費,避免大量工業(yè)用地征而不用的現(xiàn)象出現(xiàn)。(2)中南部地區(qū)應(yīng)優(yōu)化財政收支結(jié)構(gòu),推進稅收立法依法治稅,培育穩(wěn)定的地方主體稅種,進一步合理分配稅收收入,規(guī)范土地交易市場,遏制土地低價供給,給予農(nóng)民直接與政府談判收益分配的權(quán)力,落實公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),做到“錢”盡其用。

第Ⅳ區(qū)域:該區(qū)域主要由西部地區(qū)構(gòu)成,土地財政總風(fēng)險最高,主要受金融債務(wù)風(fēng)險和土地違法風(fēng)險威脅。(1)要建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制,通過風(fēng)險評估體系加大債務(wù)風(fēng)險管理及監(jiān)督力度,全方位清查政府債務(wù)情況,預(yù)測潛在風(fēng)險并進行及時防范。(2)盤活資產(chǎn)資源,加強財源培植,完善土地市場管理,健全市場機制,加大對新的經(jīng)濟增長點的投入,結(jié)合社會企業(yè)力量,建立新的財政補充資金,政企聯(lián)合,共同受益,減輕地方政府債務(wù)壓力。(3)應(yīng)根據(jù)西部地區(qū)現(xiàn)實情況,差別化落實相關(guān)土地管理政策,對西部地區(qū)土地利用規(guī)劃進行省際間的適度調(diào)整,對西部地區(qū)進行部分政策的傾斜優(yōu)待,以助力其防范風(fēng)險的能力。(4)應(yīng)加大西部地區(qū)居民的法律知識普及,不僅要對國土資源管理人員進行土地法規(guī)知識的培訓(xùn),同時要提升民眾依法用地意識,從源頭上解決和預(yù)防違法用地發(fā)生。